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Projet de loi de finances pour 2021 : Immigration, asile et intégration

19 novembre 2020 : Budget 2021 - Immigration, asile et intégration ( rapport général - première lecture )

C. UNE CROISSANCE DU NOMBRE DE PLACES D'HÉBERGEMENT, DONT L'ARTICULATION DEMEURE INSUFFISAMMENT RATIONALISÉE

1. Un développement important du parc d'hébergement CADA et CAES

Les centres d'accueil pour demandeur d'asile (CADA) sont des structures spécifiques d'hébergement à destination des demandeurs d'asile. Ils constituent leur principale solution d'accueil, en leur proposant, outre l'hébergement, des prestations d'accompagnement social et administratif. Leur nombre est en augmentation constante : il s'élève à près de 360 centres en 2020.

Dans un contexte de hausse constante de la demande d'asile, l'État a engagé un effort soutenu de développement de la capacité d'hébergement des CADA. Le présent projet de loi de finances prévoit l'ouverture de 332,8 millions d'euros en AE et en CP en 2021, soit une augmentation de près de 15 millions d'euros par rapport à 2020.

La dotation doit permettre la création de 3 000 places supplémentaires sur l'année 2021, ce qui porterait la capacité d'accueil dans les CADA à 46 632 places à la fin de l'exercice.

Évolution du nombre de places en Cada

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

Les centres d'accueil et d'examen des situations (CAES) proposent un premier accueil aux personnes migrantes, d'où elles débutent leurs démarches administratives, avec une durée d'hébergement fixée à un mois.

Lancés en 2018, leur capacité d'accueil est en hausse constante : 2 986 places en 2018, 3 136 en 2019. Il est prévu de porter le nombre de places en CAES à 4 136 d'ici la fin 2021, soit une augmentation de 1 000 places.

Le présent projet de loi de finances prévoit le financement des CAES à hauteur de 76,6 millions d'euros en AE et 38,3 millions d'euros en CP en 2021, en augmentation de 145 % en AE et 25 % en CP.

Par ailleurs, une part supplémentaire de l'augmentation du nombre de places en CAES est financée à travers la mission « plan de relance ». Elle prévoit une dépense de 4,5 millions d'euros en CP en 2021 afin de financer 500 places supplémentaires, portant le total de créations projetées à 1 500 places.

Le rapporteur spécial regrette ce financement par le plan de relance, qui procède d'une volonté de diminuer artificiellement le volume des crédits portés à la politique d'immigration, notamment les dépenses d'asile et d'hébergement.

2. Une rationalisation lente des dispositifs d'accueil et une stagnation du parc HUDA

Le dispositif d'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile (HUDA) désigne la totalité du parc d'hébergement d'urgence dédié, principalement, aux demandeurs d'asile en procédure accélérée et sous procédure Dublin.

Ce parc est composé de différents dispositifs, à savoir : les hébergements d'urgence pour demandeurs d'asile (HUDA) à gestion déconcentrée ; les hébergements du programme d'accueil et d'hébergement des demandeurs d'asile (PRAHDA) ; et les centres d'accueil et d'orientation (CAO), des places de « halte de nuit » créées à Paris en 2019 pour des familles en demande d'asile ainsi que des nuitées hôtelières à titre transitoire.

Les crédits affectés à l'hébergement d'urgence sont en diminution. Fin 2019, les crédits ouverts atteignent 562,8 millions d'euros en AE et 421,1 millions d'euros en CP après l'ouverture de 15,6 millions d'euros en AE et 16,5 millions d'euros de crédits supplémentaires en cours d'exécution. Ce dépassement résulte d'une hausse de la demande d'asile supérieure aux prévisions. Pour 2020, la prévision de dépense à la fin de l'année s'élève à 532,9 millions d'euros en AE et à 410,2 millions d'euros en CP. Cette prévision comprend 5,5 millions d'euros de dépenses exceptionnelles engagées par les opérateurs de l'hébergement d'urgence pour protéger les demandeurs d'asile ainsi que leurs salariés pendant l'état d'urgence sanitaire.

Pour 2021, les crédits demandés au titre de l'HUDA poursuivent leur diminution. Ils s'élèvent à 222,8 millions d'euros en AE et 355,5 millions d'euros en CP, soit une diminution de respectivement 310 millions d'euros en AE et 54,7 millions d'euros. Cette évolution à la baisse interroge au regard de la prévision retenue par le gouvernement concernant le niveau de demande d'asile en 2021. Si la demande d'asile devait effectivement revenir à son niveau de 2019, les crédits ouverts initialement au titre de l'HUDA pourraient être à nouveau dépassés, comme en 2018 et 2019.

Par ailleurs, l'effort de rationalisation des différents dispositifs HUDA s'accompagne d'une stagnation du nombre de places ouvertes qui apparaît préoccupante au regard de la dynamique de demande d'asile.

Évolution du nombre de places en HUDA depuis 2009

Source : commission des finances, d'après les données transmises par le ministère de l'intérieur et les documents budgétaires

Le développement de la capacité totale d'accueil des personnes migrantes est bienvenu, compte tenu du défi croissant posé par la hausse de la demande d'asile. Les augmentations projetées dans le présent projet de loi de finances doivent porter le parc d'hébergement des demandeurs d'asile à un total de 103 064 places en 2021, contre 98 500 places en 2020.

Toutefois, la croissance simultanée des différents dispositifs, ainsi que la confusion résiduelle entre les différentes places répertoriées en HUDA sont en contradiction avec la volonté affichée du gouvernement de rationaliser l'organisation de l'hébergement.

Le rapporteur spécial regrette que le gouvernement n'ait pas tenu compte du diagnostic posé à ce sujet par la Cour des comptes en mai 202014(*). La confusion sur les différentes catégories d'hébergement d'urgence est entretenue quand bien même la pratique d'hébergement fait en réalité peu de cas de l'étiquette juridique des établissements et tient surtout compte des disponibilités : hébergement d'urgence des demandeurs d'asile (HUDA) divisé entre HUDA « local » et le programme d'accueil et d'hébergement des demandeurs d'asile (PRAHDA), centre d'accueil et d'examen des situations (CAES), centres provisoires d'hébergement (CPH, dont le financement dépend du programme 104 « Intégration et accès à la nationalité française »).

Les différences constatées quant au coût journalier de l'accueil entre les différentes catégories d'établissement apparaissent peu justifiées compte tenu de prestations similaires, à l'exception des CADA qui offrent un accompagnement social et administratif extensif. Il est regrettable que le présent projet de loi ne prévoie pas une harmonisation des coûts cibles journaliers des différentes structures.

Coût moyen journalier d'une place
dans les différents dispositifs d'hébergement

CAES

25 € (32 € en Ile-de-France)

CADA

19,5 €

CPH

25 €

HUDA coût moyen

19,1 €

HUDA local

Non communiqué

PRAHDA

17,24 €

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires et les données transmises par le Ministère de l'Intérieur


* 14 Cour des comptes, « L'entrée, le séjour et le premier accueil des personnes étrangères », mai 2020.