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Projet de loi de finances pour 2021 : Justice

19 novembre 2020 : Budget 2021 - Justice ( rapport général - première lecture )

IV. L'ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE : UNE ACCÉLÉRATION DU PROGRAMME IMMOBILIER PÉNITENTIAIRE, 1 092 EMPLOIS CRÉÉS EN 2021

47 % de l'augmentation des crédits de paiement entre 2020 et 2021 (soit 309 millions d'euros) sont consacrés à l'administration pénitentiaire. Les crédits alloués au programme 107 « Administration pénitentiaire » augmentent ainsi de 8 % par rapport à 2020.

Évolution par titre des crédits du programme 107
« Administration pénitentiaire » (2020-2021)

(en millions d'euros)

Source : réponses au questionnaire du rapporteur spécial

En CP, 38,5 % de cet effort concernent les dépenses de personnel et 53 % les dépenses d'investissement.

Les crédits hors masse salariale s'établissent à 1,517 milliard d'euros (+ 14 %) en crédits de paiement, soit une augmentation de 190 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2020. Cette augmentation découle de la poursuite de la programmation immobilière, et du déploiement de moyens supplémentaires afin de promouvoir la justice de proximité. Hors masse salariale, les autorisations d'engagement s'élèvent à 3,5 milliards d'euros, en augmentation de 2,57 milliards d'euros pour les mêmes raisons, mais principalement pour le renouvellement d'un marché de gestion déléguée13(*).

A. LE PROGRAMME IMMOBILIER PÉNITENTIAIRE : UN BUDGET QUI AUGMENTE DE 164 MILLIONS D'EUROS EN 2021

L'augmentation du budget dédié à l'immobilier pénitentiaire s'explique par la poursuite du programme immobilier porté par la loi de programmation et de réforme pour la justice, visant à construire 15 000 places de prison supplémentaires à horizon 2027. Ces nouvelles constructions, permettront d'augmenter la capacité carcérale de la France de 60 000 places en 2017 à 75 000 places à horizon 2027.

Impact de la crise sanitaire sur le déroulement du programme
immobilier pénitentiaire

Durant l'exercice 2020, le calendrier des opérations du programme 15 000 a dû être ajusté pour prendre en compte l'impact de l'épidémie de la Covid-19. En moyenne, les opérations en phase d'études ont subi un retard d'un mois et demi, tandis que les opérations dont le chantier avait déjà débuté (Lutterbach, Bordeaux-Gradignan, Basse-Terre et la SAS de Caen) connaissent un décalage d'au moins 2 mois du fait du confinement. Un retard de livraison de quelques mois est donc à prévoir.

Concernant les 8 000 places supplémentaires, qui doivent être lancées en 3 vagues de 5 à 6 établissements entre 2020 et 2022, pour être livrées à horizon 2027, le calendrier n'a pas été affecté. Des démarches sont actuellement engagées pour mener à bien la mobilisation du foncier identifié ou relancer les recherches financières en vue de réaliser les opérations programmées.

Source : réponses de la direction de l'administration pénitentiaire

Le projet de loi de finances pour 2021 prévoit 490,7 millions d'euros de crédits immobiliers pour l'administration pénitentiaire (hors LOA et PPP), contre 327,4 millions d'euros l'année dernière (+ 164 millions d'euros). 340,5 millions d'euros correspondent à des projets mis en oeuvre par l'Agence publique pour l'immobilier de la justice (APIJ).

Évolution des crédits alloués aux opérations menées par l'APIJ entre 2020 et 2021 au titre du programme immobilier pénitentiaire

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

270,1 millions d'euros sont consacrés au financement des 7 000 premières places, dont 101,9 millions d'euros pour les structures d'accompagnement vers la sortie (SAS) et 168,2 millions d'euros pour les autres opérations14(*).

Un premier bilan peut d'ores et déjà être effectué pour cette première vague de création de 7 000 places : l'acquisition du foncier a été réalisée pour 73 % des places et le choix du groupement effectué pour 87 % des places. Le programme des opérations est validé pour 82 % des places du programme et les travaux sont lancés pour 34 % des places.

25,4 millions d'euros sont dédiés aux études des opérations de la seconde phase de 8 000 places. D'après le projet annuel de performance, sont programmés en 2021 les établissements d'Alès, Angers, Chalons, Melun, Pau et du Var. Certaines difficultés d'identification du foncier persistent, qui devraient être levées au cours des prochains mois : il s'agit des établissements situés dans les régions où la tension foncière est plus importante, comme l'Alsace, l'Ile-de-France et la région Provence-Alpes-Côte d'Azur.

11,5 millions d'euros sont programmés pour les acquisitions foncières nécessaires à l'engagement des opérations.

Crédits de paiement prévus en 2021
au titre du programme immobilier pénitentiaire

(en millions d'euros)

Source : commission des finances d'après les réponses de la direction de l'administration pénitentiaire

La maintenance des établissements pénitentiaires

Les crédits alloués à la maintenance des établissements pénitentiaires sont stabilisés à 110 millions d'euros.

Concernant la maintenance des établissements, une étude conduite par la direction de l'administration pénitentiaire en 2017 a estimé le besoin minimal de crédits de maintenance du parc existant à 140 millions d'euros environ par an, confirmant le diagnostic posé par une expertise externe et par la Cour des comptes.

Sur le plan budgétaire, des efforts financiers importants sont consentis pour l'entretien du parc existant. Ainsi, alors que 60 à 80 millions d'euros ont été consacrés à la maintenance entre 2014 et 2016, la dotation a été relevée à environ 110 millions d'euros par an sur la période 2018-2022, qui sont, par des redéploiements internes portés en réalité à 136 millions d'euros en 2017, 133 millions d'euros en 2018 et 129,9 millions d'euros en 2019.

Les incidences d'une sous dotation se cumulent dans le temps, contribuant ainsi à la dégradation précoce de certaines installations. Les services déconcentrés sont alors contraints de hiérarchiser les urgences et ne peuvent lancer les opérations d'envergure nécessaires.

Sur le long terme, l'insuffisance chronique des crédits de maintenance des établissements se traduit systématiquement par l'engagement de travaux de réhabilitation lourds et extrêmement onéreux sur plusieurs années. À titre d'exemple, la rénovation de la maison d'arrêt de Fleury-Mérogis a coûté plus de 400 millions d'euros et s'est étalée sur plus de 10 ans, quand celle de la maison d'arrêt de Paris-la-Santé s'est étendue sur 4 ans pour un coût de près de 170 millions d'euros.

Les moyens dégagés au cours du quinquennal au titre de la maintenance doivent permettre d'améliorer l'entretien du patrimoine existant, concomitamment à la création de places supplémentaires.

Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2021, 110 millions d'euros sont inscrits au titre de la maintenance des structures et 7,1 millions d'euros pour la mise en accessibilité des établissements. Des redéploiements pourront également être envisagés pour porter la dotation autour de 130 millions d'euros.

Source : réponses de la direction de l'administration pénitentiaire


* 13 En 2021, les contrats de marchés de gestion déléguée arrivent à terme et feront l'objet d'un renouvellement. Ils prendront notamment en compte la livraison de nouveaux établissements, la mise en service de structures nouvelles, comme des unités de vie familiale, ou des installations supplémentaires au titre de la prestation de maintenance et d'entretien. Au total, le coût de ces marchés et de leur renouvellement en 2021 atteint 1,59 milliard d'euros en AE et 200 millions d'euros en CP.

* 14 Lutterbach (13,1 millions d'euros), Bordeaux (28,1 millions d'euros), Caen (34,8 millions d'euros), Troyes (24,8 millions d'euros), Baumettes 3 (15,8 millions d'euros), Baie-Mahault (10,2 millions d'euros), Basse-Terre (18,1 millions d'euros), Lille-Loos (15,4 millions d'euros), Nîmes 5,9 millions d'euros).