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Projet de loi de finances rectificative pour 2021

23 juin 2021 : Loi de finances rectificative pour 2021 ( rapport - première lecture )

III. LES DÉPENSES DU BUDGET GÉNÉRAL DE L'ÉTAT S'ACCROÎTRAIENT ENCORE DE 20,1 MILLIARDS D'EUROS

Le projet de loi de finances rectificative, dans sa version adoptée par l'Assemblée nationale, prévoit une augmentation de 20,1 milliards d'euros des dépenses de l'État sur le budget général. Les ouvertures nettes d'autorisations d'engagement sont de 19,4 milliards d'euros.

Ces ouvertures nettes de crédits font de ce projet de loi de finances rectificative l'un des quatre plus importants depuis 2006. D'ores et déjà, le montant total des crédits ouverts en lois de finances rectificative depuis le début de la présente crise est presque deux fois supérieur aux montants ouverts lors de la crise de 2009-2010.

Ouvertures nettes de crédits en lois de finances rectificatives
sur le budget général depuis 2006

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances, à partir des lois de finances rectificatives

Près de la moitié des ouvertures de crédit concernent la mission « Plan d'urgence face à la crise sanitaire » et près d'un quart la mission « Plan de relance », pour des mesures liées à l'urgence. Les autres ouvertures de crédit se répartissent sur les autres missions du budget général.

Principales ouvertures et annulations de crédits proposés
par le projet de loi de finances rectificative sur le budget général

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, à partir du texte adopté par l'Assemblée nationale

S'agissant des comptes d'affectation spéciale, 5,2 milliards d'euros sont annulés sur le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État », sans effet sur le solde. Cette annulation tire les conséquences de l'annulation de crédits de 7,2 milliards d'euros réalisée par le décret d'avance du 19 mai 2021 et portant sur le programme 358 dédié au renforcement des participations financières de l'État dans la mission « Plan d'urgence face à la crise sanitaire », partiellement compensée par l'ouverture de crédits de 2 milliards d'euros faisant l'objet de la création d'un nouveau programme de la mission « Économie » dans le cadre du présent projet de loi de finances rectificative (voir infra).

Enfin, 200 millions d'euros sont ouverts sur le compte de concours financiers « Avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics » afin d'accroître la capacité de prêt du budget annexe « Compte et exploitation aériens » (voir infra) et 600 millions d'euros sont ouverts sur le compte de concours financiers « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » au profit d'un fonds de transition ayant pour objet de renforcer le haut de bilan des entreprises dont la solvabilité est dégradée.

A. PRÈS DE LA MOITIÉ DES OUVERTURES DE CRÉDIT CONCERNENT, UNE NOUVELLE FOIS, LA MISSION « PLAN D'URGENCE »

La mission « Plan d'urgence face à la crise sanitaire » a été créée par la première loi de finances rectificative pour 202027(*) et a fait l'objet d'ouvertures ou d'annulations de crédits dans toutes les lois financières qui ont suivi, ainsi que dans le décret d'avance du 19 mai 2021, pour un montant total de 69,6 milliards d'euros en 2020 et 6,0 milliards d'euros en 2021, en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement.

Le présent projet de loi de finances rectificative demande l'ouverture de 9,8 milliards d'euros supplémentaires, ce qui porterait le montant total des mesures d'urgence relevant de cette mission à un niveau de 85,4 milliards d'euros sur les deux exercices.

Ouvertures et annulations de crédit sur la mission
« Plan d'urgence face à la crise sanitaire »

(en milliards d'euros)

LFR : loi de finances rectificative.

Source : commission des finances, à partir des lois de finances et du décret d'avance

1. Le financement du chômage partiel doit être rechargé en crédits à cause du transfert de ses fonds non consommés en 2020 vers le fonds de solidarité

Le programme 356 « Prise en charge du dispositif exceptionnel de chômage partiel à la suite de la crise sanitaire » a été créé par la première loi de finances rectificative pour 2020 afin de financer le dispositif de chômage partiel mis en place à l'occasion du premier confinement et prolongé par la suite.

À présent, il finance également deux autres dispositifs : une fraction des congés payés pris par les salariés en janvier 2021 pour les secteurs ayant subi une longue fermeture et une aide exceptionnelle aux personnes alternant habituellement chômage et emploi, dits « permittents ».

Le programme 356 a reçu au total 22,6 milliards d'euros en 2020, dont 17,8 milliards d'euros ont été consommés. Les crédits restants n'ont pas été annulés, mais reportés à 2021 :

- sur le même programme à hauteur de 2,5 milliards d'euros, par deux arrêtés pris respectivement le 24 décembre 2020 (pour 1,5 milliard d'euros) et le 17 mars 2021 (pour 1 milliard d'euros) ;

- sur le programme 357 « Fonds de solidarité pour les entreprises » (voir infra), à hauteur de 2,3 milliards d'euros, par un arrêté pris le 18 mars 2021.

En outre, le décret d'avance du 19 mai 2021 a ouvert 500 millions d'euros de crédit sur ce programme, qui se retrouve doté de 3,0 milliards d'euros en 2021 exclusivement par voie réglementaire, la loi de finances initiale pour 2021 n'ayant prévu aucun crédit.

Ce montant est toutefois très inférieur au coût réel de l'activité partielle d'urgence en 2021.

Les crédits étant insuffisants en raison du maintien des dispositifs d'urgence, mais aussi du report d'une partie des crédits non consommés vers le fonds de solidarité, le Gouvernement a eu recours aux crédits ouverts par la loi de finances initiale sur le programme 364 « Cohésion » de la mission « Plan de relance », pour un montant de plus de 4 milliards d'euros, alors que ces crédits avaient été prévus pour alimenter un régime d'activité partielle de longue durée, finalement non mis en oeuvre en raison de la poursuite du régime d'activité partielle mis en place au mois de mars 2020.

Le rapporteur général a déjà28(*) critiqué ces transferts croisés de crédits qui, par leur montant considérable, nuisent aussi bien au principe de l'annualité budgétaire (la loi de finances initiale ne reflétant pas les crédits réellement disponibles) qu'au principe de spécialité (des crédits votés pour une politique étant utilisés pour une autre).

Au 15 juin 2021, les crédits consommés sont de 1,9 milliard d'euros et les crédits disponibles de 1,1 milliard d'euros29(*). Les crédits consommés incluent, selon les éléments apportés par le Gouvernement et en tenant compte des approximations d'arrondi, 0,9 milliard d'euros au titre de l'activité partielle, avant que celle-ci ne soit financée par la mission « Plan de relance », 0,2 milliard d'euros au titre de l'indemnisation d'une fraction des congés payés et 0,9 milliard d'euros au titre de l'aide aux « permittents ». Le montant des crédits disponibles n'inclut toutefois pas la trésorerie de l'Agence de services et de paiement, qui reçoit périodiquement des versements du programme 356 et assure le paiement des aides aux bénéficiaires finaux.

Aucune rupture de paiement n'est donc à prévoir dans l'immédiat. Le Gouvernement, dans ses réponses à un questionnaire envoyé par le rapporteur général, indique que les besoins seraient ainsi couverts jusqu'à la fin du mois de juillet ou le début du mois d'août sans ouverture de crédits supplémentaire.

Des dépenses sont toutefois attendues pour les mois suivants. Si les nouvelles demandes devraient fortement diminuer en raison du retour progressif à la normale que connaissent d'ores et déjà la plupart des secteurs économiques, il demeurera nécessaire de payer les indemnités dues pour les mois passés, les entreprises disposant d'échéances pour transmettre leurs demandes à l'administration.

Le Gouvernement prévoit ainsi, sur les mois de juin à août, un versement de 2,7 milliards d'euros à l'Agence de services et de paiements pour le financement de l'activité partielle, dont 1 milliard d'euros proviendrait encore du programme 364 de la mission « Plan de relance », ainsi que le paiement de 0,4 milliard d'euros au titre de l'aide aux « permittents ». L'indemnisation au titre des congés payés, pour sa part, a pris fin au 7 mars et l'ensemble des versements ont déjà été réalisés.

Une ouverture de crédits paraît donc nécessaire, même si le montant demandé, de 2,2 milliards d'euros, est difficile à apprécier avec précision en raison notamment des incertitudes entourant les demandes qui seront formulées par les entreprises.

2. Le fonds de solidarité, déjà alimenté par des reports, bénéficie de 3,6 milliards d'euros supplémentaires

Comme cela a déjà été évoqué supra, les crédits du programme 357 « Fonds de solidarité pour les entreprises à la suite de la crise sanitaire » ne se limitent pas aux crédits ouverts en loi de finances pour 2021, soit 5,6 milliards d'euros. S'y sont en effets ajoutés :

7,9 milliards d'euros non consommés en 2020 sur le même programme et reportés à 2021, par un arrêté pris le 22 janvier 2021 ;

2,3 milliards d'euros non consommés en 2020 sur le programme 356 « Prise en charge du chômage partiel et financement des aides d'urgence aux employeurs et aux actifs précaires à la suite de la crise sanitaire » et 4,3 milliards d'euros, également non consommés en 2020, sur le programme 360 « Renforcement exceptionnel des participations financières de l'État dans le cadre de la crise sanitaire », reportés de manière inhabituelle sur le programme 357 par un arrêté pris le 18 mars 2021. Le rapporteur général a critiqué cette pratique lors de la présentation du projet de décret d'avance, dans la mesure où elle a conduit à alimenter les crédits du fonds de solidarité sans passer par la voie normale du collectif budgétaire ou, à tout le moins, du décret d'avance.

Les reports ont ainsi porté la dotation du programme en 2021 à 20,2 milliards d'euros, dont un peu plus du quart seulement proviennent de l'autorisation en loi de finances initiale30(*).

Par la suite, le décret d'avance du 19 mai 2021 a ouvert 6,7 milliards d'euros de crédits supplémentaires et le présent projet de loi de finances rectificative demande à présent l'ouverture de 3,6 milliards d'euros de crédits, ce qui porterait sa dotation totale à 30,5 milliards d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement pour 2021.

Reports et ouvertures de crédits sur le programme 357
« Fonds de solidarité pour les entreprises » en 2021

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances

Cette ouverture de crédits permettra de financer le fonds de solidarité pendant les mois à venir, en y incluant un soutien, estimé à 150 millions d'euros, au secteur culturel qui est touché notamment par les mesures de limitation de jauge encore en vigueur (entreprises du secteur du cinéma, spectacle vivant musical, théâtres privés, spectacle subventionné).

Le fonds de solidarité proprement dit voit également son périmètre diminuer progressivement, puisque, à compter de juin, il est recentré sur les entreprises des secteurs les plus affectés (S1 et S1 bis).

L'ouverture de crédits ne semble toutefois pas se limiter à des besoins certains à court terme, mais répondre à un motif de précaution.

Les ouvertures de crédit réalisées par le décret d'avance du 19 mai avaient déjà été basées sur des estimations de dépenses au mois de mai (5,9 milliards d'euros) plus élevées que celles effectivement constatées (4,4 milliards d'euros).

Pour les mois de juin à août, le Gouvernement maintient encore une prévision de consommation de 9 milliards d'euros sur trois mois, ce qui paraît élevé même si les droits nés au mois de mai sont payés au mois de juin, voire juillet. Même si cette prévision était réalisée, le niveau des crédits à la fin du mois d'août serait encore de 4,2 milliards d'euros, ce qui paraît confortable pour affronter les incertitudes qui demeurent sur la situation économique. Il est même possible que les crédits ouverts par le présent projet de loi de finances rectificative sur le fonds de solidarité ne soient pas consommés.

Fonds de solidarité : consommations de crédit et
évolution des disponibilités budgétaires

(en milliards d'euros)

Lecture : entre juin et août, la prévision de consommation du Gouvernement est de 9,0 milliards d'euros, tandis que 3,6 milliards d'euros seraient ouverts par la présente loi de finances rectificative. Le niveau des crédits passerait donc de 9,6 milliards d'euros début juin à 4,2 milliards d'euros début septembre.

Source : commission des finances, à partir des données issues de Chorus

3. Le programme compensant à la Sécurité sociale les allégements de cotisation doit être rechargé pour 4 milliards d'euros

Le programme 360 « Compensation à la sécurité sociale des allègements de prélèvements pour les entreprises les plus touchées par la crise sanitaire » a été créé par la troisième loi de finances rectificative du 30 juillet 202031(*) afin d'assurer la compensation à la sécurité sociale du coût de plusieurs dispositifs d'exonérations et d'aide au paiement mis en place pour soutenir les employeurs et les travailleurs indépendants affectés par les conséquences économiques de l'épidémie. Ce dispositif bénéficie en particulier aux secteurs de l'hôtellerie, de la restauration, de la culture, de l'événementiel, du sport, du transport aérien et du commerce de détail non alimentaire.

Le dispositif initial, qui portait sur la période de mars à juin 2020, a vu son coût prévisionnel, estimé initialement à 3,9 milliards d'euros, augmenter à 5,2 milliards d'euros. Il a en outre été reconduit à compter d'octobre 2020, pour un coût supplémentaire estimé à 3 milliards d'euros.

Sa dotation initiale de 3,9 milliards d'euros a donc été augmentée de 4,3 milliards d'euros supplémentaires par la quatrième loi de finances rectificative du 30 novembre 202032(*).

Les crédits ouverts par le quatrième collectif budgétaire n'ont toutefois pas été consommés en 2020. Selon le rapport annuel de performances relatif à l'exécution budgétaire de la mission, cette non-consommation est due :

- d'une part, à un décalage dans l'application des mesures relatives aux travailleurs indépendants et artistes-auteurs, dont les déclarations seront transmises au deuxième trimestre de 2021 ;

- d'autre part, à la montée en charge progressive de l'application de ces mesures dans les déclarations effectuées par les employeurs, des régularisations étant attendues en 2021.

Ces délais permettent de penser que ces crédits auraient aussi bien pu être ouverts en loi de finances initiale pour 2021, plutôt que dans la quatrième loi de finances rectificative pour 2020. Si ces délais n'ont été véritablement constatés qu'après l'adoption de la loi de finances rectificative, il était possible de reporter les crédits non consommés de l'exercice 2020 vers l'exercice 2021 vers le même programme.

Or c'est un troisième choix qui a été retenu : les crédits non consommés, à hauteur de 4,3 milliards d'euros, ont été en totalité reportés sur 2021 vers un autre programme budgétaire, à savoir le programme 357 relatif au fonds de solidarité, par un arrêté pris le 18 mars 2021 (voir supra).

Le Gouvernement a donc utilisé ces fonds non pas pour financer les compensations à la sécurité sociale des mesures d'aide aux indépendants, comme l'avait prévu la quatrième loi de finances rectificative pour 2020, mais pour combler temporairement l'impasse de financement dans laquelle se trouvait le fonds de solidarité en 2021. Il aurait là encore suffi au Gouvernement d'inscrire des crédits suffisants en loi de finances initiale, puis de présenter un collectif budgétaire lorsque le besoin serait apparu, pour éviter ces transferts budgétaires.

Il n'est reste pas moins qu'une ouverture de crédits apparaît à présent nécessaire afin de cesser de faire peser sur la sécurité sociale le coût du financement de ces dispositifs, lequel doit être compensé sur le budget de l'État.

Le montant demandé, de 4 milliards d'euros, est fondé sur le niveau de déclaration des employeurs constaté par l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) à l'issue des premiers mois de l'année.


* 27 Loi n° 2020-289 du 23 mars 2020 de finances rectificative pour 2020.

* 28 Voir la présentation supra du déficit budgétaire, ainsi que le rapport n° 576 (2020-2021), fait au nom de la commission des finances, sur le projet de décret d'avance relatif au financement de l'activité partielle et du fonds de solidarité pour les entreprises, déposé le 12 mai 2021.

* 29 Source : restitutions Chorus destinées au Parlement.

* 30 Le programme a également bénéficié de 500 142 euros de fonds de concours en 2021.

* 31 Loi n° 2020-935 du 30 juillet 2020 de finances rectificative pour 2020.

* 32 Loi n° 2020-1473 du 30 novembre 2020 de finances rectificative pour 2020.