EXAMEN EN COMMISSION
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Mme Françoise Dumont , rapporteure . - Nous examinons ce matin la proposition de loi déposée par Annick Billon, Martine Filleul et Dominique Vérien visant à renforcer l'accès des femmes aux responsabilités dans la fonction publique.
Cette proposition de loi découle des travaux menés en 2022 par la délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes sur le bilan des dix ans d'application de la loi dite Sauvadet. Comme vous le savez, depuis le 1 er janvier 2013, cette loi impose un taux minimal d'hommes et de femmes parmi les personnes nommées pour la première fois aux principaux emplois supérieurs et dirigeants de l'État, des collectivités territoriales et de la fonction publique hospitalière. Depuis 2017, ce taux est fixé à 40 % ; il a été atteint dans les trois versants de la fonction publique pour la première fois en 2020.
Pour autant, la féminisation des emplois supérieurs et de direction de la fonction publique reste relative, puisque les femmes occupent entre un tiers et 40 % de ces emplois, avec des écarts importants selon les versants et au sein de chacun d'entre eux, selon les types et les cadres d'emplois.
Afin d'accélérer la féminisation des postes à responsabilité dans la fonction publique, le texte propose quatre mesures : le relèvement à 50 % du taux de personnes de chaque sexe pour les primo-nominations aux emplois supérieurs et dirigeants ; l'élargissement du champ d'application de la loi Sauvadet ; la systématisation des pénalités financières à l'encontre des employeurs publics ne respectant pas l'obligation de nominations équilibrées ; l'instauration d'un index de l'égalité professionnelle entre les hommes et les femmes.
Je partage l'objectif général de la proposition de loi : dix ans après l'entrée en vigueur de la loi, la présence des femmes aux postes à responsabilité est encore minoritaire et il convient donc d'y remédier. Je considère toutefois que cet objectif louable doit se concilier avec les impératifs d'efficacité, d'opérationnalité et de proportionnalité.
S'agissant des articles 1 er , 2 et 3 de la proposition de loi, j'aurais ainsi tendance à penser que le texte ne respecte pas tout à fait ces exigences et qu'il va trop loin.
Mais il m'a également semblé souhaitable de renforcer la portée de certaines des dispositions. J'estime ainsi que l'article 4 ne va pas assez loin et que la mesure qu'il comporte pourrait être consolidée.
Je considère que l'augmentation du taux actuel à 50 % de personnes de chaque sexe dans les nominations, qui est proposée par l'article 2 du texte, se heurterait à des difficultés d'application, voire aurait des effets contre-productifs pour les hommes comme pour les femmes.
En effet, une telle disposition reviendrait à nommer rigoureusement 50 % de femmes et 50 % d'hommes, si bien qu'elle serait inapplicable dans le cas de nominations en nombre impair. De manière générale, elle ne laisserait aucune marge de manoeuvre aux employeurs publics. Il est d'ailleurs fort à parier qu'une telle obligation ne serait, en pratique, jamais respectée et que l'ensemble des administrations se trouveraient contraintes de payer la pénalité financière prévue pour non-respect de l'obligation de nominations équilibrées.
L'instauration d'un taux de 50 % serait également contraire à l'intérêt des femmes en ce qu'elle empêcherait des nominations selon un ratio autre que 50 %-50 %, y compris dans un sens favorable aux femmes, par exemple 53 % de femmes et 47 % d'hommes.
En rigidifiant les recrutements, elle pourrait également se révéler contraire à l'intérêt des fonctionnaires, dont les chances de progression de carrière pourraient être amoindries s'ils ne sont pas du « bon » sexe, c'est-à-dire celui qui permet de satisfaire au taux strict de 50 %. Je pense que le risque de voir les considérations liées au sexe l'emporter sur celles qui sont liées à la compétence ne doit pas être sous-estimé.
Je vous proposerai donc de porter le taux de primo-nominations à 45 % au moins de personnes de chaque sexe.
Par ailleurs, il convient de laisser le temps aux administrations de s'adapter à cette obligation renforcée ; il faut en particulier veiller à ne pas produire d'effets sur les cycles de nomination en cours dans le versant territorial. C'est pourquoi je vous propose que le taux de 45 % entre en vigueur au 1 er janvier 2025 dans la fonction publique de l'État et la fonction publique hospitalière, et à l'issue du prochain renouvellement général des assemblées délibérantes pour la fonction publique territoriale.
S'agissant ensuite de l'élargissement du champ des emplois soumis à l'obligation de nominations équilibrées qui est visé par l'article 3 du texte, les mesures proposées ne me semblent pas pertinentes.
Tout d'abord, étendre ce champ à l'ensemble des emplois qui sont occupés par des agents de catégorie A+ susciterait des difficultés, faute de cadre statutaire unique. Ces emplois sont très variables par leur nature et le statut des agents qui peuvent les occuper, non seulement d'un versant à l'autre, mais également entre deux départements ministériels ou deux collectivités territoriales.
Du reste, la notion d'emplois d'encadrement supérieur n'est pas définie par la loi. En découlerait donc un risque d'insécurité juridique, qui serait d'autant plus problématique que le non-respect de l'obligation de nominations équilibrées est sanctionné par une pénalité financière.
Par ailleurs, abaisser à 20 000 habitants le seuil de population pour les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) concernés par l'obligation de nominations équilibrées ne semble pas non plus opportun. Je rappellerai que ce seuil a déjà été abaissé de 80 000 à 40 000 habitants il y a tout juste trois ans en application de la loi de transformation de la fonction publique. Sur le fond, intégrer les collectivités territoriales de la strate 20 000 - 40 000 habitants dans le champ de la loi Sauvadet risquerait d'accentuer leurs difficultés de recrutement.
L'effet concret de l'abaissement du seuil serait, du reste, probablement limité : si 280 collectivités supplémentaires sont en théorie concernées, ce chiffre ne prend pas en compte celles qui disposent de moins de trois emplois fonctionnels et qui sont exemptées de l'obligation de nominations équilibrées.
En revanche, je vous inviterai, dans un but de clarification et d'harmonisation, à préciser la définition des emplois assujettis à l'obligation de nominations équilibrées s'agissant des établissements publics de l'État et de la fonction publique hospitalière.
S'agissant ensuite de l'index de l'égalité professionnelle entre les hommes et les femmes dans la fonction publique, que tend à créer l'article 4 de la proposition de loi, cette initiative est bienvenue, d'autant qu'un tel index existe dans le secteur privé depuis 2019 pour les entreprises de plus de 250 salariés et depuis 2020 pour les entreprises de plus de 50 salariés.
Je vous proposerai un amendement afin de rendre le dispositif pleinement opérationnel. Il conviendra ainsi de distinguer la mesure et la correction des écarts de rémunération entre les hommes et les femmes, d'une part, et la mesure des écarts de représentation entre les sexes dans les emplois soumis à l'obligation de nominations équilibrées, d'autre part.
Pour être certain de disposer d'un volume de données permettant des statistiques significatives, je proposerai d'intégrer dans le champ des administrations publiques soumises à l'obligation d'un index uniquement celles qui disposent d'au moins cinquante agents en gestion. Pour les collectivités territoriales, ce critère serait cumulé avec le seuil de 40 000 habitants.
Afin de garantir le respect de cette obligation, je proposerai de l'assortir de sanctions financières. Celles-ci pourraient s'appliquer en cas de non-publication des écarts de rémunération ou de non-publication des écarts de représentation. Elles pourraient également être prononcées si les écarts de rémunération constatés sont supérieurs à un niveau défini par décret.
Un tel index se fondera sur les données du rapport social unique, élaboré au printemps par les administrations publiques ; en conséquence, il ne pourra pas être disponible avant le printemps de chaque année. Nous proposons donc une entrée en vigueur au 1 er juin 2024 dans la fonction publique de l'État et au 1 er juin 2025 dans les versants territorial et hospitalier.
Pour finir, je vous proposerai d'aller plus loin que l'obligation de publication des écarts de représentation entre les hommes et les femmes dans les emplois soumis à l'obligation de nominations équilibrées que prévoit l'article 4.
Comme évoqué, le taux obligatoire sur les primo-nominations n'apporte qu'une réponse partielle à la question de la féminisation des emplois à responsabilité dans la fonction publique.
Pour garantir le maintien des femmes en fonction, il semble envisageable de prévoir un taux minimal de 40 % de personnes de chaque sexe dans les emplois supérieurs et de direction, comme l'ont d'ailleurs préconisé Martine Filleul et Dominique Vérien dans leur rapport d'information fait au nom de la délégation aux droits des femmes.
Je rappellerai qu'une obligation analogue est prévue dans le secteur privé pour les entreprises qui emploient plus de 1 000 salariés pour garantir, à partir du 1 er janvier 2029, la présence d'au moins 40 % de femmes au sein des cadres dirigeants et des membres des instances dirigeantes.
Sur le modèle également du privé, je proposerai de sanctionner le non-respect de cette obligation par une pénalité financière d'un montant maximal de 1 % de la rémunération brute annuelle globale de l'ensemble des personnels.
Je vous propose donc d'adopter ce texte ainsi modifié.
Je souhaiterais, pour conclure, faire part d'une conviction. La loi Sauvadet a incontestablement favorisé l'accès des femmes aux responsabilités dans la fonction publique et les nouvelles mesures proposées à l'occasion du texte présenté aujourd'hui y contribueront également.
Cela étant, la loi ne peut pas tout. Le succès de la mise en oeuvre de telles obligations repose notamment sur la constitution de viviers équilibrés en amont. En effet, la non-mixité de certains métiers, particulièrement prononcée dans les fonctions publiques territoriale et hospitalière, rend difficile l'application de dispositions contraignantes visant la parité.
Dans le versant territorial, les femmes représentent ainsi 95 % des agents des filières sociale et médico-sociale et 82 % des agents de la filière administrative, mais seulement 5 % des agents de la filière des sapeurs-pompiers professionnels et 12 % des agents de la filière technique. À l'inverse, dans le versant hospitalier, 74 % des directeurs de soins et 67 % des directeurs d'établissement sanitaire, social et médico-social sont des femmes.
Il est vrai que les déséquilibres entre les sexes constatés dans certains métiers ont des raisons à la fois structurelles et conjoncturelles, sur lesquelles nous pourrions disserter longtemps jusqu'à demain...
Afin de permettre un rééquilibrage dans la répartition des sexes, il apparaît en tout cas nécessaire d'agir bien en amont de l'entrée dans la vie professionnelle. Il conviendrait ainsi de développer la connaissance des différents métiers existant au sein de chaque versant de la fonction publique et de promouvoir, dans l'enseignement primaire et secondaire, l'ensemble des filières auprès des filles comme des garçons.
M. François-Noël Buffet , président . - Je précise que les amendements proposés par la rapporteure ont reçu l'accord des auteures de la proposition de loi.
Mme Jacqueline Eustache-Brinio . - Je veux remercier la rapporteure pour son bon sens et pour avoir apporté de la nuance à ce texte. J'ai pour ma part du mal avec la parité imposée... Je n'ai pas été élue sénatrice grâce à la parité, mais grâce à mon travail et à mon implication, et je suis très attachée à la liberté. Les femmes doivent être reconnues professionnellement, pas au nom de la parité !
Surtout, il me semble que répondre par des quotas est bien souvent décalé par rapport aux réalités du terrain, où nous sommes d'abord confrontés à des problèmes de recrutement ou à la spécificité de certains métiers.
Mme Nathalie Goulet . - Je veux également remercier les auteurs de la proposition de loi et notre rapporteur.
Il y a deux semaines, le Sénat a été obligé d'adopter une proposition de loi de Françoise Gatel qui visait à trouver une solution au problème posé par l'obligation de parité dans la représentation des communes au sein des conseils communautaires : on voit donc bien que les excès nous obligent à ensuite adopter des rustines !
En ce qui me concerne, je fais mienne la maxime de Françoise Giroud : la femme sera vraiment l'égale de l'homme le jour où, à un poste important, on désignera une femme incompétente !
Mme Dominique Vérien . - Je veux à mon tour remercier la rapporteure.
La délégation aux droits de femmes avait déjà travaillé sur le bilan des dix ans de la loi Copé-Zimmermann et le Parlement a adopté à ce sujet, en 2021, une proposition de loi déposée par la députée Marie-Pierre Rixain.
Nous avons réalisé le même travail pour la fonction publique et nous avons fait le constat de grandes disparités. Les raisons de notre retard sont multiples et il ne s'agit pas toujours d'un manque de vivier ; par exemple, il existe dans le champ social, mais le nombre de dirigeantes n'y atteint pas 40 % ... Les femmes n'ont pas toujours le bon réseau, ou encore, nombre de postes sont de fait cooptés.
Dans notre texte, nous avons négligé, alors même que nous en parlions dans notre rapport, la question du « stock » et je remercie la rapporteure de proposer d'avancer sur ce sujet.
En tout cas, lorsqu'on dépose une proposition de loi de ce type, on a toujours tendance à demander plus dans l'espoir d'obtenir quelque chose à la fin du processus législatif... Je peux donc comprendre qu'on veuille « adoucir » les choses. De ce point de vue, j'entends les arguments avancés en ce qui concerne le taux de 50 % ; il me semble que 45 % nous permet de trouver un équilibre.
De manière plus générale, nous devons être attentifs à la mixité dans tous les métiers : par exemple, il faut faire entrer davantage d'hommes dans la magistrature et davantage de femmes dans les sciences. On commence ainsi à se rendre compte des conséquences du faible nombre de femmes dans le secteur scientifique. Nous devons éviter que les disparités s'accentuent.
Évidemment, je regrette qu'on soit obligé d'en passer par des mesures contraignantes, mais je note qu'on dénigrait beaucoup la loi Copé-Zimmermann au début et que les femmes ont maintenant trouvé toute leur place dans les conseils d'administration des entreprises. De même, nous avons trouvé un bel équilibre au sein des conseils départementaux. Je ne suis pas particulièrement favorable à la mise en place de quotas, mais je relève que cela a des effets positifs.
M. François Bonhomme . - Je salue le travail de mesure de la rapporteure qui a souhaité apporter efficacité, opérationnalité et proportionnalité à ce texte. Je salue aussi le rôle de lanceur d'alerte que joue la délégation aux droits des femmes.
Je comprends l'idée de demander plus pour obtenir moins, mais nous devons concilier différents objectifs et faire avec la réalité du terrain - c'est particulièrement vrai pour les collectivités locales. Comme cela a été dit, le vivier fait parfois défaut et il faut laisser du temps pour le constituer.
J'en profite pour lancer un appel à candidatures, car plusieurs hommes ont quitté récemment la délégation aux droits des femmes - on peut parfois les comprendre ...
Mme Dominique Vérien . - Il y a des hommes au sein de la délégation !
M. François Bonhomme . - Je soutiens les propositions de la rapporteure, qui sont équilibrées, notamment celle de fixer un seuil à 40 000 habitants et cinquante agents pour l'application de l'index, car les petites collectivités rencontrent d'importantes difficultés pratiques à mettre en oeuvre ce type d'obligation.
M. Didier Marie . - Je remercie les auteures de ce texte ; il était important d'évaluer les résultats de la loi Sauvadet. Cette loi a constitué une avancée significative, mais ses objectifs n'ont pas tous été atteints : ainsi, un tiers des emplois à responsabilité de la fonction publique sont occupés par des femmes.
Je remercie également la rapporteure pour son analyse et les concertations qu'elle a menées pour aboutir à un texte partagé.
La proposition de loi entend remédier aux limites de la loi Sauvadet, notamment le fait de ne cibler que les primo-nominations. Nous devons atteindre le plus vite possible la parité réelle.
La rapporteure partage notre constat et confirme la nécessité de prendre de nouvelles mesures pour améliorer la situation. Les employeurs publics ont des responsabilités, ils doivent être exemplaires et il n'est pas acceptable que les postes à responsabilité restent entre les mains des hommes.
La proposition de loi était ambitieuse, La rapporteure propose de l'être un peu moins. Je crois qu'il existe un débat sur les délais et sur la règle de l'arrondi inférieur - cette règle peut paraître technique, mais elle minore de fait l'efficacité du dispositif. Nous devons aussi réfléchir à l'idée de publier les sanctions, car nous savons bien que la question de la réputation est importante.
Par ailleurs, nous devons éviter de sanctionner les collectivités qui ont pris de l'avance et qui ont plus de femmes en responsabilités que d'hommes.
Le groupe socialiste votera ce texte qui fait l'objet d'un consensus entre ses auteures et la rapporteure, mais il est possible que nous déposions des amendements en vue de la séance publique afin d'en améliorer encore la rédaction.
Mme Maryse Carrère . - La loi Sauvadet a instauré un quota de primo-nominations féminines dans les postes d'encadrement de la fonction publique, mais ce quota ne s'applique pas au « stock ».
Je remercie la délégation aux droits des femmes qui a montré à la fois les progrès réalisés et le chemin qu'il reste à parcourir. Nous sommes passés de 33 % à 43 % en dix ans. Le vivier de recrutement existe, par exemple dans la fonction publique hospitalière, mais des blocages persistent et nous devons accélérer.
Avec cette proposition de loi transpartisane, nous pouvons aller dans ce sens et renforcer davantage la féminisation des postes à responsabilité de la fonction publique. Ce texte ne réglera pas le problème à lui seul ; le management et le mode de fonctionnement de la fonction publique doivent être modernisés afin de permettre une meilleure conciliation entre vie professionnelle et vie personnelle.
Le groupe du RDSE soutiendra ce texte, en particulier la mesure relative au « stock », même si les dates proposées par la rapporteure pour son application nous apparaissent lointaines.
Mme Marie Mercier . - Il est vrai que les quotas ont un côté froid et mathématique, mais ils ont permis d'accélérer le mouvement vers un juste équilibre.
Je veux insister sur l'importance de faire évoluer les mentalités dans l'enseignement : toutes les filières, toutes les matières doivent apparaître ouvertes à tout le monde.
Des progrès doivent encore être
réalisés en politique : nous avons trop peu de femmes
présidentes de conseil régional ou maires.
Je me souviens que, quand je cherchais des femmes pour être
adjointes au maire, beaucoup me disaient qu'elles n'en seraient pas
capables
- peu d'hommes disent la même chose...
Enfin, il me semble que nous devons accompagner toutes ces mesures par une politique familiale adaptée.
M. Guy Benarroche . - Je remercie les auteures de cette proposition de loi, dont la rédaction initiale me semblait intéressante et tout à fait défendable. Le groupe Écologiste - Solidarité et Territoires s'associera au vote consensuel qui semble se dessiner, même si nous estimons que les rédactions proposées ne vont pas assez loin.
Le terme de vivier m'a tout de même interpellé, le lien fait avec la compétence encore plus... Chacun peut d'expérience constater que le vivier ne se crée qu'à partir du moment où existe une contrainte. D'ailleurs, les associations, les syndicats, les partis politiques qui ont mis en oeuvre des contraintes internes fortes ont justement permis la constitution d'un tel vivier. Heureusement que ces contraintes existent !
M. André Reichardt . - Malgré les amendements proposés par la rapporteure, que je veux remercier pour son travail, je ne voterai pas ce texte, car j'ai horreur des quotas, quels qu'ils soient - ils sont souvent comme l'arbre qui cache la forêt. Nous ne pouvons nous en sortir qu'en donnant du temps au temps.
Mme Françoise Dumont , rapporteure . - J'ai voulu adapter la proposition de loi à la réalité et je suis heureuse que cet objectif soit largement partagé.
Je suis évidemment d'accord sur le fait qu'il faut agir en amont. Je prends un exemple : on a vu, quand on a supprimé les mathématiques du tronc commun des classes de première et de terminale - je m'étais d'ailleurs insurgée contre cette décision -, que seuls les garçons prenaient la nouvelle option, pas les filles. Nous ne devons pas envoyer de signaux semblant indiquer que les filles ne doivent pas s'intéresser à certains métiers.
Monsieur Marie, si nous utilisions la règle de l'arrondi supérieur, nous arriverions en fait à un taux de 50 % et j'ai indiqué les difficultés que cela posait. Selon mon expérience d'élue et d'après les diverses expériences que nous pouvons entendre, le pourcentage de 50 % serait contre-productif : cela inciterait à des recrutements externes, les collectivités passeraient par pertes et profits le fait de payer une pénalité, etc.
Madame Carrère, cette proposition de loi n'en est qu'au début de son parcours parlementaire et nous sommes déjà au printemps 2023. Il est donc plus raisonnable de fixer une date d'application en 2025.
M. François-Noël Buffet , président . - En application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, il nous appartient d'arrêter le périmètre indicatif du projet de loi. Je vous propose de considérer que ce périmètre comprend les dispositions relatives à l'accès des femmes aux emplois supérieurs et de direction de la fonction publique de l'État, de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière, ainsi qu'à la suppression des écarts de rémunération entre les hommes et les femmes dans les emplois supérieurs et de direction de la fonction publique de l'État, de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière.
Il en est ainsi décidé.
EXAMEN DES ARTICLES
Mme Françoise Dumont , rapporteure . - L'amendement COM-1 vise à repousser l'abrogation de l'article L. 132-9 du code général de la fonction publique au 1 er janvier 2029.
L'amendement COM-1 est adopté.
L'article 1 er est ainsi rédigé.
Mme Françoise Dumont , rapporteure . - L'amendement COM-2 vise à porter à 45 % au moins le taux de personnes de chaque sexe pour les primo-nominations et à distinguer deux dates d'entrée en vigueur de ce nouveau taux, selon le versant de la fonction publique concerné.
L'amendement COM-2 est adopté.
L'article 2 est ainsi rédigé.
Mme Françoise Dumont , rapporteure . - L'amendement COM-3 vise à conserver le périmètre des emplois assujettis à l'obligation de nominations équilibrées tel qu'il existe actuellement, en proposant deux évolutions.
L'amendement COM-3 est adopté.
L'article 3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Mme Françoise Dumont , rapporteure . - L'amendement COM-4 rectifié vise à fixer un taux minimum de femmes de 40 % sur le « stock » des emplois à responsabilité.
L'amendement COM-4 rectifié est adopté et devient article additionnel.
Mme Françoise Dumont , rapporteure . - L'amendement COM-5 tend à créer un index de l'égalité professionnelle dans la fonction publique, en reprenant certaines des dispositions relatives aux écarts de rémunération et de représentation en vigueur pour les entreprises du secteur privé.
L'amendement COM-5 est adopté.
L'article 4 est ainsi rédigé.
La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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Article 1 er |
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Mme DUMONT, rapporteure |
1 |
Date d'entrée en vigueur de la suppression de la dispense de pénalité financière en cas de non-respect de l'obligation de nominations équilibrées |
Adopté |
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Article 2 |
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Mme DUMONT, rapporteure |
2 |
Fixation à 45 % du taux de personnes de chaque sexe dans les nominations aux emplois supérieurs et de direction |
Adopté |
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Article 3 |
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Mme DUMONT, rapporteure |
3 |
Précisions quant au champ d'application de l'obligation de nominations équilibrées |
Adopté |
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Article additionnel après l'article 3 |
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Mme DUMONT, rapporteure |
4 rect. |
Instauration d'un taux minimal obligatoire de 40 % de personnes de chaque sexe pour l'occupation des emplois soumis à l'obligation de nominations équilibrées |
Adopté |
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Article 4 |
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Mme DUMONT, rapporteure |
5 |
Instauration d'un index de l'égalité professionnelle entre les hommes et les femmes relatif aux écarts de rémunération et de représentation |
Adopté |