EXAMEN DES ARTICLES
Article 1er
Extension des missions de l'OFII
à l'information juridique
en rétention administrative et en
zone d'attente
et renforcement des garanties juridiques en zone
d'attente
L'article 1er de la proposition de loi vise, d'une part, à permettre au pouvoir réglementaire de mettre fin à la délégation aux associations de l'assistance juridique en rétention. Il confie par conséquent à l'OFII la mission d'assurer l'information juridique au profit des étrangers en rétention administrative ainsi qu'en zone d'attente.
Il prévoit, d'autre part, des garanties supplémentaires au profit des étrangers en zone d'attente, en particulier la remise d'un document d'information présentant leurs droits et la possibilité d'une assistance juridique.
La commission a adopté cet article en y apportant des modifications visant à clarifier le rôle de l'OFII en rétention et en zone d'attente et à préciser que les autres actions relevant de l'assistance juridique sont assurées par l'avocat choisi par la personne concernée ou commis d'office.
1. L'état du droit
a) L'étranger en rétention se voit garantir l'accès à un avocat et le droit à l'aide juridictionnelle
L'étranger placé ou maintenu en rétention administrative se voit garantir l'accès à un avocat pour l'exercice des recours et, s'il en satisfait les conditions, à l'aide juridictionnelle qui permet de couvrir - en tout ou partie - les honoraires d'avocat et les frais de justice lorsque ses ressources ne lui permettent pas de les prendre en charge.
En ce qui concerne les procédures juridictionnelles relatives à la rétention, l'article L. 743-24 du CESEDA prévoit que l'étranger peut demander qu'un avocat lui soit commis d'office et qu'il peut bénéficier de l'aide juridictionnelle25(*). Il bénéficie des mêmes garanties s'agissant des recours dirigés contre les décisions d'éloignement, la faculté de demander l'aide juridictionnelle étant expressément rappelée à l'article L. 911-1 du même code.
La condition tirée de la régularité du séjour pour le bénéfice de l'aide juridictionnelle - dont le Conseil constitutionnel a jugé, dans sa décision n° 2024-1091/1092/1093 QPC du 28 mai 2024, qu'elle était contraire à la Constitution - n'était, avant même cette décision, pas opposable à l'étranger en situation irrégulière au titre des procédures liées aux décisions d'éloignement, à la prolongation du placement en rétention administrative, au maintien en zone d'attente, au refus d'admission au titre de l'asile ainsi qu'aux décisions connexes (avant-dernier alinéa de l'article 3 de la loi du 10 juillet 199126(*)).
En outre, les procédures liées à l'éloignement et à la rétention des étrangers relèvent, en vertu de l'article 19-1 de la loi du 10 juillet 1991, du dispositif de l'« aide juridictionnelle garantie », dans laquelle l'aide juridictionnelle est accordée sans vérifier a priori l'éligibilité du demandeur.
Cette assistance par un avocat, le cas échéant prise en charge par l'aide juridictionnelle, correspond aux exigences de la directive 2008/115/CE du 16 décembre 2008, dite « retour »27(*).
Le paragraphe 5 de son article 16 dispose que « Les ressortissants de pays tiers placés en rétention se voient communiquer systématiquement des informations expliquant le règlement des lieux et énonçant leurs droits et leurs devoirs ».
L'article 13, paragraphe 4, de cette directive dispose que les États membres doivent veiller, en ce qui concerne les recours contre les décisions de retour, à ce qu'une assistance juridique et une représentation soient accordées sur demande, conformément à la législation nationale, aux étrangers qui font l'objet d'une décision de retour.
Ces notions d'assistance juridique et de représentation sont définies par l'article 20, paragraphe 1, de la directive 2013/32/UE28(*) comme comprenant « au moins la préparation des actes de procédure requis et la participation à l'audience devant une juridiction de première instance au nom du demandeur » - éléments qui sont couverts par l'aide juridictionnelle instituée par la loi du 10 juillet 1991.
Il est renvoyé, s'agissant de leurs conditions, à celles désormais prévues à l'article 20 de cette même : « Les États membres peuvent prévoir que les informations juridiques et procédurales gratuites visées à l'article 19 sont fournies par des organisations non gouvernementales, par des professionnels issus des pouvoirs publics ou des professionnels issus des services spécialisés de l'État. / L'assistance juridique et la représentation gratuites visées à l'article 20 sont fournies par les personnes reconnues en tant que telles ou autorisées à cette fin au titre du droit national. »
Les mêmes exigences d'une assistance juridique et d'une représentation gratuites sont prévues au profit du demandeur d'asile placé en rétention administrative par l'article 9 de la directive 2013/33/UE29(*), aux fins de contester la décision de placement en rétention. Le paragraphe 6 de cet article 9 prévoit qu'elles sont « fournies par des personnes dûment qualifiées, reconnues ou habilitées par le droit national, dont les intérêts n'entrent pas en conflit ou ne sont pas susceptibles d'entrer en conflit avec ceux du demandeur ».
b) Une assistance juridique spécifique prévue par le CESEDA au profit des étrangers en rétention administrative
À l'accès à l'avocat et au bénéfice possible de l'aide juridictionnelle s'ajoute une assistance juridique au profit des personnes en rétention administrative, dont le principe et les modalités sont prévus par le CESEDA.
L'article L. 744-9 de ce code prévoit que « L'étranger maintenu en rétention bénéficie d'actions d'accueil, d'information et de soutien, pour permettre l'exercice effectif de ses droits et préparer son départ, selon des modalités définies par décret en Conseil d'État. »
Il se déduit de cet article deux formes d'assistance au profit des personnes en rétention :
- une aide à la préparation au départ, à caractère social, qui consiste en des « actions d'accueil, d'information, de soutien moral et psychologique et d'aide pour préparer les conditions matérielles de leur départ »30(*), confiée à l'OFII par l'article R. 744-19 du CESEDA ;
- une assistance juridique, sous la forme d'une information juridique et d'une aide à l'exercice des droits, dont l'article R. 744-20 du même code31(*) prévoit qu'elle est déléguée à une ou plusieurs morales, dans le cadre d'une convention passée avec le ministre chargé de l'immigration, une seule personne morale intervenant par centre32(*).
Dans une décision du 3 juin 2009 (n° 321841, au Recueil Lebon), le Conseil d'État a jugé que cette mission, eu égard aux termes mêmes de l'article L. 744-9 du CESEDA, ne pouvait se limiter à des actions d'information auprès des personnes concernées « mais comprend également l'aide à l'exercice de leurs droits ».
Cette aide à l'exercice des droits recouvre les actions mentionnées par le cahier des clauses techniques particulières (CCTP) du marché public passé à cet effet par le ministère de l'intérieur : l'analyse juridique de la situation de la personne retenue ; le conseil et l'orientation vers les démarches adaptées ; l'aide à la rédaction des demandes et des recours administratifs et devant les juridictions ; la mise en relation avec un avocat.
Enfin, une assistance juridique est également prévue en ce qui concerne l'exercice du droit l'asile, l'article L. 744-6 du CESEDA prévoyant qu'« à son arrivée au centre de rétention, l'étranger reçoit notification des droits qu'il est susceptible d'exercer en matière de demande d'asile » et qu'« à cette fin, il peut bénéficier d'une assistance juridique et linguistique ».
c) L'absence de dispositions comparables pour le placement et le maintien en zone d'attente
Comme le relève l'exposé des motifs de la proposition de loi, les dispositions législatives relatives au placement et au maintien en zone d'attente ne prévoient ni une information systématique de l'étranger sur ses droits ni d'actions d'assistance ou de soutien.
Le maintien en zone d'attente
Le maintien en zone d'attente est une mesure administrative qui a pour objet d'assurer l'exécution forcée du refus d'entrée en France opposé à un étranger et le réacheminement de ce dernier. Elle peut être décidée par l'administration « le temps strictement nécessaire à son départ ». L'étranger qui demande à entrer en France au titre de l'asile peut également y être maintenu le temps strictement nécessaire pour vérifier si l'examen de sa demande relève de la compétence d'un autre État membre, si elle n'est pas irrecevable ou si elle n'est pas manifestement infondée.
Une zone d'attente est un espace délimité par l'autorité administrative qui, au sein d'une gare ferroviaire, d'un port ou d'un aéroport ouverts au trafic international, « s 'étend des points d'embarquement et de débarquement à ceux où sont effectués les contrôles des personnes ». Elle peut être étendue à des lieux d'hébergement à proximité de ces lieux, voire à des zones s'étendant du lieu de découverte d'étrangers jusqu'au point de passage frontalier le plus proche.
L'étranger n'a pas le droit de sortir de la zone d'attente pendant le temps de son placement, sauf pour quitter le territoire français. Il se rend coupable d'un délit spécifique d'évasion s'il se soustrait à cette mesure de surveillance.
Le placement en zone d'attente ne peut excéder quatre jours ; l'étranger peut être maintenu en zone d'attente au-delà de cette durée sur décision du juge judiciaire, jusqu'à une durée maximale de 26 jours.
L'article L. 343-1 du CESEDA se borne à prévoir que l'étranger est « informé, dans les meilleurs délais, qu'il peut demander l'assistance d'un interprète et d'un médecin, communiquer avec un conseil ou toute personne de son choix et quitter à tout moment la zone d'attente pour toute destination située hors de France. Il est également informé des droits qu'il est susceptible d'exercer en matière de demande d'asile. Ces informations lui sont communiquées dans une langue qu'il comprend ».
L'absence d'autres dispositions en ce sens trouve en partie sa cause dans la différence en matière de degré de contrainte entre la zone d'attente et la rétention administrative (Cons. const., n° 92-307 DC du 25 février 1992, cons. 14), puisque l'étranger en zone d'attente peut à tout la quitter vers le pays de son choix.
En pratique, la zone d'attente des personnes en instance (ZAPI) de Roissy fait l'objet, depuis 2004, d'une convention conclue avec une association, l'ANAFÉ, qui assure, à titre gratuit, des prestations d'assistance juridique au profit des étrangers maintenus en zone d'attente.
2. Le dispositif de la proposition de loi
L'article unique de la proposition de loi a pour objet, d'une part, de permettre au pouvoir réglementaire de mettre fin à la délégation aux associations de l'assistance juridique en rétention et, d'autre part, de prévoir des garanties supplémentaires au profit des étrangers en zone d'attente. Il comporte à cet effet les trois mesures suivantes.
a) Étendre les missions de l'OFII pour lui confier l'information sur l'accès au droit des étrangers en zone d'attente et en rétention administrative
Le 1° de l'article unique modifie l'article L. 121-1 du CESEDA, relatif aux missions de l'OFII, pour y ajouter, sous la forme d'un 5° bis, la participation aux actions relatives « à l'information sur l'accès au droit des personnes placées ou maintenues en zone d'attente et en rétention administrative ».
Créé en 2009, l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) est un établissement public national à caractère administratif placé sous la tutelle des ministres chargés de l'immigration et de l'intégration (art. R. 121-1 du CESEDA). En vertu du principe de spécialité des établissements publics, l'OFII ne peut exercer que les missions prévues par ses statuts.
En l'état du droit, l'OFII est chargé du service public de l'accueil des étrangers titulaires, pour la première fois, d'un titre les autorisant à séjourner durablement en France (art. L. 121-1 du même code). Il a également pour missions de « participer à toutes actions administratives, sanitaires et sociales » relatives à plusieurs politiques, dont le « retour et (...) la réinsertion des étrangers dans leur pays d'origine depuis le territoire national ou depuis les pays de transit » (5° du même article), ce qui fonde son intervention dans les CRA au titre des « actions d'accueil, d'information, de soutien moral et psychologique et d'aide pour préparer les conditions matérielles de leur départ » prévues par l'article R. 744-19 du CESEDA.
Les missions de l'OFII (art. L. 121-1 du CESEDA)
« L'Office français de l'immigration et de l'intégration est un établissement public administratif de l'État chargé, sur l'ensemble du territoire, du service public de l'accueil des étrangers titulaires, pour la première fois, d'un titre les autorisant à séjourner durablement en France. Il coordonne, dans ce cadre, la gestion de l'hébergement dans les lieux d'hébergement mentionnés à l'article L. 552-1.
« Il a également pour mission de participer à toutes actions administratives, sanitaires et sociales relatives :
« 1° À l'entrée des étrangers et à leur séjour d'une durée inférieure ou égale à trois mois ;
« 2° À l'accueil des demandeurs d'asile et à la gestion de l'allocation pour demandeur d'asile prévue au chapitre III du titre V du livre V ;
« 3° A l'introduction en France, au titre du regroupement familial, du mariage avec un Français ou en vue d'y effectuer un travail salarié, d'étrangers ressortissants de pays tiers à l'Union européenne ;
« 4° A la visite médicale des étrangers admis à séjourner en France pour une durée supérieure à trois mois, qui permet notamment un repérage des troubles psychiques ;
« 5° Au retour et à la réinsertion des étrangers dans leur pays d'origine depuis le territoire national ou depuis les pays de transit ;
« 6° A l'intégration en France des étrangers, pendant une période de cinq années au plus à compter de la délivrance d'un premier titre de séjour les autorisant à séjourner durablement en France ou, pour la mise en oeuvre des dispositifs d'apprentissage et d'amélioration de la maîtrise de la langue française adaptés à leurs besoins, le cas échéant en partenariat avec d'autres opérateurs, quelle que soit la durée de leur séjour ;
« 7° A la procédure d'instruction des demandes de titre de séjour en qualité d'étranger dont l'état de santé nécessite une prise en charge médicale prévue à l'article L. 425-9. »
b) Préciser les droits dont disposent les étrangers en zone d'attente
Le 2° de l'article unique renforce les garanties juridiques au profit des étrangers placés ou maintenus en zone d'attente.
Son a) modifie l'article L. 343-1 du CESEDA pour y préciser que la personne placée en zone d'attente se voit notifier son droit de demander la désignation d'un avocat commis d'office et le bénéfice de l'aide juridictionnelle.
Le b) introduit deux articles qui reproduisent des dispositions existantes en matière de rétention :
- un article L. 343-3-1 prévoyant, sur le modèle de l'article L. 744-8, la remise d'un document « rédigé dans les langues les plus couramment utilisées, et décrivant les droits de l'étranger au cours de la procédure de refus d'entrée et de placement ou de maintien en zone d'attente, ainsi que leurs conditions d'exercice » ;
- un article L. 343-3-2 prévoyant, sur le modèle de l'article L. 744-9, que l'étranger maintenu en zone d'attente « bénéficie d'actions d'information et de soutien, pour permettre l'exercice effectif de ses droits, selon des modalités définies par décret en Conseil d'État » ; il n'est en revanche pas prévu d'aide à la préparation au retour, compte tenu des conditions dans lesquelles survient le placement en zone d'attente.
c) Favoriser l'assistance par un avocat des personnes retenues
Le 3° modifie le premier alinéa de l'article L. 744-4 du CESEDA, relatif aux informations communiquées à l'étranger lors de son placement en rétention, pour y ajouter que l'étranger est informé qu'il peut demander la désignation d'un avocat commis d'office et le bénéfice de l'aide juridictionnelle.
3. La position de la commission
La commission a approuvé l'objectif poursuivi par la proposition de loi, à savoir de permettre au pouvoir réglementaire de confier exclusivement à l'OFII pour l'information juridique aux personnes retenues et aux avocats les autres actions qui relèvent de l'assistance juridique.
Elle a considéré que le renforcement du rôle des avocats et de leur présence dans les lieux de rétention, déjà recommandé par de précédents rapports d'information du Sénat, devrait mener à une plus grande qualité des recours - moins stéréotypés et possiblement moins systématiques - et va dans le sens d'une meilleure garantie des droits des personnes retenues.
Afin d'assurer une présence effective des avocats dans les lieux de rétention et en zone d'attente, il paraît souhaitable que le barème de l'aide juridictionnelle soit revalorisé et de prévoir un mécanisme de rémunération de l'avocat au titre du conseil juridique lorsque ce dernier ne mène pas à l'introduction d'un recours ; en effet, seul l'accompagnement menant à un recours contentieux est pris en charge au titre de l'aide juridictionnelle.
La commission a également approuvé le renforcement des garanties aux étrangers placés ou maintenus en zone d'attente.
Outre un amendement rédactionnel (COM-3), elle a adopté un amendement COM-4 du rapporteur proposant une réécriture l'article L. 744-9 du CESEDA, afin de clarifier la nature de l'information dispensée de l'OFII et de consacrer dans la loi son intervention dans les lieux de rétention, avec les avocats. Dans un souci de cohérence, l'amendement ajuste en conséquence la rédaction de l'article L. 343-3-2 du CESEDA que le b) du 2° de l'article prévoit de créer.
La commission a adopté l'article 1er ainsi modifié.
Article 2
(nouveau)
Entrée en vigueur
L'article 2, adopté par la commission à l'initiative du rapporteur, reporte l'entrée en vigueur de la proposition de loi à la date de prise d'effet des marchés au 1er janvier 2026 et, à Mayotte, au 1er avril 2027.
L'entrée en vigueur des dispositions de l'article 1er au lendemain de la publication de la loi ne laisserait pas un temps suffisant au pouvoir réglementaire pour définir les nouvelles modalités de l'assistance juridique en rétention et en zone d'attente.
L'OFII ne sera pas en mesure d'assurer immédiatement la mission d'information sur l'accès au droit que la proposition de loi prévoit de lui confier : il lui faudra en effet recruter et former les personnels nécessaires - dont le nombre exact n'est pas encore arrêté mais qui serait estimé à une quarantaine d'équivalents temps plein (ETP).
Enfin, en intervenant avant l'échéance des marchés passés par l'État avec les associations prestataires, il contraindrait à une rupture unilatérale des contrats et à l'indemnisation des cocontractants.
Ces raisons ont conduit la commission à adopter l'amendement COM-5 du rapporteur reportant l'entrée en vigueur de la présente loi au 1er janvier 2026 et, à Mayotte, au 1er avril 2027.
La commission a adopté l'article 2 ainsi rédigé.
Intitulé
La commission a adopté un amendement de son rapporteur modifiant l'intitulé de la proposition de loi, afin de tenir compte de l'ensemble de ses dispositions, et notamment celles relatives à la zone d'attente.
L'intitulé de la proposition de loi rappelle qu'elle tend à « confier à l'Office français de l'immigration et de l'intégration certaines tâches d'accueil et d'information des personnes retenues ».
Cet intitulé pourrait laisser accroire que les dispositions de la proposition de loi ont uniquement trait à l'extension des missions de l'OFII, alors qu'elle vise à revoir le dispositif de l'assistance juridique aux personnes retenues. Il n'évoque pas non plus les dispositions relatives à la zone d'attente.
Pour ces raisons, la commission a adopté l'amendement COM-6 du rapporteur modifiant l'intitulé de la proposition de loi afin qu'il reflète plus exactement son contenu.
La commission a adopté l'intitulé ainsi modifié.
* 25 L'article L. 744-5 du CESEDA garantit l'accès de l'avocat à tout lieu de rétention : « Dans chaque lieu de rétention, l'étranger retenu peut s'entretenir confidentiellement avec son avocat dans un local prévu à cette fin. Ce local est accessible en toutes circonstances sur demande de l'avocat, sauf en cas de force majeure. »
* 26 Loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique.
* 27 Directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008 relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier.
* 28 Directive 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 relative à des procédures communes pour l'octroi et le retrait de la protection internationale.
* 29 Directive 2013/33/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant des normes pour l'accueil des personnes demandant la protection internationale.
* 30 Ces actions portent notamment sur la récupération des bagages des personnes retenues, la réalisation de formalités administratives, des achats de première nécessité si besoin avec la carte de retrait de l'allocation pour demandeurs d'asile (ADA), le retrait d'espèces et la clôture de compte bancaire, la récupération de bagages et de créances salariales, le don de vêtements, etc. Le médiateur de l'OFII procède également, à la demande du retenu, à l'évaluation de son état de vulnérabilité. L'OFII propose et promeut également l'aide au retour volontaire, en application de l'article L. 711-2 du CESEDA.
* 31 Aux termes de cet article : « Pour permettre l'exercice effectif de leurs droits par les étrangers maintenus dans un centre de rétention administrative, le ministre chargé de l'immigration conclut une convention avec une ou plusieurs personnes morales ayant pour mission d'informer les étrangers et de les aider à exercer leurs droits. À cette fin, la personne morale assure, dans chaque centre dans lequel elle est chargée d'intervenir, des prestations d'information, par l'organisation de permanences et la mise à disposition de documentation. / Ces prestations sont assurées par une seule personne morale par centre. / Les étrangers retenus en bénéficient sans formalité dans les conditions prévues par le règlement intérieur. »
* 32 S'agissant des locaux de rétention administrative, l'article R. 744-21 du CESEDA prévoit que les personnes qui y sont retenues peuvent bénéficier du concours d'une personne morale, à leur demande ou à l'initiative de celle-ci, dans des conditions définies par convention conclue par le préfet ou, à Paris, par le préfet de police.