Proposition de loi relative à la protection sociale complémentaire des agents publics territoriaux

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er
Exclusion du recours à la procédure de labellisation pour la mise en oeuvre des contrats de prévoyance

L'article 1^er vise à exclure le recours à la procédure de labellisation pour les contrats destinés à couvrir le risque « prévoyance » souscrits par les agents de la fonction publique territoriale. En conséquence, seuls les contrats collectifs seront éligibles à la participation financière des collectivités territoriales.

Cette disposition participe à l'objectif de généralisation des contrats collectifs à adhésion obligatoire en matière de prévoyance tel qu'il a été posé par l'accord collectif national conclu par les organisations syndicales et les représentants des employeurs territoriaux le 11 juillet 2023.

La commission a adopté l'article 1^er modifié par un amendement rédactionnel du rapporteur.

1. La labellisation constitue l'une des modalités de participation des employeurs territoriaux à la couverture du risque « prévoyance » de leurs agents

Prise sur le fondement de l'article 40 de la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique, l'ordonnance n° 2021-175 du 17 février 2021 a redéfini les règles relatives à la participation des employeurs publics au financement des garanties de protection sociale complémentaire des agents et aux conditions d'adhésion et de souscription de ceux-ci. Ses dispositions ont été codifiées aux articles L. 827-1 à 827-12 du code général de la fonction publique (CGFP) et ont été précisées par le décret n° 2022-581 du 20 avril 2022^18(*).

L'ordonnance n° 2021-175 du 17 février 2021 pose, pour l'ensemble des employeurs publics, les principes suivants :

- l'obligation de participation au financement de la protection sociale complémentaire de leurs agents en matière de « santé », visant à couvrir (en tout ou partie), en sus de l'assurance maladie de base, les frais occasionnés par une maternité, une maladie ou un accident, pour un montant égal à la moitié au moins du financement nécessaire à la couverture des garanties minimales^19(*) ;

- la faculté, pour les employeurs publics, de participer au financement de la protection sociale complémentaire de leurs agents en matière de « prévoyance », visant à couvrir les risques d'incapacité de travail, d'invalidité, d'inaptitude ou de décès^20(*). Il s'agit de permettre à l'agent de maintenir son niveau de rémunération globale (traitement indiciaire, nouvelle bonification indiciaire, régime indemnitaire) en cas de baisse de revenu qui résulterait d'un arrêt de travail pour raison de santé ou d'une invalidité temporaire ou permanente.

De plus, l'ordonnance n° 2021-175 du 17 février 2021 dispose que lorsqu'un accord valide au sens de l'article L. 223-1 du CGFP prévoit la conclusion par l'employeur public d'un contrat collectif ou d'un règlement collectif pour la couverture complémentaire « santé », cet accord peut prévoir également les éléments suivants :

- une obligation de participation de l'employeur public au financement de la protection sociale complémentaire « prévoyance », à hauteur de 20 % d'un montant de référence fixé par décret^21(*). Cette obligation s'impose depuis le 1^er janvier 2025 ;

- une obligation de souscription des agents publics à tout ou partie des garanties que ce contrat collectif ou ce règlement collectif comporte^22(*).

Les accords valides au sens de l'article L. 223-1 du code général
de la fonction publique

Les accords sont conclus entre les organisations syndicales représentatives^23(*) et l'autorité territoriale.

Les conditions de validité et de majorité des accords ont été précisées par l'ordonnance n° 2021-174 du 17 février 2021^24(*) ; aux termes de l'article L. 223-1 du CGFP, créé par l'article 1^er de cette ordonnance, un accord est valide s'il est signé par « une ou plusieurs organisations syndicales représentatives ayant recueilli au moins 50 % des suffrages exprimés en faveur des organisations habilitées à négocier lors des dernières élections professionnelles organisées au niveau auquel l'accord est négocié » - soit les élections professionnelles de décembre 2022.

En outre, l'ordonnance n° 2021-175 du 17 février 2021 prévoit des dispositions spécifiques à la fonction publique territoriale, dont le maintien de la procédure de labellisation^25(*), telle que prévue par les articles 5 à 14 du décret n° 2011-1474 du 8 novembre 2011 relatif à la participation des collectivités territoriales et de leurs établissements publics au financement de la protection sociale complémentaire de leurs agents.

En application de l'article L. 827-4 du CGFP, sont ainsi éligibles à la participation des collectivités territoriales les contrats et règlements « labellisés », c'est-à-dire les contrats et règlements dont le caractère solidaire aura été préalablement vérifié au niveau national dans le cadre d'une procédure menée sous la responsabilité de prestataires habilités à cette fin par l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) dans les conditions prévues par l'article L. 310-12-2 du code des assurances.

En pratique, les organismes intéressés transmettent leur contrat ou règlement pour labellisation à un prestataire habilité^26(*), qui délivre le label si le contrat ou règlement est conforme aux conditions posées par le décret n° 2011-1474 du 8 novembre 2011. La décision accordant le label est communiquée au ministre chargé des collectivités territoriales qui met à jour la liste des contrats et règlements labellisés^27(*).

En cas de retrait ou de non-renouvellement du label par le prestataire, l'organisme en informe les agents dans un délai d'un mois à compter de la notification de la décision.

Cette procédure de labellisation coexiste avec la procédure de mise en concurrence par les collectivités territoriales en vue de la conclusion d'une convention de participation avec un organisme d'assurance^28(*), dans les conditions prévues à l'article L. 827-6 du CGFP^29(*).

Au total, coexistent dans la fonction publique territoriale, en l'état du droit, trois dispositifs possibles de souscription de protection sociale complémentaire en matière de prévoyance et de participation financière par l'employeur : le contrat individuel labellisé ; le contrat collectif à adhésion facultative ; le contrat collectif à adhésion obligatoire.

Les différents contrats de protection sociale complémentaire ouvrant droit à la participation financière de l'employeur dans la fonction publique territoriale

Contrat individuel labellisé	Contrat collectif
	À adhésion facultative	À adhésion obligatoire
L'agent souscrit librement un contrat individuel de son choix	L'employeur conclut, après mise en concurrence, un contrat collectif destiné aux agents de la collectivité
Pour bénéficier de la participation financière de l'employeur, ce contrat doit : - être labellisé selon une procédure nationale ; - comporter un niveau de garantie conforme aux garanties minimales définies par le décret n° 2022-581 du 20 avril 2022	L'agent a la possibilité d'adhérer à ce contrat	L'agent a l'obligation d'adhérer à ce contrat, sauf cas de dispense prévus par les textes ou par l'accord collectif conclu localement

Source : commission des lois à partir de la « foire aux questions » de l'accord collectif national du 11 juillet 2023

Enfin, l'ordonnance n° 2021-175 du 17 février 2021 a confié aux centres de gestion (CDG) une compétence étendue en matière de protection sociale complémentaire en leur permettant de conclure pour le compte des collectivités territoriales et de leurs établissements, affiliés ou non, des conventions de participation auxquelles ils peuvent adhérer pour un ou plusieurs des risques que ces conventions sont destinées à couvrir^30(*). Cette modalité est largement utilisée par les collectivités territoriales.

Répartition dans le recours aux modalités de financement des dispositifs
de protection sociale complémentaire en matière de prévoyance (2022)

	Part des employeurs territoriaux concernés
Convention de participation propre à la collectivité	19,0 %
Adhésion à une convention de participation souscrite par le centre de gestion	39,4 %
Contrat ou règlement labellisé	41,6 %

Source : éléments transmis par la direction générale des collectivités locales au rapporteur

2. L'article 1^er tend à exclure le recours à la labellisation en matière de prévoyance

2.1. L'accord collectif national du 11 juillet 2023 vise à généraliser l'adhésion obligatoire aux contrats collectifs de protection sociale en matière de prévoyance

Souhaitant approfondir la réforme de la protection sociale complémentaire issue de l'ordonnance n° 2021-175 du 17 février 2021, la majorité des membres de la coordination des employeurs territoriaux et les six organisations syndicales représentatives à l'échelle du versant territorial (CGT, CFDT, FO, UNSA, FA-FPT et FSU) ont lancé un processus national de négociation collective, qui s'est traduit par la conclusion d'un accord de méthode le 12 juillet 2022. Commencées en septembre 2022, les négociations ont abouti à la signature, le 11 juillet 2023, d'un accord collectif national.

Sa principale disposition consiste en la « généralisation de l'adhésion obligatoire aux dispositifs de couverture des risques en matière de prévoyance », étant précisé que « cette couverture interviendra au moyen d'un contrat collectif à adhésion obligatoire »^31(*).

Comme les signataires de l'accord le rappellent, la labellisation - qui apparaît en théorie plus simple pour la collectivité que la conclusion d'une convention de participation - a eu le mérite d'inciter les collectivités territoriales à investir dans la protection sociale complémentaire à la suite du décret n° 2011-1474 du 8 novembre 2011 ; en outre, cette procédure préserve la liberté de choix de l'agent.

Pour autant, le contrat labellisé présente, pour les signataires de l'accord, de fortes limites :

- il engendre un phénomène d'antisélection, dans la mesure où les agents les plus exposés au risque d'incapacité de travail ou d'invalidité sont les plus susceptibles de souscrire à un contrat de prévoyance, provoquant ainsi un coût élevé des cotisations pour l'ensemble des agents^32(*) ;

- il ne permet pas de couverture homogène des agents ;

- il fait l'objet d'un niveau de taxes et de frais de chargement appliqués par les opérateurs très supérieurs aux contrats collectifs ;

- il constitue, du reste, une particularité propre à la fonction publique territoriale.

À l'inverse, le contrat collectif est perçu comme une source d'optimisation, en ce qu'il permet aux collectivités :

- de négocier les prix des contrats compte tenu du volume d'adhérents ;

- et de mutualiser la couverture des risques.

En résulte une dépense jugée « plus efficace » par les membres de la coordination des employeurs territoriaux.

Le niveau maximal de chacun de ces avantages est atteint dans l'hypothèse de la généralisation des contrats collectifs à adhésion obligatoire^33(*).

2.2. L'article 1^er vise à exclure le recours aux contrats labellisés en matière de la prévoyance

L'article 1^er tend à modifier l'article L. 827-4 du CGFP afin de supprimer le recours à la procédure de labellisation pour la détermination des contrats éligibles à la participation financière des employeurs territoriaux à la protection sociale complémentaire en matière de prévoyance. En conséquence, seuls les contrats collectifs conclus par la collectivité à l'issue d'une procédure de mise en concurrence ouvriraient droit à cette participation financière.

En revanche, le recours aux contrats labellisés en matière de santé serait maintenu.

3. La commission a jugé que l'article 1^er participait à l'objectif posé par l'accord collectif national de juillet 2023

La suppression des contrats labellisés en matière de prévoyance ne permet certes pas à elle seule d'atteindre l'objectif de la généralisation des contrats collectifs à adhésion obligatoire, tel qu'affirmé par l'accord collectif national du 11 juillet 2023, mais constitue une première étape à cette fin.

Considérant cette disposition nécessaire dès lors que l'accord collectif national appelle une transposition législative pour devenir effectif, la commission a adopté l'article 1^er modifié par l'amendement rédactionnel COM-2 du rapporteur.

La commission a adopté l'article 1^er ainsi modifié.

Article 2
Généralisation des contrats collectifs à adhésion obligatoire en matière
de prévoyance dans la fonction publique territoriale

L'article 2 tend à généraliser les contrats collectifs à adhésion obligatoire s'agissant de la couverture des risques en matière de prévoyance dans la fonction publique territoriale. Il permet également aux accords collectifs de prévoir l'adhésion obligatoire pour des niveaux de garanties supérieurs à ceux déterminés par les textes en vigueur, ainsi que la souscription facultative des agents à des garanties optionnelles présentes dans le contrat. Il renvoie enfin à un décret en Conseil d'État la détermination des cas de dispense d'adhésion à un contrat collectif à adhésion obligatoire ainsi que des facultés de dispense pouvant résulter d'un accord collectif.

La commission considère que l'article 2, cumulé à l'article 1^er, permet d'atteindre l'objectif de généralisation des contrats collectifs obligatoire en matière de prévoyance, qui constitue le coeur de l'accord collectif national du 11 juillet 2023.

Elle a donc adopté l'article 2 modifié par un amendement rédactionnel du rapporteur.

1. Les contrats collectifs à adhésion obligatoire en protection sociale complémentaire ont été introduits par l'ordonnance n° 2021-175 du 17 février 2021

1.1. Le cadre juridique issu de l'ordonnance n° 2021-175 du 17 février 2021

Aux termes de l'article L. 827-2 du code général de la fonction publique (CGFP), issu de l'ordonnance n° 2021-175 du 17 février 2021, lorsqu'un accord collectif prévoit la conclusion par l'employeur public d'un contrat collectif ou d'un règlement collectif pour la couverture complémentaire « santé », cet accord peut prévoir :

- l'obligation de participation de l'employeur public au financement de la protection sociale complémentaire « prévoyance » ;

- ainsi que l'obligation de souscription des agents publics à tout ou partie des garanties que ce contrat collectif ou ce règlement collectif comporte.

En l'état du droit, l'adhésion obligatoire constitue donc une modalité de souscription à un contrat de protection sociale. En conséquence, la couverture des agents de la fonction publique en contrats collectifs à adhésion obligatoire est variable selon les versants, ainsi qu'au sein de chaque versant.

Les contrats collectifs à adhésion obligatoire dans la fonction publique d'État

Dans la fonction publique d'État, en matière de santé, l'accord interministériel sur la santé (conclu le 26 janvier 2022 et transposé par le décret n° 2022-633 du 22 avril 2022) prévoit la généralisation de l'adhésion obligatoire. Depuis, la plupart des ministères ont lancé des consultations pour mettre en place des contrats collectifs de santé à adhésion obligatoire à effet du 1^er janvier 2026.

En matière de prévoyance, l'accord interministériel du 20 octobre 2023 a seulement prévu des contrats collectifs à adhésion facultative ; les ministères économiques et financiers ont toutefois conclu le 21 juin 2024 un accord collectif prévoyant des contrats collectifs à adhésion obligatoires pour ses agents, donnant lieu à la signature d'un avenant dit « Bercy » à l'accord interministériel, publié le 27 mars 2025. L'accord interministériel du 20 octobre 2013 a été transposé par le décret n° 2025-466 du 27 mai 2025.

Source : commission des lois

Par ailleurs, dans le secteur privé, les contrats collectifs à adhésion obligatoire en matière de santé ont été généralisés par la loi n° 2013-504 du 14 juin 2013, qui visait à transposer l'accord national interprofessionnel signé le 11 janvier 2013. En matière de prévoyance, il n'existe en revanche pas d'obligation générale de couverture complémentaire collective ; les entreprises doivent toutefois proposer une telle couverture dans certains cas^34(*) et les salariés couverts sont alors tenus, sauf exception, de souscrire aux garanties proposées. L'adhésion des salariés est également obligatoire lorsque l'entreprise décide, unilatéralement ou dans le cadre d'un accord d'entreprise, de couvrir ses salariés pour la prévoyance complémentaire.

1.2. L'enjeu de la couverture du risque « prévoyance » dans la fonction publique territoriale

Bien que, depuis 2021, les employeurs territoriaux puissent conclure des contrats à adhésion obligatoire, les contrats collectifs sont le plus souvent facultatifs. En conséquence de ce caractère facultatif, d'une part, et de l'effet potentiellement dissuasif du taux de cotisation pour les contrats collectifs à adhésion facultative^35(*), d'autre part, de nombreux agents renoncent à souscrire un contrat et donc à se couvrir contre les risques d'incapacité de travail, d'invalidité, d'inaptitude ou de décès.

Or, les conséquences de l'absence de couverture complémentaire en matière de prévoyance peuvent être dramatiques pour les agents, dans la mesure où aucun mécanisme de protection ne peut prendre le relais des garanties statutaires. Dans ces cas-là, les agents ne bénéficient que de la moitié de leur traitement :

- soit au 91^e jour d'arrêt (et pendant les neuf mois qui suivent) en cas de congé de maladie^36(*) ;

- soit au terme d'une période d'un an (et pendant les deux années qui suivent) en cas de congé de longue maladie^37(*) ;

- soit au terme d'une période de trois ans (et pendant les deux années qui suivent) en cas de congé de longue durée^38(*).

Ce passage à demi-traitement expose les agents concernés à un fort risque de précarité qui paraît d'autant plus élevé dans la fonction publique territoriale eu égard :

- à la forte proportion d'agents de catégorie « C » (72 % en 2022^39(*)) et aux salaires moyen et médian relativement faibles qui en découlent (respectivement 2 145 euros et 1 947 euros)^40(*) ;

- à la moyenne d'âge plus élevée que dans les autres versants (46 ans)^41(*) et à la pyramide des âges inversée avec une part importante d'agents de 50 ans et plus (44 % de l'ensemble du versant)^42(*). Cette part a fortement augmenté depuis 2011^43(*) ;

- à l'exposition des agents à un niveau de risque d'incapacité de travail, d'invalidité, ou encore d'inaptitude plus élevé que dans les autres versants, compte tenu de la part importante d'entre eux (45 %) qui occupent des emplois dans la filière technique (espaces verts, collecte d'ordures, travaux publics), dont la pénibilité est supérieure à ceux des filières administrative ou culturelle, par exemple.

Ainsi, du fait des caractéristiques propres à la fonction publique territoriale, ses agents sont à la fois plus susceptibles de connaître un accident de travail et d'être en situation d'invalidité, d'une part, tandis que les conséquences financières et sociales d'une incapacité de travail ou d'une inaptitude, en cas d'absence de couverture complémentaire en prévoyance leur sont particulièrement lourdes, d'autre part.

2. L'article 2 tend à généraliser les contrats collectifs à adhésion obligatoire en matière de prévoyance

2.1. La généralisation de l'adhésion obligatoire aux contrats de prévoyance constitue la mesure centrale de l'accord collectif national du 11 juillet 2023

La généralisation des contrats collectifs à adhésion obligatoire constitue l'objectif principal de l'accord collectif national conclu par les membres de la coordination des employeurs territoriaux et les organisations syndicales représentatives du versant territorial. Elle fait l'objet du point 1.1.2 de l'accord.

La généralisation de l'adhésion obligatoire aux contrats de prévoyance est perçue comme une source d'optimisation à quatre titres :

- en garantissant l'adhésion de tous les agents, le contrat collectif à adhésion obligatoire permet aux assureurs de détenir une connaissance exhaustive de la population et donc des risques à couvrir, permettant un équilibre économique du contrat plus avantageux pour la collectivité comme pour les agents^44(*) ;

- par la mutualisation maximale des risques, le contrat collectif à adhésion obligatoire permet une meilleure couverture des agents territoriaux ;

- le contrat collectif à adhésion obligatoire présente également des avantages sur le plan fiscal : en particulier, la participation employeur et la cotisation acquittée par les agents sont déductibles de l'assiette des revenus imposables dans les contrats collectifs de prévoyance à adhésion obligatoire, tandis qu'elles intègrent l'assiette des revenus imposables dans les contrats individuels et les contrats collectifs à adhésion facultative ;

- enfin, le contrat collectif à adhésion obligatoire est également souhaité pour son effet modérateur sur les évolutions tarifaires en cours de contrats, du fait d'une connaissance complète et stabilisée par les opérateurs des besoins à couvrir, et donc d'une réduction de la part d'aléa en cours d'exécution du contrat.

En parallèle, l'accord collectif national prévoit, dans ses points 2.10.1 et 2.10.2, des cas de dispense d'adhésion, à l'attention notamment :

- des agents sous contrat à durée déterminée qui justifient bénéficier d'une couverture santé conforme à l'article L. 871-1 du code de la sécurité sociale ;

- des agents bénéficiaires de certains dispositifs ^45(*) ;

- des agents à temps partiel ou non complet, dont la quotité de travail est inférieure ou égale à 90 %, et dont l'adhésion au système de garanties les conduirait à s'acquitter d'une cotisation au moins égale à 10 % de leur rémunération brute.

De nombreux cas de mise en oeuvre anticipée de l'accord national

Une part importante de collectivités territoriales et de centres de gestion ont d'ores et déjà négocié des accords collectifs locaux et conclu des contrats collectifs à adhésion obligatoire sur la base des stipulations de l'accord national.

D'après les éléments de bilan les plus récents transmis par la Fédération nationale des centres de gestion au rapporteur, ont déjà conclu un contrat en ce sens :

- 11 centres de gestion (dont, par exemple, les centres de gestion de l'ensemble des cinq départements de la région Pays-de-la-Loire) ;

- 5 villes et agglomérations (dont la ville et la métropole de Dijon, la ville et la métropole de Bordeaux, la ville et la métropole de Rennes) ;

- 2 régions (dont la région Bourgogne-Franche-Comté) ;

- 2 départements (dont le département de la Haute-Marne).

Source : Fédération nationale des centres de gestion, 2025

2.2. L'article 2 vise à doter d'une assise législative les dispositions relatives à la généralisation des contrats collectifs à adhésion obligatoire

L'article 2 tend à compléter l'article L. 827-6 du code général de la fonction publique de manière, en premier lieu, à généraliser les contrats collectifs à adhésion obligatoire s'agissant de la couverture des risques - selon des garanties minimales - en matière de prévoyance dans la fonction publique territoriale.

En deuxième lieu, l'article précise qu'un accord collectif peut prévoir l'adhésion obligatoire pour des niveaux de garanties supérieures à celles déterminées par les textes en vigueur, et que cet accord peut également prévoir la souscription facultative des agents à des garanties optionnelles présentes dans le contrat.

Enfin, l'article renvoie à un décret en Conseil d'État la détermination des cas de dispense d'adhésion à un contrat collectif à adhésion obligatoire - en raison de la situation professionnelle ou personnelle des agents - ainsi que des facultés de dispense pouvant résulter d'un accord collectif.

3. La commission a estimé que, combiné à l'article 1er de la proposition de loi, l'article 2 atteint l'objectif de généralisation des contrats collectifs à adhésion obligatoire en matière de prévoyance

La commission rappelle, à titre liminaire, que si l'accord collectif national du 11 juillet 2023 constitue une réussite par sa démarche de dialogue inédite, il a dans le même temps excédé le champ de négociation autorisé par l'ordonnance n° 2021-174 du 17 février 2021^46(*), codifiée aux articles L. 221-1 à L. 227-4 du code général de la fonction publique.

En application de ces dispositions, la négociation collective dans la fonction publique repose en effet sur les principes généraux suivants :

- un champ de négociation strictement défini, les domaines concernés étant fixés de manière limitative^47(*) ;

- des mesures à portée limitée : « les mesures réglementaires incluses dans les accords portant sur un des domaines mentionnés à l'article L. 222-3 ne peuvent porter sur des règles que la loi a chargé un décret en Conseil d'État de fixer, ni modifier des règles fixées par un décret en Conseil d'État ou y déroger »^48(*).

Si la protection sociale fait bien partie du champ admis pour la négociation des accords collectifs, il ne revenait toutefois pas à l'accord collectif national de prévoir des mesures nécessitant de modifier les lois en vigueur ; en découle la nécessité d'une transposition législative des dispositions de l'accord qui relèvent de la loi.

Au-delà du caractère quelque peu atypique de cette transposition législative, la commission souligne l'intérêt de la généralisation des contrats collectifs à adhésion obligatoire en matière de prévoyance afin d'améliorer la couverture des agents de la fonction publique territoriale, qui sont aujourd'hui exposés à un risque élevé de précarité en cas d'invalidité ou d'inaptitude. Elle souscrit donc pleinement à l'objectif posé par l'accord collectif national du 11 juillet 2023, ainsi qu'à la disposition prévue au deuxième alinéa de l'article 2 en tant qu'elle vise à doter d'une assise législative le point en question de l'accord collectif national.

La commission note, par ailleurs, que la disposition prévue au troisième alinéa de l'article 2, visant à permettre à un accord collectif local de prévoir l'adhésion obligatoire pour des niveaux de garanties supérieures à celles déterminées par les textes en vigueur n'est qu'un rappel du cadre législatif existant en matière de négociation collective^49(*).

Elle souligne toutefois la portée pédagogique, pour les agents et employeurs territoriaux, de cette disposition en faveur du dialogue social au niveau local.

Enfin, la commission estime que le dernier alinéa de l'article 2 de la proposition de loi répond à l'objectif posé par le point 2.10.1 de l'accord collectif national, pour la partie relevant de la prévoyance. Elle note que cet alinéa reprend également la disposition prévue au IV de l'article 1^er de l'ordonnance n° 2021-175 du 17 février 2021^50(*).

La commission a adopté l'article 2 modifié par l'amendement rédactionnel COM-3 du rapporteur.

La commission a adopté l'article 2 ainsi modifié.

Article 3
Niveau de participation minimale des collectivités territoriales à
la couverture complémentaire en prévoyance de leurs agents

L'article 3 vise à modifier la définition de la participation minimale des employeurs territoriaux à la complémentaire en prévoyance de leurs agents : cette participation serait fixée à la moitié du montant de la cotisation ou prime individuelle ouvrant droit au bénéfice des garanties minimales, à la place du taux minimal de 20 % d'un montant de référence fixé par décret.

Estimant que l'article 3 répond à l'objectif posé par l'accord collectif national du 11 juillet 2023, la commission a adopté l'article modifié d'un amendement rédactionnel du rapporteur.

1. L'ordonnance n° 2021-175 du 17 février 2021 a instauré l'obligation de participation financière des employeurs territoriaux à la protection sociale complémentaire en matière de prévoyance de leurs agents

L'ordonnance n° 2021-175 du 17 février 2021 a instauré, pour l'ensemble des employeurs publics des trois versants, l'obligation de participation au financement de la couverture complémentaire en santé^51(*).

Elle a de plus rendu obligatoire, dans la seule fonction publique territoriale, la participation des employeurs au financement de la couverture complémentaire en prévoyance, correspondant aux risques d'incapacité de travail, d'invalidité, d'inaptitude ou de décès^52(*).

À compter du 1^er janvier 2025, elle a fixé le montant minimal de cette participation à 20 % d'un montant de référence fixé par décret^53(*) ; aux termes de l'article 2 du décret n° 2022-581 du 20 avril 2022^54(*), ce montant s'élève à 35 euros, si bien que la participation minimale au financement de la couverture complémentaire en prévoyance des agents de la fonction publique territoriale est aujourd'hui de 7 euros par mois par agent.

En pratique, les collectivités territoriales n'ont pas attendu cette obligation légale pour participer à la garantie prévoyance de leurs agents, selon des niveaux égaux ou supérieurs au montant prévu par le décret n° 2022-581 du 20 avril 2022.

Ainsi, selon l'enquête réalisée en 2022 par Départements de France, la Fédération nationale des centres de gestion (FNCDG), France Urbaine et Intercommunalités de France, une très large part des répondants (76 %) participait déjà, à cette date, à la garantie prévoyance de leurs agents ; et pour plus de 56 % des répondants, la participation au titre de la prévoyance était égale ou supérieure à dix euros par mois et par agent^55(*).

2. L'article 3 vise à modifier à la fois le mode de calcul et le niveau de la participation des employeurs territoriaux au financement de la complémentaire prévoyance de leurs agents

2.1. L'accord collectif national a entendu modifier les modalités de la participation minimale des employeurs territoriaux afin de tirer les conséquences à la fois du marché économique et de la généralisation de l'adhésion obligatoire

L'accord collectif national a posé le principe selon lequel la participation de l'employeur serait exprimée par rapport au montant de la cotisation ou prime individuelle prévue au contrat, et non plus par rapport à un montant de référence défini par décret.

Pour ses signataires, le principe du taux appliqué à la cotisation ou à la prime apparaît en effet plus conforme à la réalité économique des contrats de prévoyance complémentaire, qui se fondent sur des points de cotisation rapportés au salaire. Dans le cadre de ces contrats, l'assiette des prestations est en effet assise sur l'assiette des cotisations ; c'est pourquoi il est apparu plus pertinent d'exprimer la participation de l'employeur en pourcentage de la cotisation (point 1.1.1 de l'accord collectif national du 11 juillet 2023).

En outre, le relèvement du taux de participation de 20 % à 50 % (point 1.1.3 de l'accord collectif national du 11 juillet 2023) a été pensé par les signataires de l'accord comme le corollaire de la généralisation des contrats collectifs à adhésion obligatoire. En effet, dès lors que l'agent doit souscrire à un contrat, il apparaîtrait peu acceptable socialement de le contraindre à un reste à charge qui serait élevé du fait d'une participation modeste de l'employeur.

2.2. L'article 3 vise à traduire dans la loi les points 1.1.1 et 1.1.3 de l'accord collectif national du 11 juillet 2023

L'article 3 tend à modifier l'article L. 827-11 du code général de la fonction publique afin de fixer le montant de la participation minimale des collectivités territoriales à la moitié du montant de la cotisation ou prime individuelle ouvrant droit au bénéfice des garanties minimales prévues par le contrat collectif de prévoyance, à la place du taux de 20 % d'un montant de référence déterminé par décret.

3. La commission a souscrit à l'objectif poursuivi par l'article 3

Le rapporteur souligne le décalage important qui existe actuellement entre le montant de la participation minimale de l'employeur à un montant de référence de 35 euros - soit 7 euros par mois par agent - d'une part, et le niveau de prime ou de cotisation permettant de couvrir les garanties minimales prévues par le décret n° 2022-581 du 20 avril 2022, d'autre part. D'après les éléments qui lui ont été transmis, la prime d'assurance permettant d'accéder à une couverture de prévoyance conforme au décret n° 2022-581 du 20 avril 2022 est ainsi évaluée en moyenne à 70 euros, soit un montant très supérieur à celui de la participation minimale de l'employeur de 7 euros.

La commission souscrit, en conséquence, à l'ajustement - tant dans ses modalités de calcul que dans son niveau - de la participation minimale des employeurs territoriaux à la complémentaire prévoyance de leurs agents, de manière à limiter le reste à charge pour ces derniers.

Si elle considère que cette mesure participe de la responsabilité de l'employeur, et si elle prend acte de l'avis de la coordination des employeurs territoriaux, qui y voit un « point d'équilibre » entre les impératifs de cohésion sociale et de soutenabilité financière, la commission n'ignore toutefois pas non plus son incidence pour les finances locales.

D'après les éléments transmis au rapporteur par la direction générale des collectivités locales et par la coordination des employeurs territoriaux, l'obligation de participation à 50 % du montant de la cotisation prévue au contrat de prévoyance se traduirait par un coût égal à 0,9 % de la masse salariale^56(*), soit environ 500 millions d'euros. Il convient toutefois de noter que ce chiffre est sans doute surestimé, car il inclut les efforts actuels en matière de participation de la part des employeurs, dont le montant total n'est pas connu au niveau national.

En tout état de cause, le rapporteur souligne que la mise en oeuvre de cette disposition au coût certain interviendra dans un contexte budgétaire encore plus contraint que lors de la signature de l'accord collectif national, au regard notamment de l'augmentation de douze points sur quatre ans du taux de cotisations vieillesse des employeurs des agents affiliés à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL)^57(*).

Enfin, sur le plan réglementaire, le rapporteur souligne que les règles actuelles relatives à la détermination de la rémunération des agents se trouvant en incapacité de travail ou en invalidité posent quelques difficultés.

Aux termes de l'article 3 du décret n° 2022-581 du 20 avril 2022, les agents perçoivent une rente garantissant une rémunération équivalente à 90 % de leur traitement net de référence ; or, le fait que la rente soit exprimée en montant « net » conduit l'organisme assureur à inclure le coût de la contribution sociale généralisée (CSG) et de la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS) dans sa tarification, et donc à faire peser ce coût sur l'ensemble des agents, alors même que la CSG et la CDRS sont à la charge de l'assuré bénéficiaire de l'indemnisation. Par ailleurs, le montant de la participation des employeurs étant exprimé en montant « brut »^58(*), il conviendrait, par cohérence, de prévoir une indemnisation en montant « brut ».

En outre, le niveau de garanties minimales applicables aux fonctionnaires se trouvant en incapacité de travail ou en invalidité ne devrait pas conduire, selon le rapporteur, à rémunérer davantage l'absence pour raison de santé que le travail.

La commission a adopté l'article 3 modifié de l'amendement rédactionnel COM-4 du rapporteur.

La commission a adopté l'article 3 ainsi modifié.

Article 4
Garantir la prise en charge des suites d'états pathologiques
en cas de succession de contrats

L'article 4 vise à garantir la prise en charge, par l'organisme assureur avec lequel a été conclu un contrat collectif à adhésion obligatoire, des suites d'états pathologiques d'un agent survenus avant son adhésion au contrat en question.

La commission a souscrit à l'objectif de limiter les contentieux entre l'assureur sortant et le nouvel assureur en cas de changement de contrat et d'assureur, et in fine d'éviter les ruptures de droits pour les agents ; afin de réduire encore davantage les risques de contentieux et de garantir le respect de l'intention du législateur, la commission a adopté l'amendement du rapporteur visant à clarifier les différents cas de figure possibles et de prévoir explicitement la prise en charge par le nouvel organisme assureur des suites d'états pathologiques d'un agent survenus avant son adhésion au contrat, que l'agent ait été jusqu'alors titulaire d'un contrat individuel ou d'un contrat collectif, ou qu'il n'ait été titulaire d'aucun contrat.

La commission a adopté l'article 4 ainsi modifié.

1. Les modalités de prise en charge des suites d'états pathologiques survenus antérieurement à l'adhésion à un contrat

Le contrat d'assurance est par nature un contrat aléatoire. En conséquence, seuls les sinistres - c'est-à-dire les conséquences patrimoniales pour l'assuré d'une maladie ou d'un accident^59(*) - survenus à compter de la prise d'effet de la police d'assurance peuvent être pris en charge par l'organisme assureur (en fonction des conditions contractuelles).

En cas de succession de contrats collectifs, ou encore de souscription pour la première fois à un contrat collectif, le régime de prise en charge des suites d'états pathologiques qui sont survenus antérieurement à l'adhésion du contrat le plus récent varie selon les types de contrats.

1.1. Dans le secteur privé, les obligations des employeurs et des organismes assureurs en matière de protection sociale complémentaire sont prévues par la loi « Évin » du 31 décembre 1989

Dans le secteur privé, en application de l'article 2 de la loi n° 89-1009 du 31 décembre 1989 dite loi « Évin »^60(*), l'organisme assureur avec lequel a été conclu un contrat collectif couvrant le risque décès, les risques portant atteinte à l'intégrité physique de la personne ou liés à la maternité ou encore les risques d'incapacité de travail ou d'invalidité, doit prendre en charge les suites des états pathologiques survenus antérieurement à la souscription du contrat ou de la convention ou à l'adhésion à ceux-ci^61(*).

La même loi « Évin » dispose, à son article 3, que pour les opérations collectives autres que celles mentionnées à l'article 2 ainsi que pour les opérations individuelles, l'organisme qui a accepté une souscription ou une adhésion doit, de la même façon, prendre en charge les suites des états pathologiques survenus antérieurement à la souscription du contrat ou de la convention ou à l'adhésion à ceux-ci ; par dérogation, il peut néanmoins refuser de prendre en charge les suites d'une maladie contractée antérieurement à l'adhésion ou à la souscription du contrat, à la double condition :

- que la ou les maladie(s) dont les suites ne sont pas prises en charge soient clairement mentionnées dans le contrat individuel ou dans le certificat d'adhésion au contrat collectif ;

- que l'organisme apporte la preuve que la maladie était antérieure à la souscription du contrat ou à l'adhésion au contrat collectif.

Enfin, l'article 7 de la loi du 31 décembre 1989, qui est d'ordre public, prévoit que la résiliation ou le non-renouvellement d'un contrat collectif (à adhésion facultative ou obligatoire) est sans effet sur le versement des prestations immédiates ou différées, acquises ou nées durant son exécution ; cet article impose aux organismes assureurs de constituer les provisions en corrélation avec cet engagement.

1.2. Le versant territorial connaît à l'heure actuelle de nombreux contentieux opposant des organismes assureurs, fragilisant la couverture des agents

Dans le secteur public, et en particulier dans la fonction publique territoriale, l'absence de disposition applicable similaire à l'article 2 de la loi « Évin » n'est pas sans lien avec l'existence de nombreux contentieux concernant le versement d'indemnités journalières et de rentes d'invalidité en cas de changement d'organisme assureur, qu'il s'agisse de la succession de deux contrats individuels labellisés, de la succession d'un contrat collectif (facultatif ou obligatoire) à un contrat individuel labellisé, ou encore de la succession de deux contrats collectifs.

En effet, d'après les éléments transmis au rapporteur par la coordination des employeurs territoriaux, une partie des organismes assureurs dans la fonction publique territoriale font remplir aux agents des questionnaires médicaux dans le cadre de l'instruction de leur dossier de déclaration de sinistre ; dans les cas où l'agent déclare que la pathologie à l'origine de l'arrêt de travail est antérieure à la date de souscription du contrat, ces organismes rejettent l'indemnisation sur le fondement de l'article 3 de la loi n° 89-1009 du 21 décembre 1989.

En outre, un grand nombre d'organismes refuseraient également d'indemniser les agents ayant souscrit à un contrat collectif après un contrat individuel, en mettant en avant le fait que le contrat individuel a été résilié.

2. L'article 4 vise à prémunir les agents contre les refus de prise en charge par les organismes assureurs lors de la mise en place en place des premiers contrats collectifs à adhésion obligatoire

Les parties signataires de l'accord collectif national ont exprimé leur volonté de prévoir des dispositions relatives à la prise en charge et aux modalités d'indemnisation des sinistres de prévoyance en fonction de leur date de survenance, et en particulier d' « étendre le champ d'application des dispositions issues de l'article 7 de la loi n° 89-1009 du 31 décembre 1989 [...] à tous les contrats collectifs issus de conventions de participation » (point 2.6.3 de l'accord collectif national du 11 juillet 2023).

Le document « foire aux questions » publié par les signataires de l'accord collectif national^62(*) explicite ainsi ce point : « l'accord du 11 juillet 2023 prévoit qu'en cas d'accord collectif à adhésion obligatoire, le nouvel organisme assureur prenne en charge toute rechute, lorsque l'agent était assuré à titre individuel de la première survenue de la cause de l'arrêt, qu'il ait été ou non indemnisé ».

L'article 4 de la proposition de loi, non codifié, tend à préciser pour sa part que l'organisme assureur titulaire d'un contrat collectif de prévoyance ne peut pas refuser de prendre en charge les suites d'une pathologie contractée par un agent antérieurement à son adhésion au contrat.

Il vise ainsi à éviter que la rédaction de l'article 3 de la loi « Évin » - qui n'est pas d'ordre public - n'ouvre la faculté aux organismes assureurs qui souhaiteraient assurer un contrat collectif à adhésion obligatoire dans la fonction publique territoriale de « refuser de prendre en charge les suites d'une maladie contractée antérieurement à la souscription du contrat ou de la convention ».

3. Jugeant la disposition de l'article 4 bienvenue dans son principe, la commission a souhaité en préciser la rédaction afin de limiter les risques de refus de prise en charge de suites d'états pathologiques antérieurs à l'adhésion au contrat collectif obligatoire

L'article 4 apporte une clarification bienvenue en tendant, dans l'esprit, à aligner le cadre juridique applicable à la protection sociale complémentaire du secteur privé, issu de l'article 2 de la loi n° 89-1009 du 31 décembre 1989, à la fonction publique territoriale.

Afin de parer à toute situation contentieuse et de garantir aux agents la continuité de l'ensemble de leurs droits en cas d'adhésion à un contrat collectif obligatoire, la commission a jugé utile d'aller plus loin que la rédaction proposée à l'article 4.

Il lui a en effet semblé nécessaire de sécuriser l'interprétation faite des dispositions de l'article 7 de la loi « Évin », qui est source actuelle de contentieux. Si la jurisprudence relative à l'article 7 de la loi « Évin » précise que le droit à indemnisation naît au moment du début de l'indemnisation, soit, dans la fonction publique territoriale, lors du passage à demi-traitement, il ressort des auditions du rapporteur que certains organismes assureurs de la fonction publique territoriale considèrent que le droit à indemnisation naît au début de l'arrêt de travail. Les organismes en question se prévalent de cette lecture de l'article 7 de la loi « Évin » pour refuser d'indemniser les agents qui se trouvent en arrêt de travail avant le début de leur contrat « collectif ».

Dans ce contexte, il a paru souhaitable à la commission de prévoir explicitement dans la loi l'application de l'article 7 de la loi « Évin » en cas de succession de contrats, l'objectif étant de consacrer la jurisprudence de la Cour de cassation à ce sujet^63(*).

De plus, il lui a semblé nécessaire de préciser que le principe de la prise en charge par le nouvel organisme assureur s'appliquait également en cas de rechutes, afin de parer aux contentieux pouvant résulter de l'absence de définition légale des notions de « suites d'états pathologiques » et de « rechutes ».

Au total, il convient donc d'expliciter le fait que, pour chacun des cas de figure possibles - que le contrat collectif à adhésion obligatoire succède à un contrat collectif (facultatif ou obligatoire), à un contrat individuel ou encore qu'il ne succède à aucun contrat antérieur -, les suites des états pathologiques survenus antérieurement à l'adhésion au contrat collectif obligatoire mis en oeuvre par la collectivité, ainsi que les rechutes d'un arrêt de travail survenu avant cette adhésion, sont prises en charge par le nouvel organisme assureur du contrat collectif à adhésion obligatoire.

L'objectif est de réduire autant que possible l'insécurité juridique à l'origine de contentieux, ces derniers étant susceptibles de retarder jusqu'à plusieurs années l'indemnisation des agents concernés.

À cette fin, la commission a adopté les amendements identiques COM-1 rect. de Michel Masset et COM-5 du rapporteur.

La commission a adopté l'article 4 ainsi modifié.

Article 5
Dérogation à l'adhésion obligatoire aux contrats collectifs de prévoyance pour les agents en arrêt de travail

L'article 5 vise à instaurer, à titre transitoire, un régime dérogatoire pour les agents se trouvant en arrêt de travail à la date de mise en place du premier contrat collectif à adhésion obligatoire ; pour ces agents, l'adhésion à ce contrat ne sera obligatoire qu'au bout de trente jours consécutifs d'exercice de leurs fonctions. Dans l'intervalle, ils pourront continuer à souscrire au contrat individuel labellisé de prévoyance dont ils seraient titulaires, et bénéficieront de la participation financière de leur employeur dans les mêmes conditions que les agents qui ont souscrit au contrat collectif à adhésion obligatoire.

La commission a adopté l'article 5 modifié par un amendement de précision du rapporteur.

1. L'article 5 vise à instaurer à titre transitoire un régime dérogatoire pour les agents se trouvant en arrêt de travail à la date de mise en place du premier contrat collectif à adhésion obligatoire

Les parties signataires de l'accord collectif national du 11 juillet 2023 sont convenues de la nécessité de prévoir « une dérogation au caractère obligatoire d'adhésion aux contrats collectifs de prévoyance complémentaire pour les agents en situation d'arrêt de travail à la date de mise en place du premier contrat collectif à adhésion obligatoire au profit d'un régime transitoire », en précisant que « ces agents pourront bénéficier de la participation employeur soit pour poursuivre leur adhésion à leur éventuel contrat individuel labellisé de prévoyance complémentaire jusqu'à leur adhésion effective au contrat collectif de prévoyance complémentaire à adhésion obligatoire, soit adhérer à une option du contrat collectif de prévoyance à adhésion obligatoire visant à reprendre le passif » (point 2.10.4 de l'accord).

L'article 5 vise, en conséquence, à clarifier le régime applicable aux agents qui sont en arrêt de travail à la date de prise d'effet du contrat collectif à adhésion obligatoire.

Il dispose qu'un agent dans cette situation ne sera obligé de souscrire à ce contrat qu'une fois qu'il aura repris son activité pendant au moins 30 jours consécutifs soit à l'issue de son congé pour raison de santé, soit à l'expiration de ses droits à congés pour raison de santé.

Dans cet intervalle, l'agent concerné pourra donc continuer à souscrire au contrat individuel de prévoyance dont il est, le cas échéant, titulaire ; l'article 5 précise également que l'agent pourra, à cette fin, bénéficier de la participation financière de son employeur dans les mêmes conditions que les agents bénéficiaires du contrat collectif souscrit.

L'objectif de cet article est, aux termes de l'exposé des motifs de la proposition de loi, de « lever une source potentielle d'insécurité juridique à laquelle pourraient être confrontés les employeurs territoriaux, comme l'avaient été les employeurs privés à l'époque de la mise en place des premiers contrats d'entreprise à adhésion obligatoire ».

2. La commission a jugé pertinent le régime dérogatoire introduit par l'article 5

Le régime dérogatoire à l'attention des agents en arrêt de travail à la date de prise d'effet du premier contrat collectif à adhésion obligatoire que vise à instaurer l'article 5 paraît justifié à la commission ; il correspond de plus à un point de l'accord collectif national du 11 juillet 2023.

Pour plus de clarté, la commission a adopté l'amendement de précision COM-6 du rapporteur et a adopté l'article ainsi modifié.

La commission a adopté l'article 5 ainsi modifié.

Article 6
Modalités d'entrée en vigueur et application aux situations en cours

L'article 6 prévoit l'entrée en vigueur au 1^er janvier 2027 au plus tard des articles 1^er à 3 de la proposition de loi, lesquels visent la généralisation des contrats collectifs à adhésion obligatoire ainsi que le rehaussement de la participation financière des employeurs territoriaux à la moitié du montant de la cotisation ou prime individuelle.

Il comporte en outre deux dispositions spécifiques visant les contrats collectifs en cours : pour ceux qui arriveraient à échéance avant le 1^er janvier 2027, les articles 1^er à 3 seraient applicables aux collectivités concernées dès le terme du contrat ; pour ceux qui arriveraient à échéance après le 1^er janvier 2027, la collectivité concernée devrait mettre en conformité le contrat dans le respect des dispositions de la commande publique.

Enfin, l'article 6 prévoit explicitement l'entrée en vigueur immédiate des articles 4 et 5.

Au regard du calendrier d'examen de la proposition de loi et de la nécessité de laisser aux employeurs et aux organisations syndicales le temps de préparer la mise en oeuvre des dispositions relatives à la généralisation des contrats collectifs à adhésion obligatoire, d'autre part, la commission a reporté au 1^er janvier 2029 l'entrée en vigueur du texte aux collectivités qui ne disposent pas, à l'heure actuelle, de contrat collectif en complémentaire prévoyance. Elle a adapté en conséquence les dispositions visant les contrats collectifs en cours.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

1. L'article 6 prévoit l'entrée en vigueur différée au 1er janvier 2027 des dispositions relatives à la généralisation des contrats collectifs à adhésion obligatoire, tout en prévoyant des dispositions spécifiques pour les contrats collectifs en cours

L'accord collectif national du 11 juillet 2023 visait des dates d'entrée en vigueur de ses dispositions distinctes selon les cas de figure :

- s'agissant des employeurs qui, à la date de signature de l'accord, ne proposaient pas de participation au moyen d'un contrat collectif, l'accord visait une mise en conformité avec ses dispositions dès que possible et au plus tard le 1^er janvier 2025 ;

- s'agissant des employeurs qui, à la date de signature de l'accord, proposaient déjà un dispositif de participation au moyen d'un contrat collectif, l'accord visait une mise en conformité à l'échéance du contrat collectif en cours, et au plus tard le 1^er janvier 2027.

L'article 6 de la proposition de loi n° 300 (2024-2025), déposée le 3 février 2025, prévoit quant à lui l'entrée en vigueur des articles 1^er à 3 au plus tard le 1^er janvier 2027, renvoyant la date précise à un décret.

Il comporte en outre deux dispositions spécifiques visant les contrats collectifs en cours :

- pour les contrats collectifs en cours à la date de la publication de la présente loi et qui arrivent à échéance avant le 1^er janvier 2027, les articles 1^er à 3 seront applicables aux collectivités concernées dès le terme du contrat ;

- pour les contrats collectifs en cours à la date de la publication de la présente loi et qui arrivent à échéance après le 1^er janvier 2027, la collectivité concernée met en conformité le contrat « dans le respect des dispositions de la commande publique ».

L'application du code de la commande publique aux contrats de protection sociale complémentaire

Les contrats collectifs en matière de protection sociale complémentaire sont d'une durée de six ans^64(*), nonobstant la faculté pour les parties de résilier de manière anticipée le marché (sous réserve du respect de certaines conditions).

Depuis la publication du décret n° 2011-1474 du 8 novembre 2011, les contrats collectifs de protection sociale complémentaire sont sélectionnés et conduits sous l'égide d'une procédure ad hoc au code de la commande publique. En effet, tant que la participation des employeurs à la prévoyance de leurs agents était seulement facultative, les conventions de participation étaient considérées comme visant à couvrir uniquement les besoins assurantiels des agents, et non pas d'avoir pour « objet de satisfaire les besoins des employeurs publics »^65(*).

La consécration du caractère obligatoire de la participation de l'employeur par l'ordonnance n° 2021-175 du 17 février 2021 modifie, en conséquence, le régime juridique des conventions de participation conclues par les employeurs publics. Comme l'a souligné la direction des affaires juridiques du ministère de l'économie et des finances dans le cadre des travaux préparatoires à l'élaboration de l'ordonnance n° 2021-175 du 17 février 2021, le caractère obligatoire de la participation financière des employeurs et donc de la personne publique « impliquera de considérer les conventions conclues comme des marchés publics » dans la mesure où l'employeur public « procèdera à la définition précise de son besoin, afin de sélectionner [...] un opérateur proposant les garanties de protection sociale complémentaire qu'il aura préalablement spécifiées »^66(*).

Ainsi, la procédure de passation des contrats collectifs attribués sous l'empire de l'ordonnance de 2021, qu'ils soient à adhésion facultative ou obligatoire, a donc vocation à se voir appliquer les dispositions du code de la commande publique.

Cette mise en conformité s'opérerait selon deux modalités possibles :

- par la relance d'une consultation en vue de la conclusion d'un nouveau contrat ;

- ou, en cas d'absence de modifications substantielles du contrat, par l'ajout d'un avenant au contrat en cours.

Enfin, les articles 4 et 5 entreraient en vigueur au lendemain de la publication de la loi, conformément au régime de droit commun.

2. La commission souscrit à l'objectif d'une entrée en vigueur différée pour les collectivités territoriales ne disposant pas encore à ce jour de contrat collectif ainsi qu'à la nécessité de préciser les modalités d'application de la loi aux collectivités disposant d'un contrat collectif en cours

2.1. La commission juge nécessaire de reporter au 1^er janvier 2029 l'entrée en vigueur de la loi aux collectivités qui ne disposent pas encore de contrat collectif

En premier lieu, la commission estime nécessaire de laisser le temps aux employeurs et aux organisations syndicales de préparer la mise en oeuvre des dispositions relatives à la généralisation des contrats collectifs à adhésion obligatoire ; à cet égard, elle souscrit au principe d'une entrée en vigueur différée pour les collectivités qui n'auraient pas encore souscrit, à la date de la publication de la loi, un contrat collectif en complémentaire prévoyance.

La date du 1^er janvier 2027, proposée par l'article 6 de la proposition de loi, lui paraît bien traduire l'ambition des employeurs territoriaux et des organisations syndicales représentatives de la fonction publique qui était au coeur de l'accord collectif national à la date de la signature.

Compte tenu toutefois du retard pris non seulement dans le dépôt, mais également dans l'inscription à l'ordre du jour du Parlement, d'un texte visant à doter les dispositions de l'accord collectif national d'une base législative, et au regard des délais inhérents à l'examen et à l'adoption de la présente proposition de loi^67(*), la date du 1^er janvier 2027 semble peu réaliste.

Afin de laisser le temps aux collectivités territoriales de lancer les appels d'offres et de préparer les procédures en vue de la conclusion de contrats collectifs, elle a adopté l'amendement COM-7 du rapporteur qui vise ainsi à reporter au 1^er janvier 2029 l'entrée en vigueur, pour les collectivités qui ne disposeront pas encore de contrat collectif à la date de publication de loi, des articles 1^er à 3.

Si le rapporteur n'ignore pas que ce report peut occasionner une forme de déception chez les agents territoriaux, il souligne que de nombreux employeurs ont anticipé l'échéance fixée par l'ordonnance n° 2021-175 du 17 février 2021 rendant leur participation obligatoire au 1^er janvier 2025, et négocié des contrats collectifs d'une durée de six ans.

Il rappelle également que rien n'interdit à une collectivité, d'ici à l'entrée en vigueur des dispositions prévues par l'accord collectif national, de délibérer dans le sens d'une participation supérieure (qu'il s'agisse de l'ajout d'une garantie au contrat, ou encore d'un taux de participation supérieur).

En outre, le rapporteur attire l'attention du pouvoir réglementaire sur le besoin de clarification résultant de la coexistence entre les contrats individuels élaborés sur le fondement du panier prévu par le décret n° 2011-1474 du 8 novembre 2011 et les contrats individuels élaborés sur le fondement du panier prévu par le décret n° 2022-581 du 20 avril 2022.

Le fait que l'entrée en vigueur des dispositions relatives aux garanties minimales en matière de prévoyance fixées par le décret n° 2022-581 du 20 avril 2022, ne coïncide pas avec l'augmentation de la participation obligatoire de l'employeur à hauteur au moins de 50 % de la cotisation du contrat est à l'origine d'une situation marquée par un renchérissement du coût des nouvelles garanties minimales dudit décret, non compensé par une participation obligatoire des employeurs, qui demeure pour l'heure fixée au montant de sept euros prévu initialement.

Dans ces conditions, certains agents renoncent, pour des raisons financières, à souscrire un contrat labellisé conforme au décret n° 2022-581 du 20 avril 2022, tandis que certains organismes d'assurance continuent de proposer des contrats sur la base du décret n° 2011-1474 du 8 novembre 2011. Si la direction générale des collectivités locales (DGCL) indique, dans sa liste des contrats et règlements labellisés^68(*), qu'« à compter du 1^er janvier 2025, les contrats bénéficiant d'un label pour le risque prévoyance doivent être conformes aux articles 3 et 4 du décret n° 2022-581 du 20 avril 2022 relatif aux garanties de protection sociale complémentaire et à la participation obligatoire des collectivités territoriales et de leurs établissements publics à leur financement », dans les faits, le contrôle de légalité ne suffit pas à vérifier que les contrats respectent les garanties minimales fixées par le décret n° 2022-581 du 20 avril 2022.

C'est pourquoi il paraît souhaitable, tant que les contrats collectifs à adhésion obligatoire n'auront pas été généralisés, de rendre éligibles à la participation des employeurs les contrats individuels disposant d'un label délivré avant le 1^er janvier 2025 conformément au décret n° 2011-1474 du 8 novembre 2011, dans la mesure où ces contrats permettent aux agents de disposer d'une couverture prévoyance à un coût plus abordable que les contrats labellisés conformes au décret n° 2022-581 du 20 avril 2022.

2.2. La commission juge opportun d'ajuster en conséquence les modalités d'application de la loi aux situations en cours

Le même amendement COM-7 du rapporteur vise à préciser les deux cas de figure applicables aux collectivités qui disposeront d'un contrat collectif à la date de publication de la loi :

- les collectivités dont les contrats collectifs arrivent à terme avant le 1^er janvier 2029 devront les renouveler, à leur date d'échéance, en conformité avec les articles 1^er à 3 de la proposition de loi ;

- les collectivités dont les contrats collectifs arrivent à terme après le 1^er janvier 2029 devront les mettre en conformité, à compter du 1^er janvier 2029, dans le respect des dispositions de la commande publique.

Le rapporteur souligne que le renouvellement, entre la publication de la loi et la date du 1^er janvier 2029, des contrats collectifs en cours selon les dispositions des articles 1^er à 3 supposera que le décret n° 2022-581 du 20 avril 2022 ait été entre-temps modifié pour tenir compte des dispositions de l'accord collectif national. Aussi invite-t-il le pouvoir réglementaire à prendre dès que possible un décret modificatif à cette fin.

S'agissant par ailleurs de la mise en conformité des contrats en cours avec les dispositions de la commande publique, le rapporteur précise qu'il reviendra aux services en charge de la commande publique des collectivités et établissements publics disposant d'un contrat en cours d'exécution d'analyser au cas par cas - comme ils le font déjà, du reste, pour tout marché conclu, quel que soit son objet - si l'ajout d'un avenant au contrat en cours suffit, ou s'il convient de conclure un nouveau contrat.

En l'espèce, il apparaît que la modification des niveaux de garanties minimales prévues dans le contrat ne représentera pas de manière systématique une modification substantielle du contrat qui empêcherait donc de recourir à un avenant ; en revanche, la modification du régime d'adhésion sera probablement considérée comme bouleversant l'économie du contrat initial, justifiant ainsi la résiliation du contrat ainsi que la passation d'un nouveau contrat, au terme d'une nouvelle consultation.

Au-delà de la procédure d'attribution, le rapporteur souligne qu'une clarification du cadre juridique relatif à l'exécution des contrats collectifs serait également bienvenue ; elle invite ainsi le pouvoir réglementaire à préciser, à l'occasion de la modification du décret n° 2011-1474 du 8 novembre 2011 que l'adoption de la présente proposition de loi rendra nécessaire, que l'exécution des contrats collectifs est soumise aux règles de la commande publique.

Enfin, en l'absence de précision contraire, les articles 4 et 5 de la présente proposition de loi entreraient quant à eux en vigueur le lendemain de la publication de celle-ci. Ainsi, les garanties qu'ils visent à offrir en matière de sécurité juridique et de protection des agents pourront entrer en vigueur le plus rapidement possible et bénéficier ainsi aux collectivités qui anticipent l'échéance de la généralisation des contrats collectifs à adhésion obligatoire.

La commission a adopté l'article 6 ainsi modifié.

Article 7
Gage de recevabilité financière

L'article 7 vise à compenser la charge pour les collectivités territoriales que seraient susceptibles d'aggraver certaines dispositions de la proposition de loi. Cette compensation est prévue par la création d'une taxe additionnelle à l'accise sur les tabacs. Ce gage financier permet ainsi la recevabilité de la proposition de loi, au regard des exigences de l'article 40 de la Constitution.

La commission a adopté l'article 7 sans modification.

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* ¹⁸ Décret n° 2022-581 du 20 avril 2022 relatif aux garanties de protection sociale complémentaire et à la participation obligatoire des collectivités territoriales et de leurs établissements publics à leur financement.

* ¹⁹ Telles que définies au II de l'article L. 911-7 du code de la sécurité sociale (article L. 827-1 du code général de la fonction publique).

* ²⁰ Article L. 827-1 du code général de la fonction publique.

* ²¹ Article L. 827-11 du code général de la fonction publique.

* ²² Article L. 827-2 du code général de la fonction publique.

* ²³ C'est-à-dire les organisations qui disposent d'au moins un siège au comité social territorial.

* ²⁴ Ordonnance n° 2021-174 du 17 février 2021 relative à la négociation et aux accords collectifs dans la fonction publique, prise sur le fondement de l'article 14 de la loi n° 2019-828 du 6 août 2019.

* ²⁵ Article L. 827-4 du code général de la fonction publique.

* ²⁶ Les prestataires sont habilités pour trois ans.

* ²⁷ Cette liste est publiée sur le site collectivités-locales.gouv.fr.

* ²⁸ Aux termes de l'article L. 827-5 du CGFP, sont éligibles les organismes suivants : les mutuelles ou unions ; les institutions de prévoyance ; les entreprises d'assurance.

* ²⁹ Transparente et non discriminatoire, la procédure de mise en concurrence permet de vérifier que les dispositifs de solidarité mentionnés à l'article L. 827-3 sont mis en oeuvre.

* ³⁰ Article L. 827-7 du CGFP.

* ³¹ Point 1.1.2 de l'accord.

* ³² Les contrats individuels labellisés présentent aujourd'hui des taux compris entre 3 % et 5 % (source : Fédération nationale des centres de gestion (FNCDG), 2025).

* ³³ Voir commentaire de l'article 2.

* ³⁴ D'une part, toute entreprise doit proposer un contrat complémentaire de prévoyance à ses salariés cadres, en vertu de la convention collective nationale de retraite et de prévoyance des cadres du 14 mars 1947. Cet accord a été renouvelé par l'accord national interprofessionnel du 17 novembre 2017 relatif à la prévoyance des cadres. D'autre part, une entreprise relevant d'une branche ayant prévu la mise en oeuvre des garanties collectives de prévoyance au sens des articles L. 911-1 et suivants du code de la sécurité sociale doit proposer une telle couverture à ses salariés. Cette obligation s'applique également lorsqu'une convention collective le prévoit.

* ³⁵ Les contrats proposés présentent aujourd'hui des taux de cotisation de plus de 2 % de la rémunération pour les contrats collectifs à adhésion facultative (source : FNCDG, 2025).

* ³⁶ Article L. 822-3 du code général de la fonction publique. Pendant les trois premiers mois du congé maladie, le fonctionnaire perçoit 90 % de son traitement.

* ³⁷ Article L. 822-8 du code général de la fonction publique.

* ³⁸ Article L. 822-15 du code général de la fonction publique.

* ³⁹ Contre 20 % dans la fonction publique de l'État et 26 % dans la fonction publique hospitalière.

* ⁴⁰ En comparaison, les salaires moyen et médian dans la fonction publique de l'État s'élèvent, respectivement, à 2 743 et 2 544 euros.

* ⁴¹ Contre 43 ans dans la fonction publique de l'État.

* ⁴² Contre 34 % dans la fonction publique de l'État.

* ⁴³ + 10 points dans la fonction publique territoriale, contre une augmentation de 6 points dans la fonction publique de l'État.

* ⁴⁴ Les taux de cotisation résultant des contrats collectifs à adhésion obligatoires sont estimés à 1,8 % de la rémunération, à comparer avec les taux de cotisation s'élevant à 2 % de la rémunération dans les contrats collectifs à adhésion facultative, et aux taux de cotisation compris entre 3 % et 5 % de la rémunération dans les contrats individuels labellisés.

* ⁴⁵ Parmi eux figurent notamment les bénéficiaires du régime local d'assurance maladie du Haut-Rhin et de la Moselle, en application des articles D. 325-6 et D. 325-7 du code de la sécurité sociale.

* ⁴⁶ Ordonnance n° 2021-174 du 17 février 2021 relative à la négociation et aux accords collectifs dans la fonction publique.

* ⁴⁷ L'article L. 222-3 du CGFP énumère ainsi quatorze domaines.

* ⁴⁸ Article L. 222-1 du CGFP.

* ⁴⁹ Conformément aux articles  L.221-2 et  L.222-3 du code général de la fonction publique, les organisations syndicales représentatives et les autorités administratives et territoriales compétentes ont qualité, au niveau local, pour conclure et signer des accords portant sur la protection sociale complémentaire.

* ⁵⁰ « IV. Un décret en Conseil d'État fixe les modalités d'application du présent article, notamment :

[...]  3° Lorsqu'en application du II, la souscription des agents à tout ou partie des garanties est rendue obligatoire, les cas dans lesquels certains agents peuvent être dispensés de cette obligation en raison de leur situation personnelle. »

* ⁵¹ Article L 827-1 du code général de la fonction publique.

* ⁵² Article L. 827-9 du code général de la fonction publique.

* ⁵³ Article L. 827-11 du code général de la fonction publique.

* ⁵⁴ Décret n° 2022-581 du 20 avril 2022 relatif aux garanties de protection sociale complémentaire et à la participation obligatoire des collectivités territoriales et de leurs établissements publics à leur financement.

* ⁵⁵ Éléments transmis par la coordination des employeurs territoriaux au rapporteur.

* ⁵⁶ Le taux de cotisation qui résulterait des contrats collectifs à adhésion obligatoire se situerait autour de 1,8 % de la rémunération.

* ⁵⁷ En application du décret n° 2025-86 du 30 janvier 2025 relatif au taux de cotisations vieillesse des employeurs des agents affiliés à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales, les nouveaux taux seront fixés à 34,65 % en 2025 ; 37,65 % en 2026 ; 40,65 % en 2027 ; 43,65 % en 2028.

* ⁵⁸ L'article 2 du décret n° 2022-581 ne précisant pas si le montant est en net ou en brut, le montant s'entend, par défaut, comme étant exprimé en brut.

* ⁵⁹ En cela, le sinistre au sens de la prévoyance se distingue du fait générateur (qui correspond à la maladie ou à l'accident).

* ⁶⁰ Loi n° 89-1009 du 31 décembre 1989 renforçant les garanties offertes aux personnes assurées contre certains risques.

* ⁶¹ Sous réserve des sanctions prévues en cas de fausse déclaration.

* ⁶² Disponible en ligne à l'adresse : https://cdg49.fr/wp-content/uploads/2024/06/faq-psc.pdf

* ⁶³ La Cour de cassation juge en effet de manière constante qu'aucun droit à prestation immédiate ou différée, permettant l'application de l'article 7, n'est acquis ou né tant que les conditions d'acquisition de la garantie ne sont pas remplies avant la résiliation du contrat. Ainsi, le constat que le fait générateur soit survenu avant la résiliation n'emporte pas à lui seul droit aux garanties : il est nécessaire que les conditions d'acquisition des garanties soient remplies avant la résiliation du contrat (voir notamment Cass. civ. 2ème, 10 mai 2007, n° 06-15.108 ; Cass. civ. 2ème, 22 janvier 2009, n° 07-21.093 ; Cass. civ. 2ème, 27 mars 2014, n° 13-14.656 ; Cass. civ. 2ème, 30 juin 2016, n° 15-18.639).

* ⁶⁴ En application de l'article 19 du décret n° 2011-1474 du 8 novembre 2011.

* ⁶⁵ Selon les termes de la circulaire n° RDFB1220789C du 25 mai 2012 relative aux participations des collectivités territoriales et de leurs établissements publics à la protection sociale complémentaire de leurs agents.

* ⁶⁶ D'après les éléments transmis au rapporteur par la direction générale des collectivités locales.

* ⁶⁷ Le calendrier d'adoption du texte devant, de surcroît, tenir compte du fait que le Gouvernement n'a pas, à la date de publication de ce rapport, engagé la procédure accélérée prévue à l'article 45, alinéa 2, de la Constitution.

* ⁶⁸ Accessible en ligne à l'adresse suivante : https://www.collectivites-locales.gouv.fr/fonction-publique-territoriale/protection-sociale-complementaire.