Projet de loi de finances pour 2026 : Action extérieure de l'État

III. LA POSITION DU RAPPORTEUR SPÉCIAL RÉMI FÉRAUD SUR LES CRÉDITS DES PROGRAMMES 151 ET 185

A. DES SERVICES CONSULAIRES AUX MOYENS MAINTENUS, DANS L'ATTENTE DE L'ACHÈVEMENT DE LA MODERNISATION DU RÉSEAU

Le programme 151 « Français à l'étranger et affaires consulaires » regroupe les crédits dédiés aux services publics des Français de l'étranger, les bourses attribuées pour l'enseignement français à l'étranger ainsi que la politique des visas. Il est placé sous la responsabilité de la direction des Français à l'étranger et de l'administration consulaire (DFAE).

Par souci de lisibilité de l'action de la politique de l'enseignement français à l'étranger, les bourses scolaires seront présentées infra avec les développements consacrés à l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE).

Évolution des crédits du programme 151 « Français à l'étranger
et affaires consulaires » de la mission « Action extérieure de l'État »

(en millions d'euros - en pourcentage)

	LFI 2025		PLF 2026		Évolution en pourcentage
	AE	CP	AE	CP	AE	CP
P151 - Français à l'étranger et affaires consulaires	154,91	155,31	153,41	153,81	- 0,97 %	- 0,97 %
Offre d'un service public de qualité aux Français à l'étranger	39,63	40,03	44,18	44,59	+ 11,50 %	+ 11,38 %
Accès des élèves français au réseau AEFE et à la langue française	111,50	111,50	107,02	107,02	- 4,01 %	- 4,01 %
Instruction des demandes de visa	3,78	3,78	2,20	2,20	- 41,80 %	- 41,80 %

Source : commission des finances d'après les documents budgétaires

1. L'achèvement des projets de modernisation présente un coût additionnel, sans offrir davantage de visibilité sur l'avenir du réseau

Par rapport aux autres États membres de l'Union européenne, la France a développé une interprétation maximaliste des exigences de la convention de Vienne du 24 avril 1963 et adapté ses services consulaires en conséquence, comme l'a rappelé la Cour des comptes en octobre 2024^26(*). Il s'ensuit une très grande variété des missions opérées par les services consulaires français, impliquant un certain niveau de financement.

Depuis le redéploiement des crédits de titre 2 vers le programme 105, l'essentiel de l'action 01 « offre d'un service public de qualité aux Français à l'étranger » regroupe désormais les dépenses de fonctionnement et d'intervention du programme 151.

Les dépenses de fonctionnement du réseau consulaire s'élèvent à 19,2 millions d'euros en autorisations d'engagement et à 24,5 millions d'euros en crédits de paiement. Il s'agit, pour les crédits de paiement, d'une hausse significative des crédits, de l'ordre de 28 % (cette enveloppe avait déjà augmenté de 25 % en 2025). Cette hausse découle d'une progression significative des financements alloués aux grands projets de modernisation. Aucune mesure d'économie significative sur les dépenses de fonctionnement ne vient la compenser.

La démarche de modernisation des outils du service consulaire, engagée depuis plusieurs années par la direction des Français de l'étranger, se poursuit. Pour 2026, le pôle modernisation de l'administration consulaire, auquel est désormais rattaché le service France consulaire, est doté de 13,3 millions d'euros en AE (+ 5 millions d'euros) et de 16,2 millions d'euros en CP (+ 2,9 millions d'euros). Pour rappel, ces crédits visent à financer quatre dispositifs :

- premièrement, la dématérialisation de l'état civil des Français nés à l'étranger ou ayant eu un événement d'état civil à l'étranger, engagée en 2019, qui vise à constituer un registre de l'état civil électronique (RECE). Son budget continue d'augmenter (il avait déjà triplé en 2025) pour atteindre 3,8 millions d'euros. Dans un audit remis il y a quelques mois, l'inspection générale des affaires étrangères recommandait l'arrêt de l'extension de l'expérimentation à l'ensemble des pays européens en raison d'une qualité de service dégradée et d'une absence d'économies réalisées ;

- deuxièmement, la modernisation des outils des services consulaires, voit son budget renforcé avec 4,2 millions d'euros (+ 1,3 million d'euros par rapport à 2025) afin de financer divers projets de modernisation, dont la refonte de la démarche en ligne d'inscription au registre des Français établis hors de France et sur les listes électorales et la poursuite de l'expérimentation du renouvellement des passeports sans comparution ;

- troisièmement, le vote par internet^27(*), est doté de 2,8 millions d'euros en AE et de 3,2 millions d'euros en CP, principalement pour le financement des élections consulaires de mai 2026 ;

- quatrièmement, le service d'appel France consulaire, voit son enveloppe diminuer de 900 000 euros pour se situer à cinq millions d'euros en 2026. Ce centre de contact consulaire, déployé en août 2023 dans 26 pays européens couvrait à cette date 47 % des Français expatriés. L'objectif de ce dispositif est de soulager les services consulaires en recueillant les premières demandes. D'ores et déjà déployé en Europe, en Afrique, au Moyen-Orient et en Asie, pour un total de 166 pays couverts au 21 octobre 2025, il devrait être étendu fin 2025 à l'Amérique et à l'Océanie. Auparavant situé à la Courneuve, le service a été redéployé entre Nantes (pour les agents du MEAE) et des sites de Clichy et de Laval (pour les téléconseillers). Par ailleurs, une renégociation tarifaire a permis de réduire le coût de l'enveloppe de 900 000 euros.

Évolution des effectifs sous plafonds du programme 151 « Français à l'étranger
et affaires consulaires » entre 2017 et 2025

(en équivalents temps plein travaillé et en pourcentage)

Source : commission des finances d'après les documents budgétaires

Le rapporteur spécial Rémi Féraud continuera d'être attentif au bon déploiement des projets de modernisation du réseau consulaire et, dans le même temps, au maintien d'un haut niveau de service à nos compatriotes expatriés. Tout au long du quinquennat en cours et de celui qui l'a précédé, les gouvernements successifs ont fait le choix politique de conserver l'universalité de notre réseau consulaire et de l'ampleur de nos obligations consulaires. En cohérence avec cette orientation, il importe de préserver les capacités d'action du programme. À cet égard, le rapporteur spécial estime bienvenu le renforcement des moyens humains affectés aux activités du programme 151 : si le niveau d'ETP n'est pas encore revenu au niveau de 2017, les effectifs supplémentaires permettent de soulager les postes sur les activités les plus intensives en ressources humaines. À titre d'exemple, l'instruction des demandes de visa au sein des services consulaires a pu pleinement bénéficier du recrutement d'agents supplémentaires, sans toutefois complètement remédier aux tensions constatées dans certains postes.

En tout état de cause, le déploiement des nouveaux outils dans notre réseau pourra certes conduire à des réorganisations du fonctionnement des postes, mais ne devra pas constituer le prétexte d'une baisse drastique de leurs moyens, similaire à celle décidée au cours de la période 2018-2022. Pour rappel, la rationalisation des services consulaires, menée à cette occasion avait reposé :

- d'une part, sur une réduction des implantations par une différenciation du niveau de services. Cette différenciation a reposé sur la mise en place de différentes catégories de postes assurant un éventail de missions plus ou moins importants. Dans un souci de réduction de la dépense, le ministère a privilégié le déploiement de postes consulaires d'influence (PCI) et de postes de présence diplomatique (PPD) aux moyens limités. Cette évolution a conduit à un report de la charge de travail sur les postes mieux dotés et à une frustration croissante de la part des usagers ;

- d'autre part, sur un ajustement de la masse salariale, conduisant à réduire de près de 6 % le plafond d'emplois du programme entre 2017 et 2021, dans le cadre du programme « Action publique 2022 ».

L'évolution de la communauté française à l'étranger en 2025

Le registre des Français établis hors de France permet un recensement des ressortissants français établis hors du territoire national. Depuis 2016, cette inscription peut être effectuée de manière dématérialisée.

Au 31 décembre 2024, ce sont 1 754 666 de Français qui étaient inscrits au registre, en hausse de 3,5 % par rapport à l'année précédente.

Si l'on examine la répartition géographique de la communauté française, plus d'un quart des Français établis hors de France vivent dans un pays de l'Union européenne (28 % en 2024). S'agissant de la répartition par pays, la Suisse, les États-Unis, le Royaume-Uni, la Belgique et le Canada se situent en tête du classement des pays d'accueil et regroupent 40,9 % des Français de l'étranger. À noter que près d'un tiers des Français de l'étranger sont binationaux.

Évolution du nombre d'inscrits au registre des Français établis hors de France

(en millions d'euros et en pourcentage)

Source : commission des finances

Sur le plus long terme, l'évolution de la communauté française à l'étranger se caractérise par une progression continue avec une hausse de l'ordre de 88 % depuis 1995.

Pour autant, dès lors que l'inscription au registre n'est plus obligatoire depuis 1961, les estimations du nombre de Français établis hors de France tirées de cet instrument sont nécessairement inférieures aux chiffres réels. Le ministère de l'Europe et des affaires étrangères situe le nombre réel de Français expatriés entre 2,5 et 3 millions de personnes.

Source : commission des finances d'après le rapport du Gouvernement sur la situation des français établis hors de France

2. Des dépenses d'intervention du programme 151 au profit des Français de l'étranger, hors bourses, maintenues au niveau de 2025

S'agissant des dépenses d'intervention portées par le programme 151, hors bourses scolaires détaillées infra, l'essentiel des crédits est concentré sur trois enveloppes.

Premièrement, il s'agit de l'enveloppe des aides sociales destinées aux Français de l'étranger, versées en application de l'article L 121-10-1 du code de l'action sociale et des familles^28(*). Les aides sociales regroupent l'ensembles des crédits versés aux ressortissants français à l'étranger, sur critères sociaux et après avis des conseils consulaires pour la protection et l'action sociale (CCPAS). Elles sont ciblées et différentielles et leur niveau est déterminé en fonction des évolutions du coût de la vie locale et du taux de change, dès lors que les allocations sont versées en euros. Pour mémoire, ces allocations sont assimilées à des décisions gracieuses du ministre et ne constituent pas un droit.

Les aides sociales portées par le programme 151 relèvent de trois catégories :

- tout d'abord, les aides mensuelles versées aux ressortissants à très faibles revenus, âgés de plus de 60 ans ou en situation de handicap^29(*) ;

- ensuite, les aides sociales aux enfants en détresse ;

- enfin, les aides ponctuelles aux Français en difficultés temporaire, notamment en cas de détention.

Pour l'exercice 2026, le montant total des aides sociales est identique à celui prévu en 2025, avec 15,2 millions d'euros en AE=CP (l'enveloppe avait toutefois reculé de 6 % entre 2024 et 2025). Selon la direction des Français de l'étranger, l'exécution de cette enveloppe à date serait de 14,4 millions d'euros.

L'Afrique concentre à la fois une partie significative des bénéficiaires (1 639 allocataires, soit 39 % du total) et des financements (5,4 millions d'euros, soit 38 % de l'enveloppe).

Répartition des aides sociales par zone géographique en 2025

(en pourcentage et en euros)

Source : commission des finances d'après les données de la direction des Français à l'étranger et des affaires consulaires

Par ailleurs, le MEAE s'est engagé dans une suppression progressive du versement des aides sociales dans les États membres de l'Union européenne et de l'Association européenne de libre-échange (AELE), dès lors que les ressortissants français résidant dans ces pays peuvent bénéficier, en application du principe de non-discrimination, des prestations sociales du pays hôte. Une extinction progressive sur trois ans du versement des aides a donc été prévue. D'ici 2027, elle devrait être effective.

Montant des aides sociales directes versées aux Français de l'étranger

(en euros et en pourcentage)

	2018	2019	2020	2021	2022	2023	2024	2025	Évolution 2018-2025
Allocations de solidarité (AS)	5 480 012	5 633 524	5 468 248	6 465 558	6 798 251	6 870 499	7 056 284	6 429 976	+ 17,34 %
Allocations adultes handicapés (AAH)	4 692 384	4 668 847	4 540 364	4 787 232	4 881 040	4 914 691	5 192 129	4 882 938	+ 4,06 %
Allocations enfants handicapés (AEH)	1 380 301	1 421 505	1 489 300	1 445 800	1 434 120	1 583 727	1 740 830	1 799 545	+ 30,37 %
Allocations à durée déterminée (ADD)	79 414	88 100	173 799	113 733	140 412	133 549	63 284	98 488	+ 24,02 %
Secours mensuels spécifiques enfants (SMSE)	482 031	459 329	608 354	753 592	796 276	718 561	679 470	647 363	+ 34,30 %
Prestation d'assistance consulaire (PAC)	292 421	334 471	320 509	344 606	287 586	209 319	167 097	84 852	- 70,98 %
Total hors aides ponctuelles	12 406 563	12 605 776	12 600 574	13 910 521	14 337 685	14 430 346	14 899 095	13 943 162	+ 12,39 %
Aides ponctuelles	615 122	505 917	5 003 697	13 050 544	4 798 590	467 887	464 850	418 620	- 31,95 %
Total	13 021 685	13 111 693	17 604 271	26 961 065	19 136 275	14 898 233	15 363 945	14 361 782	+ 10,29 %

Note n° 1 : pour l'année 2025, il s'agit des montants notifiés et non consommés.

Note n° 2 : pour les années 2020 à 2022, une partie des aides ponctuelles attribuées l'ont été au titre du dispositif de secours occasionnel de solidarité « SOS covid ».

Source : commission des finances d'après les réponses au questionnaire budgétaire

Deuxièmement, le programme 151 finance à hauteur de 1,4 million d'euros en 2026 (+ 15 % par rapport à 2025) les organismes locaux d'entraide et de solidarité. Cette hausse revient, à l'euro près, sur la baisse de cette enveloppe décidée en 2025. Ce financement est complété par un versement de 1,6 million d'euros au titre du soutien au tissu associatif des Français de l'étranger (STAFE), stable par rapport à l'année passée.

Troisièmement, une enveloppe est dédiée aux dépenses de rapatriement et d'hospitalisation d'urgence, pour un montant de 800 000 euros sur l'exercice 2026. Le ministère de l'Europe et des affaires étrangères a obtenu, sur ce point, gain de cause par rapport aux demandes formulées les années précédentes : lors des précédents exercices, sur le total de l'enveloppe des évacuations sanitaires, 500 000 euros étaient destinés à financer les évacuations de Français du Vanuatu vers la Nouvelle Calédonie. Cette prise en charge, qui découle d'une convention datant de 1982, était curieusement confiée au ministère de l'Europe et des affaires étrangères et non au ministère chargé de la santé depuis 2022. Un rétro-transfert sera désormais effectué vers le programme 204 « Prévention, politique sanitaire et offre de soins » relevant du ministère chargé de la santé. Seuls les frais de transport demeureront à la charge du MEAE.

3. L'amorce d'une résorption du stock de dossiers de paiement des frais de contentieux de refus de visas

Depuis le transfert de l'ensemble des dépenses de titre 2 sur le programme 105, la totalité des crédits de l'action « Instruction des demandes de visa » ne correspond plus qu'au paiement des frais de justice liés au contentieux des refus de visa.

Évolution du nombre de condamnations de l'État devant la juridiction administrative en matière de refus de délivrance de visas

(en nombre de dossiers et en pourcentage)

Source : commission des finances

En effet, il résulte du double pilotage de la politique des visas par le ministère de l'intérieur et le ministère de l'Europe et des affaire étrangères une répartition parfois difficilement lisible des compétences en la matière. Ainsi, en application de la convention du 12 avril 2013 de répartition des charges communes et des charges propres relatives aux frais de fonctionnement du Secrétariat général à l'immigration et à l'intégration occupant les locaux du ministère des affaires étrangères, ce dernier est responsable de l'ensemble des frais de fonctionnement, parmi lesquels figurent les frais de justice et intérêts moratoires découlant du contentieux des visas.

De plus, depuis septembre 2021, le budget alloué aux frais de justice et destiné au paiement des contentieux de refus de demandes de visas d'entrée en France est inscrit sur le programme 151. Un avenant à la convention, en date du 31 mai 2023, à la convention de 2013 désigne la direction des Français à l'étranger et de l'administration consulaire comme ordonnatrice des dépenses de frais de justice et intérêts moratoires liés au contentieux sur les visas.

Il s'ensuit une répartition des compétences entre :

- d'une part, le bureau du contentieux de la sous-direction des visas (SDV) du ministère de l'intérieur, qui assure la défense de l'État devant les juridictions administratives ;

- d'autre part, le bureau des frais de justice et du contentieux des visas qui assure la mise en paiement des frais irrépétibles et, lorsque cela est nécessaire, des dommages pour préjudice moral et astreintes en cas de délivrance tardive des visas.

Si le paiement des frais de justice aux bénéficiaires est assuré intégralement par la sous-direction de la politique des visas de la DFAE, le ministère de l'Europe et des affaires étrangères bénéficie d'un remboursement partiel en année N+ 1. Ainsi, par un système de refacturation interne, 50 % des frais engagés par le MEAE est remboursé l'année suivante par le ministère de l'intérieur.

Évolution des frais de contentieux visa sur la période 2017-2024

(en nombre de dossiers et en milliers d'euros)

Source : commission des finances

La hausse continue des recours contre les refus de délivrance de visas a accru la pression sur les services. Elle s'est accompagnée d'une réforme de l'organisation interne des juridictions administratives à Nantes, avec l'ouverture de nouvelles chambres au tribunal administratif pour répondre au développement du contentieux des visas^30(*).

Cette réorganisation a sensiblement accéléré les délais de traitement des recours et a mécaniquement augmenté le stock des décisions en attente d'exécution. Les délais de paiements des décisions de justice par le MEAE ont atteint un niveau préoccupant. À l'occasion des auditions menées par les rapporteurs spéciaux, la DFAE et la direction de l'immigration ont indiqué que la Cour des comptes s'était inquiétée, au cours de l'année 2024, de l'allongement de ces délais.

Pour 2026, cette enveloppe est budgétisée à hauteur de 2,2 millions d'euros, soit une diminution de 42 % par rapport à l'année passée. La loi de finances pour 2025 s'était au contraire caractérisée par une hausse des crédits, visant à accélérer l'apurement du stock de dossiers de frais de justice de contentieux visa. La baisse des dépenses projetée en 2026 s'explique par un ralentissement du flux de dossiers entrants : selon les données transmises par la DFAE, 1 347 nouveaux dossiers ont été transmis au 17 octobre 2025, soit une baisse de 35,6 % par rapport à la même période en 2024.

En dépit de cette amélioration conjoncturelle du stock de dossiers en cours, les rapporteurs spéciaux réitèrent la recommandation, formulée dans leur récent contrôle budgétaire sur la délivrance des visas^31(*), de regrouper le suivi et le paiement des décisions de justice au sein du seul ministère de l'intérieur. De fait, la répartition actuelle des compétences entre les deux ministères ne paraît pas satisfaisante :

- premièrement, la fluidité des échanges entre les deux ministères paraît excessivement dépendre du stock de dossiers en cours d'examen, davantage que des procédures internes aux deux services. Plus que les mesures de simplification engagées au cours des derniers mois, c'est l'apurement du stock de dossiers en attente qui a permis de réduire les difficultés rencontrées par la sous-direction de la politique des visas ;

- deuxièmement, le principe selon lequel le service qui assure la défense de l'État devant les juridictions ne s'acquitte pas des frais de justice paraît déresponsabilisant. La refacturation de 50 % des dépenses en année N+ 1 ne comporte aucun caractère incitatif pour les services du ministère de l'intérieur ;

- troisièmement, l'engagement de l'intégralité des dépenses de contentieux par le MEAE et la refacturation de 50 % des frais au ministère de l'intérieur l'année suivante nuit à la lisibilité des financements du programme 151. Comme l'ont regretté les rapporteurs spéciaux, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2025^32(*), et la Cour des comptes, à l'occasion de l'examen de l'exécution de l'exercice 2024^33(*), ce programme budgétaire pâtit d'une multiplicité de canaux de financement et dépend de transferts budgétaires d'autres départements ministériels.

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* ²⁶ Cour des comptes, Les services consulaires rendus aux Français de l'étranger, observations définitives, octobre 2024.

* ²⁷ Le vote électronique est possible pour les Français de l'étranger, uniquement pour les élections consulaires et les élections législatives.

* ²⁸ « Les actions menées à l'égard des Français établis hors de France en difficulté, en particulier les personnes âgées ou handicapées, relèvent de la compétence de l'État. Ces personnes peuvent bénéficier, sous conditions, de secours et aides prélevés sur les crédits d'assistance aux Français établis hors de France du ministère des affaires étrangères, et d'autres mesures appropriées tenant compte de la situation économique et sociale du pays de résidence. L'Assemblée des Français de l'étranger, la commission permanente pour la protection sociale des Français de l'étranger et, dans chaque pays considéré, le conseil consulaire compétent sont consultés sur la politique d'aide sociale aux Français établis hors de France ».

* ²⁹ Pour un taux d'incapacité supérieur à 80 % pour les adultes et à 50 % pour les enfants.

* ³⁰ L'arrêté du vice-président du Conseil d'État en date du 15 mai 2023 fixant le nombre de chambres des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel a fait passer de dix à douze le nombre de chambres au tribunal de Nantes tandis que l'arrêté du 25 février 2025 a porté ce nombre à treize.

* ³¹ Rapport d'information n° 904 (2024-2025) de Mme Nathalie Goulet et M. Rémi Féraud, au nom de la commission des finances, sur la délivrance des visas par les services consulaires, déposé le 24 septembre 2025.

* ³² Annexe n° 1 faite par Mme Nathalie Goulet et M. Rémi Féraud, rapporteurs spéciaux des crédits de la mission « Action extérieure de l'État », au rapport général n° 144 (2024-2025) fait par M. Jean-François Husson, rapporteur général, au nom de la commission des finances, sur le projet de loi de finances considéré comme rejeté par l'Assemblée nationale, pour 2025.

* ³³ Cour des comptes, Analyse de l'exécution budgétaire 2024, Mission Action extérieure de l'État, avril 2025, page 28.