B. LA PERTE DU FONDS TERRITORIAL CLIMAT CONSTITUE UN RETOUR EN ARRIÈRE POUR LE FONDS VERT
Deux mesures ne seront pas reconduites dans le fonds vert en 2026 : le soutien des mesures de tri à la source et valorisation des biodéchets (axe 1) ainsi que le fonds territorial climat (axe 3). Le rapporteur spécial a donc souhaité réaliser un bilan spécifique de ces deux mesures.
1. Le fonds territorial climat : une mesure qui visait à redonner de la liberté aux collectivités territoriales
Le rapporteur spécial avait fait adopter en loi de finances pour 2024, et une nouvelle fois dans la LFI pour 2025, un amendement créant un « Fonds territorial climat » (FTC), dont le fonctionnement est fondamentalement différent du fonds vert.
Le principe du fonds territorial climat (FTC) est d'attribuer 200 millions d'euros du fonds vert directement aux EPCI ayant adopté un plan climat-air-énergie territorial (PCAET), à raison de 4 euros par habitant46(*). Les normes comptables des collectivités permettent en effet de s'assurer que ces sommes ont bien été fléchées pour la transition écologique47(*). La ressource est ainsi garantie, et le FTC permet donc aux collectivités territoriales de mettre en oeuvre une véritable planification écologique.
Au moment de l'examen du projet de loi de finances pour 2024, le Gouvernement s'était engagé à le mettre en oeuvre, et une circulaire du 28 décembre 2023 a prévu qu'une part du fonds vert serait déployée en cours d'année pour accompagner la mise en oeuvre des « plan climat-énergie territoriaux » (PCAET) une fois connus les résultats des COP régionales initiées par le Gouvernement de l'époque.
Toutefois, interrogée sur la gestion du fonds territorial climat 2024, l'administration avait répondu que « les annulations puis les gels budgétaires n'ont pas permis de créer une part dédiée au sein du fonds vert mais l'identification des projets PCAET parmi les projets du fonds vert permet de souligner que les projets PCAET sont nombreux à solliciter et à bénéficier du fonds vert : 756 projets ont déjà reçu l'engagement d'un financement de l'État en 2024. »
Ces projets avaient cependant été financés par la procédure classique du fonds vert, alors que tout l'intérêt du fonds territorial était précisément que les crédits soient affectés directement aux intercommunalités. Le fonds territorial climat n'avait donc été, de facto, pas mis en oeuvre en 2024, contrairement à la volonté du Parlement.
Lorsque le FTC a été adopté une nouvelle fois dans la loi de finances initiale pour 2025, le rapporteur spécial a expressément demandé à ce que sa gestion soit conforme à ce qui était prévu dans sa description. L'administration a ainsi confirmé pour 2025 que, tout en reprenant le circuit de gestion du fonds vert, le FTC (appelé en interne « mesure PCAET ») avait trois spécificités par rapport au reste du programme 380 :
- une absence de fongibilité des crédits du FTC avec le reste des axes du Fonds vert, sauf en fin de gestion pour optimiser la consommation des crédits si nécessaire) ;
- une absence d'examen en opportunité des demandes de financement par les services de l'État ;
- un déclenchement du financement à compter du dépôt d'une liste de projets éligibles à la préfecture.
Par ailleurs, la règle du taux maximal de financement de 80 % s'applique, ainsi que celle de non-cumul avec les autres mesures du Fonds vert et les dotations de l'État.
Ces modalités de gestion sont conformes à l'intention du rapporteur spécial, et l'administration a indiqué qu'au 15 octobre dernier, 74 % de l'enveloppe en autorisations d'engagement parmi les crédits ouverts (115 sur 154 millions d'euros)48(*) avait été consommée.
Exécution du fonds territorial climat en 2025 au 15 octobre
|
Nombre de PCAET éligibles |
Nombre de collectivité ayant déposé un dossier |
Nombre de dossiers déposés |
Total subvention demandée (en millions d'euros) |
Nombre de dossiers acceptés |
Montants engagés (AE) (en millions d'euros) |
|
649 |
572 |
754 |
324 |
695 |
115 |
Source : commission des finances
Ces modalités de gestion sont conformes à l'intention du rapporteur spécial, et l'administration a indiqué qu'au 15 octobre dernier, 74 % de l'enveloppe en autorisations d'engagement parmi les crédits ouverts (115 sur 154 millions d'euros) avait été exécutée. L'ensemble des autorisations d'engagement devrait ainsi être consommé d'ici la fin de l'année. Cette mesure semble donc répondre à une vraie demande de la part des collectivités territoriales.
Il est par conséquent très regrettable que le fonds territorial climat fasse partie des mesures supprimées dans la loi de finances pour 2026. Selon l'administration, « compte tenu de la contrainte budgétaire et de la possibilité de rendre prioritaires les projets des PCAET pour bénéficier de l'ensemble des mesures du Fonds vert, il n'est pas prévu à ce stade de reconduction de la mesure dédiée créée en 2025. »49(*)
Ces deux arguments manquent à nouveau la spécificité du fonds territorial climat : l'originalité de ce nouveau fonds n'a jamais été le financement des projets des PCAET, ce que pouvaient déjà faire les autres mesures du fonds vert, mais le fait que les financements soient octroyés sans analyse préalable de l'opportunité par les services de l'État, qui s'en tiennent donc à une analyse de la conformité juridique des demandes.
Il y a fondamentalement une différence de philosophie entre les deux dispositifs. La suppression de la mesure ne peut donc pas être justifiée par des raisons budgétaires, mais davantage par le refus de la part de l'État de faire réellement confiance aux collectivités territoriales. Le fonds territorial climat devait permettre que les moyens soient déterminés par les besoins des collectivités territoriales, et non pas par les priorités politiques de l'État central.
2. Le soutien au tri à la source et à la valorisation des biodéchets : une mesure redondante avec les autres actions de l'Ademe
Depuis sa mise en place, le fonds vert finance le soutien au tri à la source des biodéchets, ainsi que des programmes de valorisation des biodéchets, notamment par le compostage ou la méthanisation. Ce dispositif, comme de nombreuses autres mesures du fonds vert, est issu du plan de relance.
Le versant « biodéchets » du fonds vert a en majorité financé des projets portés par des syndicats mixtes fermés (28 % du montant total) ainsi que des communautés d'agglomération (23,6 %). Les dossiers portés par les métropoles, dont le nombre est relativement faible rapporté au total (13 sur 389), bénéficient en revanche des montants les plus importants, avec un montant médian de 1,2 million d'euros. Sur l'ensemble du montant des financements du fonds vert (107 millions d'euros), environ 2,4 millions d'euros n'ont pas été affectés à des collectivités territoriales, mais à des entreprises.
Types d'organismes financés par le fonds vert au titre de l'action « biodéchets »
|
Type de structure |
Nombre de dossiers |
Part des dossiers |
Montant total (en euros) |
Part du montant total |
Montant médian (en euros) |
|
Syndicats mixtes fermés (SMF) |
85 |
21,9 % |
29 969 383 |
28,0 % |
166 562 |
|
Communautés d'agglomération (CA) |
90 |
23,1 % |
25 190 632 |
23,6 % |
181 591 |
|
Métropoles |
13 |
3,3 % |
15 424 462 |
14,4 % |
1 233 440 |
|
Communautés de communes (CC) |
139 |
35,7 % |
13 856 156 |
13,0 % |
62 208 |
|
Syndicats mixtes ouverts (SMO) |
14 |
3,6 % |
12 473 091 |
11,7 % |
112 580 |
|
Établissements publics territoriaux (EPT) |
5 |
1,3 % |
3 542 045 |
3,3 % |
259 450 |
|
Communes |
4 |
1,0 % |
2 145 541 |
2,0 % |
29 715 |
|
Communautés urbaines (CU) |
7 |
1,8 % |
1 951 633 |
1,8 % |
183 932 |
|
Entreprises |
32 |
8,2 % |
2 410 236 |
2,3 % |
64 700 |
|
Total |
389 |
100 % |
106 963 178 |
100 % |
99 110 |
Source : commission des finances, d'après le rapport d'information fait au nom de la commission des finances sur le soutien de l'État à la prévention et la valorisation des déchets ainsi qu'à l'économie circulaire, Mme Christine Lavarde, 8 octobre 2025
Répartition des financements du fonds vert
action « biodéchets »
selon le type de
collectivités territoriales
Source : commission des finances, d'après le rapport d'information fait au nom de la commission des finances sur le soutien de l'État à la prévention et la valorisation des déchets ainsi qu'à l'économie circulaire, Mme Christine Lavarde, 8 octobre 2025
La procédure de traitement des dossiers du volet « biodéchets » est différente de celle des autres mesures du fonds vert. Ce ne sont en effet pas les préfets de département qui procèdent à la sélection, mais les préfets de région, et l'Ademe assure l'essentiel de la gestion et du suivi des dossiers, à l'instar du fonds économie circulaire.
Les projets financés par le volet « biodéchets » du fonds vert sont à cet égard très proches de ceux pris en charge par le fonds économie circulaire de l'Ademe, la différence se situant au niveau de la source des déchets : « Dans un objectif de complémentarité des fonds, la mesure biodéchets du fonds vert a été dédiée aux projets de collectivités traitant un flux de biodéchets issu majoritairement des ménages (par rapport au flux des producteurs assimilés, comme des traiteurs, petits restaurants...). Le fonds économie circulaire a permis de soutenir les projets d'acteurs économiques ou pour les collectivités dont le volume de biodéchets provenait en majorité des acteurs économiques et assimilés. »50(*)
Cette distinction, utile en gestion, n'était pas suffisante pour justifier l'inscription de ces financements dans deux programmes différents - le programme 181 « Prévention des risques » pour le fonds économie circulaire, et le programme 380 « Fonds d'accélération de la transition écologique dans les territoires » pour la mesure « biodéchets » du fonds vert51(*).
Les documents budgétaires justifient la suppression de cette mesure « compte tenu de l'évolution de la réglementation, imposant aux collectivités d'investir sur ce domaine »52(*). Cette justification est pour le moins curieuse, dans la mesure où un changement de réglementation créant de nouvelles obligations pour les collectivités territoriales serait plutôt une raison pour renforcer, en contrepartie, leurs financements.
La suppression de la mesure « biodéchets » s'explique en réalité davantage par un objectif d'économies, sachant, comme cela a été indiqué précédemment, que le fonds économie circulaire vise le même type de projets.
3. Les autres mesures du fonds vert
a) Le fonds friches
Le programme 380 reprend le fonds friches, qui relevait de l'action 02 « Biodiversité et lutte contre l'artificialisation » du programme 362. Le Président de la République avait annoncé la pérennisation du fonds le 7 septembre 2021.
Le fonds friches a vocation à financer des opérations de recyclage de friches ou de fonciers déjà artificialisés. Le recyclage des friches engendre en effet des surcoûts par rapport aux constructions sur terrain non bâti, notamment en raison des travaux de restructuration lourde et de dépollution nécessaires. Le fonds friches doit permettre de construire de nouveaux logements et locaux d'activité, sans faire progresser l'artificialisation nette. Le Cerema estime ainsi que les friches représentent un stock de 150 000 hectares, dont 41 500 hectares en zone tendue.
Sont considérées comme des friches les terrains nus, déjà artificialisés, et qui ont perdu leur usage ou leur affectation, ainsi que les îlots d'habitat, d'activité ou mixte, bâti et caractérisé par une importante vacance.
Pour éviter les effets d'aubaine, le fonds friches s'adresse aux projets d'aménagements de friches dont les bilans économiques restent déficitaires après prise en compte de toutes les autres subventions publiques, et malgré la recherche de l'optimisation de tous les autres leviers d'équilibre. En outre, il concerne des projets suffisamment matures pour entrer en phase opérationnelle dans les deux ans à venir.
Ce fonds avait été initialement doté de 300 millions d'euros en AE dans la mission « Plan de relance » de la loi de finances initiale pour 2021. Dans le budget pour 2022, le fonds friches a été reconduit avec 350 millions d'euros supplémentaires, et il a bénéficié d'une rallonge de 100 millions d'euros au début de l'année 2022. Au total, 750 millions d'euros ont été engagés dans le cadre du plan de relance, qui ont vocation à financer 1 382 projets lauréats.
Le fonds vert a mis en commun le fonds friche géré par l'Ademe et les fonds régionaux. La procédure d'octroi des subventions a également évolué. Le dépôt des dossiers est ouvert à tous les moments de l'année, et le traitement des dossiers se fait désormais « au fil de l'eau », et non plus sur des périodes d'appel à projets. Le fonds vert a également inclus la renaturation totale ou partielle d'une friche, dans la liste des opérations pouvant faire l'objet d'un accompagnement financier, dans les mêmes conditions que les opérations de recyclage foncier.
b) La rénovation énergétique des bâtiments des collectivités territoriales
La rénovation énergétique des bâtiments des collectivités territoriales est de loin la mesure du fonds vert qui a fait l'objet du plus de dossiers déposés et a mobilisé les financements les plus élevés.
Du 1er janvier au 31 août 2025, on compte 875 dossiers acceptés pour un total de 2 445 dossiers déposés. 111,8 millions d'euros de subvention ont été accordés pour une demande de 749,7 millions d'euros. Le taux d'acceptation des dossiers est ainsi de 35,8 %, ce qui est un taux nettement inférieur à celui de 2024 sur la même période (43,3 %).
De la même façon, le taux de satisfaction des demandes en termes de montant est de 14,9 % du 1er janvier au 31 août 2025, alors qu'il était de 33,2 % en 2024, toujours sur la même période. Cette forte diminution des demandes acceptées est révélatrice des restrictions budgétaires qui ont pesé sur le fonds vert, alors même que celui-ci avait déjà connu des annulations de crédits importantes en 2024.
Un tiers environ des dossiers visent à rénover des bâtiments scolaires. Viennent ensuite les bureaux et les logements qui représentent chacun environ un sixième des dossiers. Les trois quarts des projets incluent l'isolation des murs, planchers ou toiture, et plus de 6 projets sur 10 comprennent un changement de chauffage.
c) La politique d'adaptation au changement climatique
La politique de prévention des risques menée dans le cadre du fonds vert est constituée d'un ensemble de mesures destinées à l'adaptation des territoires au changement climatique. Elle inclut la prévention des inondations, des feux de forêt, des risques naturels en montagne, des risques spécifiques aux outre-mer (dont le risque cyclonique) ainsi que la lutte contre le recul du trait de côte.
Concernant la prévention des inondations, 75 % des projets acceptés en 2024 portent sur le renforcement des plans d'action de prévention des inondations (PAPI).
La moitié de ces dossiers concernent plus spécifiquement le soutien aux dépenses du système d'endiguement (surveillance et entretien courant) et à la création de zones d'expansion de crues susceptibles de réduire la pression sur les ouvrages hydrauliques concernés.
S'agissant de la prévention des risques d'incendie de forêt, les financements les plus demandés portent sur la protection et la défense des zones déjà urbanisées contre les incendies (37 % en 2023), l'aménagement de la forêt aux abords des zones urbanisées (32 %), la détection précoce des départs de feux et la surveillance (15 %) et enfin le développement de la connaissance et de la culture du risque (11 %).
d) Présentation générale de l'exécution du fonds vert du 1er janvier au 31 août 2025
Le tableau suivant présente les chiffres de l'exécution du fonds vert du 1er janvier au 31 août 2025. Les mesures avec les niveaux de financement les plus importants sont la rénovation énergétique des bâtiments publics, le recyclage foncier et enfin le fonds territorial climat. À l'inverse, certaines enveloppes ont financé un nombre extrêmement restreint de dossiers, et pour des montants faibles, si bien qu'il peut y avoir dans certains cas une impression de saupoudrage.
L'exécution du fonds vert à la date du 1er janvier au 31 août 2025
|
Démarche |
Nombre de dossiers déposés |
Nombre de dossiers acceptés
|
Somme des dépenses des projets déposés (en millions d'euros) |
Somme de l'aide demandées au fonds vert des projets déposés (en millions d'euros) |
Somme des montants de subvention attribués des projets acceptés (en millions d'euros) |
Somme des dépenses des projets acceptés (en millions d'euros) |
|
Rénovation énergétique des bâtiments publics locaux |
2 445 |
875 |
3 304,7 |
739,7 |
111,8 |
957,8 |
|
Soutien au tri à la source et à la valorisation des biodéchets |
58 |
2 |
68,0 |
34,2 |
4,7 |
0,7 |
|
Prévention des inondations |
262 |
102 |
123,6 |
33,4 |
12,1 |
32,2 |
|
Appui aux collectivités de montagne soumises à des risques émergents |
58 |
16 |
19,9 |
10,5 |
3,6 |
5,1 |
|
Renforcement de la protection des bâtiments contre les vents cycloniques |
16 |
4 |
125,0 |
8,5 |
1,8 |
38,3 |
|
Prévention des risques d'incendies de forêt et de végétation |
356 |
179 |
46,2 |
26,5 |
9,3 |
11,7 |
|
Accompagnement pour l'adaptation des territoires littoraux au recul du trait de côte |
34 |
12 |
5,9 |
3,3 |
1,3 |
1,7 |
|
Renaturation des villes et des villages |
1 386 |
260 |
1 857,1 |
327,5 |
55,9 |
197,9 |
|
Appui à l'ingénierie |
399 |
151 |
54,2 |
23,0 |
5,9 |
11,3 |
|
Accompagnement du déploiement des ZFE |
126 |
36 |
357,6 |
113,3 |
11,6 |
66,0 |
|
Recyclage foncier |
1 092 |
150 |
8 356,7 |
992,2 |
104,6 |
1 063,6 |
|
Locaux d'activité |
- |
- |
0,0 |
0,0 |
10,6 |
0,0 |
|
Développement du covoiturage |
171 |
56 |
45,3 |
20,4 |
3,1 |
5,8 |
|
Mobilités durables en zone rurale |
268 |
100 |
100,6 |
32,2 |
7,9 |
23,5 |
|
Territoires d'industries en transition écologique |
236 |
10 |
725,4 |
138,2 |
24,2 |
10,6 |
|
Transition écologique maritime |
77 |
28 |
87,7 |
26,0 |
1,2 |
22,0 |
|
Aménagements cyclables |
369 |
45 |
469,3 |
111,6 |
24,1 |
45,6 |
|
Fonds territorial climat |
621 |
240 |
886,9 |
257,1 |
77,7 |
208,7 |
|
Plan eau Mayotte |
- |
- |
0,0 |
0,0 |
16,6 |
0,0 |
|
Total |
7974 |
2266 |
16634,1 |
2897,6 |
488 |
2702,5 |
Source : réponses au questionnaire du rapporteur spécial
* 46 Le dispositif devait être applicable à la métropole de Lyon, et sur le périmètre de la métropole du Grand Paris, les fonds étaient prévus pour être versés aux établissements publics territoriaux. Il est également prévu des adaptations pour les EPCI qui utilisent un schéma de cohérence territoriale (SCoT), air, énergie et climat.
* 47 C'est d'ores et déjà le cas par exemple pour la compétence « Gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations (Gemapi), qui est financée par une taxe dédiée.
* 48 Le fonds territorial climat (FTC) était initialement doté de 200 millions d'euros pour 2025, toutefois le montant des crédits ouverts a été abaissé en gestion à 154 millions d'euros, en raison des gels et des annulations de crédits. Cette proportion est similaire au reste du fonds vert, dont environ le quart des autorisations d'engagement a été annulé ou mis en réserve en cours de gestion.
* 49 Réponses au questionnaire du rapporteur spécial.
* 50 Réponses de l'Ademe au questionnaire du rapporteur spécial lors du contrôle sur le soutien de l'État à la prévention des déchets et à l'économie circulaire.
* 51 Ce n'est d'ailleurs pas la première politique du fonds vert qui présente ce problème : les financements de la Stratégie nationale biodiversité 2030 étaient initialement inscrits dessus, alors qu'ils relevaient du programme 113 « Paysages, eau et biodiversité », tandis que les mesures relatives à l'adaptation au changement climatique auraient dû être intégrées à la politique de prévention des risques naturels.
* 52 Projet annuel de performances de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » pour 2026, page 445.