PREMIÈRE
PARTIE
L'ÉTAT ACTIONNAIRE ET LE FONCTIONNEMENT
DU COMPTE
D'AFFECTATION SPÉCIALE
« PARTICIPATIONS FINANCIÈRES
DE L'ÉTAT »
I. L'AGENCE DES PARTICIPATIONS DE L'ÉTAT GÈRE LES PARTICIPATIONS DIRECTES DE L'ÉTAT DANS LE SECTEUR PRODUCTIF
A. L'ACTIONNARIAT PUBLIC, RÉPARTI ENTRE L'ÉTAT, LA CAISSE DES DÉPÔTS ET CONSIGNATIONS ET LA BANQUE PUBLIQUE D'INVESTISSEMENT, A UNE EMPREINTE SIGNIFICATIVE SUR LE SECTEUR PRODUCTIF
1. Le portefeuille des participations publiques gérées directement par l'État est complété par les actions gérées par la Caisse des dépôts et consignations et la Banque publique d'investissement
Les participations financières gérées par les pouvoirs publics résultent des mouvements successifs d'engagement et de désengagement de la puissance publique dans le secteur productif.
Le périmètre actuel des participations publiques a notamment pour origine les trois principales « vagues » de nationalisation intervenues au cours du XXe siècle à l'occasion du gouvernement du Front populaire en 1936, de la Libération et de la loi de nationalisation du 11 février 19822(*). À partir de 1986, l'actionnariat public a connu un processus de reflux marqué par des programmes de privatisations qui ont dégagés des recettes de 122 milliards d'euros entre 1986 et 2016. Depuis 2017, bien que la privatisation de la Française des jeux (FDJ) en application de la loi « Pacte »3(*) du 22 mai 20194(*) ait permis de dégager 1,9 milliard d'euros de recettes publiques, le périmètre des participations publiques a peu évolué.
Le portefeuille d'actions gérées par la puissance publique en France ne fait pas l'objet d'une gestion centralisée comme dans certains pays de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) dont l'Italie ou la Corée du Sud5(*). Pour des raisons historiques qui tiennent à la création de chacune de ces entités, les participations publiques sont réparties entre un gestionnaire principal directement intégré à l'administration centrale, l'Agence des participations de l'État (APE), et deux autres entités : la Caisse des dépôts et consignations et la Banque publique d'investissement (Bpifrance).
En premier lieu, l'Agence des participations de l'État (APE), créé en 2004, est un service à compétence nationale rattaché directement au ministre chargé de l'économie6(*). Ce service assure la gestion des principales participations publiques qui sont directement possédées par l'État. Il exerce « la mission de l'État actionnaire »7(*) notamment auprès des grandes entreprises publiques dans les secteurs de l'énergie, des transports, de l'industrie et des services8(*). Son périmètre d'intervention est fixé par décret dans l'annexe de son décret constitutif9(*).
En deuxième lieu, la Caisse des dépôts et consignations (CDC) est un établissement public sui generis créé par la loi en 181610(*). Elle exerce une fonction d'actionnaire publique, d'une part, dans ses activités de gestions d'actifs (GDA) qui peuvent donner lieu à des prises de participations et, d'autre part, dans ses activités de gestion des participations stratégiques (GPS) dans le cadre desquelles la Caisse est actionnaire de référence d'entreprises dans les secteurs de l'immobilier, des infrastructures, et des services et services financiers dont notamment le groupe La Poste détenu à 66 % par la Caisse des dépôts.
Enfin en troisième lieu, la Banque publique d'investissement (Bpifrance) est un groupe public financier créé par la loi en 201211(*). Elle est détenue à parité par l'État, à travers l'établissement public et industriel (EPIC) Bpifrance, et par la Caisse des dépôts et consignations. Elle exerce une fonction d'actionnaire public à travers ses fonctions d'investissements dans ses activités de capital-développement auprès des petites et moyennes entreprises (PME), des entreprises de taille intermédiaire (ETI) et des grandes entreprises et dans ses activités de capital-innovation.
2. L'actionnariat public a une empreinte économique significative et représente 2 % des emplois salariés en France en 2024
Les vagues de privatisation successives intervenues depuis 1986, si elles ont réduit l'empreinte économique directe des entreprises publiques dans le tissu productif, n'ont pas mis fin à l'influence structurante exercée par les entreprises ayant un actionnaire public dans l'économie française.
Sur le périmètre de l'Agence des participations de l'État (APE), la documentation budgétaire fait apparaître un effectif total de 1 603 000 employés12(*) soit 6 % de l'effectif des salariés en France qui était de 27 millions de personnes en 202413(*). Il est cependant à relever que l'annexe générale relative à l'État actionnaire consolide les emplois de l'ensemble des entreprises dans lesquelles l'Agence des participations de l'État gère des participations, y compris les entreprises au sein desquelles l'État détient une participation minoritaire comme Renault. En restreignant le périmètre aux entreprises du périmètre de l'Agence des participations de l'État dans lesquelles l'État détient directement plus de la moitié du capital, les effectifs totaux atteignent 622 000 emplois, soit une part significative qui représente 2 % des emplois salariés en France.
Répartition par secteurs des emplois dans les entreprises détenues majoritairement par l'État
(en milliers d'emplois et en 2024)
Note : Le périmètre correspond aux entreprises du portefeuille de l'APE dans lesquelles l'État détient directement plus de la moitié du capital.
Source : commission des finances, d'après la documentation budgétaire
* 2 Loi n° 82-155 du 11 février 1982 de nationalisation.
* 3 Plan d'action pour la croissance et la transformation des entreprises (Pacte).
* 4 III de l'article 137 de la loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises.
* 5 OCDE, 2024, Ownership and Governance of State-Owned Enterprises, p. 28
* 6 Décret n° 2004-963 du 9 septembre 2004 portant création du service à compétence nationale Agence des participations de l'État.
* 7 II de l'article 1 du décret n° 2004-963 du 9 septembre 2004 portant création du service à compétence nationale Agence des participations de l'État.
* 8 Les services de l'Agence des participations de l'État comportent quatre directions de participations dans les domaines suivants : « transports », « énergie », « services et finance » et « industrie ».
* 9 Annexe du décret n° 2004-963 du 9 septembre 2004 portant création du service à compétence nationale Agence des participations de l'État.
* 10 Art. 110 de la loi du 28 avril 1816 sur les finances.
* 11 Loi n° 2012-1559 du 31 décembre 2012 relative à la création de la Banque publique d'investissement.
* 12 Projet de loi de finances pour 2026, Annexe générale « Rapport relatif à l'État actionnaire », p.152.
* 13 Insee, 2025, Emploi, chômage, revenus du travail.