B. LES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL
1. La suspension de la deuxième étape de la réforme des bourses sur critères sociaux risque de revenir sur les effets positifs de la première étape
L'action 01 regroupe l'ensemble des crédits relatifs aux aides directes aux étudiants, en premier lieu les bourses sur critères sociaux.
Les crédits dédiés aux bourses s'élèvent en 2026 à 2,320 milliards d'euros, soit une baisse d'1,5 %, après celle de 2,5 % (- 60 millions d'euros) intervenue entre 2024 et 2025.
L'ensemble des autres aides directes est stable depuis plusieurs années : aides au mérite ; aides à la mobilité internationale ; aides spécifiques ; aide à la mobilité Parcoursup ; aide à la mobilité master et aides dans le cadre de la Grande École du Numérique.
Évolution des dépenses d'intervention de l'action 01 - Aides directes
(en millions d'euros)
|
Mesures |
LFI 2022 |
LFI 2023 |
LFI 2024 |
PLF 2025 |
PLF 2026 |
|
Bourses sur critères sociaux |
2 355,2 |
2 355,2 |
2 475,6 |
2 355,4 |
2 320,2 |
|
Aide à la mobilité internationale |
25,7 |
28,9 |
28,9 |
28,9 |
28,9 |
|
Aides au mérite |
42,8 |
42,8 |
42,8 |
42,8 |
42,8 |
|
Aides spécifiques |
48,8 |
48,8 |
48,8 |
48,8 |
48,8 |
|
Aide à la mobilité Parcoursup |
10 |
10 |
10 |
10 |
10 |
|
Aide à la mobilité master |
7,2 |
7,2 |
7,2 |
7,2 |
7,2 |
|
Grande École du Numérique |
3,3 |
2,4 |
2,4 |
2,4 |
2,4 |
|
Total |
2 504,3 |
2 506,6 |
2 615,70 |
2 495,5 |
2 460,30 |
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
a) Une diminution progressive du nombre de boursiers sur critères sociaux
Les boursiers sur critères sociaux représentent 35,8 % des inscrits dans l'enseignement supérieur en 2024-2025 (cette proportion est de 38,9 % dans l'enseignement supérieur public et de 18,8 % dans le privé).
Jusqu'à plus de la moitié des étudiants en section de technicien supérieur (STS, dont BTS et IUT) bénéficient d'une bourse et 39 % des inscrits à l'université. En outre, les bénéficiaires des derniers échelons représentent entre 40 % et un quart des boursiers dans la quasi-totalité des filières (à l'exception notable des écoles de commerce, où ils ne représentent que 10 % des boursiers).
Nombre d'étudiants boursiers par filière en 2024-2025
(en % et en nombre d'étudiants)
Source : commission des finances d'après le ministère de l'enseignement supérieur
On dénombre 662 000 étudiants boursiers en 2024-2025. L'année universitaire 2024-2025 est marquée par une baisse conséquente du nombre de boursiers, le plus bas constaté depuis 2015. La part de boursiers, quant à elle, est à son taux le plus bas depuis 201212(*).
Évolution du nombre d'étudiants boursiers depuis 2012
(en % et en nombre d'étudiants)
Source : commission des finances d'après le ministère de l'enseignement supérieur
Le ministère de l'enseignement supérieur mettait en avant depuis 2020 deux facteurs qui ont entraîné cette baisse du nombre de boursiers : d'une part un nombre grandissant d'étudiants dont les revenus des parents dépassent le barème pour le calcul des bourses, qui était inchangé depuis 2013, et d'autre part l'augmentation du nombre d'étudiants sous contrat d'apprentissage, ne donnant pas droit à une bourse sur critères sociaux.
Si l'apprentissage a toujours un impact sur le nombre de boursiers, son effet est légèrement moindre. Le ministère note que « désormais, c'est avant tout l'absence de réévaluation du barème d'éligibilité combinée à l'inflation passée qui expliquent ces diminutions »13(*).
b) La première étape de la réforme des bourses : des effets bénéfiques à court terme
La réforme des bourses sur critères sociaux, qui devait répondre à la baisse du nombre de boursiers, dans un contexte de précarité étudiante croissante, a été annoncée en mars 2023.
Celle-ci devait s'effectuer en deux étapes, la première ayant été appliquée dès la rentrée 2023.
L'enjeu de la réforme des bourses n'était pas uniquement celui du montant global de l'enveloppe correspondante, mais surtout celui de l'abaissement des plafonds afin de permettre au plus grand nombre d'étudiants dans le besoin d'en bénéficier dans le respect des crédits ouverts en PLF. Les plafonds de ressources ont donc été revalorisés à hauteur de 6 %.
En outre, le montant des bourses a été augmenté de 37 euros par mois pour l'ensemble des échelons, correspondant à une augmentation des montants de bourses de 34 % pour le premier échelon et de 6 % pour l'échelon le plus élevé. 30 euros supplémentaires sont attribués aux étudiants qui suivent leurs études dans les territoires ultramarins. Les étudiants en situation de handicap et les étudiants aidants de parents en situation de handicap bénéficient de 4 points de charge supplémentaires.
Le ministère indique également que le montant moyen des bourses a augmenté de 50 euros par mois en moyenne, soit 500 euros en plus sur une année, sous le double effet de la revalorisation de toutes les bourses de 37 euros et du relèvement des barèmes.
Lors de la mise en place de la réforme de 2023, le ministère anticipait une croissance de 35 000 boursiers. Les services statistiques du ministère14(*) indiquent dans une note récemment parue que la revalorisation du barème a permis à 30 000 étudiants supplémentaires de devenir boursiers. Le passage à l'échelon supérieur, rendu possible par la revalorisation du barème, concerne 116 300 étudiants, soit 18 % des boursiers. Toutefois, si la réforme a entraîné un gain moyen de 54 euros par mois pour les étudiants boursiers, elle a davantage bénéficié aux boursiers avec des montants d'aides plus faibles et pouvant être considérés comme moins précaires que les autres boursiers.
Cependant, les effets positifs de la réforme se dissipent du fait de l'absence de réévaluation du barème d'éligibilité. Le nombre de boursiers a reculé de 2,6 % entre les rentrées 2023-2024 et 2024-2025, et ce mouvement, qui concerne tous les échelons de bourses, est appelé à se prolonger à la rentrée 2025-2026.
Montants annuels des bourses et nombre de boursiers par échelon
(en euros, en % et en nombre d'étudiants)
|
Échelon |
Montant |
Nombre d'étudiants 2023-2024 |
Nombre d'étudiants 2024-2025 |
Évolution du nombre d'étudiants entre 2023-2024 et 2024-2025 |
|
0 bis |
1 454 |
211 721 |
209 890 |
- 0,86 % |
|
1 |
2 163 |
96 238 |
92 826 |
- 3,55 % |
|
2 |
3 071 |
48 430 |
47 039 |
- 2,87 % |
|
3 |
3 828 |
48 521 |
46 905 |
- 3,33 % |
|
4 |
4 587 |
47 988 |
46 490 |
- 3,12 % |
|
5 |
5 212 |
90 412 |
86 525 |
- 4,30 % |
|
6 |
5 506 |
79 820 |
77 736 |
- 2,61 % |
|
7 |
6 335 |
55 914 |
54 275 |
- 2,93 % |
Source : commission des finances d'après les documents budgétaires
De même, si les crédits consommés au titre des bourses sur critères sociaux avaient augmenté de 87 millions d'euros (+ 4 %) entre 2022 et 2023 dans un contexte de forte inflation qui avait considérablement érodé le pouvoir d'achat des étudiants15(*), le montant prévu est en diminution au cours des deux dernières années (- 59 millions d'euros entre 2024 et 2025 et - 35 millions d'euros entre 2025 et 2026).
Évolution du montant prévu au titre des bourses sur critères sociaux
(en % et en nombre d'étudiants)
Source : ministère de l'enseignement supérieur
Il faut néanmoins tenir compte des dépenses annexes aux bourses pour en déterminer l'impact financier global, dans la mesure où le fait d'être boursier ouvre droit à d'autres avantages (exonération de CVEC, repas à un euro, etc). Le ministère indique16(*) qu'en « comparant à la situation dans laquelle la réforme n'aurait pas eu lieu et donc que la baisse du nombre de boursiers aurait également entraîné une baisse des moyens financiers, c'est 370 millions d'euros supplémentaires qui ont été alloués aux bourses sur critères sociaux ».
c) Il est regrettable que la deuxième étape de la réforme des bourses soit toujours suspendue
Cette première étape ne résout pas toutefois les défauts structurels du mode de calcul des bourses sur critères sociaux identifiés par le ministère :
- des effets de seuils parfois très importants.
- une pente trop forte des aides, avec beaucoup de bourses de faible montant : 31 % des boursiers perçoivent moins de 150 euros par mois.
- une complexité du système du fait du croisement de la prise en compte des revenus et des « points de charges », ce qui rend le système difficile à appréhender pour les étudiants et leurs familles mais aussi à piloter pour les pouvoirs publics.
Les pistes des précédents
Gouvernements pour la seconde étape
de la réforme des bourses
sur critères sociaux
La précédente ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche avait présenté des hypothèses pour la suite de la réforme. Cette deuxième étape devait être beaucoup plus ambitieuse, les échelons étant supprimés.
Le nouveau système aurait fonctionné suivant un système de montant socle de bourse, auquel s'ajouteraient des modulations en fonction de certaines situations personnelles (décohabitation forcée, distance entre le domicile familial et le lieu d'études, situation de handicap, étudiant aidant, étudiant en outre-mer, etc).
Source : commission des finances
Le coût de la deuxième étape de la réforme des bourses devrait être de 400 millions d'euros, ce qui explique son report dans le contexte budgétaire actuel.
Elle ne doit cependant pas être perdue de vue, sous peine de rapidement annuler les bénéfices de la première vague de la réforme. Le rapporteur spécial invite à ne pas mettre de côté les impératifs de justice sociale, le ministère devant dégager des marges de manoeuvre financière pour mener à bien la réforme.
2. Un renforcement des moyens consacrés au réseau des oeuvres universitaires dans un contexte de forte tension sur son activité
a) La situation financière du réseau est délicate du fait d'une forte pression sur les dépenses
En 2026, le réseau des oeuvres universitaires devrait bénéficier d'une subvention pour charges de service public d'un montant de 549,885 millions d'euros (en AE=CP). Le montant total versé au réseau des oeuvres universitaires en 2025 par le programme 231 est de 798,8 millions d'euros en AE et 747,03 millions d'euros en CP. Les 25 millions d'euros supplémentaires accordés en 2024 et 2025 sont désormais considérés comme intégrés au socle du financement du CNOUS.
Le réseau devrait donc bénéficier d'un soutien de 14,5 millions d'euros par rapport à 2025. Cette hausse est principalement mécanique, la compensation de l'État au titre de la mise en place du repas à un euro évoluant en fonction du nombre de repas, en croissance continue au cours des dernières années. Le réseau bénéficie également de 4 millions d'euros au titre de la compensation de la hausse de 4 points du CAS « pensions ». Le réseau des oeuvres bénéficie d'un accompagnement financier de l'État qui s'est fortement renforcé et qui se traduit par une hausse continue de sa subvention pour charges de service public.
Décomposition des moyens
supplémentaires
accordés au réseau des oeuvres
en 2026
(en CP en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Le réseau bénéficie pourtant d'un très fort taux de recettes propres : elles représentent, en 2025, 60,4 % des recettes globalisées, soit 848,1 millions d'euros. Ces recettes sont dynamiques car corrélées à la demande en restauration d'une part. Par ailleurs, leur niveau en 2025 découle de la reprise de l'évolution des loyers d'hébergement à la rentrée 2024.
Recettes du CNOUS
(en millions d'euros)
|
Compte financier 2024 |
Budget initial 2025 |
|
|
SCSP |
523,25 |
523,74 |
|
Subvention pour charges d'investissement |
0,14 |
0,00 |
|
Autres financements de l'État |
21,74 |
2,37 |
|
Fiscalité affectée (CVEC) |
25,64 |
23,15 |
|
Autres financements publics |
7,33 |
6,02 |
|
Ressources propres |
816,31 |
848,06 |
|
Ressources propres - Hébergement |
591,49 |
612,88 |
|
Ressources propres -Restauration |
209,00 |
218,93 |
|
Ressources propres - Autres |
9,55 |
9,99 |
|
Recettes fléchées |
160,24 |
229,42 |
|
Total |
1 554,64 |
1 632,76 |
Source : commission des finances d'après le ministère de l'enseignement supérieur
Pour autant, les dépenses du réseau évoluent dans des proportions sans commune mesure : elles croissent de 16,3 % entre 2024 et 2025, de qui représente une augmentation de 254,442 millions d'euros. Les dépenses budgétaires du réseau s'élèvent à 1,814 milliard d'euros en prévision 2025 par rapport à 2024. Les achats de denrées alimentaires représentent à elles seules 9 % des dépenses, soit 158 millions d'euros.
Ventilation des dépenses du CNOUS en 2025 (budget initial)
(en %)
Source : commission des finances d'après le ministère de l'enseignement supérieur
Le réseau des oeuvres indique que le solde budgétaire prévisionnel 2025 présente un déficit de - 181,124 millions d'euros contre - 4,8 millions d'euros en exécution 2024. Ce solde se répartit entre les CROUS pour - 151,608 millions d'euros (- 22,709 millions d'euros en 2024) et le CNOUS pour - 29,516 millions d'euros (+ 19,901 millions d'euros en 2024).
La trésorerie du réseau en 2024
La trésorerie représente 36,1 % du total des recettes annuelles des CROUS et 151 jours de dépenses de fonctionnement et de personnel des Crous, ce qui correspond à un niveau élevé.
Cependant une partie significative de la trésorerie des CROUS n'est pas libre d'utilisation car elle résulte d'opérations pour compte de tiers, au sein desquelles la CVEC, qui est notamment à reverser aux établissements, constitue la principale composante ; celle-ci s'élève en effet à 173,7 millions d'euros à fin 2024, soit 32,1 % de la trésorerie totale des CROUS.
La trésorerie disponible s'élève à 56,324 millions d'euros en 2024, soit une baisse de 26,8 % (- 20,576 millions d'euros) par rapport à 2023. Elle représente 10,4 % de la trésorerie 2024 de l'ensemble des CROUS (14,1 % en 2023), soit une moyenne de 17,3 jours de fonctionnement (31,4 jours en 2023).
Source : CNOUS
b) Des dépenses liées à l'activité de restauration en hausse constante
Dans le contexte de la crise sanitaire, des mesures de soutien au pouvoir d'achat ont été déployées à la rentrée 2020, avec notamment la création d'un tarif à 1 euro, dans les restaurants universitaires des CROUS, pour les étudiants boursiers, et le gel à 3,30 euros pour les autres étudiants. Depuis la rentrée 2021, le repas à 1 euro n'est plus accessible qu'aux étudiants boursiers et aux étudiants « en situation de précarité », ces derniers devant faire état de difficultés financières graves constatées par les services sociaux des Crous.
Les crédits prévus au titre du repas à un euro s'élèvent à 60,5 millions d'euros en 2026 (en hausse de 6 millions d'euros par rapport à 2025). Ce coût est compensé par l'État par rapport au différentiel avec un repas à 3,30 euros, et non par rapport au coût d'un repas, qui est d'environ 8 euros.
Les dernières années ont été caractérisée par la hausse du coût des denrées alimentaires, entraînant un double-mouvement : d'une part la hausse du nombre de repas distribués et d'autre part le renchérissement du coût du repas pour les Crous.
S'agissant du premier aspect, le Crous met en avant une « hyperpression » des usagers, le nombre de repas servis ayant augmenté d'un quart entre 2022 et 2024.
Sur l'année civile 2024, le nombre de repas à tarifs sociaux, servis dans les structures des Crous s'élevait à 43,52 millions. Sur la même année, le nombre d'étudiants uniques bénéficiaires du repas à 1 euro s'établit à 669 670, soit une hausse de 5,3 % (+ 33 851 bénéficiaires) par rapport à 2023.
Nombre de repas à tarifs sociaux servis dans le réseau des Crous
(en millions)
|
2022 |
2023 |
2024 |
||
|
Repas à 1 euro |
Boursiers |
19,96 |
21,42 |
10,94 |
|
Non boursiers précaires |
2,01 |
2,17 |
0,70 |
|
|
Total |
21,97 |
23,59 |
11,64 |
|
|
Repas à 3,30 euros |
16,35 |
18,31 |
19,93 |
|
|
Nombre de repas sociaux |
35,05 |
40,28 |
43,52 |
|
Source : commission des finances d'après les réponses au questionnaire budgétaire
Afin de faire face à cette croissance continue, le réseau a bénéficié en fin d'année dernière de deux mesures de soutien ponctuel : d'une part, une compensation supplémentaire en fin de gestion de 19 millions d'euros pour tenir compte de la hausse du nombre de repas servis ; d'autre part, l'attribution au titre du fonds vert notamment dédié au passage en label rouge ou en bio de produits commandés par les Crous, pour un montant de 5,7 millions d'euros.
L'universalisation du repas à un euro ne pourrait être absorbable pour les CROUS du fait de l'afflux de repas qui en résulterait. Or, le coût des repas pris par un étudiant est d'après le CNOUS de 1 500 euros par an en moyenne, mais ce chiffre ne doit pas dissimuler des « coûts cachés » très importants en amont : le montant par étudiant des investissements nécessaires à la construction et l'entretien des restaurants universitaires s'élève à 14 000 euros par an. En conséquence, l'universalisation du repas à un euro nécessiterait un renforcement conséquent du budget pour un montant bien supérieur au seul coût des repas.
Sur le plan des principes, la généralisation du repas à un euro pourrait surtout s'assimiler à un effet d'aubaine pour les étudiants les plus aisés et avoir des conséquences en retour sur la qualité de service aux étudiants les plus précaires.
c) Une forte tension sur le logement étudiant
Après cinq années de gel, qui ont permis d'empêcher une hausse des loyers de plus de 6 %, les Crous ont mis fin au gel des loyers à compter du 1er septembre 2024. La recette attendue en année pleine pour le réseau des Crous, s'établit à 15 millions d'euros en 2025 et 2026. L'impact du dégel des loyers est estimé à une hausse comprise entre 4 euros et 7 euros par mois pour les étudiants.
Le gel des loyers dans les résidences des CROUS, mis en oeuvre de 2020 à 2024, a entraîné un manque à gagner pour les CROUS, compensé par un abondement de la SCSP versée au réseau, pour un total de 57 millions d'euros depuis 2021.
Si le gel des loyers pendant la crise sanitaire et au cours des années qui ont suivi a été indispensable, les besoins en investissement justifient l'évolution des loyers, à l'image des autres locataires du parc social, sous peine de compromettre sur le long terme l'équilibre financier du réseau. Le rapporteur spécial se félicite donc de la normalisation de la situation, dès lors que la poursuite du gel des loyers aurait contribué à accentuer la fragilisation du réseau, qui loge chaque année environ 150 000 étudiants. Chaque rentrée étudiante met pourtant en avant de fortes tensions sur le logement étudiant.
Historiquement, l'offre de logements Crous est étroitement corrélée au nombre d'étudiants et de boursiers présents dans chacune des académies. Néanmoins, les évolutions démographiques ont entraîné dans certains territoires une décorrélation. Des écarts significatifs peuvent ainsi être relevés entre les académies : la croissance du nombre de logements dans les académies d'Île-de-France a ainsi été insuffisante par rapport aux évolutions de la démographie étudiante. De même, certaines académies disposant d'un parc de logements conséquent (ex : Nantes, Rennes, Bordeaux ou Lyon) ne parviennent pas à satisfaire la demande. En outre, au sein des académies, la croissance rapide dans les métropoles et dans certaines villes étudiantes a pu accentuer le besoin de logement.
Le réseau dispose en moyenne chaque année de 2 000 nouveaux logements et près de 3 000 logements réhabilités.
Évolution du nombre de places au sein du réseau CROUS-CNOUS
(en nombre de places)
Source : commission des finances d'après les données du ministère
Le Gouvernement a engagé un nouveau plan pluriannuel pour le logement étudiant portant sur la construction et la mise en service de 45 000 nouvelles places en logements étudiants abordables sur 3 ans (dont 30 000 logements sociaux s'ajoutant aux 175 000 logements sociaux déjà gérés par les Crous). L'expérience du plan de construction de 60 000 logements au cours du précédent quinquennat ne peut qu'inciter à la prudence. Seules 36 000 places ont finalement être mises en service entre 2018 et 2022, soit à peine plus de la moitié de l'objectif initial. De même, un objectif de 12 000 rénovations prioritaires avait été fixé en 2023 lors des Rencontres jeunesse de Matignon par la Première ministre. 8 158 places ont finalement été réhabilitées entre 2022 et 2024.
* 12 Les boursiers sur critères sociaux en 2024-2025, note flash du SIES N° 2025-23, septembre 2025.
* 13 Idem.
* 14 Qui a bénéficié de la réforme des bourses sur critères sociaux de la rentrée 2023 ? Note d'information du SIES n° 2025-08, juin 2025.
* 15 Le montant des bourses sur critères sociaux avait été revalorisé de 4 % à la rentrée 2022, afin de tenir compte de la hausse des prix et de limiter son impact sur le pouvoir d'achat des étudiants.
* 16 Qui a bénéficié de la réforme des bourses sur critères sociaux de la rentrée 2023 ? Note d'information du SIES n° 2025-08, juin 2025.