EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS
ARTICLE 80
Suppression de l'aide au permis de
conduire pour les apprentis
Aujourd'hui, les apprentis peuvent bénéficier d'une aide au permis de conduire d'un montant forfaitaire de 500 euros, financée par France compétences.
Le présent article propose de supprimer cette aide.
La commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.
I. LE DROIT EXISTANT : LES APPRENTIS PEUVENT BÉNÉFICIER D'UNE AIDE FINANCIÈRE AU PERMIS DE CONDUIRE FINANCÉE PAR FRANCE COMPÉTENCES
Depuis le 1er janvier 2019 et sur l'ensemble du territoire national, les apprentis peuvent bénéficier, à leur demande, d'une aide au financement du permis de conduire. Chaque apprenti doit déposer sa demande auprès du centre de formation d'apprentis (CFA) qui l'instruit. Le versement de cette aide est soumis à trois conditions d'éligibilité, fixées par décret48(*) :
- le bénéficiaire doit avoir au moins 18 ans ;
- le bénéficiaire doit être titulaire d'un contrat d'apprentissage en cours d'exécution à la date de la demande de l'aide ;
- le bénéficiaire doit être engagé dans la préparation des épreuves du permis de conduire.
L'article L. 6123-5 du code du travail, qui définit les missions de l'opérateur France compétences, dispose dans son 1° que l'établissement est chargé « d'assurer le financement de l'aide au permis de conduire » et prévoit au e de son 3° que les fonds dédiés au financement de la formation professionnelle sont affectés, entre autres, au versement de l'aide au permis de conduire.
L'opérateur verse un montant prévisionnel destiné à financer l'aide au permis de conduire des apprentis dans le cadre d'une convention de gestion avec l'agence de services et de paiement (ASP), qui est ensuite chargée de verser les aides aux CFA.
Selon l'ASP, au 29 juillet 2025, 376 698 apprentis ont bénéficié de l'aide depuis le début du dispositif, soit une moyenne de 62 783 apprentis par an.
Il s'agit d'une aide forfaitaire d'un montant de 500 euros, quel que soit le montant des frais engagés par l'apprenti. Son financement représente 38 millions d'euros à la charge de France compétences, soit moins de 0,27 % des dépenses totales de l'opérateur en 2025.
Budget initial de France Compétences pour 2025
(en millions d'euros)
|
RESSOURCES |
13 651 |
|
Contributions |
11 640 |
|
dont Cufpa et CSA |
11 096 |
|
dont autres contributions |
544 |
|
Excédent de trésorerie |
0 |
|
Dotation de l'État |
1 915 |
|
Report de crédits du PIC |
52 |
|
Autres |
45 |
|
EMPLOIS |
14 116 |
|
Formation des demandeurs d'emploi |
800 |
|
Transitions Pro |
435 |
|
Projets de reconversion et de transition professionnelle |
45 |
|
Conseil en évolution professionnelle |
110 |
|
Alternance |
9 687 |
|
dont péréquation inter-branches |
5 776 |
|
dont actions de l'alternance |
3 600 |
|
dont aide au permis de conduire |
47 |
|
dont dotation régions "fonctionnement des CFA" |
88 |
|
dont dotation régions "investissement des CFA" |
180 |
|
dont financement complémentaire CNFPT |
5 |
|
Compte personne de formation |
1 950 |
|
Fonds divers |
1 030 |
|
Dépenses de fonctionnement |
21 |
|
Dépenses d'investissement |
4 |
|
Intérêt sur concours bancaires |
35 |
|
SOLDE PRÉVISIONNEL |
- 465 |
Source : commission des finances du Sénat, d'après France Compétences
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : LA SUPPRESSION DE L'AIDE AU PERMIS DE CONDUIRE SPÉCIFIQUE POUR LES APPRENTIS
Le présent article modifie l'article L. 6123-5 du code du travail afin de supprimer l'aide au permis de conduire des apprentis.
Son 1° modifie les missions de France compétences afin d'y soustraire le financement de l'aide au permis de conduire des apprentis. Son 2° supprime l'affectation des fonds dédiés à la formation professionnelle au financement de cette aide.
III. LA POSITION DE LA COMMISSION : UNE SUPPRESSION QUI NE POSE GUÈRE DE DIFFICULTÉ DÈS LORS QU'IL EXISTE DE NOMBREUX AUTRES DISPOSITIFS DE SOUTIEN AU FINANCEMENT DU PERMIS DE CONDUIRE
La suppression de l'aide au permis de conduire pour les apprentis n'est pas apparue illogique aux rapporteurs spéciaux.
En effet, cette aide forfaitaire n'est pas conditionnée au niveau de ressources de l'apprenti et n'est ajustée ni en fonction des frais qu'il a engagés, ni des autres aides qu'il perçoit.
Or il existe effectivement d'autres dispositifs d'aide au financement du permis de conduire. Le site « Service public » en dénombre pas moins de huit différents, dont plusieurs peuvent être mobilisés par les apprentis : ainsi, outre l'aide spécifique financée par France compétences, il existe ;
- une aide en faveur des jeunes de 15 à 25 ans dénommée « permis à 1 euro » qui consiste en un prêt à taux zéro (PTZ) ;
- la possibilité de mobiliser le compte personnel de formation (CPF), qui, aux termes de l'article L. 6323-6 du code du travail, peut permettre de financer « la préparation aux épreuves théoriques et pratiques de toutes les catégories de permis de conduire d'un véhicule terrestre à moteur » ;
- une aide de France Travail à destination des demandeurs d'emploi ;
- les aides locales, de nombreuses collectivités territoriales proposant des aides pour financer le permis de conduire.
La possibilité de cumuler ces aides se traduit ainsi par des coûts budgétaires élevés et induit des effets d'aubaine importants. En outre, le maintien de cette aide, dans un contexte budgétaire contraint, serait d'autant moins justifiable que l'on ne voit pas bien pourquoi les apprentis continueraient de bénéficier d'une aide qui n'est pas accessible aux autres étudiants, par exemple aux stagiaires.
Selon l'évaluation préalable du présent article, la suppression de l'aide au permis de conduire pour les apprentis vise ainsi, « à rationaliser les différents dispositifs d'aide auxquels peuvent prétendre les apprentis » et « poursuit également un objectif de convergence des dispositifs entre les étudiants en apprentissage et les autres étudiants ».
Les économies attendues s'établissent à 36 millions d'euros en 2026.
Proposition de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE
81
Diverses mesures relatives à la régulation du
financement du compte personnel de formation (CPF)
Le présent article prévoit tout d'abord :
- de supprimer l'éligibilité des bilans de compétences au financement par le compte personnel de formation (CPF), mesure qui devrait générer environ 260 millions d'euros de moindres dépenses ;
- de plafonner les droits mobilisables pour les autres actions éligibles au financement par le CPF (permis de conduire, validation des acquis de l'expérience).
Considérant que ces évolutions concernent des formations non-certifiantes dont les coûts pour les finances publiques sont les plus importants, ces évolutions sont apparues acceptables aux rapporteurs spéciaux.
Il propose ensuite d'organiser la « remontée » à France compétences des fonds de la contribution à la formation professionnelle des établissements et services d'aide par le travail (ESAT). Cette mesure technique paraît de bon sens.
La commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.
I. LE DROIT EXISTANT : LE FONCTIONNEMENT DU COMPTE PERSONNEL DE FORMATION (CPF) DONNE LIEU À DES COÛTS CROISSANTS, VOIRE À DES ABUS
A. L'ÉLIGIBILITÉ AU COMPTE PERSONNEL DE FORMATION CONCERNE DE NOMBREUSES ACTIONS DE FORMATION ET SA MOBILISATION REPRÉSENTE UN COÛT FINANCIER CROISSANT
1. Le fonctionnement du CPF a été rénové en 2018
Régi par les articles L. 6323-1 et suivants du code du travail, le compte personnel de formation (CPF) a été créé en 201449(*) et profondément réformé par la loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel.
Depuis cette loi, le CPF est monétisé, l'acquisition et la mobilisation des droits en heures ayant été remplacée par l'expression de droits en euros. Les articles L. 6323-11, L. 6323-27 et L. 6323-34 du code du travail disposent ainsi que le compte est alimenté, au titre d'une année de travail à mi-temps ou plus, à hauteur de 500 euros dans la limite d'un plafond de 5 000 euros50(*).
Aux termes du I de l'article L. 6323-6 du code du travail, le CPF ne peut être mobilisé que pour les actions de formation sanctionnées par une certification ou habilitation enregistrée au répertoire national des certifications professionnelles (RNCP) ou au répertoire spécifique (RS).
Le II du même article prévoit toutefois une liste d'autres types d'actions de formation ne répondant pas à ces critères. Peuvent ainsi également être financées par le CPF :
- les actions permettant de faire valider les acquis de l'expérience (VAE) (1°) ;
- les bilans de compétences (2°) ;
- la préparation des épreuves théoriques et pratique de toutes les catégories de permis de conduire d'un véhicule terrestre à moteur (3°) ;
- les actions de formation destinées aux bénévoles et aux volontaires en service civique d'acquérir les compétences qui leur sont nécessaires (5°) ;
- les actions de formation financées par le fonds du droit individuel à la formation des élus locaux (6°).
Enfin, les bénéficiaires peuvent directement choisir et payer leur formation via une application numérique, « Mon compte formation ». La gestion du CPF est centralisée par la Caisse des dépôts et consignations et son financement est assuré par France compétences.
2. Le coût du CPF peut paraitre disproportionné compte tenu de la faible qualité de certaines formations
Le CPF a connu une montée en charge très rapide, le nombre de formations ayant pratiquement doublé chaque année en deux ans. 984 000 formations auraient été suivies dans le cadre du CPF en 2020 contre 517 000 en 2019, selon la Dares51(*). Facilitée par la mise en place du parcours d'achat direct permettant un accès aux formations sans intermédiaire, la forte croissance du nombre de formations financées par le CPF s'est poursuivie en 2021 avec 2,1 millions de dossiers validés52(*).
Les dépenses liées à l'utilisation du CPF et financées par France compétences sont passées de 740 millions d'euros en 2018 à 1,9 milliard d'euros en 2025, après un pic de 2,7 milliards d'euros en 202153(*).
Aujourd'hui, les actions de formation non-qualifiantes (préparation du permis de conduire, bilans de compétences, etc.) sont celles qui sont le plus souscrites sur MonCompteFormation et le prix moyen constaté ne cesse d'évoluer à la hausse, notamment pour les bilans de compétences54(*).
Surtout, alors même que ces formations non-certifiantes sont bien plus courtes que les formations certifiantes, les coûts auxquels elles donnent lieu ne sont que modérément moindres, ce qui induit un coût unitaire - par heure - près de 5 fois supérieur pour les formations non-certifiantes que pour les formations certifiantes.
Ainsi, selon France compétences55(*), le coût unitaire d'une action de formation éligible en vertu d'une exception législative - c'est-à-dire non-certifiante - était en 2023 de 55 euros, contre 11 euros pour une action de formation certifiée par le répertoire nationale des certifications professionnelles (RNCP). Parmi les formations qualifiantes, les actions certifiées par le RNCP sont d'ailleurs sensiblement moins coûteuses que les actions certifiées par le répertoire spécifique (RS).
Coûts d'une action CPF en 2023 selon la
nature
et la durée moyenne des formations
engagées
(en euros et en euros par heure)
Source : France compétences (2024)
Entre 2023 et 2024, le prix moyen de ces actions non-certifiantes a augmenté de près de 8 % toutes actions confondues. Il est à noter que le coût moyen horaire des bilans de compétences est 8 fois plus élevé que le coût moyen horaire des formations enregistrées au RNCP.
En 2024, 316 000 actions de formation au permis B ont été souscrites sur « MonCompteFormation » pour des montants respectifs de 320 millions d'euros. Les bilans de compétences ont représenté 162 millions d'euros, pour 83 000 actions souscrites, et l'accompagnement VAE a coûté 24 millions d'euros pour 19 000 souscriptions.
Évolution des prix moyens constatés
pour
deux types de formations éligibles au CPF en 2023 et
2024
|
|
Permis B |
Bilan de compétences |
|
2023 |
909 € |
1 895 € |
|
2024 |
1 012 € |
1 946 € |
|
Progression |
+ 11,3 % |
+ 2,7 % |
Note : prix constatés par la Caisse des dépôts et consignations.
Source : évaluation préalable
En outre, les actions de lutte contre la fraude réalisées par la Caisse des dépôts depuis 2022 (cf. infra) ont montré la part disproportionnée des organismes proposant des bilans de compétences parmi les établissements fraudeurs.
3. Des mesures de régulation du CPF ont été prises ces dernières années
Pour freiner cette très forte dynamique dépensière, plusieurs mesures ont été prises afin de responsabiliser les ministères et organismes certificateurs et de rationaliser les dépenses du CPF.
Il s'est d'abord agi de renforcer les exigences de qualité des certifications éligibles. Des déréférencements sont ainsi intervenus et les taux de refus d'éligibilité des formations au CPF ont fortement augmenté en 2022. L'usage du CPF a également été sécurisé par l'obligation, depuis fin octobre 2022, d'utiliser le dispositif FranceConnect +, répondant à des exigences de sécurité renforcées, pour accéder au service dématérialisé géré par la Caisse des dépôts et consignations.
Ensuite, l'article 212 de la loi de finances pour 2023 a introduit le principe d'une participation financière des bénéficiaires du CPF au financement de leur formation, par le biais d'une sorte de « reste à charge » dont serait exemptés les demandeurs d'emploi et les bénéficiaires pour lesquels l'employeur prend en charge une partie des coûts de la formation. Un an plus tard, cette disposition n'était toujours pas mise en oeuvre, faute de décret d'application.
Ce décret est finalement paru fin avril 202456(*), à la suite de l'annulation de crédits sur la mission « Travail et emploi » décidée en février 2024. Il a fixé le « reste à charge CPF » à la somme forfaitaire de cent euros, engendrant de moindres dépenses à hauteur d'environ une centaine de millions d'euros pour France compétences.
Enfin, alors que les actions de formation, d'accompagnement et de conseil aux créateurs et repreneurs d'entreprises (ACRE) ayant pour objet de réaliser ou de pérenniser leur projet étaient éligibles au CPF (ancien 4° de l'article L. 6323-6 du code du travail) jusqu'en 2025, l'article 190 de la loi de finances pour 202557(*) a abrogé cette disposition.
B. LES CONTRIBUTIONS À LA FORMATION PROFESSIONNELLE DES ESAT NE SONT PAS REVERSÉES À FRANCE COMPÉTENCES
Le Compte personnel de formation est financé par plusieurs contributions, en premier lieu par la contribution à la formation professionnelle (CFP) prévue aux articles L. 6331-1 et L. 6331-3 du code du travail, qui constitue avec la taxe d'apprentissage l'une des deux composantes de la contribution unique à la formation professionnelle et à l'apprentissage (Cufpa). À cette contribution, due au titre de la formation professionnelle des salariés, viennent s'ajouter d'autres contributions dues - par exemple - par les travailleurs indépendants58(*).
L'une de ces contributions, prévue par l'article L. 6323-36 du code du travail est versée par les établissements et services d'aide par le travail (ESAT). Elle est assise sur une partie forfaitaire de la rémunération garantie versée aux travailleurs handicapés concernés et ne peut excéder 0,35 % de cette rémunération.
L'article D. 6323-29-2 du code du travail dispose que le taux de cette contribution est de 0,20 %, appliqué à une assiette égale à la somme de la fraction de la rémunération garantie financée par l'ESAT et de la moitié de l'aide au poste versée par l'État.
L'article L. 6323-36 précise que cette contribution est versée à l'opérateur de compétences (Opco) dont relève l'ESAT, mais aucune disposition ne prévoit le reversement des montants perçus au titre de cette contribution à France compétences, auquel revient pourtant le financement du CPF. Selon le Gouvernement, un niveau élevé de trésorerie s'est ainsi progressivement accumulé sur le compte de l'Opco concerne - à savoir l'Opco Santé -, sommes qu'il ne peut utiliser faute d'être compétent pour le financement du CPF.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : DEUX MESURES DE RÉGULATION DU COMPTE PERSONNEL DE FORMATION
A. UNE RÉGULATION DE LA MOBILISATION DU CPF POUR LES FORMATIONS NON-QUALIFIANTES
Le 2° du présent article vise à limiter la mobilisation des droits au compte personnel de formation.
Son b prévoit ainsi de mettre fin à l'éligibilité des bilans de compétences au CPF.
Son c propose quant à lui qu'un décret prévoit, d'une part, les conditions d'éligibilité au CPF et, d'autre part, que certaines actions de formation soient soumises à un plafond d'utilisation des droits dont le montant serait fixé par le pouvoir réglementaire.
Enfin, son a procède à une coordination.
B. LA REMONTÉE À FRANCE COMPÉTENCES DES CONTRIBUTIONS À LA FORMATION PROFESSIONNELLE DES ESAT
Le présent article vise également à assurer la remontée à France compétences des contributions dues par les ESAT au titre de la formation professionnelle.
Ainsi, son 1° prévoit de modifier l'article L. 6123-5 du code du travail afin d'inclure la contribution des ESAT au CPF parmi les fonds répartis et versés par France compétences. Son 3° propose également l'inscription dans l'article L. 6323-36 du code du travail du principe selon lequel la contribution des ESAT au financement du CPF est versée à France compétences.
III. LA POSITION DE LA COMMISSION : DEUX AJUSTEMENTS AFIN DE REMÉDIER AUX DYSFONCTIONNEMENTS CONSTATÉS
A. ACCEPTABLE DANS SON PRINCIPE, UN MEILLEUR CIBLAGE DU CPF SUR LES FORMATIONS CERTIFIANTES POURRAIT ÉVOLUER DANS SES MODALITÉS
1. Le plafonnement de mobilisation des droits pour le financement des actions de formation non-certifiantes
Le ciblage du CPF vers les formations certifiantes, tel que prévu dans le présent article, prend d'abord la forme d'une limitation des montants qui peuvent être mobilisés au titre du CPF pour les formations non certifiantes rendues éligibles par le II de l'article L. 6323-6 du code du travail (permis de conduire, validation des acquis de l'expérience, etc.).
Compte-tenu de la forte augmentation des coûts unitaires de ces formations, le fait de plafonner les droits au CPF qui peuvent être mobilisés devrait limiter l'exposition des deniers publics aux prix parfois très élevés pratiqués par les organismes de formation. S'agissant de formations non-certifiantes, dont l'éligibilité même au CPF déroge au principe prévu par le code du travail, cette limitation apparaît acceptable.
La rapporteure spéciale Ghislaine Senée serait toutefois, à titre personnel, favorable à exclure les dispositifs de validation des acquis de l'expérience (VAE) du plafonnement, dans la mesure où elle considère que ces dispositifs ont intrinsèquement un caractère certifiant.
Les rapporteurs spéciaux s'interrogent à ce titre sur le niveau des plafonds, qui devraient être fixés par le pouvoir réglementaire. Le directeur général de France compétences a indiqué ne pas avoir été informé de l'avancée des travaux sur ce point, et la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle (DGEFP) a laissé entendre que ce sujet n'était pas encore arbitré.
2. La fin de l'éligibilité des bilans de compétence
La seconde mesure concerne la fin de l'éligibilité des bilans de compétences au financement par le CPF. Cette mesure pourrait en effet permettre de réaliser environ 284 millions d'euros en AE et 100 millions d'euros en CP d'économies en moindres dépenses dès 2026. Le coût de ces actions, leur pertinence relativement faible en termes de sécurisation des parcours professionnels et la prégnance des établissements fraudeurs parmi ceux proposant des bilans de compétences conduisent effectivement à envisager une telle évolution.
Les rapporteurs spéciaux précisent que la fin de l'éligibilité des bilans de compétences au financement par le biais du CPF n'annonce pas la disparition de ces actions de formation, qui devraient simplement être financées par les personnes concernées ou par leur employeur.
Le directeur général de France compétences a toutefois avancé une solution intermédiaire, qui consisterait à conserver l'éligibilité des bilans de compétences au CPF en plafonnant les crédits mobilisables, comme le présent article le prévoit déjà pour les autres formations non-certifiantes. Cette option permettrait de « sauver » le financement public des bilans de compétences, qui pourrait conserver un intérêt du point de vue de la politique publique.
Dans ce cas, il conviendrait que les plafonds soient fixés à un niveau qui permettrait d'éviter de dégrader à nouveau l'équilibre financier de France compétences.
B. LA CONTRIBUTION À LA FORMATION PROFESSIONNELLE DES ESAT DOIT LOGIQUEMENT REVENIR À FRANCE COMPÉTENCES
La « remontée » à France compétences de la contribution à la formation professionnelle des ESAT est logique, puisque l'Opco Santé, qui est le seul opérateur de compétences concerné, n'est pas habilité par la loi à utiliser ces fonds.
Les 7 millions d'euros correspondant pourront ainsi abonder les fonds versés par France compétences à la Caisse des dépôts et consignations pour la gestion du CPF, conformément à leur destination.
Les rapporteurs spéciaux s'étonnent simplement qu'il ait fallu sept ans après la loi de 2018 pour corriger cette scorie.
Proposition de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.
* 48 Décret n° 2019-1 du 3 janvier 2019 relatif à l'aide au financement du permis de conduire pour les apprentis.
* 49 Article 1er de la loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale.
* 50 Article R. 6323-1 du code du travail.
* 51 Le compte personnel de formation en 2020. Une hausse sans précédent des entrées en formation - Dares Résultats n° 59, octobre 2021.
* 52 Questions politiques sociales - Les brèves n° 15 - septembre 2022 - Caisse des dépôts et consignations.
* 53 Cour des comptes - France compétences, une situation financière préoccupante - Référé du 5 avril 2022.
* 54 Évaluation préalable du présent article.
* 55 France compétences, Rapport sur l'usage des fonds de la formation professionnelle, 2024.
* 56 Décret n° 2024-394 du 29 avril 2024 relatif à la participation obligatoire au financement des formations éligibles au compte personnel de formation.
* 57 Loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025.
* 58 Articles L. 6331-48, L. 6331-53 et L. 6331-65 du code du travail.