EXAMEN PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
En première lecture, l'Assemblée nationale n'ayant pas adopté la première partie du projet de loi, celui-ci est considéré comme rejeté en application du troisième alinéa de l'article 119 du Règlement de l'Assemblée nationale.
En conséquence, sont considérés comme rejetés les crédits de la mission « Aide publique au développement » et du compte de concours financiers « Prêts à des États étrangers ».
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le jeudi 6 novembre 2025, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission des finances a procédé à l'examen du rapport de MM. Michel Canévet et Raphaël Daubet, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Aide publique au développement (APD) » et le compte de concours financiers (CCF) « Prêts à des États étrangers ».
M. Claude Raynal, président. - Nous poursuivons nos travaux avec l'examen du rapport spécial sur la mission « Aide publique au développement (APD) » et le compte de concours financiers (CCF) « Prêts à des États étrangers ». Nous accueillons M. Patrice Joly, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères.
M. Raphaël Daubet, rapporteur spécial de la mission « Aide publique au développement » et du compte de concours financiers « Prêts à des États étrangers ». - Nous avons l'honneur, avec mon collègue M. Canévet, de vous présenter nos observations concernant les crédits de la mission « Aide publique au développement » pour l'année 2026. Pour la troisième année consécutive, la mission est mise à contribution pour l'effort de redressement de nos finances publiques. La baisse des crédits de la mission est de l'ordre de 14 % en autorisations d'engagement (AE) et de 16 % en crédits de paiement (CP) par rapport à la loi de finances pour 2025, qui avait déjà opéré d'importantes coupes budgétaires. Si l'on se réfère à la loi de finances de 2024, à périmètre constant, la baisse des moyens est de l'ordre de 45 %.
Entre 2024 et 2026, l'APD a été la mission la plus ponctionnée du budget de l'État par rapport à son volume. Cette baisse considérable répond à l'impératif de redressement des comptes publics et doit, par ailleurs, s'apprécier au regard de la forte progression des crédits engagés depuis 2017. Pour utile qu'elle puisse être à la réduction du déficit public, il n'en demeure pas moins que cette déstabilisation du volume des crédits a des conséquences importantes.
De telles contractions, appliquées sans préparation, mettent les administrations à rude épreuve et les contraignent à réviser dans l'urgence les programmations, les partenariats et les engagements. La désorganisation peut aller jusqu'à poser un problème de modèle économique pour nos opérateurs et aboutir à des plans sociaux, comme cela nous a été signalé lors des auditions.
La brutalité des coupes budgétaires intervient dans un contexte de bouleversement majeur des équilibres mondiaux, d'instabilité politique intérieure et, surtout, d'absence de doctrine et de stratégie. Lors des auditions, il nous a été signalé que, pour la première fois en 2025, nous n'avons pas pu honorer certains de nos engagements multilatéraux.
Le cabinet du ministère de l'Europe et des affaires étrangères alerte, lui aussi, sur le risque réputationnel pour la France si les engagements ne sont pas tenus. L'Agence française de développement (AFD), quant à elle, déplore l'absence de cadre stratégique ; pour rappel, cet opérateur n'a plus de convention d'objectifs et de moyens (COM) depuis 2024. Notre audition a fait apparaître les difficultés à gérer l'institution publique sans perspectives pluriannuelles.
Du côté des bénéficiaires, la multiplication des crises - et leur inscription dans le temps - déstabilise de nombreux États pour lesquels l'assistance internationale est cruciale. En retour, l'effondrement de la sécurité et de la santé dans ces États multiplie les enjeux pour notre pays, en particulier sur les plans sanitaire et migratoire. À cet égard, la diminution de 41 % des crédits alloués à l'aide humanitaire limitera nos capacités d'action.
J'insiste donc pour que les décisions budgétaires intègrent à la fois l'importance du volet diplomatique de notre action extérieure et la nécessité d'une actualisation réfléchie de notre stratégie, sans quoi les remèdes pourraient être pires que les maux.
Le recul de l'APD en France ne constitue en rien une exception. Dans un environnement international en profonde mutation, cette politique publique - aussi bien son architecture financière que ses présupposés politiques : la solidarité internationale et le multilatéralisme - est remise en cause. Nous vivons un monde de ruptures, où la montée des nationalismes et des enjeux de souveraineté, exacerbée par la compétition entre les puissances, met en danger les logiques de coopération, de paix et de solidarité.
Il s'agit de porter un regard lucide sur l'APD. Cette politique a sans doute échoué à convaincre de son utilité et de son efficience. Nous avons le devoir, au-delà de la critique, de la repenser et de réfléchir à son avenir : aux côtés de la politique de défense, par exemple, dans une forme de complémentarité organisée ; en bâtissant des partenariats stratégiques globaux, comme le fait l'Europe avec succès ; en identifiant les limites du bilatéralisme qui, contrairement à ce que l'on a tendance à croire, ne répondra pas à tous les défis.
Si nous devons conserver une approche exigeante de cette politique, il importe de ne pas céder à certains élans de notre époque. En brisant un outil certes imparfait, mais reconnu et produisant des effets, nous nous privons d'un levier indispensable dans un environnement stratégique incertain.
Pour l'ensemble de ces raisons, je me prononcerai pour le rejet des crédits de la mission « Aide publique au développement » et du compte de concours financier « Prêts à des États étranger ».
M. Michel Canévet, rapporteur spécial de la mission « Aide publique au développement » et du compte de concours financiers « Prêts à des États étrangers ». - Comme vient de l'indiquer mon collègue, la mission « Aide publique au développement » voit ses crédits diminuer de 700 millions d'euros entre 2025 et 2026. La forte contraction des crédits constitue le revers d'une trajectoire de dépenses qui, ces dernières années, fut ambitieuse. Entre 2017 et 2023, les crédits de la mission ont augmenté de 40 %. Dans un contexte budgétaire dégradé, il n'est en rien illégitime de s'interroger sur le volume et la qualité de nos dépenses publiques.
En volume, le niveau des crédits de la mission demeure supérieur de 20 % à l'exécution de 2017 - et même de 53 % si l'on retraite les contributions à la politique européenne de développement, aujourd'hui intégrées dans le prélèvement sur recettes du budget de l'État en faveur de l'Union européenne (PSR-UE).
Outre la France, dix pays donateurs de l'OCDE - dont l'Allemagne, le Royaume-Uni et les Pays-Bas -, ont annoncé des réductions de leur APD pour la période 2025-2027. Pour certains pays, la réduction est plus forte encore que celle qui est fixée par la France.
L'augmentation des moyens de notre politique de développement présentait deux limites principales.
En premier lieu, le quasi-doublement des moyens de la mission s'est accompagné d'une rigidification croissante des dépenses. Le caractère pluriannuel de certaines contributions multilatérales et de plusieurs dépenses bilatérales, notamment les bonifications de prêts de l'AFD, contribue à limiter les marges de manoeuvre budgétaires de la mission pour les années à venir. C'est particulièrement vrai pour le programme 110, sur lequel la DGT s'est efforcée, pour l'exercice 2026, de limiter l'engagement de nouvelles AE. Selon les données transmises aux rapporteurs spéciaux, les restes à verser de l'AFD représentaient un total de 19 milliards d'euros à la fin de l'année 2024.
En second lieu, la trajectoire de notre APD a conduit à un risque de sous-exécution des crédits et de dispersion géographique et thématique des dépenses. Concernant notre aide bilatérale, 124 pays et entités territoriales bénéficient de versements de la part de la France, contre seulement 60 pour l'Allemagne et 30 pour la Suède. L'APD bilatérale de la France représente en moyenne 5 % de l'APD reçue par les bénéficiaires.
Sur le plan multilatéral, la Cour des comptes précise que nous avons contribué à 271 entités multilatérales en 2023, parfois pour des sommes modiques et donc peu efficaces. Depuis deux ans, un travail a été engagé par la DGT et la DGM pour réduire le nombre d'entités bénéficiaires et abandonner des instruments plus accessoires.
Notre politique de développement comporte des axes d'amélioration amorcés dans ce projet de budget. L'évolution du montant des crédits de l'APD doit être l'occasion de mieux définir nos objectifs et la doctrine d'utilisation de nos instruments. Nous avons identifié trois volets sur lesquels le Gouvernement devra prolonger les efforts entamés.
Premièrement, se pose la question du ciblage de notre politique de développement. Notre aide est dispersée géographiquement, avec un risque de saupoudrage et de dilution de nos efforts. Nous devrons choisir dans les prochains mois entre une concentration de l'aide à une liste de pays jugés prioritaires en fonction de leurs besoins et de nos intérêts stratégiques, ou le maintien de l'universalité de nos versements.
Deuxièmement, il paraît indispensable de poursuivre la bilatéralisation de notre aide. Il est désormais incontournable, dans un environnement budgétaire contraint, que le Gouvernement finalise une doctrine d'articulation entre canal bilatéral, multilatéral et européen en matière d'aide au développement. Nous devrons également nous interroger sur l'opportunité de poursuivre notre engagement dans certains grands fonds verticaux dont la plus-value n'est plus assurée.
Troisièmement, il apparaît nécessaire de concrétiser l'objectif d'une meilleure évaluation de cette politique publique. Nous attendons avec impatience les premiers travaux de la commission d'évaluation décidée en 2021.
En conclusion, je vous invite à adopter les crédits de la mission « Aide publique au développement » et du CCF « Prêts aux États étrangers ».
M. Patrice Joly, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères sur les programmes « Aide économique et financière au développement » et « Solidarité à l'égard des pays en développement ». - En vingt ans, l'APD a permis de sauver 60 millions de vies grâce à la lutte contre le sida, le paludisme et la tuberculose, et aussi de scolariser 30 % d'enfants supplémentaires. Il reste beaucoup à faire, sachant que 18 % de la population mondiale vit dans une situation de pauvreté multidimensionnelle et que plus de 300 millions de personnes ont besoin d'aide humanitaire en raison des conflits et du changement climatique.
Dans le détail de l'enveloppe budgétaire, on observe une nette réduction des crédits dédiés à la solidarité pour les pays en développement, alors que la diminution des crédits alloués à l'aide à l'accompagnement économique est moindre.
Les crédits pour les contributions multilatérales sont également en forte diminution, afin de maintenir ceux qui sont dédiés à l'aide bilatérale. Nous sommes très éloignés à la fois des perspectives fixées par l'ONU il y a plus de cinquante ans - 0,7 % du revenu national brut (RNB) - et des ambitions portées par la loi de programmation sur l'aide au développement de 2021. L'État ne respecte pas les règles qu'il se donne à lui-même ; en termes d'exemplarité, cela me semble problématique. Il s'agit de redéfinir clairement les orientations, de fixer des objectifs stratégiques et de retravailler la doctrine en la matière.
Les deux objectifs de cette réorientation budgétaire - la solidarité et l'économie - sont liés. Le développement, en effet, est toujours multidimensionnel : pas de développement économique sans éducation ni amélioration sanitaire de la population.
L'APD est aussi un élément d'influence dans notre contexte géopolitique. Nous donnons à nos concitoyens une image erronée de la manière dont nous pouvons répondre aux défis qui se présentent à nous ; je pense notamment à la question du réchauffement climatique et à la gestion des flux migratoires. Ces sujets ne peuvent se traiter qu'à un niveau global et, en baissant les crédits de l'APD, nous donnons le sentiment d'un repli national ; comme si, en agissant à l'intérieur de nos frontières, nous pouvions répondre à ces défis. Ce repli nationaliste s'inscrit dans un cadre populiste qui ne contribue pas à renforcer les valeurs aujourd'hui contestées de la République.
Mme Nathalie Goulet. - J'étais membre de la commission des affaires étrangères quand nous avions inscrit l'évaluation dans les textes relatifs à l'aide au développement. Nous sommes bientôt en 2026, peut-être faut-il réactiver cette évaluation prévue depuis 2021 ? S'il manque des documents ou des décrets, nous avons besoin de le savoir.
Sachant que l'union fait la force, comment s'établit la répartition de l'aide au développement avec nos voisins européens ?
Enfin, comment s'articulent l'aide au développement et le travail effectué par les fondations privées ? N'est-il pas opportun de travailler avec ces fondations qui, bien souvent, disposent de moyens plus importants que les États ?
M. Rémi Féraud. - Il ressort deux enjeux de ce rapport : d'une part, l'évolution des crédits et, d'autre part, leur efficacité. Sur ce dernier point, je fais confiance à l'avis des rapporteurs spéciaux. Concernant l'évolution des crédits, nous déplorons une forte baisse. Dans ce contexte budgétaire contraint, le budget de l'État le plus sacrifié en 2026 en valeur absolue est celui de l'APD. Naturellement, il est plus facile de couper dans ce budget. Si l'on peut comprendre ce choix, il n'en demeure pas moins politique.
Sur la durée, on constate une forme de stabilité. J'y vois un assez bon résumé du « macronisme » : annoncer des ambitions fortes et, à la fin, se retrouver au point initial. Cela crée beaucoup de frustrations. On peut être inquiet, à l'avenir, pour les enjeux en termes de vaccination, de santé publique mondiale et de migration.
Pensez-vous que l'objectif de 0,7 point du PIB soit encore réaliste ?
Des ONG et des agences vous ont-elles fait part de leurs difficultés ? Je pense notamment à Sidaction, qui a exprimé sa sidération dans un communiqué. En effet, si l'on veut éradiquer la transmission du VIH dans le monde, la question dépasse naturellement les frontières nationales. Je pense également à l'Unicef, qui a interpellé certains d'entre nous sur les enjeux de l'enfance dans le monde, sachant que tout cela s'inscrit dans le cadre d'un désengagement américain revendiqué par M. Trump. Avez-vous pu dégager des priorités d'action avec certaines ONG ?
M. Marc Laménie. - Ma première question porte sur les moyens humains. Entre le ministère de l'Europe et des affaires étrangères et les ambassades, quelle est la répartition des effectifs ?
Vous avez évoqué une évaluation insuffisante de notre politique d'aide au développement, avec une référence à la loi du 4 août 2021. Celle-ci sera-t-elle un jour mise en application ?
Enfin, la baisse significative de l'aide humanitaire interpelle alors que les besoins dans le monde ne cessent de croître.
M. Pierre Barros. - Au-delà de la diplomatie nationale et internationale, il existe aussi une diplomatie portée par les collectivités territoriales. Pour ces dernières, l'APD et l'AFD sont des soutiens importants. Cela peut passer par des partenariats et des amitiés qui finissent par construire des projets de coopération décentralisés. La diminution des moyens risque de briser les initiatives portées par ces collectivités. Il s'agit d'un très mauvais signal, avec des effets potentiellement délétères sur le long cours.
Ceux qui ont pris des engagements dans le cadre de ces projets de coopération décentralisés s'interrogent sur le fait que ceux-ci se concrétisent bien sur place. En effet, on déplore des blocages bancaires, notamment de la part de la Banque de France, qui empêchent de porter les projets. Cela s'ajoute au désengagement constaté de l'APD.
Mme Christine Lavarde. - Si j'ai bien compris, l'AFD n'a pas de COM depuis 2022. Ce problème, valable pour de nombreuses institutions, est exacerbé quand il s'agit de gérer des montants aussi considérables. Vous questionnez la lisibilité budgétaire, mais celle-ci doit s'accompagner d'une lisibilité opérationnelle.
M. Raphaël Daubet, rapporteur spécial. - Pour répondre à Nathalie Goulet, la commission d'évaluation, telle que celle-ci a été décidée dans le cadre de la loi du 4 août 2021, devrait se réunir prochainement. Tout a été mis en place pour cela.
L'APD européenne existe, elle est financé par les contributions des États membres au budget de l'UE et est principalement déployée au travers de l'instrument européen pour le voisinage, le développement et la coopération internationale (Ndici), qui n'est pas sans poser des questions de transparence. Cette APD européenne tend à se développer, dans la période récente, sous la forme de partenariats stratégiques globaux avec les pays du voisinage proche. Elle a fait évoluer sa doctrine, et les retours que nous avons sont plutôt positifs. Cela reste une aide transitant par un canal multilatéral, ce qui signifie que la signature de la France n'est pas visible.
La question de la mobilisation des financements privés a été soulevée dans les auditions. Tout le monde est convaincu que ces fonds privés doivent participer à l'aide au développement. Le cabinet du ministère de l'Europe et des affaires étrangères a entamé un travail pour développer l'effet levier de notre aide sur ces fonds privés, notamment sur la question climatique. Dans un moment où l'architecture financière s'effondre, le sujet sera évoqué lors du G7.
Monsieur Féraud, la baisse des crédits déstabilise nos administrations. À cela s'ajoute ce qui me semble le plus problématique, une absence de doctrine et de stratégie.
Le 0,7 % du RNB, prévu dans la loi de 2021, ne me semble pas réaliste. Dès le départ, les rapporteurs spéciaux de la commission des finances avaient considéré que ces objectifs étaient trop ambitieux, compte tenu de l'état de nos finances publiques et de la rapidité de l'effort demandé. Cette loi apparaît aujourd'hui caduque, et une nouvelle loi de programmation annuelle mériterait d'être pensée.
Les ONG ont exprimé de nombreuses difficultés et inquiétudes. Le monde de l'humanitaire est aujourd'hui en état de sidération. Les États-Unis étaient les premiers contributeurs non pas de l'aide au développement, mais de l'humanitaire. On nous a signalé de nombreuses fermetures d'hôpitaux et de laboratoires en Afrique.
La DGM s'interroge sur le multilatéralisme et alors que nous avons confié à cette direction l'organisation du prochain One Health Summit, il convient qu'elle dispose des moyens d'assurer sa mission, ce dont je n'ai pas eu de certitudes.
Le multilatéralisme est combattu, car il donne aujourd'hui le sentiment de ne pas répondre aux intérêts nationaux. On s'apercevra un jour que l'on ne peut pas reconstruire Gaza sans aide et que le multilatéralisme devra retrouver une place. Comment faut-il le reconfigurer ? La France travaille avec plusieurs de ses partenaires européens, dont l'Allemagne, pour se répartir l'engagement dans les fonds multilatéraux. Dans le contexte d'un désengagement américain, l'objectif est de retrouver une place dominante.
Monsieur Laménie, la mission ne comporte pas de dépenses de personnel. Celles-ci ont été transférées en 2025 à la mission « Action extérieure de l'État ». Pour information, on recense actuellement un peu plus 3 000 équivalents temps plein (ETP) à l'AFD. S'agissant des personnels en ambassades, il est difficile d'isoler, compte tenu de la diversité de leurs missions, le nombre d'ETP qui concourent à la mission au sein des services de coopération et d'action culturelle (Scac).
Les projets de coopération décentralisés sont une manière de faire évoluer l'APD. Même si cela n'est pas facile à mettre en oeuvre pour toutes les collectivités et à tous les échelons, il existe des marges de manoeuvre.
Madame Lavarde, le dernier COM date de 2022, et il s'étalait sur la période 2022-2024. Concernant l'AFD, il s'agit d'être lucide quant au grossissement de l'opérateur en termes à la fois de dépenses et d'actions. C'est à nous et au ministère de tutelle de fixer le cap. Nous avons sans doute trop lâché la bride, et il est temps d'assigner à l'opérateur des objectifs précis. La DGM relève toutefois les excellents résultats de l'AFD dans de nombreux endroits du monde. Simplement, l'opérateur a pris une dimension excessive et difficilement soutenable pour un pays comme la France.
M. Michel Canévet, rapporteur spécial. - La baisse des crédits ne peut être assimilée à un signe de repli nationaliste ou populiste. Il ne me semble pas juste d'interpréter les choses de cette façon. Il s'agit de tenir compte de la réalité budgétaire de notre pays, et toutes les politiques publiques de notre pays en sont affectées. Cela ne signifie pas que l'on ne fera plus rien. Le niveau des crédits alloués demeure supérieur à celui de 2017. Des moyens importants restent à disposition, il s'agit de mieux cibler les actions.
Vous avez évoqué la commission d'évaluation de l'aide au développement. Celle-ci a été décidée par la loi du 4 août 2021 ; sa composition a connu de nombreux atermoiements, de telle sorte qu'une loi intermédiaire fût nécessaire pour définir son rattachement au ministère de l'Europe et des affaires étrangères. Les experts ont été nommés, la commission a été dotée d'un secrétariat général, et elle devrait tenir sa première réunion avant la fin de l'année.
Monsieur Féraud, la question de la santé reste un enjeu prioritaire. L'organisation du One Health Summit, prévu à Lyon en 2026, montre la volonté de la France de s'investir dans ce domaine.
Concernant l'AFD, il s'agira de redimensionner les effectifs. Les moyens en personnels de l'Agence ayant fortement augmenté de 646 ETP entre 2018 et 2025, nous allons revenir à un niveau qui reste significatif. Le COM est arrivé à échéance sans que l'on ait pu signer un nouveau contrat. Un projet est préparation mais sa conclusion se fait attendre. Par ailleurs, le mandat de directeur général est arrivé à échéance le 1er octobre dernier ; pour le moment, aucune procédure n'a été engagée pour le renouvellement du poste. Au sein du conseil d'administration de l'AFD, les deux ministères de tutelle n'ont pas la majorité, ce qui complique l'influence de celui-ci.
En conclusion, je reste favorable à l'adoption des crédits de la mission et du CCF, alors que mon collègue, M. Daubet, s'y oppose.
La commission a décidé de proposer d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Aide publique au développement » et du compte de concours financiers « Prêts à des États étrangers ».
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Réunie à nouveau le mercredi 26 novembre 2025, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a procédé à l'examen définitif de l'équilibre, des missions, des budgets annexes, des comptes spéciaux et des articles rattachés de la seconde partie.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Réunie le 6 novembre, la commission des finances a adopté sans modification les crédits de la mission ainsi que les crédits du compte de concours financiers.
Je vous propose l'adoption d'un amendement de réduction des crédits, de l'ordre de 200 millions d'euros, afin de ramener les crédits de la mission à leur niveau de 2019, retraité de l'inflation.
Je rappelle que, entre 2017 et 2024, les crédits de la mission ont augmenté de 95 %, soit un quasi-doublement du budget. Il s'agissait de l'un des taux de progression les plus importants constatés sur l'ensemble des missions du budget de l'État.
L'amendement II-1 (FINC.2) est adopté.
Réunie à nouveau le mercredi 26 novembre 2025, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Aide publique au développement » sous réserve de l'adoption de son amendement. Elle confirme sa décision de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits du compte de concours financiers « Prêts à des États étrangers ».
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