Projet de loi de finances pour 2026 : Direction de l'action du Gouvernement

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N° 139

SÉNAT

^{SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026}

Enregistré à la Présidence du Sénat le 24 novembre 2025

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances, considéré comme rejeté par l'Assemblée nationale, pour 2026,

Par M. Jean-François HUSSON, 

Rapporteur général,

Sénateur

TOME III

LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

(seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 9
DIRECTION DE L'ACTION DU GOUVERNEMENT

BUDGET ANNEXE : PUBLICATIONS OFFICIELLES
ET INFORMATION ADMINISTRATIVE

Rapporteur spécial : M. Christopher SZCZUREK

(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Bruno Belin, Christian Bilhac, Michel Canévet, Emmanuel Capus, Thierry Cozic, Thomas Dossus, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Stéphane Sautarel, Pascal Savoldelli, vice-présidents ; Mmes Marie-Carole Ciuntu, Frédérique Espagnac, MM. Marc Laménie, Hervé Maurey, secrétaires ; MM. Pierre Barros, Arnaud Bazin, Grégory Blanc, Mmes Florence Blatrix Contat, Isabelle Briquet, M. Vincent Capo-Canellas, Mme Marie-Claire Carrère-Gée, MM. Raphaël Daubet, Vincent Delahaye, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Rémi Féraud, Stéphane Fouassin, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Raymond Hugonet, Éric Jeansannetas, Christian Klinger, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Victorin Lurel, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Olivier Paccaud, Mme Vanina Paoli-Gagin, M. Georges Patient, Mme Sophie Primas, M. Jean-François Rapin, Mme Ghislaine Senée, MM. Laurent Somon, Christopher Szczurek, Mme Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (17^ème législ.) : 1906, 1990, 1996, 2006, 2043, 2047, 2048, 2060, 2063 et T.A. 180

Sénat : 138 et 139 à 145 (2025-2026)

L'ESSENTIEL

MISSION « DIRECTION DE L'ACTION DU GOUVERNEMENT »

I. L'ANNÉE 2026 DEVRAIT ÊTRE MARQUÉE PAR LA POURSUITE DES EFFORTS DE MAÎTRISE DES DÉPENSES, À L'EXCEPTION DES MOYENS ALLOUÉS À LA DÉFENSE ET À LA SÉCURITÉ NATIONALE

A. UNE MISSION QUI NE CONNAÎT PAS D'ÉVOLUTION MAJEURE EN TERMES DE PÉRIMÈTRE EN 2026

La mission « Direction de l'action du Gouvernement » regroupe les entités rattachées au Premier ministre, d'une part les services du Premier ministre à proprement parler (programme 129 « Coordination du travail gouvernemental »), d'autre part, une dizaine d'autorités administratives indépendantes (AAI) et d'organismes assimilés (programme 308 « Protection des droits et libertés »). Les seules évolutions que connaît le périmètre des programmes de la mission sont liées à des transferts en base, lesquels concernent exclusivement le programme 129.

B. UNE PRIORITÉ DONNÉE À LA DÉFENSE ET À LA SÉCURITÉ NATIONALE

Pour 2026, les crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » s'élèvent, à périmètre courant, à 1 028,3 milliards d'euros en AE (constant par rapport à la LFI 2025) et 1 060 milliards d'euros en CP (+ 3 %).

En particulier, les crédits hors personnel (hors titre 2) ne connaissent pas de progression par rapport à la LFI 2025, en dehors des crédits dédiés au Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), qui augmentent de 10,2 millions d'euros, en cohérence avec la priorité budgétaire donnée aux moyens de la mission « Défense » dans le cadre du présent projet de loi de finances. À périmètre constant (en neutralisant les transferts en base), les crédits hors titre 2 hors SGDSN diminuent de - 1,9 million d'euros par rapport à la LFI 2025 (et de - 38,6 millions d'euros par rapport à la LFI 2024).

Concernant les crédits de personnel (titre 2), ceux-ci présentent une hausse de 23,6 millions d'euros par rapport à la LFI 2025, pour atteindre 390,4 millions d'euros en 2026. Les crédits de titre 2 dédiés au SGDSN représentent l'essentiel de cette progression, avec + 14,7 millions d'euros. Le solde est lié aux facteurs d'évolution automatique : effet de « glissement-vieillesse-technicité » (GVT), variation à la hausse du compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions », impact sur 2026 de l'effet en année pleine du schéma d'emplois de 2025.

Évolution 2025-2026 des crédits
de la mission « Direction de l'action du Gouvernement »

(en millions d'euros, en euros courants)

Programmes et actions	LFI 2025		PLF 2026 (Structure constante)		PLF 2026 (Structure courante)		Évolution LFI 2025 - PLF 2026 (Structure courante)
	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
Programme 129 - Coordination du travail gouvernemental
Action 01 : Coordination du travail gouvernemental	111,61	111,61	109,78	109,78	110,28	110,28	- 1 %	- 1 %
Action 02 : Coordination de la sécurité et de la défense	405,47	406,18	428,97	429,67	430,38	431,08	+ 6 %	+ 6 %
Action 03 : Coordination de la politique européenne	18,25	18,25	18,18	18,18	19,40	19,40	+ 6 %	+ 6 %
Action 10 : Soutien	137,26	150,40	129,23	158,21	129,17	158,15	- 6 %	+ 5 %
Action 11 : Stratégie et prospective	22,86	22,86	23,32	23,32	23,32	23,32	+ 2 %	+ 2 %
Action 13 : Ordre de la Légion d'honneur	30,81	30,81	30,96	30,96	30,96	30,96	0 %	0 %
Action 15 : Mission interministérielle de lutte contre les drogues et les conduites addictives (MILDECA)	15,74	15,74	15,34	15,34	15,34	15,34	- 3 %	- 3 %
Action 16 : Coordination de la politique numérique	81,74	82,34	79,23	79,83	81,68	82,27	0 %	0 %
Action 17 : Coordination de la politique des ressources humaines en matière d'encadrement supérieur et dirigeant de l'État	48,78	48,78	47,66	47,66	47,66	47,66	- 2 %	- 2 %
Total programme 129	872,53	886,96	882,67	912,94	888,18	918,46	+ 2 %	+ 4 %
Programme 308 - Protection des droits et libertés
Action 02 : Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL)	30,29	30,29	31,23	31,23	31,23	31,23	+ 3 %	+ 3 %
Action 03 : Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (ARCOM)	49,90	49,90	50,52	50,52	50,52	50,52	+ 1 %	+ 1 %
Action 05 : Contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL)	5,77	6,21	5,71	6,15	5,71	6,15	- 1 %	- 1 %
Action 06 : Autres autorités indépendantes	4,98	4,98	6,32	6,32	6,32	6,32	+ 27 %	+ 27 %
Action 09 : Défenseur des droits	30,94	30,94	31,21	31,21	31,21	31,21	+ 1 %	+ 1 %
Action 10 : Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP)	24,74	12,27	10,53	11,53	10,53	11,53	- 57 %	- 6 %
Action 12 : Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR)	3,50	3,50	3,80	3,80	3,80	3,80	+ 8 %	+ 8 %
Action 13 : Commission du secret de la Défense nationale (CSDN)	0,74	0,74	0,81	0,81	0,81	0,81	+ 9 %	+ 9 %
Total programme 308	150,86	138,83	140,12	141,56	140,12	141,56	- 7 %	+ 2 %
Total mission	1 023,38	1 025,79	1 022,80	1 054,51	1 028,31	1 060,02	0 %	+ 3 %

Source : commission des finances du Sénat à partir des réponses au questionnaire du rapporteur spécial

Les efforts de maîtrise des crédits sur le programme 129, en intégrant l'Institut national du service public (INSP, qui est un opérateur de l'État), se traduisent par un schéma d'emplois négatif de - 7 ETP en 2026 (+ 3 ETP hors INSP).

Si le Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) connaît des créations d'emplois en nombre limité et ciblées de + 18 ETP, celles-ci sont compensées par les suppressions d'emplois sur le reste du programme, à hauteur de - 25 ETP au total (- 15 ETP hors INSP).

Quant au schéma d'emploi des AAI rattachées au programme 308, en ce compris l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (Arcom, qui est une autorité publique indépendante), celui-ci est nul en 2026 : ainsi, aucune création d'emploi n'est prévue pour 2026, ni pour les AAI du programme 308, ni pour l'Arcom.

Schéma d'emplois de la mission
« Direction de l'action du Gouvernement » prévu par le PLF 2026

(en ETP)

Programme 129 « Coordination du travail gouvernemental »
Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN)	+ 18
Haut-commissariat à la Stratégie et au Plan (HCSP)	- 10
Institut national du service public (INSP)	- 10
Service d'information du Gouvernement (SIG)	- 5
Sous-total pour le programme 129	- 7
Programme 308 « Protection des droits et libertés »
Sous-total pour le programme 308	0
Total mission	- 7

Note : ce tableau inclut l'impact du schéma d'emplois de l'INSP, qui est un opérateur de l'État.

Source : commission des finances du Sénat à partir des réponses de la direction des services administratifs et financiers du Premier ministre aux questionnaires du rapporteur spécial

II. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

A. LA FUSION DU HAUT-COMMISSARIAT AU PLAN ET DE FRANCE STRATÉGIE A DÉJÀ PERMIS DES ÉCONOMIES NOTABLES

La fusion entre le Haut-commissariat au Plan (HCP) et France Stratégie, pour former le Haut-commissariat à la Stratégie et au Plan (HCSP) a été actée par le décret n° 2025-450 du 23 mai 2025. Pour l'année 2025, les données sont encore transmises par entités séparées car la fusion d'un point de vue budgétaire sera effective au 1^er janvier 2026. Pour 2026, la fusion devrait ainsi permettre des économies significatives (en proportion des moyens du HCSP) avec, d'une part, une réduction des dépenses de fonctionnement du fait de la mutualisation de certaines fonctions (fonctions de direction, certaines fonctions support), et, d'autre part, un gain sur le plafond d'ETPT de l'ancien HCP, avec un schéma d'emplois négatif de - 10 ETP.

La dotation allouée au HCSP en PLF 2026 s'élève à 23,32 millions d'euros (contre précédemment, en exécution 2024, dernière année de référence avant la fusion, 21,9 millions d'euros pour France Stratégie et 1,3 million d'euros pour le HCP, soit une stabilité en valeur par rapport à la somme des budgets des deux instances fusionnées), dont 7,12 millions d'euros de crédits hors titre 2 et 16,20 millions d'euros de crédits de titre 2, intégrant le schéma d'emplois négatif de - 10 ETP au titre des rationalisations et mutualisations permises par la fusion.

Suivant cette perspective de rationalisation des instances de stratégie et de prospective, le premier amendement présenté par le rapporteur spécial propose de diminuer les crédits du programme 129 de - 0,5 million d'euros en AE et en CP au titre de la fusion de trois hauts conseils rattachés au HCSP et portant sur la sphère sociale au sens large : le Haut Conseil de la famille, de l'enfance et de l'âge (HCFEA), le Haut Conseil pour l'avenir de l'assurance maladie (HCAAM) et le Haut Conseil du financement de la protection sociale (HCFiPS).

B. ALORS QUE LES ENJEUX DE CYBERSÉCURITÉ ET DE PROTECTION DES DONNÉES PERSONNELLES DEMEURENT TRÈS PRÉGNANTS, LES ADMINISTRATIONS ET AUTORITÉS CONCERNÉES DEVRAIENT CONTINUER À ÊTRE FORTEMENT MOBILISÉES

1. Le renforcement des moyens alloués à la cybersécurité et à la cyberdéfense

L'évolution constante des menaces cyber et informationnelles, marquée par la diversification des modes opératoires et l'accroissement de leurs impacts, appelle une vigilance accrue et une meilleure coordination des moyens de l'État. En 2024, la France a subi une intensification des cyberattaques (+ 15 % par rapport à 2023).

Le SGDSN dispose d'une expertise reconnue, notamment à travers l'Agence nationale de sécurité des systèmes d'information (ANSSI). Outre la mise en oeuvre des nouvelles dispositions de la loi de programmation militaire, l'ANSSI travaille actuellement à l'application de quatre textes européens d'envergure : la directive NIS2, le règlement sur la cyber résilience (Cyber Resilience Act - CRA), le règlement sur l'identité numérique (eIDAS), le règlement sur l'intelligence artificielle (AI Act) et le Cybersecurity Act.

Au 1^er janvier 2025, les effectifs de l'ANSSI étaient de 656 ETP, soit une augmentation de 128 % depuis 2021. Ils devraient progresser de + 4 ETP en 2025 compte tenu d'une révision à la hausse de son schéma d'emplois en cours de gestion. Pour 2026, le schéma d'emplois évoluerait à nouveau à la hausse, avec + 8 ETP. Quant à la dotation budgétaire hors titre 2, la trajectoire prévisionnelle pour la période 2026-2027 maintient les ressources métier de l'ANSSI à 27,27 millions d'euros en AE et 26,99 millions d'euros en CP (montants inchangés par rapport à 2025, contre 25,55 millions d'euros en AE et 25,23 millions d'euros en CP en 2024). À ces crédits métiers s'ajoute un versement complémentaire du SGDSN de l'ordre de 2,5 millions d'euros au titre du fonctionnement courant.

2. Au titre de la protection des données, la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) devrait également être confrontée à de fortes sollicitations

AAI chargée d'assurer la protection des données personnelles, la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) a vu ses missions s'élargir grandement depuis l'entrée en vigueur du règlement général sur la protection des données (RGPD) en 2018, qui s'est également traduite par un renforcement de sa politique répressive, en réponse à l'accroissement des plaintes et signalements : près de 650 millions d'euros d'amendes ont été prononcées entre 2019 et 2024. L'adoption de nouveaux textes européens (règlement sur l'intelligence artificielle, Data Governance Act, Digital Services Act, règlement sur la publicité politique) accroît encore son rôle en matière de régulation des acteurs du numérique.

Le PLF 2026 prévoit une enveloppe pour la CNIL de 31,23 millions d'euros en AE et en CP, soit 4,19 millions d'euros pour les crédits hors titre 2 et 27,04 millions d'euros pour les crédits de titre 2. La hausse des crédits de personnel (+ 0,95 million d'euros, soit + 3,6 %) résulte principalement des facteurs d'évolution automatique. Comme les autres AAI du programme 308, la CNIL ne bénéficie d'aucune création d'emploi en PLF 2026. D'après les services de la CNIL, celle-ci devra faire face en 2026 à une activité « classique » en forte croissance et à une complexité accrue de ses missions. De surcroît, de nouvelles responsabilités viendront s'ajouter : mise en oeuvre effective du paquet numérique européen, encadrement du développement de l'intelligence artificielle, cybersécurité et protection des enfants, présence renforcée sur les territoires, nouvelle mission au titre du filtre national de cybersécurité (« filtre CYBER ») consistant à examiner et valider le blocage de milliers de sites frauduleux.

C. LA NÉCESSITÉ DE POURSUIVRE LA RATIONALISATION DE L'OCCUPATION IMMOBILIÈRE DES ADMINISTRATIONS ET AUTORITÉS RATTACHÉES À LA MISSION

Comme le rappelle la direction des services administratifs et financiers du Premier ministre (DSAF), « l'évolution du périmètre des services budgétairement rattachés au Premier ministre s'est longtemps traduite par une augmentation continue du nombre d'implantations (38 à partir des années 2013-2014) »^1(*). La livraison de l'ensemble immobilier Ségur-Fontenoy en 2016-2017 a inversé cette tendance en regroupant une majorité des services du Premier ministre sur un site unique. En 2025-2026, la rationalisation des implantations se poursuit, avec notamment le déménagement de l'Arcom, de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) et du Contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL) sur des occupations optimisées ou encore par la libération en cours de deux sites, dont l'Hôtel de Beistegui (Paris 7^ème), précédemment occupé par le Secrétariat général à la planification écologique et le HCP.

Afin de limiter l'augmentation des crédits de la mission résultant de la hausse des moyens alloués à la défense et à la sécurité nationale au sens large, le second amendement présenté par le rapporteur spécial propose de geler en valeur les crédits de plusieurs autres actions budgétaires, pour un total de - 4,0 millions d'euros en AE et en CP.

BUDGET ANNEXE « PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE »

I. APERÇU GÉNÉRAL DES CRÉDITS DU BUDGET ANNEXE

A. DES PRÉVISIONS DE RECETTES EN LÉGÈRE DIMINUTION PAR RAPPORT À 2025

Pour 2026, le niveau prévisionnel des recettes budgétaires du budget annexe, composées à 98 % des recettes d'annonces légales, est évalué à 175,3 millions d'euros, soit une baisse de 5 % (- 5,7 millions d'euros) par rapport à 2025, résultant :

- d'une part, des effets régulièrement constatés du cycle électoral sur les recettes du bulletin des annonces des marchés publics (BOAMP) (65 millions d'euros, soit - 9 % par rapport à la LFI 2025) ;

- d'autre part, du montant constaté des encaissements annuels des recettes hors annonces (3,7 millions d'euros, soit + 12 % par rapport à la LFI 2025, qui ne suffit pas à compenser l'évolution enregistrée sur les recettes du BOAMP).

Évaluation des recettes d'activité du budget annexe « Publications officielles
et information administrative » pour 2026-2028

(en millions d'euros et en %)

Recettes	2025	2026	Écart 2026/2025	2027	2028
BOAMP	71,1	65,0	- 8,58 %	60,0	60,0
BALO	6,6	6,6	-	6,6	6,6
BODACC	100,0	100,0	-	100,0	100,0
JORF - Lois et Décrets	-	-	-	-	-
Recettes annonces	177,7	171,6	- 3,43 %	166,6	166,6
Vente de publications et abonnements	1,0	1,0	-	1,0	1,0
Prestations et travaux d'édition	1,8	1,9	+ 5,56 %	1,9	1,9
Autres activités	0,5	0,8	+ 60,0 %	0,8	0,8
Produit de cession d'actif	-	-	-	-	-
Recettes hors annonces	3,3	3,7	+ 12,12 %	3,7	3,7
Total recettes	181,0	175,3	- 3,15 %	170,3	170,3

Note : le JORF désigne le Journal officiel de la République française.

Source : documentation budgétaire

B. DES MOYENS GLOBALEMENT STABLES POUR 2026, VOIRE EN DIMINUTION EN CRÉDITS DE PAIEMENT

Les moyens du budget annexe s'inscrivent dans un objectif de maîtrise des dépenses publiques auquel la direction de l'information légale et administrative (DILA) contribue depuis de nombreuses années. Pour 2026, le montant total des crédits, qui s'élève à 145,7 millions d'euros en AE et 147,4 millions d'euros en CP, présente ainsi, par rapport à la LFI 2025, une légère hausse de 0,2 millions d'euros en AE et une baisse de 1,6 million d'euros en CP. De fait, la gestion du budget annexe devrait permettre de dégager un nouvel excédent de + 27,9 millions d'euros en 2026, proche de celui prévu pour 2025 (30,4 millions d'euros).

II. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

A. DES DÉPENSES DE PERSONNEL EN BAISSE CONTINUE, ACCENTUÉE PAR L'IMPUTATION EN DÉPENSES D'INTERVENTION DES CRÉDITS DESTINÉS AU RÉGIME DE RETRAITE COMPLÉMENTAIRE

Les dépenses de personnel (titre 2) s'établissent au PLF 2026 à hauteur de 50,9 millions d'euros en AE et CP (47 millions d'euros hors CAS Pensions). Elles enregistrent une baisse de 23 % (- 25 % hors CAS Pensions) qui s'explique principalement par l'imputation en dépenses d'intervention de titre 6 des crédits, d'un montant de 14,7 millions d'euros en AE et CP, destinés au financement du régime de retraite complémentaire des anciens salariés de droit privé de la DILA auparavant imputés en titre 2 (14,5 millions d'euros en LFI 2025). À périmètre constant, les crédits de personnel diminuent de 1,1 million d'euros (à 50,9 millions d'euros) puisqu'ils s'établissaient, hors caisses de pensions complémentaires, à 52 millions d'euros en LFI 2025.

Les importantes suppressions d'emplois engagées sur la période 2014-2024, soit une baisse de 37 % des effectifs, avaient reposé sur des réformes structurelles majeures, en particulier la dématérialisation des processus, qui est désormais arrivée à son terme. Dans ce contexte, la DILA a indiqué qu'elle « ne disposait plus de marges de manoeuvre suffisantes pour poursuivre la réduction des effectifs sans compromettre la performance de ses services ». C'est sur cette base qu'a été arrêté un schéma d'emplois neutre pour 2026 à zéro.

Schéma d'emplois de la DILA entre 2019 et 2026

(en ETP)

Note : le schéma d'emploi prévu en LFI 2024 était de - 15 ETP (puis - 5 ETP en 2025), mais il a été décidé en gestion de le porter à - 20 ETP.

Source : commission des finances du Sénat, à partir des réponses au questionnaire du rapporteur spécial

B. LE DÉPLOIEMENT DES PROJETS DE MODERNISATION NUMÉRIQUE DEVRAIT SE POURSUIVRE ACTIVEMENT

S'agissant de l'information dite « régalienne », la DILA poursuivra en 2026 le développement du projet NOPN (nouveaux outils de production normative) qui vise à fluidifier et automatiser la chaîne de production de textes juridiques. Par ailleurs, les évolutions du site legifrance.gouv.fr s'efforcent de répondre aux exigences de lisibilité, d'accessibilité et d'ergonomie. Dans le domaine de l'information dite « administrative », les nouveautés du site service-public.fr devraient notamment permettre de fluidifier les parcours d'accès aux pages contacts du site et d'améliorer l'accompagnement de bout en bout de l'usager.

Réunie le 28 octobre 2025, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission des finances a décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » tels que modifiés par deux amendements minorant ses crédits de 4,5 millions d'euros. Elle a proposé d'adopter, sans modification, les crédits du budget annexe « Publications officielles et information administrative ».

Réunie à nouveau le 26 novembre 2025, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a confirmé définitivement ses votes émis sur toutes les missions, tous les budgets annexes, tous les comptes spéciaux et les articles rattachés aux missions, ainsi que les amendements qu'elle a adoptés, à l'exception des votes émis pour les missions « Action extérieure de l'État », « Aide publique au développement », « Cohésion des territoires », « Culture », « Immigration, asile et intégration », « Investir pour la France de 2030 », « Monde combattant, mémoire et liens avec la Nation », « Sport, jeunesse et vie associative » ainsi que les comptes spéciaux et les articles qui s'y rattachent.

L'article 49 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires.

À cette date, le rapporteur spécial avait reçu 82,1 % des réponses s'agissant de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » et 100 % des réponses s'agissant du budget annexe « Publications officielles et information administrative ».

À la date d'examen en commission de la mission et du budget annexe le 28 octobre, le rapporteur spécial a obtenu 100 % des réponses s'agissant de la mission et 100 % des réponses s'agissant du budget annexe.

PREMIÈRE PARTIE
LA MISSION
« DIRECTION DE L'ACTION DU GOUVERNEMENT »

I. L'ANNÉE 2026 DEVRAIT ÊTRE MARQUÉE PAR LA POURSUITE DES EFFORTS DE MAÎTRISE DES DÉPENSES, À L'EXCEPTION DES MOYENS ALLOUÉS À LA DÉFENSE ET À LA SÉCURITÉ NATIONALE

A. UNE MISSION QUI NE CONNAÎT PAS D'ÉVOLUTION MAJEURE EN TERMES DE PÉRIMÈTRE EN 2026

La mission « Direction de l'action du Gouvernement » regroupe les entités rattachées au Premier ministre :

- les services du Premier ministre à proprement parler (programme 129 « Coordination du travail gouvernemental ») ;

- et une dizaine d'autorités administratives indépendantes et d'organismes assimilés (programme 308 « Protection des droits et libertés »).

Les seules évolutions que connaît le périmètre des programmes de la mission entre 2025 et 2026 sont liées aux transferts qui sont opérés en base du PLF 2026, lesquels concernent exclusivement le programme 129. Leur montant total s'élève à :

- + 2,87 millions d'euros en AE et en CP sur les crédits de titre 2 (dépenses de personnel) ;

- + 2,64 millions d'euros en AE et en CP sur les crédits hors titre 2.

B. UNE PRIORITÉ DONNÉE À LA DÉFENSE ET À LA SÉCURITÉ NATIONALE

Pour 2026, les crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » s'élèvent, à périmètre courant, à 1 028,3 milliard d'euros en AE (constant par rapport à la LFI 2025) et 1 060 milliard d'euros en CP (+ 3 %).

Comme le souligne la DSAF, « la mission poursuit ses efforts de maîtrise des dépenses publiques dans la continuité de la LFI 2025 »^2(*).

En particulier, les crédits hors personnel (hors titre 2) ne connaissent pas de progression par rapport à la LFI 2025, en dehors des crédits dédiés au Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), qui augmentent de 10,2 millions d'euros, en cohérence avec la priorité budgétaire donnée aux moyens de la mission « Défense » dans le cadre du présent projet de loi de finances.

À périmètre constant (en neutralisant les transferts en base), les crédits hors titre 2 hors SGDSN diminuent de - 1,9 million d'euros par rapport à la LFI 2025 (et de - 38,6 millions d'euros par rapport à la LFI 2024).

Concernant les crédits de personnel (titre 2), ceux-ci présentent une hausse de 23,6 millions d'euros par rapport à la LFI 2025, pour atteindre 390,4 millions d'euros en 2026. Les crédits de titre 2 dédiés au SGDSN représentent l'essentiel de cette progression, avec + 14,7 millions d'euros.

Selon la direction des services administratifs et financiers du Premier ministre (DSAF), la hausse observée sur les dépenses de personnel de la mission est aussi liée aux facteurs d'évolution automatique.

Les facteurs d'évolution automatique, au sens de la DSAF, se composent des éléments suivants :

- l'effet de « glissement-vieillesse-technicité » (GVT) ;

- la variation à la hausse du compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions » ;

- l'impact sur 2026 de l'effet en année pleine du schéma d'emplois de 2025.

Évolution 2025-2026 des crédits
de la mission « Direction de l'action du Gouvernement »

(en millions d'euros, en euros courants)

Programmes et actions	LFI 2025		PLF 2026 (Structure constante)		PLF 2026 (Structure courante)		Évolution LFI 2025 - PLF 2026 (Structure courante)
	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
Programme 129 - Coordination du travail gouvernemental
Action 01 : Coordination du travail gouvernemental	111,61	111,61	109,78	109,78	110,28	110,28	- 1 %	- 1 %
Action 02 : Coordination de la sécurité et de la défense	405,47	406,18	428,97	429,67	430,38	431,08	+ 6 %	+ 6 %
Action 03 : Coordination de la politique européenne	18,25	18,25	18,18	18,18	19,40	19,40	+ 6 %	+ 6 %
Action 10 : Soutien	137,26	150,40	129,23	158,21	129,17	158,15	- 6 %	+ 5 %
Action 11 : Stratégie et prospective	22,86	22,86	23,32	23,32	23,32	23,32	+ 2 %	+ 2 %
Action 13 : Ordre de la Légion d'honneur	30,81	30,81	30,96	30,96	30,96	30,96	0 %	0 %
Action 15 : Mission interministérielle de lutte contre les drogues et les conduites addictives (MILDECA)	15,74	15,74	15,34	15,34	15,34	15,34	- 3 %	- 3 %
Action 16 : Coordination de la politique numérique	81,74	82,34	79,23	79,83	81,68	82,27	0 %	0 %
Action 17 : Coordination de la politique des ressources humaines en matière d'encadrement supérieur et dirigeant de l'État	48,78	48,78	47,66	47,66	47,66	47,66	- 2 %	- 2 %
Total programme 129	872,53	886,96	882,67	912,94	888,18	918,46	+ 2 %	+ 4 %
Programme 308 - Protection des droits et libertés
Action 02 : Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL)	30,29	30,29	31,23	31,23	31,23	31,23	+ 3 %	+ 3 %
Action 03 : Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (ARCOM)	49,90	49,90	50,52	50,52	50,52	50,52	+ 1 %	+ 1 %
Action 05 : Contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL)	5,77	6,21	5,71	6,15	5,71	6,15	- 1 %	- 1 %
Action 06 : Autres autorités indépendantes	4,98	4,98	6,32	6,32	6,32	6,32	+ 27 %	+ 27 %
Action 09 : Défenseur des droits	30,94	30,94	31,21	31,21	31,21	31,21	+ 1 %	+ 1 %
Action 10 : Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP)	24,74	12,27	10,53	11,53	10,53	11,53	- 57 %	- 6 %
Action 12 : Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR)	3,50	3,50	3,80	3,80	3,80	3,80	+ 8 %	+ 8 %
Action 13 : Commission du secret de la Défense nationale (CSDN)	0,74	0,74	0,81	0,81	0,81	0,81	+ 9 %	+ 9 %
Total programme 308	150,86	138,83	140,12	141,56	140,12	141,56	- 7 %	+ 2 %
Total mission	1 023,38	1 025,79	1 022,80	1 054,51	1 028,31	1 060,02	0 %	+ 3 %

Source : commission des finances du Sénat à partir des réponses au questionnaire du rapporteur spécial

Les efforts de maîtrise des crédits sur le programme 129, en intégrant l'Institut national du service public (INSP, qui est un opérateur de l'État), se traduisent par un schéma d'emplois négatif de - 7 ETP en 2026 (+ 3 ETP hors INSP).

Si le Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) connaît des créations d'emplois en nombre limité et ciblées de + 18 ETP, en cohérence avec l'augmentation des moyens consacrés à la mission « Défense », ces créations sont compensées par les suppressions d'emplois sur le reste du programme, de - 25 ETP au total (- 15 ETP hors INSP).

Quant au schéma d'emploi des autorités administratives indépendantes (AAI) rattachées au programme 308, en ce compris l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (Arcom, qui est une autorité publique indépendante), celui-ci est nul en 2026 : ainsi, aucune création d'emploi n'est prévue pour 2026, ni pour les AAI du programme 308, ni pour l'Arcom.

Au total, le schéma d'emploi de la mission est donc négatif de - 7 ETP en 2026 (+ 3 ETP hors INSP).

Schéma d'emplois de la mission
« Direction de l'action du Gouvernement » prévu par le PLF 2026

(en ETP)

Programme 129 « Coordination du travail gouvernemental »
Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN)	+ 18
Haut-commissariat à la Stratégie et au Plan (HCSP)	- 10
Institut national du service public (INSP)	- 10
Service d'information du Gouvernement (SIG)	- 5
Sous-total pour le programme 129	- 7
Programme 308 « Protection des droits et libertés »
Sous-total pour le programme 308	0
Total mission	- 7

Note : ce tableau inclut l'impact du schéma d'emplois de l'INSP, qui est un opérateur de l'État.

Source : commission des finances du Sénat à partir des réponses de la direction des services administratifs et financiers du Premier ministre aux questionnaires du rapporteur spécial

Le tableau ci-dessous retrace l'évolution générale des emplois sous plafond de la mission en ETPT constatée depuis 2023 et prévue jusqu'en 2028.

Après un pic en 2026 (enregistré sur cet exercice plutôt qu'en 2025 du fait de l'effet différé du schéma d'emplois 2025 sur 2026 et du solde des transferts, notamment auprès du Secrétariat général des affaires européennes - SGAE), les plafonds des autorisations d'emplois de la mission devraient diminuer entre 2026 et 2028.

Pour 2026, le projet de loi de finances prévoit un plafond d'emplois de 4 023 ETPT pour la mission (dont 3 266 ETPT sur le programme 129 et 757 ETPT sur le programme 308), en progression de + 62 ETPT par rapport à la LFI 2025 résultant :

- d'une part, de l'impact sur 2026 des schémas d'emplois (+ 37 ETPT), incluant l'effet extension en année pleine du schéma d'emplois 2025 sur 2026, ainsi que l'effet du schéma d'emplois 2026 sur 2026, avec + 30 ETPT sur le programme 129^3(*) et + 7 ETPT sur le programme 308^4(*) ;

- d'autre part, du solde des transferts entrants et sortants de + 25 ETPT sur le programme 129, dont + 8 ETPT pour le SGDSN résultant du rattachement du Haut-commissariat à l'énergie atomique (HCEA, + 7 ETPT) et du transfert d'un ETPT de l'Opérateur des systèmes d'information interministériels classifiés (OSIIC), + 3 ETPT pour la Délégation interministérielle aux Jeux olympiques et paralympiques de Paris (DIJOP) suite au rattachement d'une partie des effectifs de la Délégation interministérielle aux grands événements sportifs (DIGES), + 2 ETPT à la Direction interministérielle du numérique (DINUM), - 1 ETPT à la DSAF et, surtout, + 13 ETPT au Secrétariat général des affaires européennes (SGAE) liés à des mises à disposition non pourvues par les ministères et à la création d'un pôle « mobilisation des fonds européens » par transfert depuis l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT).

Pour 2027, le plafond d'emplois prévisionnel est de 4 015 ETPT (dont 3 260 ETPT pour le programme 129 et 755 ETPT pour le programme 308), en baisse de 8 ETPT par rapport à 2026, résultant de l'impact sur 2027 des schémas d'emplois 2026 et 2027. Il poursuivrait sa diminution en 2028, à 3 997 ETPT (dont 3 245 ETPT sur le programme 129 et 752 ETPT pour le programme 129), en baisse de 18 ETPT par rapport à 2027, résultant de l'impact sur 2028 des schémas d'emplois 2027 et 2028.

Évolution prévisionnelle des effectifs des programmes 129 et 308 de la mission « Direction de l'action du Gouvernement »

(plafonds des autorisations d'emplois en ETPT)

Année	2023	2024	2025	2026	2027	2028
Programme 129	3 027	3 173	3 211	3 266	3 260	3 245
Programme 308	694	731	750	757	755	752
Total mission	3 721	3 904	3 961	4 023	4 015	3 997

Note : les données indiquées pour les années 2023 à 2025 correspondent aux plafonds des autorisations d'emplois présentés dans les projets annuels de performances afférents, corrigés d'éventuels amendements pour composer les plafonds autorisés en loi de finances. Les plafonds d'emplois des années 2027 et 2028 résultent de l'impact des schémas d'emplois arbitrés dans le projet de loi de finances pour 2026.

Source : commission des finances du Sénat à partir des réponses au questionnaire du rapporteur spécial

En incluant les emplois de l'Arcom (378 ETP)^5(*), autorité publique indépendante dotée de la personnalité morale rattachée à la mission, les effectifs s'élèvent en 2026 à environ 4 400 ETP.

II. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

A. LA FUSION DU HAUT-COMMISSARIAT AU PLAN ET DE FRANCE STRATÉGIE A DÉJÀ PERMIS DES ÉCONOMIES NOTABLES

1. Une fusion initiée en 2025 mais qui prendrait son plein effet en 2026

La fusion entre le Haut-commissariat au Plan (HCP) et France Stratégie a été actée par le décret n° 2025-450 du 23 mai 2025. Pour l'année 2025, les données budgétaires sont donc transmises par entités séparées. D'un point de vue budgétaire, la fusion sera effective au 1^er janvier 2026^6(*).

D'après la DSAF, « les conseillers transversaux issus de l'ancien HCP complètent (...) les compétences thématiques des départements de l'ancien France Stratégie »^7(*) pour renforcer la vocation d'animation interministérielle de la nouvelle structure, réaffirmée dans son décret constitutif.

Une articulation avec le Secrétariat général à la planification écologique (SGPE) est prévue afin de mettre en commun l'expertise des deux structures sur les questions environnementales.

Enfin, le HCSP demeure l'animateur d'un réseau de sept organismes consultatifs comprenant le Conseil d'analyse économique (CAE), le Conseil d'orientation des retraites (COR), le Haut Conseil de la famille, de l'enfance et de l'âge (HCFEA), le Haut Conseil pour l'avenir de l'assurance maladie (HCAAM), le Haut Conseil du financement de la protection sociale (HCFiPS), le Centre d'études prospectives et d'informations internationales (CEPII), ainsi que le Conseil de l'intelligence artificielle et du numérique (CIAN).

Comme le souligne la DSAF, « l'ensemble de cette architecture renouvelée rationnalise le paysage de la prospective publique au sein d'un opérateur unique, ayant à sa charge l'animation interministérielle des travaux de planification et la production d'analyses en propre »^8(*).

2. Des économies notables réalisées dès 2026

À la création du HCSP, une cible de 12 % d'économies de fonctionnement (hors titre 2) a été annoncée. Pour 2026, la fusion devrait ainsi permettre des économies significatives (en proportion des moyens du HCSP) avec :

- une réduction des dépenses de fonctionnement du fait de la mutualisation de certaines fonctions entre les deux entités fusionnées (fonctions de direction, certaines fonctions support) ;

- des économies de fonctionnement par la mise en commun des besoins (immobilier mais aussi publications, marché, organisation d'événements, notamment) et donc de leurs coûts ;

- un gain sur le plafond d'ETPT de l'ancien HCP, avec un schéma d'emplois négatif de - 10 ETP.

La dotation allouée au HCSP en PLF 2026 s'élève à 23,32 millions d'euros, dont 7,12 millions d'euros de crédits hors titre 2 et 16,20 millions d'euros de crédits de titre 2.

Comme indiqué supra, le PLF 2026 prévoit ainsi un schéma d'emplois de - 10 ETP au titre des rationalisations et mutualisations permises par la fusion du HCP et de France Stratégie.

Le plafond d'emplois du HCSP s'élèvera ainsi à 148 ETPT et correspond à l'addition des plafonds des deux anciennes structures en 2025 (142 ETPT pour France Stratégie et 13 ETPT pour le HCP, soit 155 ETPT) impactés de l'effet des schémas d'emplois 2025 et 2026 sur 2026 (soit - 7 ETPT).

Pour 2027, le budget hors titre 2 du HCSP devrait être stable par rapport au PLF 2026, soit 7,12 millions d'euros. En revanche, il devrait diminuer en crédits de titre 2 pour s'élever à 15,77 millions d'euros compte tenu de l'effet en année pleine du schéma d'emplois de 2026. Pour les mêmes raisons, le plafond d'emplois devrait également baisser et s'établir à 143 ETPT (- 5 ETPT par rapport à 2026).

B. ALORS QUE LES ENJEUX DE CYBERSÉCURITÉ ET DE PROTECTION DES DONNÉES PERSONNELLES DEMEURENT TRÈS PRÉGNANTS, LES ADMINISTRATIONS ET AUTORITÉS CONCERNÉES DEVRAIENT CONTINUER À ÊTRE FORTEMENT MOBILISÉES

1. Les moyens alloués à la cybersécurité et à la cyberdéfense devraient être encore renforcés en 2026

L'évolution constante des menaces cyber et informationnelles, marquée par la diversification des modes opératoires et l'accroissement de leurs impacts, appelle une vigilance accrue et une meilleure coordination des moyens de l'État. A titre d'illustration, en 2024, la France a subi une intensification des cyberattaques (+ 15 % par rapport à 2023), principalement d'origine chinoise, russe et cybercriminelle.

À ce titre, le SGDSN dispose d'une expertise reconnue en matière de cybersécurité, notamment à travers l'Agence nationale de sécurité des systèmes d'information (ANSSI), afin d'apporter un appui technique et opérationnel aux différentes entités concernées (administrations, opérateurs privés d'importance vitale), dans le respect de leur indépendance.

Le rôle de l'ANSSI en matière de cybersécurité et de cyberdéfense

L'ANSSI assure les missions « d'opérateur » de cyberdéfense et de cybersécurité, au profit des autres administrations, et dans une moindre mesure des opérateurs privés d'importance vitale. Elle fournit à ce titre des services de détection, de caractérisation et de remédiation face aux cyberattaques, mais également d'anticipation et d'alerte sur les menaces émergentes, ou de mesure automatisée du niveau de sécurité de ses différents bénéficiaires. Ces services reposent sur des infrastructures numériques importantes, qui nécessitent un flux constant d'investissement, tant pour leur développement que pour leur maintien en condition opérationnelle.

À titre d'exemple :

- l'ANSSI intègre dans son budget des investissements significatifs et dépenses récurrentes liés aux services de détection des cyberattaques contre les systèmes d'information (SI) des ministères, reposant sur des sondes déployées dans les réseaux des ministères et une infrastructure centrale d'analyse hébergée par l'ANSSI ;

- l'ANSSI assure aussi, au titre de cette mission, le co-financement avec le ministère des Armées du développement des équipements de cybersécurité nécessaires à la protection des informations classifiées (produits de sécurité à usage gouvernemental, ou PSUG) ;

L'ANSSI exerce également les missions d'autorité nationale responsable de l'application de plusieurs réglementations. L'évolution du cadre règlementaire au niveau national et européen a une incidence directe sur le budget de l'ANSSI. En effet, les nouvelles règlementations tendent à élargir le périmètre d'intervention de l'Agence, ce qui induit de nouveaux investissements et/ou recrutements pour garantir le niveau de cybersécurité souhaité.

Source : commission des finances, d'après les réponses aux questionnaires budgétaires

Outre la mise en oeuvre des nouvelles dispositions de la loi de programmation militaire, l'ANSSI travaille actuellement à l'application de quatre textes européens d'envergure, présentant des enjeux forts d'accompagnement des nouvelles entités régulées ou d'appui aux autorités de surveillance de marché, ainsi que des obligations légales de renforcement de ses propres capacités de contrôle : la directive NIS2, le règlement sur la cyber résilience (Cyber Resilience Act - CRA), le règlement sur l'identité numérique (eIDAS), le règlement sur l'intelligence artificielle (AI Act) et le Cybersecurity Act.

S'il est encore difficile d'estimer le coût pour l'agence du CRA, d'eIDAS et de l'AI Act, les travaux déjà engagés pour développer des nouveaux services et des actions de sensibilisation au bénéfice des 15 000 futures entités régulées au titre de NIS2 ont, à titre d'exemple, déjà coûté 2 millions d'euros en 2024 sur le budget de l'Agence.

Au 1^er janvier 2025, les effectifs de l'ANSSI étaient de 656 ETP, soit une augmentation de 128 % depuis 2021. Ils devraient progresser de 4 ETP en 2025 compte tenu d'une révision à la hausse de son schéma d'emplois en cours de gestion (schéma d'emplois - 5 ETP initialement prévu en LFI 2025, pour s'établir à + 4 ETP, soit une variation de + 9 ETP).

Au titre du projet de loi de finances pour 2026, le schéma d'emplois évoluerait à nouveau à la hausse, avec + 8 ETP.

Quant à la dotation budgétaire hors titre 2, la trajectoire prévisionnelle pour la période 2026-2027 maintient les ressources métier de l'ANSSI à 27,27 millions d'euros en AE et 26,99 millions d'euros en CP (montants inchangés par rapport à 2025, contre 25,55 millions d'euros en AE et 25,23 millions d'euros en CP en 2024). À ces crédits métiers s'ajoute un versement complémentaire du SGDSN de l'ordre de 2,5 millions d'euros au titre du fonctionnement courant.

2. Au titre de la protection des données, la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) devrait également être confrontée à de fortes sollicitations en 2026

Créée par la loi du 6 janvier 1978, la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) est une autorité administrative indépendante chargée d'assurer la protection des données personnelles. Elle informe et conseille les citoyens comme les organismes publics et privés, autorise certains traitements sensibles, accompagne la mise en conformité, contrôle les pratiques et peut prononcer des sanctions pouvant atteindre 20 millions d'euros ou 4 % du chiffre d'affaires mondial.

Depuis l'entrée en vigueur du règlement général sur la protection des données (RGPD) en 2018, ses missions se sont élargies à la gestion des violations de données, à la certification, à la coopération européenne et aux actions collectives. Elle a parallèlement renforcé sa politique répressive, en réponse à l'accroissement des plaintes et signalements : près de 650 millions d'euros d'amendes ont été prononcées entre 2019 et 2024.

L'adoption de nouveaux textes européens renforce encore son rôle : la CNIL exerce désormais des compétences au titre du règlement sur l'intelligence artificielle, du Data Governance Act, du Digital Services Act et du règlement sur la publicité politique, l'habilitant à contrôler, sanctionner et accompagner les acteurs du numérique.

Ces évolutions s'accompagnent d'une coopération accrue avec les autres régulateurs^9(*), notamment à travers la convention de partenariat signée en juin 2024 et le réseau national de régulation du numérique instauré par la loi du 21 mai 2024 visant à sécuriser et à réguler l'espace numérique (dite « loi SREN »).

Parallèlement, la CNIL recourt de manière ciblée aux technologies d'intelligence artificielle et développe elle-même certains outils afin de perfectionner sa connaissance du domaine.

Le PLF 2026 prévoit une enveloppe pour la CNIL de 31,23 millions d'euros en AE et en CP :

- 4,19 millions d'euros pour les crédits hors titre 2 ;

- 27,04 millions d'euros pour les crédits de titre 2, soit + 0,95 million d'euros par rapport à la LFI 2025 (+ 3,6 %). Cette hausse des crédits de personnel résulte principalement des facteurs d'évolution automatique : d'une part, l'effet de « glissement-vieillesse-technicité » (GVT), et, d'autre part, l'impact sur 2026 de l'effet en année pleine du schéma d'emplois de 2025.

Comme les autres AAI du programme 308, la CNIL ne bénéficie d'aucune création d'emploi en PLF 2026.

D'après les services de la CNIL^10(*), celle-ci devra faire face en 2026 à une activité « classique » en forte croissance et à une complexité accrue de ses missions : hausse des plaintes, accompagnement renforcé des acteurs, contrôle des traitements, sanctions plus nombreuses et sensibilisation du public accrue.

De nouvelles responsabilités viendront s'ajouter :

- la mise en oeuvre effective du paquet numérique européen ;

- l'encadrement du développement de l'intelligence artificielle (nouveau rôle de régulation de l'IA sur six secteurs économiques importants) ;

- la cybersécurité et la protection des enfants ;

- une présence renforcée sur les territoires ;

- une nouvelle mission au titre du filtre national de cybersécurité (« filtre CYBER ») : attribuée à la CNIL, cette mission consistera à examiner et valider le blocage de milliers de sites frauduleux.

Le rôle de la CNIL en matière de régulation de l'intelligence artificielle (IA)

La CNIL doit favoriser l'innovation tout en assurant la conformité au RGPD. Elle a ainsi publié en 2024 des recommandations pratiques et créé un service dédié à l'IA (5 agents actuellement). Ses missions incluent : l'audit des modèles, l'accompagnement des entreprises et la sensibilisation du public. Le plan stratégique 2025-2028 prévoit de doter ce pôle de moyens matériels et humains renforcés.

Un nouveau rôle de régulation sectorielle sur l'intelligence artificielle devrait être confié à la CNIL dans le cadre de la mise en oeuvre du règlement européen (RIA). La CNIL devrait ainsi se voir confier une nouvelle mission d'autorité de surveillance des marchés (ASM) sur plusieurs secteurs économiques vitaux tels que la biométrie, la police, la justice, l'immigration, le travail et l'éducation.

Assumer cette mission implique d'élaborer une doctrine de bon usage de l'IA dans tous ces domaines, accompagner les acteurs pour la mise en oeuvre de cette doctrine puis, le cas échéant, contrôler voire sanctionner les mauvaises pratiques.

Source : commission des finances d'après les réponses de la CNIL au questionnaire du rapporteur spécial

D'après la CNIL, l'absence de moyens supplémentaires pourrait remettre en cause l'exercice efficace de ses missions, au détriment de la protection des droits et de la sécurité juridique des acteurs économiques. Sur un budget total de 30 millions d'euros en 2025, les dépenses de fonctionnement hors titre 2 représentent 4 millions d'euros, dont 87 % de charges incompressibles. Des rallonges exceptionnelles ont déjà été nécessaires (+ 90 000 euros en 2023, + 180 000 euros en 2024) pour financer a minima la croissance d'activité.

La CNIL a indiqué avoir demandé, en vain, pour 2026, une hausse pérenne de ses moyens, de + 100 000 euros par an dès 2026 pour ses missions historiques et de + 200 000 euros par an supplémentaires pour la régulation de l'IA, ainsi que + 8 emplois pour les missions historiques et + 15 emplois pour la régulation de l'IA.

Selon les services de la CNIL, « il parait difficile de réaliser des économies supplémentaires sur un budget hors titre 2 d'un peu moins de 4 millions d'euros » sans compromettre sa capacité à assumer toutes ses missions historiques et nouvelles, alors même que les sanctions prononcées par le régulateur ont rapporté, depuis 2019, 1,126 milliard d'euros au budget de l'État (87 sanctions en 2024, pour un montant total de 150 millions d'euros ; 39 sanctions en 2025 à date pour un montant total de 477 millions d'euros, dont 85 % concernent les GAFAM).

C. LA NÉCESSITÉ DE POURSUIVRE LA RATIONALISATION DE L'OCCUPATION IMMOBILIÈRE DES ADMINISTRATIONS ET AUTORITÉS RATTACHÉES À LA MISSION

Comme le rappelle la DSAF, « l'évolution du périmètre des services budgétairement rattachés au Premier ministre s'est longtemps traduite par une augmentation continue du nombre d'implantations (38 à partir des années 2013-2014) »^11(*).

La livraison de l'ensemble immobilier Ségur-Fontenoy en 2016-2017 a inversé cette tendance en regroupant une majorité des services du Premier ministre sur un site unique. Désormais, le parc immobilier géré par la DSAF est constitué principalement de bien domaniaux répartis sur une douzaine de sites.

45,2 % du parc immobilier est composé de bâtiments protégés par le Plan de sauvegarde et de mise en valeur (PSMV) du 7^ème arrondissement de Paris, auquel s'ajoute l'inscription ou le classement « monuments historiques » des hôtels particuliers du 18^ème siècle, pour 31,7 % du parc.

1. Conjuguer valorisation patrimoniale et défi environnemental

Au regard de la typologie singulière du parc qui apporte une complexité supplémentaire face aux enjeux environnementaux, deux axes principaux ont été privilégiés par la DSAF : d'une part, l'amélioration de l'isolation thermique et, d'autre part, le remplacement des équipements techniques les plus vétustes ou énergivores.

a) La rénovation du clos et couvert des hôtels particuliers

Afin d'éviter les déperditions thermiques et ainsi réduire les consommations énergétiques que ce soit en période hivernale ou estivale, la restauration du clos et du couvert a été particulièrement mise en avant. Au-delà du travail sur l'isolation, un travail sur l'étanchéité est aussi réalisé. Plusieurs opérations ont ainsi été réalisées dans ce cadre :

- l'hôtel de Castries (70-74, rue de Varenne, Paris 7^ème, 3 850 mètres carrés) : repoussée plusieurs fois, cette opération a pu débuter au 1^er trimestre 2024. La restauration du clos couvert et des intérieurs a débuté au dernier trimestre 2024. L'opération sur les intérieurs techniques s'est achevée au 3^ème trimestre 2025, celle sur le clos couvert doit se terminer au premier trimestre 2027 ;

- l'hôtel de Rothelin-Charolais (101, rue de Grenelle, Paris 7^ème, 3 850 mètres carrés) : cet ensemble remarquable n'a pas bénéficié du gros entretien nécessaire à sa bonne tenue. Il souffre de dégradations notables et doit faire l'objet d'une restauration globale. Les études actuellement en cours devraient se poursuivre par une première phase de travaux de restauration et d'amélioration énergétique du clos et couvert du bâtiment sur rue. Ils débuteront en site occupé au dernier trimestre 2025 et seront découpés en plusieurs phases ;

- l'hôtel de Cassini (32, rue de Babylone, Paris 7^ème, 4 410 mètres carrés) : accolé à la parcelle de l'hôtel de Matignon, il accueille aujourd'hui différents services placés auprès du Premier ministre. Après des études initiées dès 2019, une première phase de travaux de restructuration lourde du bâtiment sur rue débutera au 1^er trimestre 2026 pour restaurer et améliorer, sur le plan énergétique, le clos et le couvert, la cour d'honneur ainsi que les intérieurs. La phase suivante qui concernera l'hôtel en lui-même sera programmée en fonction de sa soutenabilité budgétaire et de son impact sur les services hébergés. Le site du 2 bis cité Martignac ainsi que celui de Ségur sont envisagés en « zone tampon » le temps des travaux les plus impactant sur les services hébergés.

Enfin, en accord avec la direction régionale aux affaires culturelles (DRAC) et sous la responsabilité de l'architecte en chef des monuments historiques (ACMH), des études sont en cours pour l'installation de stores extérieurs sur des façades d'immeubles classées monuments historiques, notamment sur la façade sud de l'hôtel de Matignon. Selon la DSAF, « ce dispositif (...) permettra d'atténuer la hausse des températures lors des périodes estivales, principalement sur les façades sud des hôtels »^12(*).

b) Le renouvellement et la modernisation des équipements techniques

Le volet technique, toujours tourné vers les enjeux énergétiques, est réalisé en trois temps et à différentes échelles :

- des actions rapides facilement « déployables » portant notamment sur la détection automatique des éclairages dans les circulations, la coupure des ballons d'eau chaude dans les sanitaires ou encore le remplacement systématique des ampoules par des diodes électroluminescentes (LED) ;

- des opérations intermédiaires basées sur le remplacement d'équipements obsolètes ou énergivores au profit d'équipements plus récents à l'impact environnemental moindre ;

- des opérations plus lourdes portant sur les sources d'énergies, comme l'abandon complet du gaz fin 2024 avec le raccordement de l'hôtel Lebel (13 rue Vaneau, Paris 7^ème) au réseau CPCU, ou encore la mise en place d'un schéma directeur énergie (SDE) permettant d'avoir une vision globale sur les actions à mener dans le cadre du décret tertiaire (DT) permettant de compléter les actions réalisées.

2. Accompagner les nouveaux modes de travail et optimiser le parc immobilier à travers la libération et la transformation des espaces

Les services du Premier ministre sont engagés dans une politique de rationalisation des implantations, d'optimisation des occupations et de mutualisation des fonctions supports depuis plus de 10 ans :

- le site multi-occupant de Ségur-Fontenoy dispose aujourd'hui de plus de postes de travail qu'à son ouverture en 2017 et a su faire face, jusqu'à présent, à la hausse des effectifs des services occupants comme aux changement de périmètre des services ;

- à l'occasion de la fin des baux de l'Arcom, la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) et le Contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL), les services de la Direction de l'immobilier de l'État (DIE) ont accompagné ces trois autorités dans la recherche d'une nouvelle implantation plus conforme à leurs besoins et aux normes en vigueur. Depuis janvier 2025, l'Arcom, qui sera rejointe, en 2026 par la HATVP, occupe un bien locatif dans le 12^ème arrondissement de Paris (Bâtiment DAUM'N), sur une surface optimisée^13(*), tandis que le CGLPL a intégré ses locaux définitifs à l'Arborial à Montreuil depuis 1^er juillet 2025 ;

- quatre bâtiments ont été rendus à l'État depuis 2018, deux sites sont en passe de l'être, dont l'Hôtel de Beistegui^14(*), précédemment occupé par le Secrétariat général à la planification écologique et par le Haut-commissariat au Plan, cette dernière institution ayant fusionné avec France Stratégie (dont le siège est situé dans l'ensemble Ségur-Fontenoy) pour constituer le Haut-commissariat à la Stratégie et au Plan (HCSP) en mars 2025 ;

- deux projets de réaménagement ont été conduits en 2024 et 2025 sur le site de Ségur-Fontenoy : celui des espaces des services du contrôle budgétaire et comptable ministériel, achevé en mars 2025, et celui des espaces de la délégation interministérielle de l'encadrement supérieur de l'État qui sera terminé en octobre 2025.

À cet égard, la DSAF relève que « le site Ségur-Fontenoy s'est imposé au fil des années comme un nouveau centre d'évènements interministériels avec un amphithéâtre de plus de 400 places, une salle de presse et des salles de réunions simples ou équipés de visioconférence ». Selon les services du Premier ministre, l'atteinte de la cible de surface occupée par agent « ne pourra se faire sans tenir compte de la spécificité de ces espaces »^15(*).

1. DEUXIÈME PARTIE
LE BUDGET ANNEXE « PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE »

Le budget annexe « Publications officielles et information administrative » perçoit les recettes d'annonces légales (98 % des recettes prévues en 2026) et, dans une moindre mesure, des recettes issues de la vente des publications de la direction de l'information légale et administrative (DILA), de travaux d'édition et de diverses prestations.

Le budget annexe est composé de deux programmes :

- le programme 623 « Edition et diffusion » recouvre les activités de diffusion légale, d'information administrative, d'imprimerie et d'édition ;

- le programme 624 « Pilotage et ressources humaines » regroupe les moyens logistiques et humains de la DILA.

Missions de la DILA

Les missions de la DILA visent à :

- garantir l'accès au droit ;

- offrir aux citoyens les informations nécessaires à la bonne connaissance de leurs droits et obligations et à leurs démarches administratives ;

- contribuer à la transparence de la vie publique, économique et financière ;

- proposer des publications, numériques et papier, relatives au débat public ou contribuant à la compréhension des politiques publiques.

Source : décret n° 2010-31 du 11 janvier 2010 relatif à la direction de l'information légale et administrative

Outre son activité d'imprimeur, la DILA est responsable des sites internet Legifrance, service-public.fr, entreprendre.service-public.fr et vie-publique.fr, ainsi que des publications de La documentation française.

I. APERÇU GÉNÉRAL DES CRÉDITS DU BUDGET ANNEXE

A. DES PRÉVISIONS DE RECETTES EN LÉGÈRE DIMINUTION PAR RAPPORT À LA PRÉVISION POUR 2025

Les recettes budgétaires du budget annexe sont constituées :

- d'une part, des recettes d'annonces légales relatives à la réalisation des missions de la DILA d'accès au droit et à la transparence économique et financière liées à la vie des entreprises, composées de l'ensemble des redevances perçues pour l'insertion des avis au bulletin officiel des annonces civiles et commerciales (BODACC), au bulletin officiel des annonces des marchés publics (BOAMP) et au bulletin des annonces légales et obligatoires (BALO) ; ces recettes représentent près de 98 % du montant total des recettes encaissées du BAPOIA ;

- d'autre part, des recettes hors annonces relevant des missions d'édition publique dans les domaines politique, administratif, économique, social, juridique, international et d'information administrative : ventes de publications sous la marque « La Documentation française » ou pour des comptes de tiers et des abonnements ; travaux, études et prestations de services portant principalement sur les travaux de l'imprimerie ; autres prestations de services pour compte de tiers.

Au 31 juillet 2025, le montant total des encaissements du BAPOIA s'établissait à 110 millions d'euros, soit 61 % de la prévision de 181 millions d'euros inscrite en LFI 2025. Ce montant était stable (+ 0,3 %) par rapport au 31 juillet 2024 (109,8 millions d'euros). La prévision initiale, prudente mais qui tenait compte des effets du cycle électoral, devrait être réalisée.

Le niveau prévisionnel des recettes budgétaires retenu pour 2026 est évalué à 175,3 millions d'euros, soit une baisse de 5 % (- 5,7 millions d'euros) par rapport à 2025, résultant :

- d'une part, des effets régulièrement constatés du cycle électoral sur les recettes du BOAMP, se traduisant par des investissements communaux moins dynamiques l'année de la tenue des élections municipales (65 millions d'euros, soit une baisse de - 9 % par rapport à l'estimation initiale en LFI 2025, de 71,1 millions d'euros) ;

- d'autre part, du montant constaté des encaissements annuels des recettes hors annonces (3,7 millions d'euros, + 12 % par rapport à l'estimation initiale en LFI 2025, de 3,3 millions d'euros, qui ne suffit pas à compenser l'évolution enregistrée sur les recettes du BOAMP).

Évaluation des recettes d'activité du budget annexe « Publications officielles
et information administrative » pour 2026-2028

(en millions d'euros et en %)

Recettes	2025	2026	Écart 2026/2025	2027	2028
BOAMP	71,1	65,0	- 8,58 %	60,0	60,0
BALO	6,6	6,6	-	6,6	6,6
BODACC	100,0	100,0	-	100,0	100,0
JORF - Lois et Décrets	-	-	-	-	-
Recettes annonces	177,7	171,6	- 3,43 %	166,6	166,6
Vente de publications et abonnements	1,0	1,0	-	1,0	1,0
Prestations et travaux d'édition	1,8	1,9	+ 5,56 %	1,9	1,9
Autres activités	0,5	0,8	+ 60,0 %	0,8	0,8
Produit de cession d'actif	-	-	-	-	-
Recettes hors annonces	3,3	3,7	+ 12,12 %	3,7	3,7
Total recettes	181,0	175,3	- 3,15 %	170,3	170,3

Note : le JORF désigne le Journal officiel de la République française.

Source : documentation budgétaire

Selon la DILA^16(*), la trajectoire des encaissements du BOAMP risque de diminuer sur la période 2026-2028, affectant ainsi le montant total des recettes. La prévision d'encaissement est revue à la baisse dès 2026 de 6,1 millions d'euros (par rapport à la LFI 2025) pour s'établir à 65 millions d'euros, avant une diminution de 5 millions d'euros les années suivantes, soit une prévision de 60 millions d'euros en 2027 et 2028. Cette révision à la baisse tient compte en particulier de :

- l'impact de la situation économique sur le comportement des annonceurs publics et notamment de la baisse du montant des transferts de l'État au profit des collectivités territoriales ;

- de la fin de la convention passée avec les concentrateurs d'annonces (sites internet de publications d'appels d'offres publics) au 31 décembre 2026, qu'il n'est pas prévu à ce jour de renouveler pour les années 2027 et suivantes, ce qui aura pour conséquence possible la baisse des encaissements dans des proportions difficiles à évaluer.

B. DES MOYENS GLOBALEMENT STABLES POUR 2026, VOIRE EN DIMINUTION EN CRÉDITS DE PAIEMENT

Les moyens financiers et humains du BAPOIA mis en oeuvre pour assurer la réussite des missions qui sont confiées à la DILA s'inscrivent dans un objectif de maîtrise des dépenses publiques auquel la DILA contribue depuis de nombreuses années.

Pour l'exercice 2026, le montant total des crédits du BAPOIA, qui s'élève à 145,7 millions d'euros en AE et 147,4 millions d'euros en CP, présente, par rapport aux crédits inscrits en LFI 2025, une légère hausse de 0,2 millions d'euros en AE et une baisse de 1,6 million d'euros en CP (soit - 1 %). Hors CAS Pensions, les crédits du BAPOIA affichent la même stabilité en AE avec un montant de 141,8 millions d'euros et une diminution en CP avec un montant de 143,5 millions d'euros (- 1 %).

Évolution 2025-2026 des crédits du budget annexe
« Publications officielles et information administrative »

(en euros et en %)

Source : réponses de la DILA au questionnaire du rapporteur spécial

Ainsi, la gestion du budget annexe devrait permettre de dégager un nouvel excédent de + 27,9 millions d'euros en 2026, proche de celui prévu pour 2025 (30,4 millions d'euros).

II. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

A. DES DÉPENSES DE PERSONNEL EN DIMINUTION CONTINUE, ACCENTUÉE PAR L'IMPUTATION EN DÉPENSES D'INTERVENTION DES CRÉDITS DESTINÉS AU RÉGIME DE RETRAITE COMPLÉMENTAIRE

Les dépenses de personnel (titre 2) s'établissent au PLF 2026 à hauteur de 50,9 millions d'euros en AE et CP (47 millions d'euros hors CAS Pensions). Elles enregistrent une baisse de 23 % (- 25 % hors CAS Pensions) qui s'explique principalement par l'imputation en dépenses d'intervention de titre 6 des crédits, d'un montant de 14,7 millions d'euros en AE et CP, destinés au financement du régime de retraite complémentaire des anciens salariés de droit privé de la DILA auparavant imputés en titre 2 (14,5 millions d'euros en LFI 2025).

En effet, les agents de la DILA issus des Journaux officiels et recrutés sur contrat de droit privé, ainsi que les salariés de la société anonyme de composition et d'impression des Journaux officiels (SACIJO), bénéficient de régimes de retraite complémentaire qui leur sont propres (un régime commun à tous et un régime complémentaire pour les cadres).

La loi de finances initiale pour 2025 a cependant acté la fermeture de ces régimes de retraite complémentaire des Journaux officiels pour les personnels qui auraient vocation à être embauchés à compter du 1^er janvier 2025, mais a introduit une « clause du grand-père » permettant le maintien de l'affiliation des assurés présents au 31 décembre 2024.

La contribution correspondante, auparavant imputée en dépense de personnel de titre 2 (anciens salariés de droit privé de la DILA) et en titre 3 (anciens salariés de la SACIJO), a été réaffectée en dépenses d'intervention de titre 6.

À périmètre constant, les crédits de personnel diminuent de 1,1 million d'euros (à 50,9 millions d'euros) puisqu'ils s'établissaient, hors caisses de pensions complémentaires, à 52 millions d'euros en LFI 2025.

La loi de finances initiale pour 2024 prévoyait une réduction des emplois à hauteur de - 15 ETP. Toutefois, à la suite de la décision du Conseil d'État du 6 février 2024, les départs en cessation anticipée volontaire d'activité (CAVA) des agents de droit privé de la DILA ont été avancés par leurs bénéficiaires, entraînant une réalisation effective du schéma d'emplois à - 20 ETP dès 2024. Ainsi, les réductions initialement programmées pour 2025 (- 5 ETP) ont été réalisées par anticipation, permettant de fixer le schéma d'emplois 2025 à zéro.

Les importantes suppressions d'emplois engagées sur la période 2014-2024, soit une baisse de 37 % des effectifs, avaient reposé sur des réformes structurelles majeures, en particulier la dématérialisation des processus, qui est désormais arrivée à son terme. Dans ce contexte, la DILA a indiqué qu'elle « ne disposait plus de marges de manoeuvre suffisantes pour poursuivre la réduction des effectifs sans compromettre la performance de ses services »^17(*). D'après la direction, il était devenu nécessaire de « préserver la capacité opérationnelle de la DILA afin de maintenir un haut niveau de qualité de service public, tout en accompagnant les évolutions technologiques et les besoins des usagers »^18(*). C'est sur cette base qu'a été arrêté un schéma d'emplois neutre pour 2026 à zéro, sans création ni suppression de postes.

Schéma d'emplois de la DILA entre 2018 et 2026

(en ETP)

2019	2020	2021	2022	2023	2024	2025  (prévision)	2026  (prévision)
- 42	- 17	- 11	- 7	- 15	- 20*	0	0

Note : le schéma d'emploi prévu en LFI 2024 était de - 15 ETP (puis - 5 ETP en 2025), mais il a été décidé en gestion de le porter à - 20 ETP.

Source : commission des finances du Sénat, à partir des réponses de la DILA au questionnaire du rapporteur spécial

Le plafond d'emplois pour 2026 est fixé à 487 ETP.

B. LE DÉPLOIEMENT DES PROJETS DE MODERNISATION NUMÉRIQUE DEVRAIT SE POURSUIVRE ACTIVEMENT

En 2024-2025, la DILA a élaboré son nouveau plan stratégique pour les trois prochaines années, en s'appuyant sur une méthode participative entièrement internalisée visant à associer au maximum les agents.

Ce plan s'inscrit dans la continuité du plan précédent et poursuit son ambitieux projet de transformation numérique et de satisfaction de l'usager. Il repose sur cinq orientations majeures :

- une information de référence, au coeur de l'action publique ;

- une information au plus proche des citoyens ;

- une information qui simplifie la vie des professionnels ;

- une information au service des administrations et des agents publics ;

- une administration humaine, novatrice, écologique et exemplaire.

Une programmation pluriannuelle des crédits est désormais associée au plan afin de permettre d'en suivre l'exécution.

S'agissant de l'information dite « régalienne », la DILA poursuivra en 2026 le développement du projet NOPN (nouveaux outils de production normative) qui vise à fluidifier et automatiser la chaîne de production de textes juridiques.

Lancé en 2021 par le Secrétariat général du Gouvernement (SGG), ce projet d'envergure embarque l'ensemble des applications de production normative. Les travaux portent actuellement sur l'interfaçage des applications EDILE (Éditeur légistique, brique applicative d'aide à la rédaction des textes sous un format structuré et consolidé) et SOLON (système d'organisation en ligne des opérations normatives, brique applicative de gestion du flux de travail, de suivi, de validation et de génération des déclinaisons de publication), pour une mise en production
mi-2026. Le lancement prochain de la construction d'une nouvelle base de données juridiques appelée RUNE (référentiel unique de normes), destinée à organiser et stocker les données permettant une consolidation des textes et codes pour alimenter le site Légifrance, constitue une nouvelle phase importante du programme.

Par ailleurs, les évolutions prévues en 2026 du site legifrance.gouv.fr visent à adopter la cohérence graphique de la marque de l'État, afin de répondre aux exigences de lisibilité, d'accessibilité et d'ergonomie. Des investissements seront effectués au profit du renforcement de l'infrastructure informatique pour poursuivre l'amélioration de la résilience et de la sécurité des sites et applications informatiques, en intégrant le développement de l'écoconception des services numériques.

Dans le domaine de l'information dite « administrative », la DILA maintient ses efforts pour fournir aux citoyens une information adaptée à leurs besoins et leurs modes de consommation. Ainsi sa présence sur les réseaux sociaux doit être renforcée et une application mobile interministérielle (AMI) est en cours de développement conjointement avec la Direction du numérique (DINUM). Les évolutions continues du site service-public.fr devraient permettre de fluidifier les parcours d'accès aux pages contacts du site et d'améliorer l'accompagnement de bout en bout de l'usager, avec notamment le projet « Place des citoyens » destiné à mettre en relation l'usager avec les administrations compétentes pour lui répondre.

Enfin, la création du site entreprendre.service-public.fr constitue une réussite majeure du plan stratégique DILA 2024. Le nouveau plan souhaite aller plus loin en proposant d'enrichir de manière continue les contenus proposés et d'accroître la personnalisation des services offerts. Ce projet a pour ambition d'améliorer l'accès aux démarches en ligne, notamment en simplifiant le parcours avec le Guichet unique et Portail Pro pour favoriser le positionnement du site entreprendre.service-public.fr comme le portail d'accès général aux démarches.

Accès aux informations et aux démarches administratives

(en millions et en %)

	2023	2024	2025 (cible)	2026 (cible)	2027 (cible)	2028 (cible)
Nombre total de visites sur le site « service-public.fr »	605,4	674,7	660	715	720	720
Dont le nombre de visites sur le sous-domaine « entreprendre.service-public.fr »	42,3	46,7	48	50	50	50
Taux de satisfaction des visiteurs du site « service-public.fr	78,8	79,5	80	80	81	82

Source : documentation budgétaire

EXAMEN PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

En première lecture, l'Assemblée nationale n'ayant pas adopté la première partie du projet de loi, celui-ci est considéré comme rejeté en application du troisième alinéa de l'article 119 du Règlement de l'Assemblée nationale.

En conséquence, sont considérés comme rejetés les crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » et du budget annexe « Publications officielles et information administrative ».

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mardi 28 octobre 2025, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission des finances a procédé à l'examen du rapport de M. Christopher Szczurek, rapporteur spécial, sur la mission « Direction de l'action du Gouvernement » et du budget annexe « Publications officielles et information administrative ».

M. Claude Raynal, président. - Nous examinons maintenant les crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » et du budget annexe « Publications officielles et information administrative ».

M. Christopher Szczurek, rapporteur spécial de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » et du budget annexe « Publications officielles et information administrative ». -  Les crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement », qui réunit les services du Premier ministre ainsi que plusieurs autorités administratives indépendantes (AAI), s'élèvent, dans le projet de loi de finances pour 2026, à 1 028,3 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) - un niveau quasi constant par rapport à la loi de finances initiale (LFI) de 2025, puisque leur progression est de 0,5 % -, et à 1 060 milliards d'euros en crédits de paiement (CP), soit une hausse modérée de 3,3 % représentant un surcroît de 34 millions d'euros par rapport à l'an dernier.

Les seules évolutions de périmètre sont liées à des transferts en base mineurs, concernant exclusivement le programme 129 « Coordination du travail gouvernemental ».

En 2026, les efforts de maîtrise des dépenses publiques au sein de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » sont poursuivis, dans la continuité de la LFI 2025.

En particulier, les crédits hors personnel - hors titre 2 - ne progressent pas, à l'exception des crédits du secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), qui augmentent de 10,2 millions d'euros, en cohérence avec la priorité budgétaire donnée aux moyens alloués à la défense dans le projet de loi de finances. À périmètre constant, les crédits hors titre 2 et hors SGDSN diminuent de 1,9 million d'euros par rapport à la LFI 2025 et de 38,6 millions d'euros par rapport à la LFI 2024.

Les crédits de personnel présentent une hausse de 23,6 millions d'euros par rapport à la LFI 2025, pour atteindre 390,4 millions d'euros en 2026. Les crédits de titre 2 consacrés au SGDSN représentent l'essentiel de cette progression : ils augmentent de 14,7 millions d'euros. Le solde est lié à des facteurs d'évolution automatique : l'effet du glissement vieillesse technicité (GVT), la variation à la hausse des crédits du compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions », et enfin l'impact en 2026, en année pleine, du schéma d'emplois de 2025.

À cet égard, les efforts de maîtrise des crédits sur le programme 129 se traduisent par un schéma d'emplois négatif de 7 équivalents temps plein (ETP) en 2026. Si le SGDSN connaît des créations d'emplois ciblées et en nombre limité, à hauteur de 18 ETP, celles-ci sont compensées par la suppression de 25 ETP au total sur le reste du programme : 10 ETP pour le Haut-Commissariat à la stratégie et au plan (HCSP), 10 ETP pour l'Institut national du service public (INSP), 5 ETP pour le service d'information du Gouvernement (SIG).

Quant aux autorités administratives indépendantes rattachées au programme 308 « Protection des droits et libertés », qui inclut l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (Arcom), leur schéma d'emplois sera nul en 2026 : autrement dit, aucune création d'emploi n'est prévue, ni pour les AAI du programme 308 ni pour l'Arcom.

Au total, le schéma d'emploi de la mission sera donc négatif de 7 ETP en 2026. En incluant les emplois de l'Arcom, soit 378 ETP, les effectifs s'élèvent à environ 4 400 ETP. Après un pic en 2026, qui est enregistré sur cet exercice plutôt qu'en 2025 du fait de l'effet différé du schéma d'emplois 2025 sur 2026 et du solde des transferts, notamment auprès du secrétariat général des affaires européennes, les plafonds des autorisations d'emploi de la mission devraient diminuer entre 2026 et 2028.

Après cette présentation générale des moyens de la mission, j'en viens à mes principales observations relatives aux évolutions prévues pour les autorités et administrations concernées en 2026.

En premier lieu, et dans la suite de mon précédent rapport de contrôle sur le Haut-Commissariat au Plan (HCP), je voudrais d'ores et déjà souligner les économies permises par la fusion entre le HCP et France Stratégie au sein du Haut-Commissariat à la Stratégie et au Plan (HCSP), laquelle a été actée par le décret du 23 mai 2025, mais dont la traduction budgétaire sera effective à partir du 1^er janvier 2026.

Lors de la création du HCSP, une cible de 12 % d'économies de fonctionnement a été annoncée. Pour 2026, la fusion devrait permettre de réaliser de premières économies significatives grâce, d'une part, à une réduction des dépenses de fonctionnement du fait de la mutualisation de certaines fonctions - à savoir les fonctions de direction et certaines fonctions support - et, d'autre part, à une diminution des effectifs, avec la mise en oeuvre d'un schéma d'emplois négatif de 10 ETP, au titre de diverses rationalisations et des mutualisations.

Dans cette perspective de rationalisation des instances de stratégie et de prospective, je vous proposerai de diminuer les crédits du programme 129 de 500 000 euros en AE et en CP, dans le cadre d'une fusion de trois hauts conseils rattachés au HCSP concernant la sphère sociale au sens large : le Haut Conseil de la famille, de l'enfance et de l'âge (HCFEA), le Haut Conseil pour l'avenir de l'assurance maladie (HCAAM) et le Haut Conseil du financement de la protection sociale (HCFiPS).

En deuxième lieu, les enjeux de cybersécurité et de protection des données personnelles devraient continuer à fortement mobiliser les administrations et les autorités compétentes. Selon les données disponibles, en 2024, la France a subi une intensification des cyberattaques, dont le nombre a augmenté de 15 % par rapport à 2023. Dans ce contexte, l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (Anssi), rattachée au SGDSN, devrait à nouveau voir ses effectifs progresser de 4 ETP en 2025 et de 8 ETP en 2026.

De même, la Commission nationale de l'informatique et des libertés (Cnil) a vu ses missions s'élargir grandement depuis l'entrée en vigueur du règlement général sur la protection des données (RGPD) en 2018, puis avec l'adoption de nouveaux textes européens dans la période récente en matière de régulation des acteurs du numérique.

Le projet de loi de finances pour 2026 prévoit une enveloppe de 31,23 millions d'euros en AE et en CP pour la Cnil. La hausse observée sur les crédits de personnel, de 0,95 million d'euros, résulte principalement de facteurs d'évolution automatique, car la Cnil ne bénéficie d'aucune création d'emploi, tout comme les autres AAI du programme 308.

D'après les services de la Cnil, celle-ci devrait faire face à une activité classique en forte croissance et à une complexité accrue de ses missions. De surcroît, de nouvelles responsabilités viendront s'ajouter : la mise en oeuvre effective du paquet numérique européen, l'encadrement du développement de l'intelligence artificielle, la cybersécurité et la protection des enfants, le développement d'une présence renforcée sur les territoires, ou encore l'exercice d'une nouvelle mission au titre du filtre national de cybersécurité, consistant à examiner et valider le blocage de milliers de sites frauduleux.

En troisième lieu, je reste particulièrement attentif à la poursuite de la rationalisation de l'occupation immobilière des services rattachés à la mission. Comme le rappelle la direction des services administratifs et financiers (DSAF) du Premier ministre, l'évolution du périmètre des administrations et autorités concernées « s'est longtemps traduite par une augmentation continue du nombre d'implantations - 38 à partir des années 2013-2014 ». La livraison de l'ensemble immobilier Ségur-Fontenoy en 2016-2017 a inversé cette tendance en permettant de regrouper la majorité des services du Premier ministre sur un site unique. Désormais, le parc de la mission est constitué principalement de biens domaniaux répartis sur une douzaine de sites.

En 2025-2026, la rationalisation des implantations se poursuit, grâce notamment au déménagement vers des occupations optimisées de l'Arcom, de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) et du Contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL), ou encore grâce à la libération en cours de deux sites, dont celui de l'Hôtel de Beistegui, qui était précédemment occupé par le secrétariat général à la planification écologique (SGPE) et par le HCP.

Afin de limiter l'augmentation des crédits de la mission résultant de la hausse des moyens alloués à la défense et à la sécurité nationale au sens large, je vous proposerai également de geler en valeur les crédits de plusieurs actions budgétaires, pour les réduire de 4 millions d'euros en AE et en CP. Pour mémoire, notre commission avait adopté l'an dernier deux amendements similaires de gel de crédits, portant sur les AAI du programme 308 et sur l'ordre de la Légion d'honneur, comportant des baisses respectives de crédits de 14,8 millions d'euros et de 0,4 million d'euros.

Avant de conclure, je voudrais dire quelques mots sur le budget annexe « Publications officielles et information administrative ». Ce budget annexe, géré par la direction de l'information légale et administrative (Dila), devrait connaître en 2026 un niveau de recettes de 175,3 millions d'euros, en baisse de 5 % par rapport à 2025.

Cette évolution résulte des effets régulièrement constatés du cycle électoral sur les recettes du Bulletin officiel des annonces des marchés publics (BOAMP). Ces recettes devraient ainsi diminuer de 9 % par rapport à 2025, pour atteindre 65 millions d'euros. De fait, si le montant des recettes hors annonces devrait augmenter de 12 %, pour s'élever à 3,7 millions d'euros, cette hausse ne devrait pas suffire à compenser l'évolution prévue sur les recettes du BOAMP.

Compte tenu de la diminution des dépenses de 1,6 million d'euros en CP, qui s'établiront à 147,4 millions d'euros, la gestion du budget annexe devrait permettre de dégager un nouvel excédent de 27,9 millions d'euros en 2026, proche de celui prévu pour 2025.

En dépit d'un schéma d'emploi à zéro pour 2026, qui fait suite à une baisse de 37 % des effectifs sur la période 2014-2024, la Dila devrait poursuivre activement le déploiement de ses projets de modernisation numérique, tant en matière d'information dite régalienne, avec l'automatisation de la chaîne de production de textes juridiques, qu'en matière d'information administrative, avec l'amélioration continue des sites legifrance.gouv.fr et service-public.gouv.fr.

Compte tenu de ces différentes observations, et sous réserve de l'adoption de mes amendements, je vous propose donc d'adopter les crédits ainsi modifiés de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » ainsi que les crédits du budget annexe « Publications officielles et information administrative ».

M. Jean-François Husson, rapporteur général. -Les amendements du rapporteur spécial s'inscrivent dans une volonté de rationalisation, qui est largement partagée par les membres de cette commission.

Pourriez-vous nous apporter des précisions sur les moyens humains et financiers mobilisés sur les questions cyber ? L'Anssi compte plus de 650 ETP. Comment se situe la France par rapport aux autres pays de l'Union européenne à cet égard ?

Mme Isabelle Briquet. - J'ai eu l'occasion, par le passé, d'auditionner les responsables de la direction interministérielle du numérique (Dinum). Cette direction, dont le champ d'activité est particulièrement stratégique, rencontre pourtant des difficultés pour recruter, en raison d'un manque d'attractivité des postes proposés. Avez-vous des éléments à ce sujet ? Les postes ouverts ont-ils été pourvus ?

Les cyberattaques se multiplient ; beaucoup d'entre elles sont contrées, mais certaines atteignent leur cible. La cybermenace ne va pas diminuer. L'Anssi fait le point sur les attaques numériques dans son rapport. Les contraintes budgétaires risquent de retarder la réalisation de certains projets clés, comme la création d'un laboratoire consacré à l'intelligence artificielle ou celle d'un second centre de données sécurisées. Notre capacité d'anticiper et de contrer les cybermenaces risque d'être affectée. Il est crucial que l'Agence dispose des ressources suffisantes pour garantir la sécurité des infrastructures critiques et la continuité de l'action de l'État en matière de cybersécurité.

Enfin, dans la mesure où le rapporteur spécial émet un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission, sous réserve de l'adoption de ses amendements, le groupe Socialiste, Écologiste et Républicain (SER) ne pourra pas suivre son avis.

Mme Christine Lavarde. - Que deviendra l'Hôtel de Beistegui ? Sera-t-il vendu ? Un schéma de programmation pluriannuelle est-il prévu pour les services du Premier ministre et pour l'avenir de ce site ?

Vos amendements me semblent intéressants. Ils visent notamment à réduire les crédits du Haut-Commissariat à la Stratégie et au Plan. Toutefois cette instance fait travailler moult fonctionnaires de différents services de l'État, qui ne sont pas pris en charge directement par le budget de l'organisme, mais qui produisent des rapports en son nom, allant même parfois jusqu'à empiéter sur les compétences d'autres instances. Clément Beaune nous expliquait ainsi lors de son audition par la commission d'enquête du Sénat sur les missions des agences, opérateurs et organismes consultatifs de l'État, que son Haut-Commissariat allait se saisir de la question des autoroutes, alors même que l'Autorité de régulation des transports (ART) est directement compétente en la matière. La réalisation de ce nouveau rapport mobilisera des fonctionnaires payés par le ministère de l'écologie. Même si l'on baisse les crédits du HCSP, je crains fort que cet organisme ne continue de trouver des subterfuges pour financer ses rapports autrement.

M. Christopher Szczurek, rapporteur spécial. - Je n'ai pas d'éléments de comparaison sur l'ampleur des moyens humains et financiers que la France consacre aux enjeux cyber par rapport aux autres pays de l'Union européenne. Ce point ne manquera pas de faire l'objet d'une attention particulière dans le cadre de mes travaux de rapporteur spécial.

Le manque d'attractivité observé sur les emplois de la Dinum est un problème relativement commun à toutes les administrations et autorités rattachées à la mission « Direction de l'action du Gouvernement », qu'il s'agisse des domaines du numérique, de la cybersécurité ou encore des autorités de régulation. Ce sont des métiers très spécialisés, qui doivent être occupés par des experts qui viennent du privé, car la fonction publique manque de ce type de profils. Cela pose la question de la formation interne à la fonction publique pour lui permettre de se doter des compétences nécessaires. Il y a aussi une forme de mercenariat : des personnes du privé viennent exercer pendant quelques années dans une administration prestigieuse afin d'embellir leur CV et d'acquérir de l'expérience, avant de repartir dans le privé, pour un salaire meilleur. C'est un problème courant dans les collectivités territoriales, où certains agents passent d'une collectivité à une autre ou ne cessent de négocier pour obtenir une meilleure rémunération.

Les services de Matignon ne m'ont pas fourni, à ce stade, de précisions sur l'avenir de l'hôtel de Beistegui. Sans doute celui-ci sera-t-il gardé en réserve foncière pour le moment.

Concernant mon amendement visant à geler les crédits du HCSP, les regroupements et les mutualisations ne sont pas simplement des moyens dissimulés pour réduire les crédits : ces opérations permettent d'éviter les fonctionnements en silo. On se demande pourquoi nombre de hauts conseils spécialisés ne sont pas réinternalisés au sein de l'administration ; cela faciliterait les synergies. Mon amendement est d'un montant modeste, car il ne porte que sur 500 000 euros, soit bien moins que l'amendement que j'avais déposé l'an dernier. Je n'ai pas proposé de geler les crédits liés aux questions de défense et de sécurité, mais ma volonté de réduire le train de vie de l'État, là où c'est possible, reste intacte. Mes amendements sont modestes, mais ils n'en ont pas moins valeur de symbole.

Article 49

M. Christopher Szczurek, rapporteur spécial. - Mon amendement II-4 (FINC.1) vise à diminuer de 500 000 euros les crédits de l'action 11 « Stratégie et prospective » du programme 129 « Coordination du travail gouvernemental », dans le cadre de la fusion de trois hauts conseils rattachés au HCSP et relevant tous trois du domaine de la sphère sociale : le Haut Conseil de la famille, de l'enfance et de l'âge (HCFEA), le Haut Conseil pour l'avenir de l'assurance maladie (HCAAM) et le Haut Conseil du financement de la protection sociale (HCFiPS).

L'amendement II-4 (FINC.1) est adopté.

M. Christopher Szczurek, rapporteur spécial. - Mon amendement II-5 ( FINC.2) vise à geler en valeur les dotations de plusieurs actions budgétaires relevant des deux programmes 129 « Coordination du travail gouvernemental » et 308 « Protection des droits et libertés », hors questions de défense et de sécurité au sens large, pour un montant de 4 millions d'euros.

L'amendement II-5 ( FINC.2) est adopté.

La commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement », sous réserve de l'adoption de ses amendements.

La commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits du budget annexe « Publications officielles et information administrative ».

*

* *

Réunie à nouveau le 26 novembre 2025, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a confirmé définitivement ses votes émis sur toutes les missions, tous les budgets annexes, tous les comptes spéciaux et les articles rattachés aux missions, ainsi que les amendements qu'elle a adoptés, à l'exception des votes émis pour les missions « Action extérieure de l'État », « Aide publique au développement », « Cohésion des territoires », « Culture », « Immigration, asile et intégration », « Investir pour la France de 2030 », « Monde combattant, mémoire et liens avec la Nation », « Sport, jeunesse et vie associative » ainsi que les comptes spéciaux et les articles qui s'y rattachent.

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

Direction des services administratifs et financiers du Premier ministre

- M. Thibault DE VANSSAY DE BLAVOUS, directeur ;

- M. Rémi AZAIS, adjoint à la sous-directrice de la programmation et des affaires financières.

Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL)

- Mme Marie-Laure DENIS, présidente ;

- M. Vincent VILLETTE, secrétaire général ;

- Mme Chirine BERRICHI, conseillère pour les questions parlementaires.

LA LOI EN CONSTRUCTION

Pour naviguer dans les rédactions successives du texte, le tableau synoptique de la loi en construction est disponible sur le site du sénat à l'adresse suivante :

https://www.senat.fr/dossier-legislatif/pjlf2026.html

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* ¹ Réponses de la DSAF aux questionnaires du rapporteur spécial.

* ² Réponses de la DSAF aux questionnaires du rapporteur spécial.

* ³ Dont + 34 ETPT pour le SGDSN, - 7 ETPT pour le HCSP, + 5 ETPT pour les cabinets ministériels, + 5 ETPT pour la Délégation interministérielle aux Jeux olympiques et paralympiques de Paris (DIJOP), - 1 ETPT pour le Secrétariat général à la planification écologique (SGPE), - 1 ETPT pour la DSAF, - 1 ETPT pour la Direction interministérielle du numérique (DINUM) et - 4 ETPT pour le SIG.

* ⁴ Dont + 3 ETPT pour la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), + 2 ETPT pour le Défenseur des droits (DDD) et + 2 ETPT pour la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP).

* ⁵ Article 57 du projet de loi de finances pour 2026, « Plafonds des emplois des autorités publiques indépendantes ».

* ⁶ Les dépenses correspondantes seront retracées sur un même budget opérationnel de programme (BOP) au sein de l'action 11 « Stratégie et prospective » du programme 129.

* ⁷ Réponses de la DSAF aux questionnaires du rapporteur spécial.

* ⁸ Ibid.

* ⁹ Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique, Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse, Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes.

* ¹⁰ Réponses de la CNIL au questionnaire du rapporteur spécial.

* ¹¹ Réponses de la DSAF aux questionnaires du rapporteur spécial.

* ¹² Réponses de la DSAF aux questionnaires du rapporteur spécial.

* ¹³ Voir pour le détail le rapport d'information n° 68 (2025-2026) de M. Christopher Szczurek, fait au nom de la commission des finances du Sénat, sur l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique, déposé le 23 octobre 2025.

* ¹⁴ Sis au 19 rue Constantine, Paris 7^ème, représentant une surface de 1 290 mètres carrés.

* ¹⁵ Réponses de la DSAF aux questionnaires du rapporteur spécial.

* ¹⁶ Réponses de la DILA au questionnaire du rapporteur spécial.

* ¹⁷ Réponses de la DILA au questionnaire du rapporteur spécial.

* ¹⁸ Ibid.