N° 205
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026
Enregistré à la Présidence du Sénat le 10 décembre 2025
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des affaires sociales (1) sur
le projet de loi
de financement de la
sécurité
sociale, adopté
par l'Assemblée
nationale en nouvelle lecture, pour 2026,
Par Mme Élisabeth DOINEAU,
Rapporteure générale,
Sénatrice
VERSION
PROVISOIRE
(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Mouiller, président ; Mme Élisabeth Doineau, rapporteure générale ; Mme Pascale Gruny, M. Alain Milon, Mme Annie Le Houerou, MM. Bernard Jomier, Olivier Henno, Dominique Théophile, Mmes Cathy Apourceau-Poly, Véronique Guillotin, M. Daniel Chasseing, Mme Raymonde Poncet Monge, vice-présidents ; Mmes Viviane Malet, Annick Petrus, Corinne Imbert, Corinne Féret, Jocelyne Guidez, secrétaires ; M. Jean Sol, Mmes Marie-Do Aeschlimann, Christine Bonfanti-Dossat, Corinne Bourcier, Brigitte Bourguignon, Céline Brulin, M. Laurent Burgoa, Mmes Marion Canalès, Maryse Carrère, Catherine Conconne, Patricia Demas, Chantal Deseyne, Brigitte Devésa, M. Jean-Luc Fichet, Mme Frédérique Gerbaud, MM. Xavier Iacovelli, Khalifé Khalifé, Mmes Florence Lassarade, Marie-Claude Lermytte, M. Martin Lévrier, Mmes Monique Lubin, Brigitte Micouleau, Laurence Muller-Bronn, Solanges Nadille, Anne-Marie Nédélec, Guylène Pantel, Émilienne Poumirol, Frédérique Puissat, Marie-Pierre Richer, Anne-Sophie Romagny, Laurence Rossignol, Silvana Silvani, Nadia Sollogoub, Anne Souyris.
Voir les numéros :
Première lecture : 1907, 1999, 2057 et 2049
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Commission mixte paritaire : 2144 Nouvelle lecture : 2141, 2152 et T.A. 188 |
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Sénat : |
Première lecture : 122, 126, 131 et T.A. 23 (2025-2026) Commission mixte paritaire : 162 et 163 (2025-2026) Nouvelle lecture : 193 (2025-2026) |
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L'ESSENTIEL
Réunie le 10 décembre 2025 sous la présidence d'Alain Milon, la commission a examiné en nouvelle lecture le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2026.
Prenant acte de la très faible réduction du déficit résultant du texte adopté par l'Assemblée nationale, et de la probabilité négligeable que celle-ci conserve en lecture définitive d'éventuelles modifications du Sénat, elle a adopté une motion tendant à opposer la question préalable.
I. UN TEXTE ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN NOUVELLE LECTURE QUI PORTE LE DÉFICIT 2026 DE LA SÉCURITÉ SOCIALE À 19,4 MILLIARDS D'EUROS
A. UN DÉFICIT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE DE 19,4 MILLIARDS D'EUROS, CONTRE 14,6 MILLIARDS D'EUROS POUR LE TEXTE ADOPTÉ PAR LE SÉNAT (SI L'ON RETIENT LE MÊME PÉRIMÈTRE)
1. Les mesures adoptées par l'Assemblée nationale en première lecture : des mesures coûteuses partiellement compensées par une hausse de la CSG capital et la compensation de certaines niches sociales
Le déficit de la sécurité sociale prévu par le texte initial, de 17,5 milliards d'euros, a été porté à plus de 24 milliards d'euros par l'Assemblée nationale en première lecture.
Les mesures ayant le plus fort effet financier en 2026 sont synthétisées par le graphique ci-après1(*).
Solde de la sécurité sociale en
2026 :
modifications apportées par l'Assemblée nationale
en première lecture
(en milliards d'euros)
AG : allégements généraux de cotisations patronales. AN : Assemblée nationale. CSG : contribution sociale généralisée. Ondam : objectif national de dépenses d'assurance maladie.
* L'Assemblée nationale n'ayant pu achever l'examen du texte dans son délai constitutionnel de 20 jours, l'article d'équilibre n'a pas été actualisé. Le chiffrage transmis par le ministère de l'action et des comptes publics à la commission le 13 novembre 2025 correspond à un déficit de 24,1 milliards d'euros.
Source : Commission des affaires sociales
2. Les mesures adoptées par le Sénat en première lecture : la suppression de la hausse de la CSG capital et diverses mesures ramenant le déficit à 14,6 milliards d'euros
Les mesures adoptées par le Sénat en première lecture ont ramené le déficit de la sécurité sociale, de 24,1 milliards d'euros selon le texte adopté par l'Assemblée nationale, à 14,6 milliards d'euros (cf. encadré).
La nécessité de réduire le
déficit du texte adopté par le Sénat de 3 milliards
d'euros pour permettre la comparaison avec le texte adopté
par
l'Assemblée nationale en nouvelle lecture
Le solde de - 19,4 milliards d'euros du texte adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture comprend une réduction de 2 milliards d'euros, annoncée par la ministre de l'action et des comptes publics, de la diminution de la compensation par l'État à la sécurité sociale des allégements généraux de cotisations patronales résultant de l'article 40 du projet de loi de finances (cette réduction de la compensation, de 3 milliards d'euros dans le texte initial, ne serait donc plus que de 1 milliard d'euros dans le texte adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture).
Pour permettre la comparaison avec le texte adopté par le Sénat en première lecture, il convient donc de prendre également en compte la suppression totale de cette réduction de 3 milliards d'euros demandée par le Sénat à travers son amendement à l'article 12 du PLFSS2(*). Sur cette base, le solde du texte adopté par le Sénat en première lecture est de - 14,6 milliards d'euros (et non de - 17,6 milliards d'euros).
Les mesures ayant le plus fort effet financier en 2026 sont synthétisées par le graphique ci-après3(*).
Solde de la sécurité sociale en
2026 :
modifications apportées par le Sénat
en première lecture
(en milliards d'euros)
AG : allégements généraux de cotisations patronales. AN : Assemblée nationale. CSG : contribution sociale généralisée.
* L'Assemblée nationale n'ayant pu achever l'examen du texte dans son délai constitutionnel de 20 jours, l'article d'équilibre n'a pas été actualisé. Le chiffrage transmis par le ministère de l'action et des comptes publics à la commission le 13 novembre 2025 correspond à un déficit de 24,1 milliards d'euros.
** Le solde figurant à l'article d'équilibre (article 14), résultant d'un amendement du Gouvernement, est de - 17,6 milliards d'euros. Ce solde doit être amélioré de 3 milliards d'euros afin de permettre la comparaison avec le texte adopté en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale (cf. encadré supra).
Source : Commission des affaires sociales
3. Les mesures adoptées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture : le rétablissement de mesures de hausses de recettes et de dépenses, portant le déficit de la sécurité sociale à 19,4 milliards d'euros
En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a rétabli des mesures de hausses de recettes et de dépenses, portant le déficit de la sécurité sociale à 19,4 milliards d'euros.
Les mesures ayant le plus fort effet financier en 2026 sont synthétisées par le graphique ci-après4(*).
Solde de la sécurité sociale en
2026 :
modifications apportées par l'Assemblée nationale
en nouvelle lecture
(en milliards d'euros)
AG : allégements généraux de cotisations patronales. AN : Assemblée nationale. CSG : contribution sociale généralisée. Ondam : objectif national de dépenses d'assurance maladie.
* Le solde figurant à l'article d'équilibre (article 14), résultant d'un amendement du Gouvernement, est de - 17,6 milliards d'euros. Ce solde doit être amélioré de 3 milliards d'euros afin de permettre la comparaison avec le texte adopté en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale (cf. encadré supra).
** Mesures réglementaires. Le Gouvernement a indiqué devant l'Assemblée nationale renoncer au doublement des participations forfaitaires et franchises, qui aurait rapporté 2,3 milliards d'euros.
Source : Commission des affaires sociales
* 1 Les différentes mesures sont présentées plus précisément dans le rapport.
* 2 La branche maladie est la seule à percevoir la TVA. La réduction, par l'article 40 du projet de loi de finances, de la part de TVA affectée à la sécurité sociale, impliquait donc de transférer certaines ressources vers la branche maladie, pour qu'elle ne soit pas la seule à supporter la perte de recettes. Ces transferts étaient réalisés par l'article 12 du PLFSS. À l'initiative de sa commission des affaires sociales, le Sénat a adopté un amendement à l'article 12 neutralisant ces transferts entre branches.
* 3 Les différentes mesures sont présentées plus précisément dans le rapport.
* 4 Les différentes mesures sont présentées plus précisément dans le rapport.