D. - Autres dispositions
ARTICLE 40
Relations financières entre
l'État et la sécurité sociale
Le présent article modifie la fraction de TVA affectée par l'État à la Sécurité sociale, ainsi que sa répartition entre la branche Maladie et l'ACOSS.
Le dispositif retenu par le Gouvernement dans la version du texte sur lequel il a engagé sa responsabilité conformément au troisième alinéa de l'article 49 de la Constitution, porte la fraction de TVA transférée à la Sécurité sociale à 29,05 %, soit une hausse de 0,63 point de pourcentage par rapport à 2025, et surtout de 1,69 point de pourcentage par rapport à la version du texte adoptée par le Sénat en première lecture. Ainsi, les transferts de l'État à la Sécurité sociale augmentent de 3,6 milliards d'euros, en vue de pallier le déficit de la Sécurité sociale, creusé par les mesures inacceptables portées par le PLFSS pour 2026.
La commission des finances, en conséquence de sa décision de soumettre au Sénat une motion tendant à opposer la question préalable sur le projet de loi de finances pour 2026 considéré comme adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture après application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution, propose de ne pas adopter cet article.
I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Il est renvoyé, pour l'analyse du droit existant et du dispositif proposé par le texte initial, au tome II, fascicule 1, du rapport général de première lecture n° 139 (2025-2026) de Jean-François Husson, rapporteur général.
II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES
A. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT EN PREMIÈRE LECTURE
En première lecture, le Sénat a adopté l'article 40 du présent projet de loi de finances sans modification.
B. LES MODIFICATIONS CONSIDÉRÉES COMME ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN NOUVELLE LECTURE EN APPLICATION DE L'ARTICLE 49, ALINÉA 3, DE LA CONSTITUTION
Le dispositif retenu par le Gouvernement dans la version du texte sur lequel il a engagé sa responsabilité conformément au troisième alinéa de l'article 49 de la Constitution reprend un amendement du Gouvernement, non discuté à l'Assemblée nationale.
- Le I augmente le montant de la fraction de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) affectée à la Sécurité sociale à 29,05 %, au lieu de 27,36 % dans le texte initial ;
- par conséquence, le II augmente le montant de la fraction de TVA affectée à la branche maladie de la Sécurité sociale à 20,77 %, au lieu de 19,26 % ;
- le III augmente la fraction de TVA affectée à l'ACOSS de 8,10 % à 8,28 %.
Ainsi, au total, la fraction de TVA affectée par l'État à la Sécurité sociale augmente de :
- 3,637 milliards d'euros, soit 1,69 point de pourcentage de fraction de TVA, par rapport à la version initialement déposée par le Gouvernement du présent projet de loi de finances ;
- 1,348 milliard d'euros, soit 0,63 point de pourcentage de fraction de TVA, par rapport aux transferts réalisés en 2025.
Comme dans la version du projet de loi de finances initialement déposée par le Gouvernement, une reprise au titre des excédents de l'UNEDIC est opérée sur la fraction de TVA transférée à la Sécurité sociale, à hauteur de 4,1 milliards d'euros en 2026, soit 750 millions d'euros de plus qu'en 2025. En 2025, seuls 3,35 milliards d'euros avaient été prélevés sur le montant total de TVA transféré par l'État à la Sécurité sociale au titre de la reprise des excédents de l'UNEDIC.
Ainsi, en 2026, ce sont 597,5 millions d'euros supplémentaires de TVA qui devraient être versés à la Sécurité sociale, par rapport à 2025.
Incidences budgétaires de l'article 40 du PLF 2026
(en millions d'euros)
|
PLF initial |
Texte sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité |
Différence entre les deux versions du texte |
|
|
Transferts financiers intégrés dans la fraction |
- 2288,0 |
+ 1347,5 |
+ 3 636,5 |
|
Compensation des effets de la réforme des exonérations ciblées sur la réduction générale dégressive unique (RGDU) |
+ 210 |
+ 200 |
- 10 |
|
Compensation des économies résultants de la réforme des retraites pour la fonction publique d'État |
+ 70,0 |
+ 60,0 |
- 10 |
|
Affectation des gains à la sécurité sociale de la fiscalisation des indemnités journalières versées aux bénéficiaires du dispositif d'affection longue durée |
+ 739 |
+ 739 |
0 |
|
Reprise des moyens de fonctionnement de la délégation du numérique en santé |
- 8,5 |
- 8,5 |
0 |
|
Restitutions de la perte d'impôts sur les sociétés de la mesure de réduction des niches sociales applicables aux compléments salariaux |
- 200 |
- 43 |
+ 157 |
|
Réforme des allègements généraux - Affectation des gains au budget général |
- 3098 |
+ 400 |
+ 3 498 |
|
Autres compensations |
- 750,0 |
- 750,0 |
- 750,0 |
|
Reprise des excédents de l'Unédic pour 2026 - en plus du montant déjà repris en 2024 et 2025 |
- 750,0 |
- 750,0 |
- 750,0 |
|
Montant supplémentaire total de TVA à affecter à la Sécurité sociale en 2025 |
- 3038 |
+ 597,5 |
+ 3 636,5 |
Source : commission des finances du Sénat, d'après l'évaluation préalable de l'article 40 du PLF 2026
En particulier, la fraction de TVA transférée à la Sécurité sociale est modifiée par la réaffectation à la Sécurité sociale de l'intégralité des recettes supplémentaires liées à la réforme des allègements généraux portée par l'article 18 de la loi211(*) de financement de la Sécurité sociale (LFSS) pour 2025. En effet, il était initialement prévu que les gains supplémentaires de cotisations sociales associés à cette réforme soient affectés à l'État par le biais de la minoration de la fraction de recettes de TVA qu'il affecte à la Sécurité sociale.
La version initialement déposée par le Gouvernement du projet de loi de finances pour 2026 prévoyait de minorer de 3,1 milliards d'euros la fraction de TVA affectée à la Sécurité sociale à ce titre. Toutefois, en 2025, ce sont 400 millions d'euros qui avaient été retirés de la fraction de TVA transférée à la Sécurité sociale, au titre de la perte de recettes d'impôt sur les sociétés réalisée par l'État en raison de la réforme des allègements généraux. Le Gouvernement a décidé, dans le texte sur lequel il a engagé sa responsabilité conformément à l'alinéa 3 de l'article 49 de la Constitution, d'affecter à la Sécurité sociale la totalité des gains bruts liés à la réforme des allègements généraux, sans tenir compte des pertes d'impôt sur les sociétés pour l'État, donc de réaffecter 400 millions d'euros à la Sécurité sociale à ce titre. Ainsi, au total, au lieu de minorer de 3,1 milliards d'euros la fraction de TVA affectée à la Sécurité sociale, le Gouvernement majore celle-ci de 400 millions d'euros, soit une hausse de 3,5 milliards d'euros des transferts à ce titre, par rapport à la version initialement déposée du projet de loi de finances pour 2026.
D'autres mouvements affectent la fraction de TVA affectée à la Sécurité sociale :
- la suppression de la réforme des allègements de charges spécifiques à l'outre-mer, dite « exonérations LODEOM », initialement prévue en projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2026, conduit à diminuer de 10 millions d'euros les transferts de l'État vers la Sécurité sociale ;
- la suspension de la réforme des retraites, prévue la loi212(*) de financement rectificative de la sécurité sociale (LFRSS) pour 2023 portant réforme des retraites, via l'article 105 la LFSS213(*) pour 2026, conduit à minorer de 10 millions d'euros les transferts de l'État vers la Sécurité sociale au titre des économies réalisées par la fonction publique d'État ;
- la restitution à l'État de la perte d'impôt sur les sociétés résultant de la rationalisation des niches sociales applicables aux compléments de rémunération est revue à la baisse suite au vote de l'article 15 de la LFSS pour 2026, conduisant à majorer de 157 millions d'euros les transferts de l'État vers la Sécurité sociale. En effet, les charges sociales qu'il était prévu d'appliquer à certains compléments de rémunération dans le PLFSS initialement déposé par le Gouvernement, et qui devaient conduire à une baisse d'impôt sur les sociétés, ne sont finalement pas appliquées dans la version finale du texte.
III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES
La hausse majeure des transferts de l'État à la Sécurité sociale, de 3,6 milliards d'euros par rapport à la version initialement déposée du projet de loi de finances pour 2025, est liée essentiellement à l'aggravation massive du déficit de la Sécurité sociale entrainée par le vote de la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2026.
En effet, le déficit de la Sécurité sociale pour 2026 s'élèvera finalement à 19,4 milliards d'euros en 2026, et même à 24 milliards d'euros sans compter les transferts prévus par l'État à la Sécurité sociale par l'article de la LFSS pour 2026. Cette aggravation massive du déficit, notamment par rapport à la version du PLFSS pour 2026 adoptée par le Sénat en première lecture qui prévoyait un déficit de 14,6 milliards d'euros hors transferts et de 20,2 milliards d'euros en incluant les transferts de l'État, est totalement insoutenable pour les finances publiques. Une réforme structurelle de la Sécurité sociale conduisant à une véritable maitrise de ses déficits est absolument indispensable.
En conséquence, l'aggravation du déficit de l'État résultant des modifications opérées dans le dispositif sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité conformément à l'alinéa 3 de l'article 49 de la Constitution, n'est pas conforme à la position de la commission des finances, qui appelle à une reprise en main des déficits tant de l'État que de la Sécurité sociale. La suspension de la réforme des retraites, en particulier, est totalement inacceptable.
Par ailleurs, le rapporteur général rappelle que, conformément à l'article L.131-7 du code de la sécurité sociale, la justification même des transferts de TVA à la sécurité sociale tient à la compensation des allègements généraux.
Enfin, il est particulièrement regrettable de noter qu'aucune mesure n'a été prise pour réformer l'exonération d'impôt sur le revenu dont bénéficient les indemnités journalières des personnes souffrant d'une affection comportant un traitement prolongé et une thérapeutique particulièrement coûteuse, pourtant initialement prévue à l'article 5. Le Sénat a adopté en première lecture un amendement conduisant à exonérer à 50 % d'impôt sur le revenu les indemnités journalières des personnes concernées, une position équilibrée qu'il est regrettable de ne pas avoir retenu dans le présent texte. Pour autant, le transfert des gains initialement anticipés de la réforme portée par le texte initiale à la Sécurité sociale, qui étaient évalués à 739 millions d'euros, est maintenu dans le présent article, malgré l'abandon de la réforme portée par l'article 5. L'État finance ainsi les déficits de la Sécurité sociale, alors que les mesures conduisant à maitriser ce déficit n'ont pas été prises.
Décision de la commission : en conséquence de sa décision de soumettre au Sénat une motion tendant à opposer la question préalable sur le projet de loi de finances pour 2026 considéré comme adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture après application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution, la commission des finances propose de ne pas adopter cet article.
ARTICLE 41
Affectation du produit de la taxe
sur l'utilisation de combustible nucléaire pour la production
d'électricité au gestionnaire du réseau public
de
transport d'électricité
Le présent article prévoit principalement de confier à la société réseau public de transport d'électricité (RTE) la redistribution du versement nucléaire universel (VNU).
La commission des finances, en conséquence de sa décision de soumettre au Sénat une motion tendant à opposer la question préalable sur le projet de loi de finances pour 2026 considéré comme adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture après application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution, propose de ne pas adopter cet article.
I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Il est renvoyé, pour l'analyse du droit existant et du dispositif proposé par le texte initial, au tome II, fascicule 1, du rapport général de première lecture n° 139 (2025-2026) de M. Jean-François Husson, rapporteur général.
II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES
A. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT EN PREMIÈRE LECTURE
En première lecture, le Sénat a adopté, avec un avis favorable de la commission des finances et un avis défavorable du Gouvernement, trois amendements identiques, I-905 de M. Franck Montaugé et plusieurs de ses collègues, I-2061 de M. Daniel Gremillet et plusieurs de ses collègues et I-2121 de M. Fabien Gay et plusieurs de ses collègues, visant à supprimer cet article.
B. LES MODIFICATIONS CONSIDÉRÉES COMME ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN NOUVELLE LECTURE EN APPLICATION DE L'ARTICLE 49, ALINÉA 3, DE LA CONSTITUTION
Le dispositif retenu par le Gouvernement dans la version du texte sur lequel il a engagé sa responsabilité conformément au troisième alinéa de l'article 49 de la Constitution, reprend un amendement du Gouvernement visant à rétablir l'article supprimé en première lecture au Sénat.
Pour tenir compte de certains défauts manifestes de la version d'origine du présent article et des risques qu'ils faisaient peser sur la trésorerie de RTE, l'amendement retenu par le Gouvernement propose d'ajouter des dispositions, regroupées au sein d'un nouvel article L. 337-3-3-2 du code de l'énergie, qui prévoient que l'État assure la gestion des cas de surcompensation de fournisseurs d'électricité et prend à sa charge les frais financiers qui seraient supportés par RTE en raison du phénomène de portage de trésorerie qui résulterait de la gestion du versement nucléaire universel (VNU).
III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES
Si la commission des finances prend note des évolutions techniques proposées par le Gouvernement visant à corriger des lacunes manifestes du dispositif initial, elle reste extrêmement réservée sur le fait de forcer RTE à accomplir une nouvelle tâche exigeante très éloignée de son champ de compétence.
Elle note que la grande majorité des acteurs du secteur de l'énergie est également très dubitative quant à l'option retenue par le Gouvernement pour mettre en oeuvre le versement nucléaire universel (VNU).
Décision de la commission : en conséquence de sa décision de soumettre au Sénat une motion tendant à opposer la question préalable sur le projet de loi de finances pour 2026 considéré comme adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture après application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution, la commission des finances propose de ne pas adopter cet article.
* 211 Loi n° 2025-199 du 28 février 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2025.
* 212 LOI n° 2023-270 du 14 avril 2023 de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023.
* 213 LOI n° 2025-1403 du 30 décembre 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2026.