TITRE II
DISPOSITIONS RELATIVES À L'ÉQUILIBRE
DES
RESSOURCES ET DES CHARGES
ARTICLE 48
Équilibre
général du budget, trésorerie
et plafond
d'autorisation des emplois
Le présent article traduit l'incidence, sur l'équilibre prévisionnel du budget 2026, des évaluations de recettes et des ouvertures de crédits réalisées par le projet de loi de finances. Il détermine également les modalités de financement de l'État.
Le solde budgétaire prévisionnel de l'État était de - 124,4 milliards d'euros dans le texte initial du projet de loi de finances et de - 135,7 milliards d'euros dans le texte adopté par le Sénat, qui prenait en compte l'effet combiné, d'une part, des votes du Sénat et, d'autre part, de la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2026. Il est enfin de - 134,6 milliards d'euros dans le texte considéré comme adopté par l'Assemblée nationale après application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution.
La commission des finances, en conséquence de sa décision de soumettre au Sénat une motion tendant à opposer la question préalable sur le projet de loi de finances pour 2026 considéré comme adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture après application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution, propose de ne pas adopter cet article.
I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Il est renvoyé, pour l'analyse du droit existant et du dispositif proposé par le texte initial, au tome II, fascicule 1, du rapport général de première lecture n° 139 (2025-2026) de Jean-François Husson, rapporteur général.
II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES
A. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT EN PREMIÈRE LECTURE
Lors de l'examen du texte en première lecture, le Sénat a adopté un amendement I-2799 du Gouvernement, la commission s'en étant remise à la sagesse du Sénat, qui tirait les conséquences, sur les grands éléments de l'équilibre budgétaire et du financement de l'État, des votes du Sénat lors de l'examen de la première partie du projet de loi de finances. Cet amendement procédait également à certaines réévaluations de recettes résultant, d'une part, d'informations nouvelles intégrées au projet de loi de finances de fin de gestion pour 2025 et, d'autre part, des dispositions du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2026, tel qu'il résultait de son examen au Sénat.
Lors de l'examen en seconde délibération de la même première partie du projet de loi de finances, le Sénat a adopté un amendement A-6 du Gouvernement, la commission s'en étant remise à la sagesse du Sénat, qui procédait à la même mise à jour pour prendre en compte les amendements adoptés par le Sénat lors dudit examen en seconde délibération.
Enfin, lors de l'examen en seconde délibération de la seconde partie du projet de loi de finances, le Sénat a adopté un amendement COORD-8 du Gouvernement, la commission s'en étant remise à la sagesse du Sénat, qui procédait à la même mise à jour en fonction des votes survenus sur la seconde partie du projet de loi de finances, mais qui intégrait également les conséquences, sur les recettes et les dépenses, du texte du projet de loi de financement de la sécurité sociale adopté en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale, texte qui a été ensuite promulgué le 30 décembre 2025.
Dans l'ensemble, le solde de l'État, qui était de - 124,4 milliards d'euros dans le texte initial, est passé à - 135,7 milliards d'euros dans le texte adopté par le Sénat, soit une dégradation de 11,4 milliards d'euros. Cette dégradation était due en majeure partie aux impacts de la coordination du projet de loi de finances avec le projet de loi de financement de la Sécurité sociale pour 2026, sans lesquels le solde se serait établi à - 129,5 milliards d'euros214(*).
B. LES MODIFICATIONS CONSIDÉRÉES COMME ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN NOUVELLE LECTURE EN APPLICATION DE L'ARTICLE 49, ALINÉA 3, DE LA CONSTITUTION
Le dispositif retenu par le Gouvernement dans la version du texte sur lequel il a engagé sa responsabilité, en application du troisième alinéa de l'article 49 de la Constitution, reprend deux amendements qui traduisent, dans le tableau relatif à l'équilibre du budget de l'État et dans celui de son financement, l'incidence des amendements retenus par le Gouvernement dans le cadre de la nouvelle lecture, respectivement de la première et de la seconde parties du projet de loi de finances.
Ces deux amendements procèdent également à une réévaluation de certaines recettes en fonction :
- d'une part, de l'impossibilité d'appliquer certains dispositifs, sur une partie ou sur la totalité de l'année 2026, en raison du retard d'adoption de la loi de finances ;
Les pertes de recettes liées au retard d'adoption de la loi de finances215(*)
(en millions d'euros)
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Imposition |
Description |
Impact sur les recettes en 2026 |
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Impôt sur le revenu net |
Non-applicabilité de la suppression de l'abattement de 10 % en faveur des personnes retraitées |
- 1 205 |
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Non-applicabilité de la suppression de diverses niches fiscales |
- 932 |
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Non-applicabilité du crédit d'impôt au titre des dépenses de mécanisation collective engagées entre 2026 et 2028 par les entreprises adhérentes à une coopérative d'utilisation de matériel agricole (CUMA) |
- 6 |
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Impôt sur les sociétés net |
Non-applicabilité du doublement de plafond du crédit d'impôt audiovisuel pour les oeuvres d'animation |
+ 4 |
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Autres recettes fiscales nettes |
Non-applicabilité de la taxe sur le patrimoine financier des holdings patrimoniales |
- 100 |
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Total |
- 2 239 |
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Source : commission des finances, d'après l'amendement 3611 du Gouvernement sur l'article 48
- d'autre part, de la réévaluation de certaines recettes, présentée comme résultant de l'exécution constatée à la fin de l'année 2025.
Les réévaluations de recettes résultant de la reprise en base de l'exécution des recettes fiscales constatée en 2025
(en millions d'euros)
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Imposition |
Impact |
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Impôt sur les sociétés net |
+ 2 500 |
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Taxe sur la valeur ajoutée |
+ 400 |
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Contribution différentielle sur les hauts revenus (CDHR) |
- 1 000 |
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Autres remboursements et dégrèvements d'impôts d'État |
- 1 000 |
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Total |
+ 400 |
Source : commission des finances, d'après l'amendement 3611 du Gouvernement sur l'article 48
L'amendement qui prend en compte les conséquences des votes de seconde partie modifie également, de manière inhabituelle, le montant des recettes nettes d'impôt sur les sociétés : en effet, le montant des crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements » est augmenté de 1 859 millions d'euros par annulation d'un amendement adopté par le Sénat, ce qui a pour effet, par coordination, une diminution de même montant du produit net de l'impôt sur les sociétés216(*).
Au total, le solde budgétaire de l'État est porté à - 134,6 milliards d'euros dans le texte considéré comme adopté par l'Assemblée nationale.
S'agissant plus particulièrement du budget général :
- les recettes fiscales nettes sont de 363,6 milliards d'euros, en hausse de + 1,6 milliard d'euros par rapport au texte du Sénat et en baisse de 9,3 milliards d'euros par rapport au texte initial (dont 5,7 milliards d'euros liés au maintien, à l'initiative du Sénat, de la fraction de TVA affectée aux régions, que le texte initial remplaçait par un prélèvement sur recettes destiné à ces dernières) ;
- les recettes non fiscales sont de 28,9 milliards d'euros, en hausse de 0,2 milliard d'euros par rapport au texte du Sénat comme par rapport au texte initial ;
- les prélèvements sur recettes sont de 73,3 milliards d'euros, en diminution de 0,3 milliard d'euros par rapport au texte du Sénat et de 5,0 milliards d'euros par rapport au texte initial (évolution principalement due au choix précité de ne pas remplacer la fraction de TVA affectée aux régions par un prélèvement sur recettes) ;
- les dépenses nettes sont de 452,7 milliards d'euros, en hausse de 0,8 milliard d'euros par rapport au texte du Sénat et de 5,3 milliards d'euros par rapport au texte initial.
Les principaux mouvements en recettes, par rapport au texte du Sénat, sont :
- une minoration de 3,1 milliards d'euros des recettes nettes d'impôt sur le revenu, notamment en raison, d'une part, de l'indexation sur l'inflation du barème de l'impôt sur le (- 1 000 millions d'euros) et, d'autre part, de l'absence d'adoption du projet de loi de finances au 31 décembre, laquelle entraîne deux conséquences : la non-applicabilité de la suppression de l'abattement de 10 % en faveur des personnes retraitées (- 1 205 millions d'euros) et la suppression de diverses niches fiscales (- 932 millions d'euros) ;
- une majoration de 0,8 milliard d'euros des recettes d'impôt net sur les sociétés, ou de 2,7 milliards d'euros hors la minoration des recettes de remboursements et dégrèvements de 1 859 millions d'euros adoptée au Sénat217(*), ce qui correspondrait à la reprise en base d'un surcroît d'exécution constaté en 2025.
Le besoin de financement s'établit à 310,0 milliards d'euros, comprenant à titre principal l'amortissement de la dette à moyen et long terme (169,9 milliards d'euros) et le financement du déficit prévisionnel de l'année 2026 (égal, comme indiqué supra, à 134,6 milliards d'euros).
Ce besoin de financement est comblé par des émissions de dette à moyen et long terme, nettes des rachats, d'un montant de 310 milliards d'euros, inchangé depuis le texte initial du projet de loi de finances218(*).
Le plafond d'autorisation des emplois rémunérés par l'État n'est pas modifié par rapport au texte adopté par le Sénat et demeure fixé au nombre de 2 016 088 équivalents temps plein travaillé (ETPT). Il s'agit toutefois d'une erreur matérielle, car ce plafond a été rehaussé de 500 ETPT par un amendement retenu par le Gouvernement à l'article 54 (voir infra) : il devrait donc s'établir à 2 016 588 ETPT.
III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES
L'article 48 est principalement un article de récapitulation. Il contient toutefois des éléments qui ne sont pas la simple conséquence des amendements retenus, mais relèvent des nouvelles estimations de recettes apportées par le Gouvernement.
À cet égard, la commission s'étonne du surcroît de recettes fiscales constaté tardivement par le Gouvernement.
La réévaluation de + 2,5 milliards d'euros des recettes d'impôt net sur les sociétés, en particulier, se fonde sur une reprise en base de l'exécution des recettes nettes d'impôt sur les sociétés pour 2025, d'après l'exposé des motifs de l'amendement présenté par le Gouvernement dans le cadre de la première partie du PLF.
Selon les éléments obtenus auprès du Gouvernement, la sur-exécution constatée en 2025 serait de + 1,7 milliard d'euros seulement, montant auquel le Gouvernement applique, pour calculer la prévision de rendement en 2026, un multiplicateur en s'appuyant sur des précédents.
Le rapporteur général souligne le caractère très hypothétique, voire infondé, de cette estimation, ainsi que son apparition très tardive dans la discussion du projet de loi de finances. Pour mémoire, le montant total de l'impôt sur les sociétés dû au titre de 2025 ne sera connu qu'au milieu de l'année 2026, après paiement du solde et analyse des liasses fiscales.
S'agissant des dépenses, loin d'avoir permis, comme l'an passé, une intensification de l'effort219(*), la discussion du projet de loi de finances n'aura abouti qu'à augmenter les dépenses nettes du budget général de 5,3 milliards d'euros.
En conséquence, les recettes présentées comme de constatation ne suffisent pas à améliorer le solde budgétaire de l'État, puisque le déficit, s'établissant à un niveau de 134,6 milliards d'euros, serait supérieur à celui de 2025, prévu par la loi de finances de fin de gestion à un niveau de 131,6 milliards d'euros.
Décision de la commission : en conséquence de sa décision de soumettre au Sénat une motion tendant à opposer la question préalable sur le projet de loi de finances pour 2026 considéré comme adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture après application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution, la commission des finances propose de ne pas adopter cet article.
* 214 Voir l'exposé des motifs de l' amendement COORD-8 du Gouvernement, déposé au Sénat le 15 décembre 2025.
* 215 L'exposé des motifs de l'amendement mentionne également la « non-applicabilité de l'impôt sur la fortune immobilière en l'absence d'adoption du PLF pour 2026 au 31 décembre 2025, entraînant une majoration de recettes de +600 M€ », formule peu compréhensible puisque l'impôt sur la fortune immobilière (IFI) reste applicable malgré le retard d'adoption du PLF. Il semble s'agir en réalité de la suppression, en nouvelle lecture, de l'article 3 bis introduit par le Sénat, lequel remplaçait l'IFI par une contribution annuelle sur les actifs improductifs.
* 216 Voir infra le commentaire des crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements » à l'article 49.
* 217 Voir infra la description des crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements ».
* 218 Les autres ressources de financement sont constituées par la variation de l'encours de titres d'État à court terme (+ 2,0 milliards d'euros), compensées par les autres ressources de trésorerie (- 2,0 milliards d'euros).
* 219 Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2025, les dépenses nettes, qui étaient de 451,3 milliards d'euros dans le texte initial, n'étaient plus que de 438,8 milliards d'euros dans le texte adopté définitivement après accord en commission mixte paritaire, soit une diminution de 12,5 milliards d'euros.