Projet de loi Extension des prérogatives, des moyens, de l'organisation des polices municipales et des gardes champêtres

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er
Réaffirmation du rôle des agents de police municipale et des gardes champêtres dans le continuum de sécurité

Cet article vise à réaffirmer l'autorité du maire sur les agents de police municipale et des gardes champêtres, ainsi que leurs missions fondamentales.

Il retranscrit pleinement les principes directeurs dégagés par la commission des lois dans le cadre de sa mission d'information consacrée aux polices municipales.

La commission l'a donc adopté sans modification.

1. Les missions des agents de police municipale et des gardes champêtres : une action de proximité, en complémentarité avec les forces de sécurité de l'État

Les services de police municipale ou de gardes champêtres sont en effet créés sur décision du maire, et agissent sous son autorité. Il s'agit là du principe fondamental de leur action.

Ce cadre induit des spécificités fortes par rapport aux forces de sécurité de l'État - qui agissent sous l'autorité du ministre de l'intérieur ou, dans le cadre de leurs missions de police judiciaire, sous la direction de l'autorité judiciaire. Les polices municipales accomplissent des missions essentielles pour garantir la sécurité du quotidien. Elles s'appuient, pour leur mise en oeuvre, sur leur connaissance du territoire et sur leurs relations de proximité avec la population et les acteurs de terrain.

La nature des missions accomplies par les polices municipales dépend ainsi intrinsèquement, il faut le rappeler, des choix politiques du maire et varie donc sensiblement d'un territoire à l'autre. Elles peuvent se limiter à la tranquillité ou la salubrité publiques (répression des tapages nocturnes, police de l'environnement...) ou encore à la sécurité routière. Néanmoins, les polices municipales peuvent également conduire, le cas échéant en coopération avec les forces de sécurité de l'État ou les agents de la police des transports, des missions de police administrative (sécurisation d'évènement, maintien du bon ordre dans les transports publics...) ou autres interventions aux fins de lutter contre la délinquance du quotidien.

Employés dans les territoires ruraux, les gardes champêtres se distinguent des policiers municipaux par plusieurs aspects. Ces agents, disposent notamment, de prérogatives judiciaires étendues au titre de la police des campagnes.

L'action des polices municipales et des gardes champêtres s'inscrit pleinement dans le continuum de sécurité, en complémentarité avec celle des forces de sécurité de l'État.

Pour autant, comme l'a récemment rappelé la commission des lois dans le cadre de sa mission d'information transpartisane consacrée aux polices municipales^5(*), la complémentarité ne saurait être synonyme de mise à disposition ou de dépendance. La montée en puissance de l'échelon local ne saurait en aucun cas conduire à ce qu'il devienne une force d'appoint de l'échelon national, sauf à remettre en cause l'autorité du maire pour définir le projet de sécurité dans sa commune. Il ne saurait non plus servir de palliatif au désengagement de la police et de la gendarmerie nationales de leurs missions de voie publique.

Pour la commission des lois, ces principes d'action ne sauraient donc être remis en cause.

2. Le contexte : une montée en puissance des polices municipales

Les polices municipales ont connu un essor important au cours des dernières années, ce qui témoigne du besoin croissant de sécurité dans nos territoires mais aussi, sans doute, d'un sentiment d'éloignement du terrain des forces de sécurité de l'État.

Le nombre de policiers municipaux a connu une progression très importante au cours de la dernière décennie. Il s'élève ainsi à 28 161 agents en 2023, soit une hausse de 45 % depuis 2012. Ces agents sont employés par 3 812 communes ou établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).

Cette progression est également observable sur la longue durée, puisqu'on dénombrait en 1984, soit au lendemain des lois de décentralisation, un total de 5 541 agents de police municipale employés par 1 748 communes.

Cette dynamique est appelée à se poursuivre, alors que l'enjeu de la sécurité du quotidien a vocation à s'imposer comme un élément structurant de la campagne des élections municipales de 2026. Le CNFPT a ainsi estimé que 11 000 nouveaux policiers municipaux pourraient être recrutés entre 2020 et 2026.

Si cet essor concerne l'ensemble du territoire, une concentration des policiers municipaux peut être constatée dans les départements du Sud-Est, où l'on comptait environ un policier municipal pour 1 000 habitants en 2021 (voir carte ci-dessous).

Nombre de policiers municipaux pour 10 000 habitants par département en 2021

Les effectifs sont également hétérogènes selon les communes, puisque plus de la moitié d'entre elles (1 905) emploient moins de trois agents, tandis que 525 d'entre elles emploient plus de 10 agents, et parmi lesquelles seules 24, les plus grandes villes, emploient plus de 100 agents.

Au titre de l'année 2023, l'effort consenti par le bloc communal au titre des polices municipales, estimé par l'Observatoire de la gestion et des finances publiques locales à environ 2,5 milliards d'euros, est également marqué par son dynamisme, malgré des disparités importantes entre les communes, liées à une série de facteurs identifiés (situation géographique, caractère touristique de la commune, richesse, taille, positionnement politique de la majorité municipale)^6(*).

Le nombre de gardes champêtres est quant à lui plus modeste, et en régression : 603 agents étaient dénombrés en 2023, soit environ deux fois moins qu'en 2012 (1 240)^7(*). Ce cadre d'emplois, en tout état de cause, a vocation à être préservé. La commission des lois, dont les travaux de contrôle précités ont mis en évidence le rôle précieux de ces agents dans les campagnes, est pour autant loin de considérer que cette diminution soit synonyme d'effacement.

3. Le dispositif proposé : une réaffirmation des missions des agents de police municipale et des gardes champêtres

Le présent article tend à rétablir l'article L. 2211-2 du code général des collectivités territoriales de manière à poser certains principes directeurs de l'action des agents de police municipale et des gardes champêtres.

Tout d'abord, il réaffirme que ces agents mènent leurs missions sous l'autorité du maire et en association avec les forces de sécurité de l'État, soit la police et la gendarmerie nationales, et le cas échéant avec les agents de la police des transports, soit principalement le groupe de protection et de sécurité des réseaux (GPSR) de la RATP et la « Surveillance générale » (Suge) de la SNCF.

Leur mission fondamentale est rappelée : veiller au bon ordre, à la sûreté, à la tranquillité et à la salubrité publiques.

Le présent article précise également que les policiers municipaux concourent à la prévention de la délinquance, en coordination avec les forces de sécurité de l'État.

Le présent article retranscrit pleinement les deux « principes directeurs » dégagés par la commission des lois dans le cadre de la mission précitée : la « préservation de la pleine autorité du maire sur l'action des polices municipales » et la « préservation d'un champ missionnel centré sur la tranquillité publique et la sécurité du quotidien, s'inscrivant en complémentarité avec l'action des forces de sécurité intérieure »^8(*).

Par conséquent, la commission a adopté le présent article sans modification.

La commission a adopté l'article 1^er sans modification.

Article 2
Création de services de police municipale à compétence judiciaire élargie

Cet article vise à permettre à certains services de police municipale d'exercer des compétences judiciaires élargies, tout en tenant compte des exigences constitutionnelles régissant la police judiciaire. Il précise à cette fin les conditions de création de ces services, les conditions de contrôle de l'autorité judiciaire et leurs prérogatives nouvelles.

Laissée au libre choix des communes, la mise en oeuvre du dispositif impliquerait toutefois de disposer de personnels encadrants présentant des garanties équivalentes à celles d'un officier de police judiciaire en nombre suffisant pour garantir une direction effective de l'autorité judiciaire sur la mise en oeuvre de ces nouvelles prérogatives.

Le dispositif permettrait ainsi aux agents de ces nouveaux services de police municipale à compétence judiciaire élargie de constater des délits caractéristiques de l'insécurité du quotidien au titre desquels ils pourraient d'établir une amende forfaitaire délictuelle (vente à la sauvette, usage illicite de stupéfiantes, occupation illicite de hall d'immeubles, etc.), notamment au moyen de l'établissement d'une amende forfaitaire délictuelle.

La commission ne peut que s'en féliciter, puisqu'il retranscrit ainsi l'une des propositions majeures de sa récente mission d'information consacrée aux polices municipales.

Cela étant, afin de répondre pleinement au besoin opérationnel exprimé par les acteurs de terrain, la commission, à l'initiative des rapporteures, a entendu élargir ce champ de compétences à de nouvelles infractions, notamment la conduite sans permis, la conduite sans assurance ou encore le port ou le transport d'armes blanches. En outre, la commission a tiré les conséquences de ces évolutions en matière d'accès à certains fichiers de police, dans des conditions strictement encadrées.

Elle a adopté l'article ainsi modifié.

1. L'état du droit : Les compétences de police judiciaire des agents de police municipale et des gardes champêtres sont nettement circonscrites, notamment en raison de contraintes d'ordre constitutionnel

Outre leurs compétences en matière de police administrative, soit de prévention des troubles à l'ordre public (police administrative), les policiers municipaux et les gardes champêtres disposent également de certaines prérogatives en matière de répression des infractions pénales (police judiciaire).

a) Les compétences judiciaires des agents de police municipale et des gardes champêtres : état des lieux

En tant qu'agents de police judiciaire adjoints (APJA), les policiers municipaux ne disposent pas d'une compétence générale pour constater les infractions pénales. Les infractions qu'ils peuvent constater sont limitativement fixées par la loi et par les décrets spéciaux qui leur sont propres.

En premier lieu, les policiers municipaux peuvent constater tout manquement à un arrêté du maire en vue d'assurer le bon ordre, la tranquillité, la sécurité et la salubrité publiques sur le territoire de la commune donnant lieu à une amende administrative^9(*).

Ils ont également compétence pour constater un certain nombre d'infractions de nature contraventionnelle et ne nécessitant pas d'actes d'enquête, telles que :

- une partie des contraventions liées à la tranquillité publique prévues par le code de procédure pénale^10(*) (divagation ou excitation d'animaux dangereux, bruits ou tapages injurieux ou nocturnes, menaces de destruction, destructions, dégradations ou détériorations légères de biens communaux, abandon de déchets ou d'autres objets, atteintes volontaires ou involontaires et mauvais traitements à animal...) ;

- la plupart des contraventions au code de la route en matière de stationnement ou de règles de circulation, dès lors que celles-ci ne nécessitent pas d'actes d'enquête et sont commises à l'intérieur du territoire communal (vitesse, dépassements, non-respect des sens interdits, stops et feux tricolores, non-port de la ceinture de sécurité...)^11(*) ;

- les contraventions au code de l'environnement (bruits de voisinage et nuisances sonores, infractions à la réglementation relative aux réserves naturelles et parcs nationaux, atteintes aux espaces naturels, à leur faune et à leur flore, infractions à la réglementation sur la pêche, infractions à la réglementation sur les publicités, enseignes et pré-enseignes, infractions relatives aux déchets^12(*)) ;

- certaines contraventions au code de la santé publique (interdiction de fumer ou de vapoter dans les espaces collectifs, interdiction de vendre ou d'offrir du tabac, des produits de vapotage ou du protoxyde d'azote à des mineurs, infractions à des mesures prises face à des menaces sanitaires graves^13(*)).

En matière délictuelle, leurs compétences sont nettement plus limitées.

Comme tout APJA, ils peuvent constater non seulement la contravention mais également le délit d'outrage sexiste et sexuel^14(*).

Lorsqu'ils sont affectés par le maire à des missions de maintien du bon ordre au sein des transports publics de voyageurs, ils sont compétents pour les infractions à la police des transports^15(*), parmi lesquelles certains délits (cause volontaire ou involontaire d'accident, dégradation de la voie ferrée, délit d'habitude en matière tarifaire...)^16(*).

Il convient de noter à cet égard une spécificité importante des gardes champêtres : leurs compétences judiciaires peuvent dans certains cas être sensiblement étendues par rapport aux policiers municipaux, puisqu'elles incluent même un rôle d'enquête. Bien qu'ayant également le statut d'APJA, ils sont autorisés à rechercher et de constater par procès-verbal un nombre important d'infractions, au premier rang desquelles les délits et contraventions qui portent atteinte aux propriétés situées dans les communes pour lesquelles ils sont assermentés^17(*) ainsi que les infractions, y compris les délits, à la police de l'eau et à la police de la chasse^18(*).

S'ils sont tenus de rendre compte au maire, sous forme de rapports, de tout crime ou délit dont ils ont connaissance, les policiers municipaux et les gardes champêtres agissent, pour le reste, dans le cadre du régime de droit commun de la flagrance qui leur donne qualité, comme à toute personne, pour appréhender l'auteur d'un crime flagrant ou d'un délit flagrant puni d'une peine d'emprisonnement et le conduire devant l'officier de police judiciaire le plus proche^19(*).

Ainsi, un grand nombre d'infractions pourtant directement liées à la tranquillité publique échappe à leur compétence. Il en va ainsi, par exemple, des délits d'usage illicite de stupéfiants, de port ou de transport d'armes blanches, de vente à la sauvette, de conduite sans permis, etc.

Les statuts d'officiers de police judiciaire, d'agent de police judiciaire et d'agent de police judiciaire adjoints

Le statut d'officier de police judiciaire (OPJ) est régi par les articles 16 à 19-1 du code de procédure pénale. Ont la qualité d'OPJ, sur habilitation du procureur général près la cour d'appel dans le ressort de laquelle intervient leur première affectation :

- les officiers et les gradés de la gendarmerie, les gendarmes nominativement désignés par arrêté des ministres de la justice et de l'intérieur, après avis conforme d'une commission ;

- les inspecteurs généraux, sous-directeurs de police active, contrôleurs généraux, commissaires de police et les officiers de police ;

- les fonctionnaires du corps d'encadrement et d'application de la police nationale nominativement désignés par arrêté des ministres de la justice et de l'intérieur, après avis conforme d'une commission ;

- les personnes exerçant des fonctions de directeur ou sous-directeur de la police judiciaire et de directeur ou sous-directeur de la gendarmerie.

Les maires et leurs adjoints se voient également octroyer, ès qualités, le statut d'OPJ.

Les OPJ ont pour mission de constater les infractions à la loi pénale, d'en rassembler les preuves et d'en rechercher les auteurs tant qu'une information judiciaire n'est pas ouverte. Lorsqu'une information est ouverte, ils sont chargés de l'exécution des délégations des juridictions d'instruction et défèrent à leurs réquisitions. À cet égard, le procureur de la République et le juge d'instruction ont le libre choix, pour la conduite de leurs enquêtes, des formations auxquelles appartiennent les OPJ. Ils reçoivent les plaintes et dénonciations et procèdent à des enquêtes préliminaires ainsi qu'à des enquêtes de flagrance. Pour l'exécution de ces missions, ils ont le droit de requérir directement le concours de la force publique. S'ils ont par principe compétence dans les limites territoriales où ils exercent leurs fonctions habituelles, ils peuvent se transporter sur toute l'étendue du territoire national, à l'effet d'y poursuivre leurs investigations. Dans le cadre de leur carrière, la notation par le procureur général des fonctionnaires ayant le statut d'OPJ est prise en compte pour toute décision d'avancement.

Le statut d'agent de police judiciaire (APJ) est régi par les articles 20, 21-1 et 21-2 du code de procédure pénale. Ont cette qualité les militaires de la gendarmerie nationale autres que les volontaires ainsi que les fonctionnaires des services actifs de la police nationale titulaires ou stagiaires n'ayant pas le statut d'OPJ. Leur mission est de seconder les OPJ. Dans ce cadre, ils ont compétence pour constater les crimes, délits ou contraventions, ainsi qu'en dresser procès-verbal.

Enfin, le statut d'APJA est régi par les articles 21 et suivants du même code. Ont notamment cette qualité, outre certains fonctionnaires de la police nationale et volontaires de la gendarmerie nationale, les policiers municipaux et les gardes champêtres. Comme les APJ, ils ont pour mission de seconder les OPJ. Ils ont compétence pour constater, en se conformant aux ordres de leurs chefs, les infractions à la loi pénale et recueillir tous les renseignements en vue de découvrir les auteurs de ces infractions, le tout dans le cadre et dans les formes prévues par les lois organiques ou spéciales qui leur sont propres. Ils ont également compétence pour constater par procès-verbal les contraventions aux dispositions du code de la route dont la liste est fixée par décret ainsi que la contravention et le délit d'outrage sexiste et sexuel.

Source : commission des lois du Sénat

b) Les obstacles constitutionnels à l'extension des compétences judiciaires des agents de police municipale et des gardes champêtres

Le caractère circonscrit de ces prérogatives découle de l'exigence constitutionnelle de placement de la police judiciaire sous la direction et le contrôle de l'autorité judiciaire en application de l'article 66 de la Constitution. Ainsi, des pouvoirs généraux d'enquête criminelle ou délictuelle ne sauraient être confiés à des agents qui, relevant des autorités communales, ne sont pas mis à la disposition d'OPJ ou de personnes présentant des garanties équivalentes.

Par deux fois, en 2011^20(*) et en 2021^21(*), le législateur a entendu étendre les compétences des policiers municipaux à la constatation de délits du quotidien et, par deux fois, ces initiatives ont été censurées par le Conseil constitutionnel. Sa jurisprudence^22(*) avait notamment relevé :

- l'absence de contrôle direct et effectif du procureur de la République sur les agents visés ;

- l'absence de possibilité pour le procureur de la République de leur adresser des instructions ;

- l'absence d'obligation pour ceux-ci de le tenir informé sans délai des infractions dont ils ont connaissance ;

- le défaut d'association de l'autorité judiciaire aux enquêtes administratives relatives à leur comportement, ainsi que l'absence de notation par le procureur général ;

- le fait de ne pas présenter, en termes de formation notamment, des garanties équivalentes à celles exigées pour avoir la qualité d'OPJ.

2. Le dispositif proposé : une faculté nouvelle de création de services de police municipale à compétence judiciaire élargie

Le présent article vise à permettre à certains services de police municipale d'exercer des compétences judiciaires élargies, tout en tenant compte des exigences constitutionnelles rappelées supra.

Il crée à ce titre un nouveau chapitre dédié au sein du titre I^er du livre V du code de la sécurité intérieure. Ce chapitre détaille ainsi les conditions de création de ces services, les conditions de contrôle de l'autorité judiciaire et leurs prérogatives de police judiciaire.

a) Les conditions de création des services de police municipale à compétence judiciaire élargie

Les services de police municipale à compétence judiciaire élargie (SPMCJE) seraient créés sur décision du maire, après délibération du conseil municipal.

Lorsque le service est celui d'une police pluricommunale ou intercommunale, l'attribution de compétences judiciaires élargies nécessite une décision conjointe de l'ensemble des maires concernés, après délibération du conseil municipal ainsi que, le cas échéant, du président de l'établissement public de coopération intercommunale ou du syndicat de communes.

Les dispositifs de mutualisation pérenne d'agents de police municipale et de gardes champêtres

Les dispositifs de mutualisation visent à répondre à des besoins de sécurité permanents soit en favorisant la mise à disposition d'agents, soit en organisant l'interopérabilité des services sur le territoire de plusieurs communes.

Les communes peuvent opter pour la création d'une police dite « intercommunale ».

Dans ce cadre, le président d'un EPCI à fiscalité propre peut recruter des policiers municipaux et des gardes champêtres afin de les mettre à disposition des communes volontaires. Il doit au préalable obtenir l'accord de l'organe délibérant de l'EPCI et d'une majorité qualifiée des communes représentant une part significative de la population. Par exception, la mise en oeuvre de la compétence de recrutement de policiers municipaux par l'EPCI ne prive pas la commune de sa compétence^23(*).

Les syndicats de communes bénéficient également de cette possibilité de recruter des policiers municipaux en vue de leur mise à disposition^24(*).

Alternativement, les communes peuvent privilégier la création d'une police dite « pluricommunale ».

Ce système permet à plusieurs communes de mettre en commun des policiers municipaux ou des gardes champêtres compétents pour exercer leurs missions sur les territoires des communes associées^25(*).

Cette mise en commun ne peut intervenir qu'entre communes proches, c'est-à-dire limitrophes ou appartenant à une agglomération d'un même département ou un même EPCI à fiscalité propre.

S'agissant des gardes champêtres, le système est plus souple puisque la loi dispose que « plusieurs communes peuvent avoir un ou plusieurs gardes champêtres en commun, compétents sur le territoire de chacune d'entre elles ». Il est également possible de procéder à une mise en commun entre deux EPCI ainsi qu'entre un EPCI et une commune non-membre.

Source : commission des lois du Sénat

Le présent article fixe ensuite des conditions tenant à l'organisation de ces SPMCJE.

Pour prétendre à ces compétences élargies, le service devrait être placé sous l'autorité de personnels ayant des fonctions d'encadrement en nombre suffisant pour garantir un encadrement effectif et permanent, eu égard notamment à la taille et à l'organisation du service. Cette exigence d'encadrement effectif et permanent serait maintenue dans le cadre de la mise à disposition d'agents de police municipale et de gardes champêtres dans le cadre d'une mutualisation.

En pratique, il s'agirait de directeurs ou de chefs de service de police municipale, soit respectivement des agents des catégories A et B de la fonction publique territoriale. Les modalités précises d'application de cette exigence seraient précisées par un décret en Conseil d'État.

Ces personnels d'encadrement devraient également respecter des obligations de formation et d'examen technique en vue d'assurer qu'ils exercent leurs fonctions en présentant les compétences professionnelles requises et des garanties équivalentes à celles exigées des OPJ. Les agents de police municipale et les gardes champêtres de ces services seraient également soumis à des obligations de formation particulières. Les maires, enfin, bénéficieraient d'un dispositif d'information sur les conditions d'exercice spécifiques de leur autorité hiérarchique sur ces personnels d'encadrement, qui auraient vocation à s'articuler avec les prérogatives de l'autorité judiciaire.

L'exercice de ces mêmes compétences est également subordonné à l'adoption d'une section spécifique de la convention de coordination des interventions de la police municipale et des forces de sécurité de l'État prévue à l'article L. 512-4 du code de la sécurité intérieure. Cette section devrait notamment indiquer les modalités d'organisation du service de police municipale qui permettent de garantir le respect de la condition d'encadrement effectif et permanent évoquée supra.

Les conventions de coordination

Dès lors qu'un service de police municipale comporte au moins trois agents de police municipale, y compris d'agents mis à disposition de la commune par un établissement public de coopération intercommunale, une convention de coordination des interventions de la police municipale et des forces de sécurité de l'État doit être conclue entre le maire de la commune, le président de l'établissement public de coopération intercommunale le cas échéant, le préfet et le procureur de la République territorialement compétent^26(*). Lorsqu'un service de police municipale compte moins de trois agents de police municipale, la conclusion d'une telle convention est facultative.

Cette convention précise, « après réalisation d'un diagnostic préalable des problématiques de sûreté et de sécurité auxquelles est confronté le territoire, les missions complémentaires prioritaires, notamment judiciaires, confiées aux agents de police municipale ainsi que la nature et les lieux de leurs interventions, eu égard à leurs modalités d'équipement et d'armement ; elle détermine les modalités selon lesquelles ces interventions sont coordonnées avec celles de la police et de la gendarmerie nationales. Elle précise la doctrine d'emploi du service de police municipale »^27(*).

Elle est signée à la fois par le préfet, le maire, le procureur de la République et, lorsqu'il s'agit d'une convention intercommunale, par le président de l'établissement de coopération intercommunale ou du syndicat concerné^28(*).

En pratique, le contenu des conventions reprend dans la majeure partie des cas celui des deux modèles types figurant aux annexes 1 et 2 du code de la sécurité intérieure.

Source : commission des lois du Sénat

Le dispositif proposé prévoit à cet égard un mécanisme de contrôle du respect de ces exigences. Ainsi, lorsque les conditions de création du SPMCJE ne seraient plus remplies ou en cas de manquement grave ou répété aux stipulations de la section spécifique de la convention, le préfet ou le procureur de la République pourrait s'opposer à tout moment, après mise en oeuvre d'une procédure contradictoire, à ce que le service de police municipale exerce les missions de police judiciaire élargies. En cas d'urgence, ces mêmes autorités pourraient décider de la suspension immédiate de l'exercice des prérogatives de police judiciaire élargies.

Interrogés sur ce point par les rapporteures, les services du ministère de l'intérieur et du ministère de la justice ont précisé les situations dans lesquelles une telle urgence pourrait être caractérisée. Il pourrait s'agir de cas de non-respect délibéré du cadre juridique applicable ou des instructions transmises par le procureur de la République, de soupçons de commission d'infractions dans l'exercice des prérogatives judiciaires affectant le service de manière structurelle (par exemple, le détournement de la consultation de fichiers), de soupçons de commission d'autres infractions par des personnels d'encadrement dont la gravité serait incompatible avec l'exercice de ses fonctions (par exemple, un cas de corruption).

b) Les conditions de contrôle par l'autorité judiciaire

Le dispositif prévoit également les conditions de contrôle des SPMCJE par l'autorité judiciaire, conformément aux exigences constitutionnelles.

Les personnels encadrants précités ne pourraient exercer ces prérogatives judiciaires élargies qu'en vertu d'une décision du procureur général près la cour d'appel les y habilitant personnellement.

Cette habilitation serait toutefois valable pour toute la durée de leurs fonctions, y compris en cas de changement d'affectation, dès lors que le service de police municipale dans lequel ils sont affectés permet l'exercice de prérogatives judiciaires élargies.

En revanche, le procureur général conserverait la faculté de refuser, suspendre ou retirer l'habilitation dans les mêmes conditions que pour l'habilitation des OPJ^29(*).

En outre, le procureur général noterait les personnels encadrants et il serait tenu compte de cette évaluation pour la notation administrative des agents.

Sans préjudice de l'autorité hiérarchique exercée par le maire, les personnels encadrants, les agents de police municipale qu'ils encadrent et les gardes champêtres du service seraient placés, pour l'exercice de leurs prérogatives de police judiciaire élargie, sous la direction du procureur de la République, la surveillance du procureur général et le contrôle de la chambre de l'instruction du siège de leurs fonctions dans les mêmes conditions que pour les policiers et agents de police judiciaire^30(*).

Le procureur de la République exercerait en outre envers ces fonctionnaires les prérogatives qu'il exerce vis-à-vis des enquêteurs dans le cadre prévu par le code de procédure pénale^31(*). Il pourrait leur adresser des instructions générales ou particulières et contrôlerait la légalité et la proportionnalité des moyens mis en oeuvre par ces derniers dans le cadre de leurs compétences. Ces fonctionnaires devraient également le tenir informé sans délai des infractions dont ils auraient connaissance.

L'autorité judiciaire serait enfin associée aux enquêtes administratives relatives à leur comportement dans l'exercice de ces mêmes prérogatives.

c) Le contenu des prérogatives de police judiciaire élargie

Le présent article détaille également le contenu des prérogatives qui seraient attribuées aux SPMCJE.

Outre les infractions qu'ils peuvent relever sur le fondement d'autres dispositions législatives et réglementaires, les agents de ces services pourraient constater par procès-verbal, et non sur simple rapport, les infractions suivantes :

- la vente à la sauvette

- le vol dans les conditions prévues à l'article 311-3-1 du code pénal, c'est-à-dire lorsqu'il porte sur une chose dont la valeur est inférieure ou égale à 300 euros et qu'il apparaît au moment de la constatation de l'infraction que cette chose a été restituée à la victime ou que celle-ci a été indemnisée de son préjudice (en pratique, cette disposition concerne principalement le vol à l'étalage) ;

- l'inscription, signe ou dessin ayant entraîné un dommage léger (en pratique, cette disposition concerne principalement les graffitis) ;

- l'entrave à la circulation ;

- la conduite malgré invalidation du permis ;

- l'infraction d'occupation illicite de hall d'immeuble ;

- l'outrage sexiste et sexuel aggravé ;

- la vente d'alcool aux mineurs ;

- l'usage illicite de stupéfiants.

Il serait expressément précisé que ces constatations ne doivent pas nécessiter d'actes d'enquêtes, hors les cas de consultation de fichiers auxquels les policiers municipaux et gardes champêtres sont autorisés à accéder en vue de la constatation d'infractions relevant de leur compétence.

Les procès-verbaux seraient adressés sans délai au maire et au procureur de la République. Une copie serait adressée à l'OPJ territorialement compétent.

Dans ce cadre, les agents auraient la faculté d'établir une amende forfaitaire délictuelle dès lors que l'infraction est commise sur la voie publique. La mise en oeuvre de cette procédure serait conditionnée à la remise volontaire des objets ayant servi à la commission de l'infraction. Dans le cas contraire, l'action publique se poursuivrait et une enquête serait menée dans les conditions de droit commun.

Les amendes forfaitaires délictuelles

Créée par l'article 36 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXI^ème siècle, la procédure de l'amende forfaitaire délictuelle (AFD) est régie par les articles 495-17 et suivants du code de procédure pénale.

Cette procédure permet, pour la répression de certains délits lorsque la loi le prévoit expressément, d'éteindre l'action publique par le paiement d'une amende forfaitaire, dont le montant ne peut pas excéder 3 000 euros. Cette procédure est applicable aux délits lorsque la loi le prévoit expressément. La liste de ces délits a été largement étendue depuis la création de cette procédure.

Par ailleurs, cette procédure est entourée de plusieurs garanties :

- elle n'est pas applicable aux mineurs ;

- elle n'est pas applicable si plusieurs infractions, dont l'une au moins ne peut donner lieu à une amende forfaitaire, ont été constatées simultanément ;

- elle ne peut constituer le premier terme de la récidive ;

- elle est exclue, sauf exception prévue par la loi, lorsque la personne se trouve en état de récidive légale.

En outre, les doctrines d'emploi de la police et de la gendarmerie nationales prévoient que cette procédure est écartée en cas de contestation du mis en cause.

Source : commission des lois du Sénat

Enfin, le dispositif proposé tend à octroyer des prérogatives propres aux personnels encadrants :

- dresser le procès-verbal de la destruction des objets ayant servi à la commission de l'infraction volontairement remis lors de l'établissement de l'AFD. S'il s'agit de denrées périssables (notamment dans le cadre de la constatation d'une vente à la sauvette), le procès-verbal constate leur remise à des organisations caritatives ou humanitaires. Ces décisions doivent être approuvées par le procureur de la République, des objets volontairement remis lors de l'établissement d'une AFD, dans des conditions déterminées par décret ;

- en cas de constatation d'un délit ou d'une contravention de la cinquième classe prévu par le code de la route ou le code pénal pour lesquels la peine de confiscation du véhicule est encourue, ordonner, après accord du procureur de la République donné par tout moyen, procéder ou faire procéder à l'immobilisation et à la mise en fourrière du véhicule ;

- procéder, ou faire procéder par des agents placés sous leur autorité, au moyen d'un éthylomètre, aux vérifications destinées à établir l'état alcoolique d'un conducteur (voir encadré) ;

- en cas de crime ou délit flagrant, procéder ou faire procéder par des agents placés sous leur autorité à la consultation, l'extraction, la copie et la transmission, d'initiative, au procureur de la République et aux officiers de police judiciaire, de données issues des systèmes de vidéoprotection.

L'impossibilité pour les policiers municipaux et gardes champêtres de constater la contravention de conduite sous l'influence de l'alcool

En l'état du droit, les policiers municipaux et les gardes champêtres n'ont pas la possibilité de constater la contravention de conduite sous l'influence de l'alcool^32(*), dont la répression semble pourtant pleinement cohérente avec leurs attributions. Pour mémoire, celle-ci est passible d'une contravention lorsque la concentration d'alcool dans le sang du conducteur est comprise entre 0,5 et 0,8 gramme par litre ou que la concentration d'alcool dans l'air expiré est comprise entre 0,25 et 0,40 gramme par litre^33(*). Au-delà de ces seuils, elle constitue un délit^34(*).

Tout au plus peuvent-ils procéder à un dépistage de l'imprégnation alcoolique par éthylotest sur un conducteur impliqué dans un accident de circulation ayant occasionné un dommage corporel, mais uniquement sur l'ordre et sous la responsabilité d'un officier de police judiciaire^35(*). L'inefficacité et la lourdeur de cette procédure sont manifestes, à plus forte raison dans un contexte où la charge administrative des OPJ est par ailleurs croissante. Dans les faits, cela conduit l'agent de police municipale à téléphoner à l'OPJ compétent, parfois en pleine nuit, pour demander l'autorisation de faire souffler le conducteur dans le ballon, laquelle autorisation lui est, en pratique, toujours accordée. Il en va de même, au demeurant, s'agissant du dépistage de la consommation de stupéfiants par test salivaire^36(*).

En cas de résultat positif à l'éthylotest, les policiers municipaux et les gardes champêtres n'ont pas la possibilité de procéder à la vérification de l'état alcoolique, y compris par éthylomètre. Si une telle vérification constitue certes, stricto sensu, un acte d'enquête, la faculté ouverte par la loi d'utiliser un éthylomètre en lieu et place d'un prélèvement sanguin^37(*) permet d'y procéder de façon immédiate et sur la voie publique, et serait ainsi compatible avec le cadre d'action des polices municipales. Il en va différemment, par exemple, de la vérification de la consommation de stupéfiants, pour laquelle la loi impose des analyses ou examens médicaux, cliniques et biologiques^38(*).

Source : commission des lois du Sénat

3. La position de la commission : une avancée majeure, qui doit encore être renforcée pour répondre pleinement aux besoins opérationnels en matière de sécurité du quotidien

La commission ne peut que se féliciter du dispositif proposé, qui retranscrit l'une des propositions majeures de sa récente mission d'information consacrée aux polices municipales^39(*).

a) Des restrictions nécessaires pour se conformer aux règles constitutionnelles

Les rapporteures constatent que les conditions de création d'un SPMCJE sont restrictives, puisqu'elles conduisent à écarter les services de police municipale qui ne satisferont pas les critères de taux d'encadrement et de taille minimale qui seront fixés pour l'application du dispositif.

À titre d'ordre de grandeur, il peut être relevé que seules un peu plus de 14 % des communes dotées d'une police municipales disposent aujourd'hui d'un service de 10 agents ou plus.

Ce critère est néanmoins décisif pour garantir la constitutionnalité du dispositif : il résulte en effet directement des exigences constitutionnelles citées supra que les agents de police municipale et les gardes champêtres ne peuvent exercer des prérogatives de police judiciaire en matière délictuelle que s'ils sont mis à la disposition d'OPJ ou de personnes présentant des garanties équivalentes. Le respect effectif de cette exigence suppose que ces agents soient placés de manière permanente sous l'autorité de personnes présentant de telles garanties.

Or, les agents de police municipale et les gardes champêtres d'un même service ne pourront pas être considérés comme étant placés en permanence sous l'autorité des personnels d'encadrement si ces derniers ne sont pas en nombre suffisant. Ainsi, à titre d'exemple, les agents de police municipale recrutés au sein d'un service de police municipale ne pourraient pas être considérés comme placés en permanence sous l'autorité des personnels d'encadrement si ce service comprend un seul chef de service de police municipale. En effet par le simple jeu des congés, des formations, des arrêts maladie ou de toute autre raison, il résulterait d'une telle organisation une défaillance de l'encadrement « judiciaire » par absence de contrôle effectif. De même dans l'hypothèse d'une police municipale déployant à un instant donné des dizaines de patrouilles, un seul encadrant présent serait vraisemblablement considéré comme insuffisant pour assurer l'effectivité de l'encadrement.

La loi fixerait ainsi une exigence de nombre suffisant pour garantir un encadrement effectif et permanent du SPMCJE, condition nécessaire au respect des règles constitutionnelles, tout en renvoyant à un décret en Conseil d'État le soin de déterminer précisément ces critères. Le dispositif proposé évite l'écueil d'une trop grande rigidité par l'inscription dans la loi d'un seuil qui ne serait pas capable de rendre compte de la très grande diversité d'organisation des services de police municipale. En tout état de cause, le renvoi à un acte réglementaire est de nature à offrir une plus grande capacité d'évolution dans l'hypothèse où le dispositif devrait être ultérieurement modifié, pour tenir compte des retours d'expérience.

Interrogés sur ce point par les rapporteures, les services du ministère de l'intérieur ont indiqué que le décret d'application devrait permettre de « fournir un cadre adapté au projet du service qui est déterminé par la municipalité », étant précisé que, « par exemple : une police municipale de plus de cent agents, travaillant 24 heures sur 24 et sept jours sur sept dont tous les agents seraient assignés à un service verbalisant les délits ne nécessite pas du tout le même encadrement qu'une police municipale travaillant avec une ou deux vacations en semaine, dont une partie des agents seraient assignée à des missions de tranquillité publique ».

Les rapporteures prennent également acte du fait qu'en l'état, les gardes champêtres ne pourraient prétendre à des fonctions d'encadrement au sens du présent article, en tant qu'agents de catégorie C. Seule une réforme de leur cadre d'emploi donnant aux gardes champêtres un accès à la catégorie B, avec les exigences de qualifications associées, pourrait leur ouvrir la voie à un élargissement futur du dispositif pour les rendre éligibles. Une telle réforme relève cependant du pouvoir réglementaire. Par conséquent, les gardes champêtres ne pourraient exercer ces prérogatives nouvelles que lorsqu'ils sont employés par une commune s'étant dotée d'un SPMCJE.

Les rapporteures relèvent cependant que ces conditions, nécessaires, ne constituent pas pour autant un obstacle insurmontable à la mise en oeuvre du dispositif dans les petites communes, dès lors que la taille critique peut être atteinte par le biais de mutualisations d'agents de police municipale et de gardes champêtres. Pour cette raison, les rapporteures se sont d'ailleurs attachées à assouplir, davantage encore que le présent projet de loi ne le prévoit, le régime juridique encadrant les mutualisations^40(*).

Par ailleurs, les rapporteures ne peuvent que se féliciter du choix de ne pas conférer aux personnels encadrant des SPMCJE le statut d'OPJ, solution fermement écartée par la mission d'information précitée. En effet, une telle mesure aurait pour effet de conférer aux polices municipales des missions de police judiciaire très étendues, ce qui conduirait à dénaturer profondément leur rôle, et ce, à deux titres au moins. Au plan opérationnel, la police judiciaire implique un travail d'enquête assorti de lourdes exigences procédurales, qui aurait pour effet de détourner les policiers municipaux de la voie publique, qui doit demeurer leur terrain d'action essentiel. Au plan politique, surtout, une telle évolution imposerait de les placer de façon accrue sous la direction du procureur de la République, en substitution de l'autorité du maire.

Certes, le dispositif prévoit le placement des agents de la police municipale et des gardes champêtres sous la direction de l'autorité judiciaire, comme le prévoit le dispositif proposé. Il s'agit d'un élément décisif pour assurer sa conformité aux exigences constitutionnelles. Cela étant, cette autorité n'aurait ici vocation à s'exercer que dans le cadre des prérogatives prévues au présent article, dont les contours sont nettement délimités et qui sont cohérentes avec leurs missions.

Au plan opérationnel, la mise en oeuvre du dispositif impliquera un dialogue renforcé entre le maire et le procureur de la République, en particulier dans la perspective de l'élaboration des conventions de coordination.

b) Un dispositif à renforcer pour répondre pleinement aux besoins opérationnels en matière de sécurité du quotidien

En premier lieu, les rapporteures soulignent que le champ infractionnel visé par le dispositif proposé est globalement cohérent avec les missions des agents de police municipale et des gardes champêtres.

Dans le détail, il s'agit en effet exclusivement des délits caractéristiques de l'insécurité du quotidien au titre desquels il est susceptible d'établir une AFD, et ce y compris en récidive. Ce choix est opportun. Comme le soulignait la mission d'information de la commission des lois précitée : « en ce qu'elle permet d'apporter une réponse pénale rapide et est réservée à des faits aisément constatables qui ne nécessitent pas d'actes d'enquête, la procédure de l'AFD est particulièrement adaptée aux besoins des polices municipales ».

Cela étant, afin de répondre pleinement au besoin opérationnel exprimé par les acteurs de terrain, la commission, en adoptant l'amendement COM-126 des rapporteures, a entendu élargir le champ des infractions pouvant être constatées par les agents des SPMCJE. Ils seraient ainsi habilités à constater, de surcroît, les délits suivants :

- la conduite sans permis ;

- la conduite sans assurance ;

- le port ou transport d'armes blanches ;

- la pénétration sur une aire de compétition sportive ;

- l'introduction de boissons alcooliques dans une enceinte sportive.

En revanche, la commission n'a pas retenu la faculté, prévue par le projet de loi, de constater le délit de conduite malgré invalidation du permis, dans la mesure, d'une part, cette infraction nécessite la conduite d'actes d'enquête et où, d'autre part, elle ne peut donner lieu à l'établissement d'une AFD.

La commission a également adopté deux amendements permettant d'étendre le champ de compétences des agents des SPMCJE à la constatation de deux infractions supplémentaires :

- l'infraction consistant en le fait de s'installer, sans autorisation, en réunion, en vue d'y établir une habitation sur un terrain appartenant soit à une commune respectant le schéma départemental d'accueil et d'habitat des gens du voyage, soit à un tiers (amendement COM-35 de Patricia Schillinger) ;

- l'infraction de très grand excès de vitesse (amendement COM-41 de Hussein Bourgi).

- l'infraction consistant en le fait de s'installer, sans autorisation, en réunion, en vue d'y établir une habitation sur un terrain appartenant soit à une commune respectant le schéma départemental d'accueil et d'habitat des gens du voyage, soit à un tiers.

En outre, en adoptant l'amendement COM-126 précité, la commission a tiré les conséquences de ces évolutions en matière d'accès aux fichiers.

En premier lieu, en effet, la constatation de l'infraction de conduite sans assurance nécessite un accès au fichier des véhicules assurés (FVA).

En second lieu, dans la mesure où l'établissement d'une AFD au titre des infractions précitées est conditionné à une absence de récidive légale, la mise en oeuvre du dispositif suppose un accès au moins partiel au traitement des antécédents judiciaires (TAJ).

Les conditions d'accès à ces deux fichiers seraient cependant strictement encadrées, à l'aune de la sensibilité des informations qu'ils contiennent. Seuls les personnels exerçant des fonctions d'encadrement pourraient les consulter. De plus l'accès à ces deux fichiers serait limité aux seules informations pertinentes pour l'établissement des AFD (le cas échéant, selon un format dit « hit / no hit »).

Afin de laisser aux services de l'État le temps de procéder aux adaptations informatiques nécessaires à la mise en oeuvre de ces facultés d'accès partiel, la commission des lois a prévu une entrée en vigueur différée des dispositions concernées.

La commission a également adopté l'amendement COM-131 des rapporteures permettant de supprimer la condition selon laquelle les AFD ne pourraient être établies qu'au titre d'infractions commises sur la voie publique, afin de garantir la possibilité de verbaliser l'infraction d'occupation illicite de halls d'immeuble ou de tout autre délit constaté dans une enceinte privée et relevant de leurs compétences.

Elle a également l'amendement COM-132 des rapporteures, visant à clarifier le fait que les gardes champêtres relevant d'un SPMCJE pourraient également établir des amendes forfaitaires.

Par ailleurs, l'amendement COM-26 précité permet sécuriser la mise en oeuvre des procédures d'établissement d'une amende forfaitaire délictuelle par les agents des services de police municipale à compétence judiciaire élargie instituées par le projet de loi, qui serait conditionnée à la remise volontaire de l'objet ayant servi à la commission de l'infraction. En premier lieu, l'amendement précise que cette remise peut porter sur l'objet destiné à commettre l'infraction, dans le cas où l'AFD réprimerait une tentative d'infraction. En second lieu, il précise les conditions dans lesquelles ces objets peuvent être détruits ou, s'agissant de denrées périssables, remis à des organisations caritatives ou humanitaires. La rédaction adoptée par la commission permet notamment de lever toute ambigüité quant au fait que les agents n'ont pas vocation à se voir remettre un véhicule lorsque celui-ci a servi à commettre l'infraction.

Ce même amendement permet également de sécuriser et préciser les conditions d'immobilisation et de mise en fourrière des véhicules sous l'autorité des personnels encadrant.

En adoptant l'amendement COM-46 de Hussein Bourgi, la commission a également entendu étendre les compétences propres des personnels encadrant de façon à leur permettre de procéder ou de faire procéder :

- à des vérifications de l'imprégnation alcoolique y compris dans le cadre de dépistages réalisés à titre préventif ;

- à des dépistages destinés à établir l'usage de stupéfiants en cas d'infraction ou suite à un accident.

La commission a également adopté, à l'initiative des rapporteures, les amendements COM-127, COM-128, COM-129, COM-130 et COM-133 d'ordre rédactionnel ou de précision.

Par ailleurs, l'amendement COM-XX précité a également prévu d'intégrer les dispositions de l'article 2 du projet de loi relatives à l'exercice par les policiers municipaux de prérogatives de police judiciaire élargies au sein du code de procédure pénale, qui régit la police judiciaire, en lieu et place du code de la sécurité intérieure. Une telle modification avait notamment été préconisée par le Conseil d'État dans le cadre de son avis sur le texte^41(*).

La commission a adopté l'article 2 ainsi modifié.

Article 3
Extension du domaine des relevés d'identité réalisés par les agents de police municipale et les gardes champêtres

Cet article vise à ajuster le champ des infractions au titre desquelles les policiers municipaux et les gardes champêtres seraient habilités à procéder à des relevés d'identité.

Une telle évolution permet de tirer les conséquences de l'élargissement du champ de compétences des agents de police municipale et des gardes champêtres des services de police municipale à compétence judiciaire élargie créés à l'article 2 du présent projet de loi, qui leur permettrait de constater une série d'infractions de nature délictuelle.

En vue de répondre pleinement aux besoins opérationnels exprimés par les acteurs de terrain, la commission des lois a renforcé le dispositif de façon à permettre aux policiers municipaux et gardes champêtres de relever l'identité de tout auteur de crime flagrant ou de délit flagrant.

Elle a adopté l'article ainsi modifié.

1. En l'état du droit, les prérogatives des policiers municipaux et des gardes champêtres sont fortement limitées

Les compétences des policiers municipaux et des gardes champêtres en matière de relevés d'identité sont extrêmement limitées. Cette situation constitue un frein important dans le cadre de leurs missions de sécurité du quotidien.

En l'état du droit, en application, respectivement, de l'article 78-6 du code de procédure pénale et de l'article L. 522-4 du code de la sécurité intérieure, les policiers municipaux et les gardes peuvent uniquement relever l'identité de contrevenants aux seules fins de dresser le procès-verbal des contraventions relevant de leur compétence.

En cas de refus ou d'impossibilité pour la personne de justifier son identité, ils ne disposent, contrairement aux forces de sécurité de l'État dans le cadre des contrôles d'identité, d'aucun pouvoir de contrainte propre aux fins de vérification de leur identité. Ils peuvent uniquement, à la condition qu'un OPJ leur en donne l'ordre, lui présenter sur-le-champ le contrevenant ou bien le retenir pendant le temps nécessaire à son arrivée ou à celle d'un APJ agissant sous son contrôle.

Contrôles, vérifications, relevés et recueils d'identité

Les contrôles, vérifications et relevés d'identité sont des opérations de police régies par les articles 78-1 et suivants du code de procédure pénale. Ce même article précise que ces opérations sont soumises au contrôle de l'autorité judiciaire.

Les contrôles d'identité peuvent être réalisés par des officiers de police judiciaire ou, sur leur ordre, par des agents de police judiciaire et par certains agents de police judiciaire adjoints, mais non les policiers municipaux ou les gardes champêtres. Ils s'inscrivent soit dans un cadre judiciaire, pour la recherche de l'auteur d'une infraction, soit dans un cadre administratif, aux fins de prévenir une atteinte à l'ordre public^42(*). Toute personne se trouvant sur le territoire national est tenue de s'y prêter^43(*).

Si la personne refuse ou se trouve dans l'impossibilité de justifier son identité, elle peut, en cas de nécessité, être retenue sur place ou dans le local de police où elle est conduite aux fins de vérification de son identité. Dans tous les cas, il est présenté immédiatement à un officier de police judiciaire qui met en mesure de fournir par tout moyen les éléments permettant d'établir son identité et qui procède, s'il y a lieu, aux opérations de vérification nécessaires^44(*).

Les relevés d'identité peuvent être réalisés par certains agents de police judiciaire adjoints, parmi lesquels les policiers municipaux mais non les gardes champêtres, aux seules fins de dresser les procès-verbaux des contraventions aux arrêtés de police du maire, des contraventions au code de la route que la loi et les règlements les autorisent à verbaliser ou des contraventions qu'ils peuvent constater en vertu d'une disposition législative expresse^45(*). Cette faculté est également ouverte, dans le cadre de leurs missions, certains agents chargés de la police des transports publics de voyageurs^46(*).

Si la personne refuse ou se trouve dans l'impossibilité de justifier son identité, l'agent ne dispose pas des pouvoirs de contrainte prévus dans le cadre du régime de la vérification d'identité. Le cas échéant, il en rend compte immédiatement à tout officier de police judiciaire de la police nationale ou de la gendarmerie nationale territorialement compétent, qui peut alors lui ordonner sans délai de lui présenter sur-le-champ le contrevenant ou de retenir celui-ci pendant le temps nécessaire à son arrivée ou à celle d'un agent de police judiciaire agissant sous son contrôle. Toutefois, à défaut de cet ordre, l'agent de police judiciaire adjoint mentionné au premier alinéa ne peut retenir le contrevenant.

Enfin, comme tout agent auquel un texte législatif ou réglementaire confère des pouvoirs de police judiciaire, les policiers municipaux et gardes champêtres peuvent procéder à un recueil d'identité, c'est-à-dire le fait de demander à un contrevenant de décliner son identité, sans toutefois pouvoir exiger la présentation d'un document justifiant de celle-ci^47(*). Cette faculté existe même sans texte.

Source : commission des lois du Sénat

2. L'extension à la marge du domaine des relevés d'identité qui est proposée ne répond pas pleinement aux attentes des acteurs

Le présent article tend à modifier les articles 78-6 du code de procédure pénale et L. 522-4 du code de la sécurité intérieure précités de façon à permettre, respectivement, aux policiers municipaux et aux gardes champêtres de procéder à un relevé l'identité pour tout auteur d'une infraction, même délictuelle, dès lors qu'elle relève de leur compétence.

Ainsi, l'évolution proposée est spécifiquement conçue pour les services de police municipale à compétence judiciaire élargie créés à l'article 2 du présent projet de loi.

Il s'agit ainsi essentiellement d'une mesure de coordination, destinée à permettre aux agents de ces services d'établir les procès-verbaux et le cas échéant les amendes forfaitaires délictuelles relatifs aux délits, énumérés par cet article, qu'ils seraient désormais habilités à constater.

Le dispositif ne répond pas aux besoins des acteurs de terrain. Comme l'a souligné la récente mission d'information de la commission des lois dédiée aux polices municipales^48(*), le régime des relevés d'identité est vécu comme une aberration par un grand nombre d'acteurs de terrain entendus par la mission d'information. En effet, il autorise un policier municipal à relever l'identité d'une personne coupable de tapage nocturne, mais pas d'une agression sur la voie publique.

C'est la raison pour laquelle la commission des lois, dans le sens de la recommandation qu'elle avait alors formulée (recommandation n° 14), a adopté l'amendement COM-134 de ses rapporteures visant à permettre aux policiers municipaux et gardes champêtres de relever l'identité de tout auteur de crime flagrant ou de délit flagrant.

La commission a adopté l'article 3 ainsi modifié.

Article 4
Rapprochement des compétences des polices municipales et des gardes champêtres

Cet article porte diverses mesures permettant d'étendre les compétences des policiers municipaux et des gardes champêtres dans divers domaines : dépistage d'alcoolémie en l'absence d'infraction, mise en fourrière, restitution d'animaux en situation de divagation, infractions à la police de l'urbanisme.

La commission des lois a adopté cet article, renforcé par plusieurs mesures visant à élargir ou simplifier l'exercice des compétences des gardes champêtres.

1. Une série de mesures d'extension des compétences des policiers municipaux et des gardes champêtres

a) Une extension des compétences en matière de dépistage de l'imprégnation alcoolique et de l'usage stupéfiants

Les dépistages de l'imprégnation alcoolique et de stupéfiants et de l'usage de stupéfiants par les conducteurs et accompagnateurs d'élèves conducteurs obéissent à différents régimes, prévus par le code de la route.

Ces épreuves de dépistage sont susceptibles d'être menées soit à titre répressif, à la suite d'un accident ou d'une infraction, soit à titre préventif.

Deux cas sont à distinguer pour les épreuves de dépistage menées à titre répressif.

En premier lieu, lorsque le conducteur ou l'accompagnateur est l'auteur présumé d'une infraction punie de la peine complémentaire de suspension du permis de conduire ou est impliqué dans un accident de la circulation ayant occasionné un dommage corporel, les épreuves de dépistages de l'imprégnation alcoolique^49(*) et de l'usage de stupéfiants sont obligatoires^50(*). Elles sont menées soit par un OPJ, soit par un APJ. Elles peuvent également être menées, sur l'ordre et sous la responsabilité d'un OPJ, par des APJA, dont les policiers municipaux, ainsi que par les gardes champêtres^51(*).

En second lieu, lorsque le conducteur ou l'accompagnateur est l'auteur présumé d'une infraction au code de la route non punie par une peine complémentaire précitée ou est impliqué dans un simple accident de circulation, ces dépistages sont facultatifs^52(*). Ils peuvent être mis en oeuvre dans les mêmes conditions. Le dépistage de l'usage de stupéfiants n'est toutefois possible que s'il existe une ou plusieurs raisons plausibles de soupçonner que la personne a fait usage de stupéfiants.

Les épreuves de dépistage de l'imprégnation alcoolique^53(*) et de l'usage de stupéfiants^54(*) peuvent également être menées à titre préventif, sur instruction du procureur de la République ou à l'initiative des OPJ ou des APJ. Les policiers municipaux, en tant qu'APJA, peuvent également les mettre en oeuvre sur leur ordre et sous leur autorité. Il n'en va toutefois pas de même pour les gardes champêtres.

Le I du présent article permet de corriger cette incohérence, en modifiant l'article L. 521-1 du code de la sécurité intérieure de façon à permettre également aux gardes champêtres, dans les mêmes conditions que les policiers municipaux, de procéder à des dépistages préventifs.

Il s'agit donc d'une évolution bienvenue, de nature à mieux lutter contre l'insécurité routière en zone rurale.

b) Une extension des compétences en matière de mise en fourrière

En l'état du droit, l'immobilisation et la mise en fourrière d'un véhicule peuvent être mises en oeuvre dans plusieurs situations déterminées par la loi.

En premier lieu, ces mesures peuvent être décidées lorsque :

- la circulation ou le stationnement du véhicule contrevient à une disposition du code de la route ou aux règlements de police ou à la réglementation relative à l'assurance obligatoire des véhicules à moteur ou à la réglementation du transport des marchandises dangereuses par route et compromet la sécurité ou le droit à réparation des usagers de la route, la tranquillité ou l'hygiène publique, l'esthétique des sites et des paysages classés, la conservation ou l'utilisation normale des voies ouvertes à la circulation publique et de leurs dépendances, notamment par les véhicules de transport en commun^55(*) ;

- un véhicule, qui se trouve sur les voies ouvertes à la circulation publique ou sur leurs dépendances, est privé d'éléments indispensables à son utilisation normale et insusceptible de réparation immédiate à la suite de dégradations ou de vols^56(*).

Dans ces deux hypothèses, ces opérations sont effectuées à la demande et sous la responsabilité du maire ou de l'OPJ territorialement compétent, par les policiers municipaux et les gardes champêtres. Ces derniers sont ainsi compétents pour décider d'une immobilisation dès lors qu'il s'agit d'infractions qu'ils sont habilités à constater.

En deuxième lieu, l'OPJ ou à l'APJ, avec l'autorisation préalable du procureur de la République, peut faire procéder à l'immobilisation et à la mise en fourrière d'un véhicule, en cas de constatation d'un délit ou d'une contravention de la cinquième classe prévue par le code de la route ou le code pénal lorsque la peine de confiscation est encourue^57(*).

En troisième lieu, l'OPJ ou à l'APJ, avec l'autorisation préalable du préfet, peut faire procéder à titre provisoire à l'immobilisation et à la mise en fourrière du véhicule dont l'auteur s'est servi pour commettre certaines infractions énumérées par la loi. L'OPJ ou l'APJ en informe immédiatement le procureur de la République. En l'absence d'autorisation de ce dernier dans un délai de sept jours, le véhicule est restitué à son propriétaire^58(*).

Pour l'application de ces mesures, en application de l'article L. 325-2 du code de la route, la mise en fourrière peut être prescrite par un chef de service de police municipale ou un brigadier-chef principal occupant ces fonctions. Cette prescription permet aux agents placés sous leur autorité, habilités à constater par procès-verbal les contraventions à la police de la circulation routière, à ouvrir ou faire ouvrir les portes du véhicule, manoeuvrer ou faire manoeuvrer tous appareils, et conduire le véhicule ou le faire conduire, en leur présence, vers le lieu de mise en fourrière.

En revanche, les policiers municipaux qui n'occupent pas de fonctions de chefs de police municipale et les gardes champêtres ne disposent pas d'une telle compétence. L'objet du II du présent article est ainsi de leur ouvrir cette faculté.

Une telle mesure est également bienvenue, et permettrait de fluidifier les opérations d'immobilisation et de mise en fourrière, notamment dans les communes rurales n'employant pas de chef de service ou de brigadier-chef principal.

c) Une extension des compétences en matière de restitution des animaux en situation de divagation

La restitution des animaux en situation de divagation, qui relève de la responsabilité du maire, est régie par l'article L. 211-24 du code rural et de la pêche maritime.

Cet article dispose que chaque commune ou, en cas de transfert de cette compétence, chaque EPCI dispose d'une fourrière apte à l'accueil et à la garde de ces animaux. Les animaux ne peuvent alors être restitués à leur propriétaire qu'après paiement des frais de garde.

Toutefois, par dérogation, certaines catégories d'agents publics énumérées par la loi ont compétence pour restituer directement à leur propriétaire l'animal, dès lors que celui-ci peut être identifié. Il s'agit notamment des inspecteurs de la santé publique vétérinaires, d'ingénieurs ou techniciens supérieurs du ministère de l'agriculture ou encore de vétérinaires et préposés sanitaires contractuels de l'État.

Le III du présent article vise à ajouter les policiers municipaux et les gardes champêtres à cette liste.

Il s'agit à nouveau d'une mesure utile, pleinement cohérente avec leurs missions de police de proximité.

d) Une extension des compétences en matière de constatation des infractions à la police de l'urbanisme

En application de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme, relèvent par principe de la compétence des OPJ et APJ, les infractions pénales aux règles en matière :

- de certificat d'urbanisme ;

- d'autorisations et de destructions préalables ;

- de constructions,

- d'aménagements ;

- de contrôles administratifs de la conformité des constructions, aménagements, installations et travaux.

Une telle compétence peut également être attribuée aux policiers municipaux et aux gardes champêtres, à la condition expresse que ceux-ci soient commissionnés par le maire et assermentés à cette fin devant le tribunal judiciaire dans le ressort duquel ils sont domiciliés^59(*).

Le IV du présent article tend, de manière bienvenue selon les rapporteures, à modifier l'article 480-1 précité du code de l'urbanisme de façon à ce que cette compétence leur soit attribuée de plein droit.

2. La commission des lois a adopté des mesures supplémentaires pour renforcer et simplifier l'exercice des compétences des policiers municipaux et des gardes champêtres

En premier lieu, la commission a adopté l'amendement COM-135 de ses rapporteures, qui tend à renforcer les pouvoirs de police des policiers municipaux et des gardes champêtres dans le domaine de la protection animale, en leur permettant de rechercher et constater les infractions de maltraitances envers les animaux, prévues à l'article L. 214-3 du code rural et de la pêche maritime. Cette modification est importante car les gardes champêtres sont très généralement les premiers intervenants pour constater ces infractions dans les communes rurales.

En deuxième lieu, la commission a adopté l'amendement COM-136 des rapporteures et les amendements identiques COM-77 d'Alain Houpert, COM-122 de Guy Benarroche et COM-124 de Cécile Cukierman, qui visent à rendre les gardes champêtres compétents pour l'ensemble du règlement sanitaire départemental (RSD), y compris en matière d'habitat indigne ou insalubre. Le dispositif adopté modifie à cette fin l'article L. 1312-1 du code de la santé publique qui limitait leur compétence en la matière aux dispositions du règlement relatives à la propreté des voies et des espaces publics.

En dernier lieu, la commission a adopté l'amendement COM-79 d'Alain Houpert permettant d'assouplir le délai dont disposent les gardes champêtres pour transmettre au procureur de la République les procès-verbaux relatifs aux infractions qu'ils constatent. Le dispositif prévoit que le délai de cinq jours fixé à l'article 27 du code de procédure pénale ne commence à courir qu'à compter de la clôture de ce procès-verbal et non, comme en l'état du droit, du jour de la commission des faits. Cet assouplissement du délai est de nature à leur permettre de mener à bien la procédure, en disposant du temps de procéder à tous les recueils de témoignages utiles

La commission a adopté l'article 4 ainsi modifié.

Article 5 (supprimé)
Habilitation du Gouvernement à opérer par ordonnance
les coordinations nécessaires avec la future ordonnance de réécriture
du code de procédure pénale

L'article 5 vise à habiliter le Gouvernement à opérer par ordonnance les coordinations nécessaires avec la future ordonnance de réécriture du code de procédure pénale.

La commission des lois a considéré que cette méthode, qui devrait être répliquée texte par texte modifiant le code de procédure pénale, conduirait ainsi à multiplier les habilitations ponctuelles. Elle n'est par conséquent ni viable, ni pérenne.

Elle a par conséquent supprimé cet article.

Le Gouvernement a été habilité à agir par voie d'ordonnance, en application de l'article 2 de la loi n° 2023-1059 du 20 novembre 2023, d'orientation et de programmation du ministère de la justice, pour réécrire la partie législative du code de procédure pénale afin d'en clarifier la rédaction et le plan, ainsi qu'à modifier toute autre disposition de nature législative rendue nécessaire par cette réécriture.

L'ordonnance portant réécriture du code de procédure pénale a été prise en vertu de cette habilitation le 19 novembre 2025^60(*) et entrera en vigueur le 1^er janvier 2029.

Or, le présent projet de loi procède à diverses modifications de l' « actuel » code de procédure pénale, qui appelleront des coordinations en vue de l'entrée en vigueur du « nouveau » code de procédure pénale.

Aux fins d'opérer ces coordinations, le présent article prévoit d'habiliter le Gouvernement à agir de nouveau par ordonnance.

Cette méthode, qui devrait être répliquée texte par texte modifiant le code de procédure pénale, conduirait ainsi à multiplier les habilitations ponctuelles. Elle n'est par conséquent ni viable, ni pérenne.

Il appartient au Gouvernement de saisir rapidement le Parlement du projet de loi de ratification, et de procéder aux coordinations nécessaires à cette occasion.

Pour ces raisons, la commission a adopté, à l'initiative de ses rapporteures, l'amendement COM-137 de suppression.

La commission a supprimé l'article 5.

Article 6
Expérimentation de l'utilisation de caméras aéroportées par les polices municipales

L'article 6 autorise, à titre expérimental et pour une durée de cinq ans, les polices municipales à recourir à des drones pour cinq finalités déterminées. Il s'agit d'une recommandation de la mission d'information transpartisane de la commission qui, de manière générale, est plébiscitée par les acteurs. La commission a approuvé le dispositif tout en clarifiant, à l'initiative des rapporteures, le régime applicable en cas de mutualisation exceptionnelle.

1. L'état du droit : une possibilité d'usage des drones par les forces de sécurité qui ne s'étend ni aux polices municipales ni aux gardes champêtres

Le législateur a pour la première fois entendu créer un cadre juridique spécifique à l'usage des drones par les forces de sécurité lors de l'examen de la loi n° 2021-646 du 25 mai 2021 pour une sécurité globale préservant les libertés. Comme l'avaient relevé les rapporteurs Marc-Philippe Daubresse et Loïc Hervé^61(*), l'usage des drones s'était en effet largement développé parmi les services opérationnels du ministère de l'intérieur. Celui-ci n'était pourtant régi par aucune autre disposition normative qu'un arrêté du 3 décembre 2020^62(*) et, au niveau européen, par le règlement général sur la protection des données ainsi que, lorsque les caméras aéroportées étaient mises en oeuvre par une autorité publique à des fins de prévention et de détection des infractions pénales, par la directive dite « police-justice ».

Cet équilibre juridiquement fragile a été remis en cause en 2020 par deux ordonnances de référé du Conseil d'État^63(*) ainsi qu'une décision de sanction de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL)^64(*), qui ont estimé que les autorités publiques ne pouvaient user de caméras aéroportées en l'absence de base législative ou réglementaire spécifique. Postérieurement saisi d'une demande d'avis^65(*), le Conseil d'État a considéré que l'édiction d'un tel régime relevait des matières réservées au législateur, compte tenu du fait que le « traitement de données personnelles collectées par une caméra aéroportée employée dans des missions de police générale ou à des fins de police judiciaire [serait] de nature à affecter les garanties apportées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques et [pouvait par ailleurs se rattacher] à la procédure pénale ».

Dans ce contexte, l'article 47 de la loi du 25 mai 2021 précitée a entendu créer une base légale spécifique pour l'usage des drones, applicable tant aux services de l'État qu'aux polices municipales. Celui-ci a toutefois été presque intégralement censuré^66(*) par le Conseil constitutionnel, saisi a priori^67(*). Ce dernier a certes estimé que le législateur pouvait « pour répondre aux objectifs de valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l'ordre public et de recherche des auteurs d'infractions, [...] autoriser la captation, l'enregistrement et la transmission d'images par des aéronefs circulant sans personne à bord aux fins de recherche, de constatation ou de poursuite des infractions pénales ou aux fins de maintien de l'ordre et de la sécurité publics ». Il a néanmoins relevé qu'eu égard au caractère particulièrement attentatoire aux libertés publiques des drones, leur mise en oeuvre devait être « assortie de garanties particulières de nature à sauvegarder le droit au respect de la vie privée ». En l'espèce, le Conseil constitutionnel a jugé que le législateur n'avait pas procédé à une conciliation entre ces principes, du fait :

- d'un champ d'application trop large, notamment en ce qu'il s'appliquait en matière judiciaire à toute infraction, y compris une contravention. Il précisait également que « s'agissant des services de police municipale, ils peuvent y recourir aux fins d'assurer l'exécution de tout arrêté de police du maire, quelle que soit la nature de l'obligation ou de l'interdiction qu'il édicte » ;

- de l'absence de limite géographique ou temporelle à l'usage des drones ;

- de l'absence de caractère subsidiaire du recours aux drones en matière de police administrative ;

- de l'absence de contingentement du volume de drones pouvant être utilisés, le cas échéant simultanément, par les différents services de l'État et ceux de la police municipale.

À la suite de cette censure, l'article 15 de la loi n° 2022-52 du 24 janvier 2022 relative à la responsabilité pénale et à la sécurité intérieure (RPSI) a de nouveau entendu créer un régime légal d'utilisation des drones par les forces de sécurité intérieure, les douanes et, à titre expérimental^68(*), par les polices municipales prenant en compte ces exigences.

À nouveau saisi du texte^69(*), le Conseil constitutionnel a cette fois établi une distinction entre les différents dispositifs. Le dispositif applicable aux services de la police et de la gendarmerie nationales ainsi qu'aux douanes a été pour l'essentiel^70(*) déclaré conforme à la Constitution, eu égard aux garanties substantielles apportées par le législateur. L'expérimentation applicable aux polices municipales a en revanche été censurée, le Conseil constitutionnel citant trois arguments à l'appui de sa décision :

- l'absence de limitation de l'usage des drones aux seules manifestations sportives, récréatives ou culturelles « particulièrement exposées à des risques de trouble grave à l'ordre public » ;

- l'absence de disposition autorisant le préfet à mettre fin à tout moment à l'autorisation délivrée en cas de changement de circonstances ;

- l'existence d'une procédure d'urgence permettant d'utiliser les drones pendant quatre heures sur seule autorisation du préfet en cas d'urgence résultant d'« une exposition particulière et imprévisible à un risque d'atteinte caractérisée aux personnes ou aux biens », mais sans que cette procédure soit réservée « à des cas précis et d'une particulière gravité, et sans définir les informations qui doivent être portées à la connaissance [du préfet] ».

2. L'article 6 : expérimenter le recours aux drones par les seules polices municipales

Dans ce contexte, l'article 6 entend à nouveau autoriser, à titre expérimental et pour une durée de cinq ans, les policiers municipaux, dans l'exercice de leurs missions de prévention des atteintes à l'ordre public et de protection de la sécurité des personnes et des biens, à faire usage de drones pour cinq finalités déterminées. Il s'agit de la sécurisation des manifestations sportives, récréatives ou culturelles ainsi que des grands rassemblements de personnes particulièrement exposées à des risques de troubles graves à l'ordre public (1°) ; de la régulation des flux transport aux fins d'assurer la sécurité publique (2°) ; du secours aux personnes (3°) ; de la prévention des risques naturels ou d'atteinte à l'environnement (4°) ainsi que de la protection des bâtiments et installations publics communaux ou intercommunaux et de leurs abords immédiats, lorsqu'ils sont particulièrement exposés à des risques d'intrusion ou de dégradation (5°).

La rédaction proposée reprend largement le dispositif voté à l'article 15 de la loi RPSI, tout en s'attachant à répondre aux éléments soulevés par le juge constitutionnel.

L'article L. 242-7 introduit au code de la sécurité intérieure reprend ainsi le dispositif validé par le Conseil constitutionnel selon lequel, afin de protéger la vie privée des personnes, les drones doivent être employés de telle sorte qu'ils ne visent pas à recueillir les images de l'intérieur des domiciles ni, de façon spécifique, celles de leurs entrées. Dans le cas contraire, l'enregistrement est immédiatement interrompu sauf si les circonstances de l'intervention l'empêchent. Auquel cas, les images enregistrées doivent être supprimées dans un délai de 48 heures, sauf en cas de transmission à la justice.

L'autorisation est subordonnée, d'une part, à la demande des maires territorialement compétents ainsi qu'à l'existence d'une convention de coordination avec l'autorité préfectorale « prévoyant cette faculté et les conditions de coordination de l'utilisation de ces moyens avec les forces de sécurité intérieure territorialement compétente ». Celle-ci précise également « les conditions de mise à disposition, auprès des forces de sécurité intérieure, des images collectées par les dispositifs employés par la police municipale ».

L'autorisation préfectorale serait délivrée pour une durée de trois mois ou, pour la finalité prévue au 1°, pour la seule durée de la manifestation et dans le seul périmètre soumis aux risques de troubles à l'ordre public. Elle préciserait la finalité poursuivie, le nombre maximal de caméras utilisables et le périmètre géographique retenu. Le préfet pourrait y mettre fin à tout moment, conformément à l'exigence formulée par le Conseil constitutionnel.

Un contrôle a posteriori serait prévu, le registre destiné à retracer chaque intervention étant transmis au préfet de manière hebdomadaire, ou à tout moment s'il le sollicite.

Les modalités de formation des agents de services de police municipales amenés à utiliser les drones seraient, par ailleurs, précisées par arrêté.

Les autres garanties prévues par le code de la sécurité intérieure pour le régime de droit commun seraient par ailleurs applicables à l'expérimentation, sous réserve de la correction d'une erreur de renvoi s'agissant des modalités d'information du public prévues à l'article L. 242-3 du même code.

Enfin, il est prévu que les communes expérimentatrices remettent au Gouvernement un rapport d'évaluation neuf mois avant le terme du délai de cinq ans. Un rapport d'évaluation national serait ensuite rendu par le Gouvernement au Parlement six mois avant la fin de l'expérimentation.

3. La position de la commission : clarifier le régime applicable en cas de mutualisation exceptionnelle des services de police municipale

Les rapporteures ont tout d'abord relevé que l'autorisation d'utiliser des drones répondait à une demande forte des polices municipales et des communes, dont certaines ont déjà procédé à des investissements importants mais attendent depuis presque cinq ans l'autorisation de les utiliser. Le rapport d'information transpartisan de la commission, relevait ainsi que « la très grande majorité des acteurs auditionnés [s'étaient] montrés favorables à une évolution du cadre légal visant à autoriser les polices municipales à utiliser des drones, y compris au niveau étatique. La DGPN [avait] notamment indiqué au cours de son audition que "sur un plan opérationnel, l'emploi des drones dans un cadre uniquement administratif pourrait se révéler complémentaire à l'utilisation des drones par les forces de sécurité intérieure et permettre un maillage territorial plus dense" »^71(*).

Sur le fond, le dispositif proposé répond aux trois points soulevés par le Conseil constitutionnel : son usage est autorisé pour sécuriser des rassemblements uniquement s'ils sont « exposés à des risques de troubles graves à l'ordre public » ; le préfet peut retirer son autorisation à tout moment ; la procédure d'urgence permettant de déployer des drones sur seule information du préfet a été supprimée.

Si deux finalités ont été ajoutées par rapport au dispositif censuré (4° et 5°), les rapporteures considèrent, à l'instar du Conseil d'État, que « ces finalités sont poursuivies en application des pouvoirs donnés au maire, fixés par le code général des collectivités territoriales^72(*) » et que les garanties correspondantes sont « conformes aux décisions du Conseil constitutionnel ».

En conséquence, la commission a pleinement approuvé l'économie générale du dispositif. À l'initiative des rapporteures, elle a adopté deux amendements l'aménageant à la marge.

Le premier amendement COM-139 vise à clarifier et à compléter les dispositions prévoyant la possibilité pour des services de police municipale de mutualiser le recours à des drones. Il procède pour ce faire à deux aménagements :

- il clarifie le fait que la convention de coordination exigée pour la délivrance de l'autorisation préfectorale peut être communale ou intercommunale, étant entendu qu'en cas de signature d'une convention de coordination intercommunale celle-ci se substitue aux conventions communales ;

- il prévoit une possibilité de mutualisation des drones en cas de mise en commun exceptionnelle de services de police municipale en application de l'article L. 512-3 du code de la sécurité intérieure. Dans cette hypothèse, il est prévu que l'arrêté pris par le préfet pour autoriser cette mise en commun fixe lui-même les conditions de coordination de l'utilisation de ces drones avec les forces de sécurité intérieure.

Le second amendement COM-138 procède à des corrections de renvoi visant à garantir l'applicabilité aux nouveaux régimes d'usage de drones par les policiers municipaux, de l'intégralité des garanties prévues pour les régimes analogues, en particulier l'information du public et la détermination par décret en conseil d'État pris après avis de la CNIL des modalités d'application du régime, en particulier s'agissant des modalités d'utilisation des données collectées.

Les rapporteures ont néanmoins regretté que le dispositif ne concerne pas les gardes champêtres. Ils pourraient utilement utiliser des drones, en particulier dans leurs missions de surveillance des massifs forestiers. Les règles de la recevabilité financière ne leur permettent néanmoins pas de procéder à cet ajout sans l'aval du Gouvernement.

La commission a adopté l'article 6 ainsi rédigé.

Article 6 bis (nouveau)
Renforcement des prérogatives administratives des policiers municipaux en matière d'inspection de véhicules et de conservation d'objets dangereux

Dans un objectif de renforcement des prérogatives administratives des policiers municipaux et conformément aux recommandations émises en 2024, la commission a, à l'initiative des rapporteures, adopté un amendement portant création d'un article additionnel pour autoriser, dans certaines situations limitativement énumérées, les policiers municipaux à procéder à l'inspection visuelle de véhicules et de leurs coffres ainsi qu'à conserver temporairement des objets dangereux découverts à l'occasion des mesures de contrôle qu'ils réalisent.

1. Autoriser les policiers municipaux à procéder, dans certaines situations déterminées, à l'inspection visuelle de véhicules et de leurs coffres

En l'état du droit, les policiers municipaux ne disposent d'aucun levier légal leur permettant d'obtenir, sans l'assentiment de son propriétaire ou de son conducteur, l'ouverture du coffre d'un véhicule immobilisé dans le cadre de leurs missions. Comme l'a rappelé en 2024 la mission d'information transpartisane conduite par la commission sur les polices municipales et les gardes champêtres^73(*), la fouille des véhicules constitue en effet « un acte d'enquête que la loi réserve aux seuls officiers de police judiciaires ». Ceux-ci ne peuvent y procéder que dans deux cas de figure : en cas d'infraction flagrante ou sur réquisitions écrites du procureur de la République pour la recherche et la constatation de sept catégories d'infractions.

Cette situation est à l'origine d'importantes difficultés opérationnelles, que rencontrent tant les forces de sécurité intérieure que les policiers municipaux. Ils sont de fait totalement démunis face à des personnes dont il existe des raisons plausibles de soupçonner qu'elles sont à l'origine d'une infraction mais qui tirent parti de la législation pour se soustraire à toute inspection de leur véhicule et de son coffre.

Face à cette situation, la mission d'information précitée plaidait pour une évolution de la législation pour « autoriser les policiers municipaux à procéder, dans des conditions strictement définies, à des inspections visuelles de l'intérieur des véhicules et des coffres ». Il existe de fait un certain paradoxe à ce que les policiers municipaux puissent d'ores et déjà procéder à des palpations de sécurité et à des inspections visuelles - ou des fouilles - de bagages mais pas de véhicules. Pour rappel, ils sont dotés de ces prérogatives dans trois cas de figure énumérés à l'article L. 511-1 du code de la sécurité intérieure : lorsqu'ils sont affectés sur décision du maire à la sécurité d'une manifestation sportive, récréative ou culturelle ou à celle des périmètres de protection institués ou à la surveillance de l'accès à un bâtiment communal. Si la réalisation de palpations de sécurité et la fouille de bagages supposent le consentement de la personne, ce n'est en revanche pas le cas en matière d'inspection visuelle de bagages.

Dans ce contexte, la commission, à l'initiative des rapporteures, a adopté un amendement COM-140 reprenant une disposition analogue votée par le Sénat à l'article 31 du projet de loi relatif à l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2030 au bénéfice des agents de sécurité privée. Il prévoit d'autoriser les policiers municipaux à procéder à des inspections visuelles de véhicules et de leurs coffres dans les même trois cas de figure précédemment listés. Afin d'en garantir la constitutionnalité, le dispositif adopté par la commission comprend des garanties identiques à celles prévues pour les agents de sécurité privée : l'inspection ne peut se dérouler qu'avec le consentement exprès des personnes et, en cas de refus, celles-ci pourront toujours accéder au site concerné sans leur véhicule, en se soumettant le cas échéant aux palpations et fouilles de bagages qui pourraient être malgré tout nécessaires. Par ailleurs, les véhicules à usage d'habitation sont exclus du dispositif. Pour rappel, la commission avait considéré lors de l'examen de l'article 31 du projet de loi relatif à l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2030, qu'au vu de ces garanties, « l'économie générale de la mesure apparaissait suffisamment circonscrite et encadrée pour répondre à l'ensemble des exigences fixées par le Conseil constitutionnel ».

Si la commission a, par cohérence et pour des raisons de sécurité juridique, adopté un dispositif identique pour les policiers municipaux à celui retenu pour les agents de sécurité privée, elle a néanmoins relevé que leur périmètre d'intervention était sensiblement supérieur et que, dès lors, il ne résoudrait pas l'intégralité des difficultés opérationnelles rencontrées sur le terrain. Sans méconnaître les difficultés constitutionnelles que pourrait soulever une disposition autorisant, dans un cadre de police administrative, des inspections visuelles de véhicules et de leurs coffres au-delà des trois situations ici visées, la commission estime qu'une réflexion en la matière devra impérativement être engagée dans les plus brefs délais. Du reste, celle-ci devrait également concerner les forces de sécurité intérieure, qui sont aujourd'hui confrontées à la même problématique sur le terrain.

2. Permettre aux policiers municipaux de conserver temporairement des objets dangereux découverts à l'occasion d'une mesure de contrôle

Conformément à une recommandation de la mission d'information précitée, cet article additionnel vise également à permettre aux agents de la police municipale de tirer les conséquences utiles des mesures de contrôle qu'ils mettent en oeuvre (inspection ou fouille des bagages, palpation de sécurité, inspection visuelle du véhicule).

Ainsi, lorsqu'un objet dangereux, bien que licite, est découvert à l'occasion de ces mesures, les policiers municipaux pourraient conditionner l'accès au site qu'ils sécurisent à la conservation temporaire de cet objet, avec le consentement de la personne.

Il convient de relever que cette prérogative a été octroyée aux agents de la police des transports par la loi n° 2025-379 du 28 avril 2025 relative au renforcement de la sûreté dans les transports et que ce dispositif a expressément été jugé conforme à la Constitution^74(*). Le régime juridique et les garanties qu'il prévoit sont donc répliqués au bénéfice des policiers municipaux par ce nouvel article.

La commission a adopté l'article 6 bis ainsi rédigé.

Article 6 ter (nouveau)
Réalisation de palpations de sécurité ou d'inspections visuelles ou de fouilles de bagages dans les transports

À l'initiative des rapporteures, la commission a étendu les possibilités pour les policiers municipaux de procéder à des palpations de sécurité ou à des inspections visuelles ou des fouilles de bagage aux réseaux de transport publics dans lesquelles ils ont compétence pour constater des contraventions.

La commission a adopté l'article 6 ter ainsi rédigé.

En application de l'article L. 511-1 du code de la sécurité intérieure, les policiers municipaux peuvent procéder, lorsqu'ils sont affectés sur décision du maire à la sécurité d'une manifestation sportive, récréative ou culturelle ou à d'un périmètre de protection institué par le préfet ou à la surveillance de l'accès à un bâtiment communal, à :

- des inspections visuelles ou, avec le consentement de leur propriétaire, des fouilles de bagages ;

- des palpations de sécurité, avec le consentement exprès des personnes. Dans ce cas, la palpation doit être effectuée par une personne de même sexe que la personne qui en fait l'objet.

Les policiers municipaux ne peuvent en revanche pas procéder à de tels contrôles au sein des réseaux publics de transports, où ils peuvent pourtant, en application du septième alinéa du même article, constater par procès-verbal les contraventions à la police des transports^75(*) relevant de leurs compétences, commises sur le territoire de la commune ou des communes formant un ensemble d'un seul tenant, sans pouvoir excéder le ressort du tribunal auprès duquel ils ont prêté serment.

Le huitième alinéa du même article prévoit par ailleurs « [qu'à] cette fin, les communes contiguës desservies par un ou plusieurs réseaux de transports publics peuvent conclure entre elles une convention locale de sûreté des transports collectifs afin de permettre à leurs polices municipales d'exercer indistinctement leurs compétences sur les parties de réseaux qui les traversent. Cette convention est conclue sous l'autorité du [préfet] dans le respect des conventions de coordination des interventions de la police municipale et des forces de sécurité de l'État [et] du contrat d'objectif départemental de sûreté dans les transports collectifs ».

Certains représentants des élus locaux auditionnés par les rapporteurs ont fait état d'un besoin opérationnel en la matière. Il existe de fait une certaine incohérence à ce que les policiers municipaux puissent légalement constater des contraventions au sein des réseaux de transport public mais qu'ils n'y disposent d'aucune prérogative administrative de contrôle, en dépit de la dégradation préoccupante de la dégradation de la situation sécuritaire dans les transports sur l'ensemble du territoire national.

En conséquence, la commission a, à l'initiative des rapporteures, adopté un amendement COM-141 autorisant les policiers municipaux à procéder à des palpations de sécurité ou à des inspections visuelles ou des fouilles de bagages dans les transports. En cas de refus des personnes concernées, les policiers municipaux pourraient leur refuser l'accès au service de transport ou, le cas échéant, les reconduire à l'extérieur^76(*). Les objets dangereux découverts à l'occasion de ces opérations pourraient par ailleurs être conservés dans les mêmes conditions que ce qu'a prévu la commission à l'article 6 bis^77(*).

La commission a adopté l'article 6 ter ainsi rédigé.

Article 7
Pérennisation de l'expérimentation du port de caméras-piétons par les gardes champêtres et aménagement de leur régime d'armement

L'article 7 procède à un double aménagement des prérogatives des gardes champêtres. Il pérennise premièrement l'expérimentation arrivée à son terme en novembre 2024 les autorisant à s'équiper de caméras-piétons. Il sécurise deuxièmement leur régime d'armement en l'alignant sur celui applicable aux policiers municipaux.

La commission a approuvé ces évolutions. Elle a adopté l'article 7 tel que modifié par un amendement rédactionnel des rapporteures.

1. Une pérennisation attendue de l'expérimentation autorisant le port de caméras-piétons par les gardes champêtres

L'article 7 procède à un double aménagement des prérogatives des gardes champêtres. Il procède premièrement à la pérennisation de l'expérimentation prévue à l'article 46 de la loi n° 2021-646 du 25 mai 2021 pour une sécurité globale préservant les libertés autorisant les gardes champêtres à se doter de caméras-piétons, qui est arrivée à son terme le 24 novembre 2024.

Pour ce faire, l'article 7 complète le chapitre I^er du titre IV du livre II du code de la sécurité intérieure par un nouvel article L. 241-4 reprenant intégralement les garanties présentes dans l'expérimentation, qui avaient conduit à sa validation par le Conseil constitutionnel^78(*).

Les gardes champêtres pourraient ainsi, dans l'exercice de leurs missions de police des campagnes et sur autorisation du préfet demandée par le maire^79(*), « procéder en tous lieux, au moyen de caméras individuelles, à un enregistrement audiovisuel de leurs interventions lorsque se produit ou est susceptible de se produire un incident, eu égard aux circonstances de l'intervention ou au comportement des personnes concernées ».

Il est précisé que l'enregistrement n'est pas permanent et qu'il a pour seule finalité la prévention des incidents, le constat des infractions et la poursuite de leurs auteurs ainsi que la formation et la pédagogie des agents. Les caméras doivent être portées de façon apparente par les agents, un signal visuel spécifique indiquant si un enregistrement est en cours. Le déclenchement fait l'objet d'une information des personnes filmées, sauf si les circonstances l'interdisent, et une information générale du public sur l'emploi de ce dispositif est mise en place par le maire de la commune.

Les enregistrements sont enfin effacés au bout d'un mois, hors les cas où ils sont utilisés dans le cadre d'une procédure judiciaire, administrative ou disciplinaire

Deux différences existent néanmoins avec le dispositif prévu dans l'expérimentation. Il s'agit, d'une part, de la possibilité pour les gardes champêtres équipés de caméras-piétons d'avoir directement accès aux enregistrements auxquels ils procèdent lorsque cette consultation est nécessaire pour faciliter la recherche d'auteurs d'infractions, la prévention d'atteintes imminentes à l'ordre public, le secours aux personnes ou l'établissement fidèle des faits lors des comptes rendus d'interventions. Il s'agit, d'autre part, de la possibilité de transmission des images en temps réel au poste de commandement et aux personnels impliqués, seulement lorsque « la sécurité des agents ou la sécurité des biens et des personnes est menacée ».

De la même manière que le Conseil d'État^80(*) et la Commission nationale de l'informatique et des libertés, les rapporteures relèvent que l'ajout de ces éléments permet de répliquer à l'identique le dispositif applicable aux polices municipales, qui a été déclaré conforme à la Constitution. Ils contribuent ainsi à l'harmonisation des régimes et à leur lisibilité.

Les rapporteures estiment que la pérennisation proposée à l'article 7, fortement attendue par les gardes champêtres, est pleinement justifiée. Elle répond à une recommandation de la mission d'information transpartisane^81(*) de la commission des lois, qui relevait que l'absence de pérennisation de l'expérimentation « privait les gardes champêtres d'un outil indéniablement utile pour l'exercice de leurs missions »^82(*).

Il est en effet a minima incohérent que les gardes champêtres soient les seuls acteurs du continuum de sécurité intervenant sur la voie publique qui ne soient pas dotés de caméras-piétons. Pour rappel, le port de caméras-piétons est aujourd'hui autorisé pour les forces de sécurité intérieure, les polices municipales et la sécurité civile^83(*). A contrario, les gardes champêtres n'en disposent pas alors même qu'ils sont confrontés à des situations tout aussi délicates sur le terrain.

En second lieu, l'intérêt opérationnel des caméras-piétons n'est plus à démontrer. Elles permettent notamment de réduire le niveau de tension observé lors de certaines interventions dans un objectif de protection des agents et, en cas d'incident, de disposer de données permettant d'agir immédiatement lorsque la sécurité des agents est menacée ou d'établir fidèlement des faits potentiellement problématiques a posteriori. Cet intérêt opérationnel a été confirmé par l'évaluation de l'expérimentation^84(*) transmise par le Gouvernement, qui précise que 17 caméras ont été employées par 39 agents sur 141 communes réparties dans huit départements. En dépit de cette participation modérée, l'évaluation fait état d'un « bilan qualitatif très largement positif », notamment au regard du caractère dissuasif du port de l'équipement.

Au vu de ces éléments et en cohérence avec les recommandations de la mission d'information transpartisane de la commission, les rapporteures ont pleinement approuvé la pérennisation de l'expérimentation autorisant les gardes champêtres à recourir aux caméras-piétons.

2. Un alignement opportun du régime d'armement des gardes champêtres sur celui des policiers municipaux

L'article 7 entend deuxièmement sécuriser le régime d'armement des gardes champêtres. Comme cela est rappelé dans l'étude d'impact, les gardes champêtres ne disposent pas d'un régime législatif spécifique, à la différence de celui applicable aux policiers municipaux^85(*). Les dispositions règlementaires intéressant l'armement des gardes champêtres relèvent dès lors du droit commun, en application de l'article R. 522-1 du code de la sécurité intérieure.

Article L. 312-4 du code de la sécurité intérieure

L'acquisition et la détention des armes, munitions et de leurs éléments de catégorie A ou B sont soumises à autorisation dans des conditions définies par un décret en Conseil d'État [...].

Article R. 312-22 du code de la sécurité intérieure

Sous réserve des dispositions de l'article R. 312-23, les administrations ou services publics peuvent acquérir et détenir les matériels de guerre, armes, munitions et leurs éléments de toute catégorie en vue de leur remise à leurs fonctionnaires et agents relevant de certaines catégories, pour l'exercice de leurs fonctions.

Article R. 312-24 du code de la sécurité intérieure

Les fonctionnaires et agents des administrations publiques chargés d'une mission de police sont autorisés à acquérir et à détenir des armes, éléments d'arme et munitions et leurs éléments de la catégorie B.

Les fonctionnaires et agents des administrations ou services publics, exposés à des risques d'agression, peuvent être autorisés à acquérir et à détenir des armes, éléments d'arme et munitions et leurs éléments de la catégorie B.

Les officiers d'active, les officiers généraux du cadre de réserve, les officiers de réserve et les sous-officiers d'active sont autorisés à acquérir et à détenir des armes, munitions et leurs éléments de la catégorie B.

Préalablement à tout achat, les personnes mentionnées au présent article déclarent au préfet du lieu d'exercice leur intention d'acquérir des armes et des munitions. À cette déclaration est jointe une attestation délivrée par l'administration ou le service public dont elles relèvent, spécifiant que les armes ou les munitions dont l'acquisition est envisagée sont nécessaires à l'accomplissement du service.

Article R. 312-25 du code de la sécurité intérieure

Les catégories de fonctionnaires et agents appelés à bénéficier des autorisations mentionnées à l'article R. 312-22 et aux premier et deuxième alinéas de l'article R. 312-24 sont déterminées par arrêtés conjoints du ministre de l'intérieur et des ministres intéressés qui précisent les autorités ayant compétence pour délivrer les attestations requises.

Les autorisations individuelles sont visées par le préfet du département où les intéressés exercent leurs fonctions.

Article R. 522-1 du code de la sécurité intérieure

Les gardes champêtres peuvent être armés dans les conditions prévues aux articles R. 312-22, R. 312-24 et R. 312-25.

L'autorisation de port d'une arme de catégorie B, 1° ne peut être délivrée qu'aux gardes champêtres ayant suivi avec succès une formation préalable à l'armement attestée par le Centre national de la fonction publique territoriale.

Ces fonctionnaires territoriaux sont également astreints à suivre périodiquement une formation d'entraînement au maniement de l'arme.

Un arrêté du ministre de l'intérieur fixe les modalités de la formation préalable et de la formation d'entraînement dispensées aux gardes champêtres.

Cette situation est à l'origine de plusieurs incohérences. Premièrement, la liste des armes que peuvent porter les gardes champêtres dans l'exercice de leurs missions n'est pas limitative, contrairement à celles des agents de police municipale. Deuxièmement, la seule obligation de formation préalable à l'armement concerne les armes de catégorie B 1°, à l'exclusion de toutes les autres armes. Troisièmement, l'autorisation de port d'arme des gardes champêtres est délivrée par le maire et visée par le préfet, soit l'inverse de ce qui se pratique pour les policiers municipaux.

Dans ce contexte, l'article 7 procède à un alignement du régime d'armement des gardes champêtres sur celui des policiers municipaux. Il complète pour ce faire le chapitre II du titre II du livre II du code de la sécurité par deux articles L. 522-6 et L. 522-7.

Ces derniers prévoient que le garde champêtre est autorisé à porter une arme par le préfet, sur demande du maire^86(*), et sous réserve de l'existence d'une convention de coordination. La définition des catégories et types d'armes susceptibles d'être autorisés est renvoyée à un décret en Conseil d'État, de même que leurs conditions d'acquisition et de conservation. Il appartiendrait au même décret de préciser, par type de mission, les circonstances et les conditions dans lesquelles les gardes champêtres peuvent porter une arme, à l'instar de la réglementation applicable aux policiers municipaux.

Le nouvel article L. 522-7 du code de la sécurité intérieure prévoit également que les gardes champêtres sont autorisés à utiliser leurs armes dans les mêmes conditions que les policiers municipaux, à savoir, outre les sommations en vue de la dispersion d'un attroupement^87(*), « en cas d'absolue nécessité et de manière strictement proportionnée lorsque des atteintes à la vie ou à l'intégrité physique sont portées contre eux ou contre autrui ou lorsque des personnes armées menacent leur vie ou leur intégrité physique ou celles d'autrui »^88(*).

Les rapporteures ont pleinement approuvé cette sécurisation du régime d'armement des gardes champêtres. L'absence de régime juridique spécifique conduit en effet à des incohérences porteuses d'insécurité juridique, qui plus est dans un contexte d'accroissement des compétences judiciaires administratives et judiciaires des gardes champêtres par le projet de loi. Pour les mêmes raisons, elles estiment justifié le conditionnement de l'armement à l'existence d'une convention de coordination. Le délai de deux ans prévu pour l'entrée en vigueur du dispositif donnera le temps nécessaire aux collectivités concernées pour se mettre en conformité avec la nouvelle règlementation, sans priver les gardes champêtres de leurs armes pendant cette période.

Les rapporteures relèvent en outre que la fédération nationale des gardes champêtres est récemment revenue sur son opposition à l'article 7, à l'exception des dispositions relatives à la convention de coordination.

À l'initiative des rapporteures, la commission a adopté un amendement COM-142 précisant directement les conditions d'emplois de leurs armes par les gardes champêtres plutôt que par référence au régime des policiers municipaux.

Elle a également adopté un amendement COM-49 du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain autorisant le financement des caméras-piétons par le fonds interministériel de prévention de la délinquance.

Elle a adopté l'article 7 ainsi modifié.

La commission a adopté l'article 7 ainsi modifié.

Article 7 bis (nouveau)
Visionnage des images de vidéoprotection par les gardes champêtres

À l'initiative des rapporteurs, la commission a adopté un amendement portant article additionnel afin de garantir aux gardes champêtres les mêmes droits que ceux dont bénéficient les policiers municipaux en matière d'accès aux données issues des systèmes de vidéoprotection installés sur la voie publique.

Le régime de la vidéoprotection dans l'espace public est fixé par le titre V du livre II du code de la sécurité intérieure (articles L. 251-1 à L. 251-8).

En application de l'article L. 251-2, seules les autorités publiques sont autorisées, pour onze finalités déterminées, à mettre en oeuvre des systèmes de vidéoprotection sur la voie publique. Par dérogation, de tels systèmes peuvent également être mis en oeuvre, depuis 2014 et à l'initiative du Sénat^89(*), par des commerçants « aux fins d'assurer la protection des abords immédiats de leurs bâtiments et installations, dans les lieux particulièrement exposés à des risques d'agression et de vol », après information du maire de la commune concernée et autorisation des autorités publiques compétentes.

L'autorisation d'installation d'un système de vidéoprotection délivrée par le préfet mentionne la qualité des personnes autorisées à accéder aux données qui en sont issues. En application de l'article L. 252-3, peuvent notamment en être destinataires les agents individuellement désignés et dûment habilités des services de police et de gendarmerie nationales, des douanes, des services d'incendie et de secours et, depuis 2021^90(*), des polices municipales et des agents de la Ville de Paris chargés d'un service de police (article L. 531-1), les contrôleurs de la préfecture de police et agents de surveillance de Paris (article L. 532-2) et les agents de police municipale exerçant leurs fonctions sur le territoire de la Ville de Paris (article L. 533-3). Par dérogation, seules ces personnes peuvent par ailleurs être autorisés à accéder aux données captées par des systèmes de vidéoprotection installées sur la voie publique par des commerçants.

L'extension de la possibilité d'accès à ces données aux polices municipales et aux agents de la Ville de Paris opérée par l'article 40 de la loi n° 2021-646 du 25 mai 2021 pour une sécurité globale préservant les libertés n'a toutefois pas concerné les gardes champêtres. L'utilité pour ces derniers de pouvoir être rendus destinataires de ces images est pourtant réelle, qui plus est dans un contexte d'élargissement de leurs prérogatives administrative et judiciaire par le présent projet de loi. Il s'agit d'une demande forte de la fédération nationale des gardes champêtres, qui a indiqué aux rapporteures que « les services enquêteurs de la police et de la gendarmerie nationales font de plus en plus appel au visionnage des vidéos en effectuant des réquisitions auprès des gardes champêtres territorialement compétents », lesquels ne peuvent y répondre favorablement faute de droit d'accès aux données concernées.

Dans ce contexte, la commission a adopté, à l'initiative des rapporteures, un amendement COM-144 octroyant aux gardes champêtres, pour le seul exercice de leurs missions, les mêmes possibilités d'accès que les policiers municipaux aux images issues de système de vidéoprotection installés sur la voie publique, y compris par des commerçants.

Il ne s'agit pas d'un élargissement des possibilités de collecte mais uniquement des personnes pouvant potentiellement être autorisées à accéder aux données collectées. L'intégralité des garanties prévues pour les policiers municipaux et validées par le Conseil constitutionnel^91(*) seraient par ailleurs pleinement applicables aux gardes champêtres. Ils devraient être individuellement désignés et dûment habilités. La réserve d'interprétation formulée par le Conseil constitutionnel en 2021 selon laquelle les policiers municipaux ne peuvent en aucun cas être autorisés à accéder des images prises par des systèmes de vidéoprotection qui ne seraient pas mis en oeuvre sur le territoire de la commune ou de l'intercommunalité sur lequel ils exercent leur mission s'étendrait ensuite par définition aux gardes champêtres.

La commission a adopté l'article 7 bis ainsi rédigé.

Article 7 ter (nouveau)
Permis de port d'arme national pour les policiers municipaux

Introduit à l'initiative des rapporteures, l'article 7 bis vise à créer un permis de port d'armes national pour les policiers municipaux. Il précise ainsi que l'autorisation de port d'arme délivrée à un agent de police municipal par le représentant de l'État dans le département demeurerait valable en cas de mutation de l'agent dans une autre commune ou dans un autre établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre (EPCI-FP).

Un registre serait parallèlement créé pour faciliter le suivi des autorisations de port d'armes délivrées et du respect des obligations de formation et d'entraînement périodique au maniement des armes.

Ce dispositif reprend la recommandation n° 25 du rapport d'information de la commission des lois sur les polices municipales^92(*).

La commission a adopté cet article ainsi rédigé.

1. Les autorisations de port d'arme délivrées aux policiers municipaux doivent être renouvelées en cas de mutation, ce qui pose des difficultés

a) Le régime d'autorisation de port d'arme des policiers municipaux

(1) Les conditions d'octroi des autorisations de port d'arme à des agents de police municipale

Aux termes de l'article L. 511-5 du code de la sécurité intérieure, les agents de police municipale peuvent être autorisés à porter une arme^93(*), pour l'exercice des missions suivantes :

- la surveillance générale des voies publiques, des voies privées ouvertes au public et des lieux ouverts au public^94(*) ;

- la surveillance dans les services de transports publics de personnes^95(*) ;

- les gardes statiques des bâtiments communaux^96(*) ;

- lors des interventions, sur appel d'un tiers ou à la demande de la police nationale ou de la gendarmerie nationale, dans les lieux où se produisent des troubles à la tranquillité publique^97(*) ;

- la capture des animaux dangereux ou errants^98(*) ;

- lorsque des atteintes à la vie ou à l'intégrité physique sont portées contre eux ou contre autrui ou lorsque des personnes armées menacent leur vie ou leur intégrité physique ou celles d'autrui, en cas d'absolue nécessité et de manière strictement proportionnée^99(*).

Sous réserve de l'existence d'une convention de coordination des interventions de la police municipale et des forces de sécurité de l'État, les autorisations individuelles de port d'arme sont délivrées par le préfet de département^100(*), sur demande motivée du maire ou, lorsque l'agent est employé par un EPCI dans le cadre d'une police intercommunale^101(*), sur demande établie conjointement par l'ensemble des maires des communes où l'agent est affecté. Un certificat médical attestant que l'état de santé physique et psychique de l'agent n'est pas incompatible avec le port d'une arme doit obligatoirement être joint à cette demande^102(*).

L'autorisation est délivrée aux agents ayant préalablement suivi avec succès une formation préalable à l'armement attestée par le CNFPT^103(*) et après réalisation d'une enquête administrative de sécurité^104(*).

(2) Les conditions de suspension, de caducité et de retrait des autorisations de port d'arme délivrées à des agents de police municipale

L'autorisation de port d'arme peut être suspendue :

- en cas de suspension de l'agrément octroyé par le préfet et le procureur de la République, en application de l'article L. 511-2 du code de la sécurité intérieure^105(*) ;

- dans le cas où l'agent de police municipale n'aurait pas réalisé les entraînements périodiques au maniement des armes organisés par le CNFPT et auxquels il est astreint^106(*). L'autorisation est alors suspendue par le préfet de département jusqu'à l'accomplissement de cette obligation.

L'autorisation octroyée à l'agent de police municipale devient par ailleurs caduque s'il cesse définitivement d'exercer les missions pour lesquelles le port d'arme était autorisé ou en cas de retrait de l'agrément octroyé par le préfet et le procureur de la République, en application de l'article L. 511-2 du code de la sécurité intérieure^107(*).

L'autorisation de port d'arme peut enfin être retirée par le représentant de l'État dans le département, en cas d'inaptitude au port ou à l'usage de l'arme constatée au cours d'un entraînement au maniement des armes^108(*).

b) Un régime qui soulève des difficultés en raison du temps nécessaire à l'octroi d'une autorisation de port d'arme

Le rapport d'information de la commission des lois du Sénat sur les polices municipales^109(*) a montré les difficultés causées par le régime d'autorisation de port d'arme en vigueur, liées, notamment, au temps nécessaire pour pouvoir suivre la formation préalable à l'armement puis obtenir l'autorisation préfectorale.

Ainsi, Olivier Cases, directeur de la police municipale de Saint-Laurent-du-Var avait indiqué à la mission d'information qu'« actuellement, il faut pour certaines communes attendre des mois pour obtenir une place en formation préalable à l'armement, ce qui est très pénalisant pour le service ».

De même, la réalisation d'une enquête administrative peut prendre un temps considérable.

Un temps parfois très long est par conséquent nécessaire, après le recrutement, pour qu'un agent de police municipal soit pleinement opérationnel.

Ces difficultés sont aggravées par le fait que « les autorisations individuelles de port d'arme cessent d'être valables en cas de mutation » d'un agent de police municipale. Ainsi, « lorsqu'un policier municipal change de commune employeuse, une nouvelle demande d'autorisation doit par conséquent être formulée par le maire de cette commune et une nouvelle enquête administrative de sécurité doit également être conduite ».

2. La création d'un permis de port d'arme national

L'article 7 bis résulte de l'adoption par la commission, à l'initiative des rapporteures, de l'amendement COM-143.

Reprenant la proposition n° 25 de la mission d'information de la commission des lois du Sénat, qui préconisait de « créer un permis de port d'arme national, ne nécessitant pas de renouvellement en cas de changement de commune employeuse », il modifierait l'article L. 511-5 du code de la sécurité intérieure pour prévoir que l'autorisation de port d'arme accordée par le représentant de l'État dans le département demeure valable en cas de mutation de l'agent de police municipale dans une autre collectivité territoriale ou dans un autre EPCI, à condition qu'une convention de coordination ait été conclue et uniquement pour les catégories d'armes dont dispose la collectivité ou l'EPCI d'accueil.

Pour faciliter le suivi, par le préfet - notamment en cas de mutation dans un autre département - des obligations d'entraînement périodique au maniement des armes, un registre recensant les autorisations de port d'arme délivrées aux policiers municipaux serait établi. Ce registre listerait les autorisations délivrées accompagnées des catégories d'armes autorisées ainsi que les dates de réalisation des entraînements périodiques au maniement des armes.

La commission a adopté l'article 7 ter ainsi rédigé.

Article 8
Recours aux dispositifs de lecture automatisée de plaques d'immatriculation par les polices municipales et les gardes champêtres

L'article 8 étend la possibilité pour les polices municipales et les gardes champêtres de recourir à des dispositifs de lecture automatisée de plaques d'immatriculation à l'ensemble des infractions au code de la route relevant de leurs attributions et pour lesquelles le titulaire du certificat d'immatriculation est redevable ou responsable pécuniairement. Une interconnexion au système d'immatriculation des véhicules (SIV) est par ailleurs prévue, de manière à pouvoir identifier le titulaire du certificat d'immatriculation.

La commission a approuvé ce dispositif, qui reprend l'une des recommandations formulées dans sa mission d'information transpartisane sur les polices municipales et les gardes champêtres. Elle a étendu cette possibilité d'usage des LAPI aux contraventions relatives à l'abandon d'ordures, de déchets ou de matériaux.

La commission a adopté l'article 8 ainsi modifié.

1. L'état du droit : des possibilités d'usage limitées des lecteurs automatisés de plaques d'immatriculation par les policiers municipaux et les gardes champêtres

La Commission nationale de l'informatique et des libertés^110(*) définit les dispositifs de lecture automatisée de plaque d'immatriculation (LAPI) comme tout algorithme permettant la lecture automatisée d'une plaque d'immatriculation et utilisé, selon les cas, pour la prévention et la répression de certaines infractions, pour le contrôle du paiement du stationnement ou pour vérifier le respect des règles de circulation sur les voies réservées. Concrètement, les LAPI peuvent être des dispositifs fixes ou mobiles et peuvent, dans certains cas, également prendre la photographie des occupants des véhicules.

Les services de la police et de la gendarmerie nationales ainsi que des douanes sont autorisés à recourir aux LAPI pour faciliter la constatation et la recherche des auteurs d'un grand nombre d'infractions, incluant notamment celles liées à la criminalité organisée, au vol et au recel de véhicules volés, à la contrebande^111(*) ainsi que l'ensemble des infractions au code de la route^112(*).

Les possibilités d'usage des LAPI sont en revanche beaucoup plus restreintes pour les polices municipales. Elles ne peuvent ainsi être utilisées que dans deux cas de figure :

- pour assurer le respect de certaines règles de circulation relatives à l'usage des voies réservées^113(*) ou aux zones à faibles émissions mobilité^114(*). Les gardes champêtres ne sont en revanche pas mentionnés pour ces dispositifs ;

- pour le contrôle du stationnement payant. Celui-ci ayant été dépénalisé à compter du 1^er janvier 2018 par la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, les dispositifs de suivi du stationnement sont désormais uniquement soumis au règlement général sur la protection des données.

Il existe en conséquence un certain paradoxe à ce que les polices municipales, qui disposent de larges compétences en matière de police de la route, ne puissent utiliser les LAPI acquises par leur commune que dans un cadre aussi limité. Pour rappel, les policiers municipaux et les gardes champêtres peuvent constater, lorsqu'elles sont commises à l'intérieur du territoire communal, certaines contraventions au code de la route dont la liste est établie par décret en Conseil d'État^115(*). Lesdites contraventions figurent respectivement aux articles R. 130-2 du code de la route pour les policiers municipaux et R. 130-3 pour les gardes champêtres. Si ces dispositions excluent quasiment - et totalement dans le cas des gardes champêtres - toute compétence des policiers municipaux pour les contraventions commises sur les autoroutes, elles incluent en revanche la quasi-totalité des contraventions commises sur les autres voies.

Article R. 130-2 du code de la route

Les agents de police judiciaire adjoints mentionnés au 2° de l'article 21 du code de procédure pénale peuvent constater par procès-verbal, lorsqu'elles sont commises à l'intérieur du territoire communal :

1° Sur les voies autres que les autoroutes, les contraventions aux articles R. 644-2 et R. 653-1 du code pénal commises à l'occasion de la conduite d'un véhicule ainsi que les contraventions aux dispositions du présent code à l'exception de celles prévues aux articles R. 121-1 à R. 121-5, R. 221-18, R. 222-2, R. 234-1, R. 314-2, R. 411-32, R. 419-1, R. 412-51, R. 412-52 et R. 413-15 ;

2° Sur les autoroutes, les contraventions au II de l'article R. 412-7, selon les modalités prévues à l'article L. 130-9-1.

Article R. 130-3 du code de la route

Les gardes champêtres peuvent constater par procès-verbal si elles sont commises à l'intérieur du territoire communal et sur des voies autres que les autoroutes :

a) Les contraventions de police prévues aux articles R. 644-2 et R. 653-1 du code pénal lorsqu'il s'agit de contraventions se rapportant à la circulation routière ;

b) Les contraventions aux dispositions du présent code à l'exception de celles prévues aux articles R. 121-1 à R. 121-5, R. 221-18, R. 222-2, R. 234-1, R. 314-2, R. 411-32, R. 419-1, R. 412-51 et R. 412-52.

Dans ce contexte, la mission d'information transpartisane de la commission sur les polices municipales^116(*) avait recommandé d'autoriser les polices municipales à recourir plus largement aux LAPI, « par cohérence avec leur présence particulièrement importante sur la voie publique ». La direction générale de la police nationale avait par ailleurs indiqué au cours des travaux « qu'il pourrait être utile d'autoriser les polices municipales à exploiter elles-mêmes ces dispositifs, pour des finalités strictement en lien avec leurs domaines de compétences ».

2. L'article 8 : autoriser les policiers municipaux et les gardes champêtres à recourir aux LAPI pour les contraventions au code de la route relevant de leurs attributions

L'article 8 reprend cette recommandation. Il insère un nouvel article L. 130-9-3 au code de la route visant à autoriser l'usage de LAPI prenant la photo des occupants d'un véhicule, par les polices municipales et les gardes champêtres, pour faciliter la constatation des contraventions prévues par la partie règlementaire du code de la route et, d'une part, relevant de leurs attributions et, d'autre part, pour lesquelles le titulaire du certificat d'immatriculation est, par dérogation à l'article L. 121-1 du code de la route, responsable ou redevable pécuniairement. Ces dernières infractions peuvent relever, selon les cas :

- de l'article L. 121-2 du code de la route, qui mentionne les infractions à la réglementation dont le titulaire du certificat d'immatriculation est redevable et portant sur :

· le stationnement des véhicules, soit les contraventions prévues aux articles R. 417-1 à R. 417-13 du code de la route que les policiers municipaux et les gardes champêtres sont compétents pour constater ;

· l'acquittement des péages pour lesquelles seule une peine d'amende est encourue, soit les contraventions prévues aux articles R. 419-1 et R. 419-2 du code de la route sur lesquelles les policiers municipaux^117(*) et les gardes champêtres ne disposent pas de compétence^118(*) ;

· l'abandon d'ordures, de déchets de matériaux ou d'autres objets, soit les contraventions figurant aux articles R. 635-8 et R. 644-2 du code pénal et que les policiers municipaux sont compétents pour constater en application de l'article R. 15-33-29-3 du code de procédure pénale.

- de l'article L. 121-3 du code de la route, qui renvoie à un décret en Conseil d'État la liste des infractions pour lesquelles le titulaire du certificat d'immatriculation du véhicule est redevable pécuniairement de l'amende encourue mais non responsable pénalement. Cette liste figure à l'article R. 121-6. Elle comprend vingt-deux contraventions, que les policiers municipaux et les gardes champêtres peuvent toutes légalement constater.

Article R. 121-6 du code de la route

Le titulaire du certificat d'immatriculation du véhicule est, en application de l'article L. 121-3, redevable pécuniairement de l'amende encourue pour des infractions aux règles sur :

1° Le port d'une ceinture de sécurité homologuée dès lors que le siège qu'il occupe en est équipé prévu à l'article R. 412-1 ;

2° L'usage du téléphone tenu en main ou le port à l'oreille de tout dispositif susceptible d'émettre du son prévu à l'article R. 412-6-1 ;

3° L'usage de voies et chaussées réservées à certaines catégories de véhicules, de voies vertes et d'aires piétonnes prévu au II de l'article R. 412-7 ;

3° bis La circulation sur une portion du réseau routier prévue à l'article R. 411-17 ;

4° L'arrêt, le stationnement ou la circulation sur les bandes d'arrêt d'urgence prévus à l'article R. 412-8, au 9° du II de l'article R. 417-10 et à l'article R. 421-7 ;

5° Le respect des distances de sécurité entre les véhicules prévu à l'article R. 412-12 ;

6° Le franchissement et le chevauchement des lignes continues prévus aux articles R. 412-19 et R. 412-22 ;

6° bis Le sens de la circulation ou les manoeuvres interdites prévus aux articles R. 412-28 et R. 421-6 ;

7° Les signalisations imposant l'arrêt des véhicules prévues aux articles R. 412-30, R. 412-31 et R. 415-6 ;

8° Les vitesses maximales autorisées prévues aux articles L. 413-1, R. 413-14 et R. 413-17 ;

9° Le dépassement prévu aux articles R. 414-4, R. 414-6, R. 414-7 et R. 414-16 ;

10° L'engagement dans une intersection ou dans l'espace compris entre les deux lignes d'arrêt prévu à l'article R. 415-2 ;

10° bis La priorité de passage à l'égard du piéton prévue à l'article R. 415-11 ;

10° ter Le franchissement des passages à niveau prévu aux I, II et III de l'article R. 422-3 ;

10° quater Le passage des ponts prévu à l'article R. 422-4 ;

11° L'obligation du port d'un casque homologué d'une motocyclette, d'un tricycle à moteur, d'un quadricycle à moteur ou d'un cyclomoteur prévue à l'article R. 431-1 ;

12° L'obligation, pour faire circuler un véhicule terrestre à moteur, d'être couvert par une assurance garantissant la responsabilité civile, prévue aux articles L. 211-1 et L. 211-2 du code des assurances et à l'article L. 324-2 ;

13° Le port de plaques d'immatriculation dans les conditions prévues à l'article R. 317-8 ;

14° Le niveau d'émissions sonores prévue au deuxième alinéa de l'article R. 318-3 ;

15° Les limites de poids des véhicules ou ensembles de véhicules prévues aux articles R. 312-2 et R. 312-3, au VII de l'article R. 312-4 et aux articles R. 312-5 et R. 312-6 ;

16° La circulation d'un véhicule en marche normale sur la partie gauche d'une chaussée à double sens de circulation prévue au septième alinéa de l'article R. 412-9 ;

17° La circulation en inter-files prévue à l'article R. 412-11-3.

Il résulte de la combinaison de ces différentes dispositions que des LAPI pourraient être utilisées pour constater les contraventions :

- aux règles sur le stationnement des véhicules prévues aux articles R. 417-1 à R. 417-13 du code de la route, telles que l'arrêt ou le stationnement sur un passage piéton ;

- listées à l'article R. 121-6 du code de la route, relatives notamment à l'usage du téléphone (2°), à la circulation sur les bandes d'arrêt d'urgence (4°) au franchissement et au chevauchement des lignes continues (6°), aux vitesses maximales autorisées (8°) ou encore au dépassement (9°).

Afin de faciliter l'identification des titulaires du certificat d'immatriculation, l'article 8 prévoit par ailleurs une interconnexion du dispositif au système d'immatriculation des véhicules, étant entendu que les policiers municipaux et les gardes champêtres peuvent déjà y accéder aux seules fins d'identifier les auteurs des infractions au code de la route et liées à l'abandon et au dépôt de déchet illégal qu'ils sont habilités à constater. Afin de permettre cette consultation, les données collectées par les LAPI pourraient être conservées durant un délai maximum de huit jours au-delà duquel elles seraient effacées, sans préjudice des nécessités de leur consultation pour les besoins d'une procédure pénale.

Il est enfin prévu que la mise en oeuvre des LAPI soit autorisée par un arrêté du préfet précisant les modalités d'information du public.

Dans son avis sur le projet de loi, le Conseil d'État rappelle que l'élargissement du dispositif LAPI aux polices municipales et aux gardes champêtres est « largement demandé par les maires qui soulignent l'incohérence de la situation qui permet aux agents municipaux de constater des infractions sans pouvoir identifier les auteurs » et ne soulève pas de difficulté juridique. Il souligne uniquement que, dans la mesure où le dispositif pourra prendre une photographie des occupants, « des garanties réglementaires, limitant le traitement des données et l'autorisant, sont nécessaires ».

3. La position de la commission : élargir le champ infractionnel permettant le recours au LAPI

La commission a approuvé cet élargissement des possibilités de recours aux LAPI par les polices municipales et les gardes champêtre. Celui-ci répond à une demande unanime des élus et des acteurs et reprend in extenso la recommandation formulée dans sa mission d'information transpartisane.

Les rapporteures ont néanmoins émis une réserve quant au manque de lisibilité du dispositif, dont la compréhension suppose de déchiffrer un volume significatif de renvois croisés. Si le choix de viser l'ensemble des contraventions au code de la route constatables par les policiers municipaux et les gardes champêtres permet certes d'éviter tout oubli, il se traduit néanmoins par une rédaction à la fois peu lisible et incluant des contraventions pour lesquelles les LAPI n'offriront aucun appui à la constatation. Du reste, ce choix est assumé dans l'étude d'impact, qui précise bien que « toutes les infractions visées par la partie réglementaire du code de la route ne pourront toutefois être concernées par le dispositif, dès lors que pour le constat de certaines d'entre elles (par exemple l'absence de port de la ceinture de sécurité ou l'usage du téléphone tenu en main), le dispositif de LAPI n'apparaît pas adapté, en l'état des solutions technologiques existantes ». Les rapporteures ne s'interdisent pas de proposer un amendement de clarification du dispositif en séance.

Par l'adoption d'un amendement COM-145 des rapporteures, la commission a par ailleurs étendu le champ infractionnel autorisant le recours aux LAPI par des policiers municipaux ou des gardes champêtres, en y incluant les contraventions relatives à l'abandon d'ordures, de déchets, de matériaux ou autres objets qu'ils sont autorisés à constater.

La commission a adopté l'article 8 ainsi modifié.

Article 9
Contribution des régions au financement de l'équipement des polices municipales ou des systèmes de vidéoprotection

L'article 9 introduit au bénéfice des régions une dérogation au principe selon lequel celles des collectivités qui ne disposent pas de la clause générale de compétence ne peuvent agir que dans le cadre des compétences que la loi leur attribue. Il modifie ainsi l'article L. 1111-10 du code général des collectivités territoriales pour autoriser explicitement les régions à contribuer au financement des projets inscrits aux contrats de plan État-régions ou aux contrats de convergence concourant à l'équipement des polices municipales ou à la mise en oeuvre des systèmes de vidéoprotection.

Les rapporteurs ont approuvé le principe d'une possibilité de financement régional des équipements de sécurité, qui répond à une demande forte des régions comme des communes. Elles ont néanmoins relevé que l'inscription obligatoire de ces financements dans les contrats de plan État-région ou les contrats de convergence limiterait les possibilités concrètes d'octroi de financements. Les règles de la recevabilité financière ne permettant pas de proposer une dérogation plus souple, la commission a maintenu en l'état l'article 9.

1. L'état du droit : des financements régionaux limités au cadre de leurs compétences

La suppression de la clause générale de compétence des régions et des départements par l'article 1^er de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, ne leur permet plus désormais agir que dans le cadre des compétences que la loi leur attribue.

L'application de ce principe exclut l'octroi de financements par une collectivité à des projets portés par d'autres catégories collectivités dès lors qu'ils se situent en dehors de son champ de compétence, sous réserve des dérogations prévues à l'article L. 1111-10 du code général des collectivités territoriales autorisant, dans certains cas, l'octroi de « financement croisés ».

Le I dudit article L. 1111-10 prévoit ainsi notamment que les départements puissent contribuer « au financement des projets dont la maîtrise d'ouvrage est assurée par les communes ou leurs groupements, à leur demande ».

Le II du même article autorise également par dérogation les régions à participer à des financements « croisés » en dehors de leur champ de compétence pour certains projets relevant de la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations mentionnés à l'article L. 211-7 du code de l'environnement.

Le IV du même article L. 1111-10 précise en outre que « les collectivités territoriales peuvent financer toute opération figurant dans les contrats de projet État-région ou dans les contrats de convergence et toute opération dont la maîtrise d'ouvrage relève de l'État ou de ses établissements publics ».

Comme cela a été confirmé aux rapporteures au cours de leurs auditions, aucune de ces dispositions n'autorise légalement les régions à financer des projets communaux ou intercommunaux dans le domaine de la sécurité ou de la vidéoprotection, qui ne relèvent pas de leurs compétences. Notamment, le périmètre des contrats de plan État-région ou des contrats de convergence est par définition limité par le champ de compétence des régions signataires.

Dès lors, comme cela est indiqué dans l'étude d'impact, « le financement des équipements de sécurité par les régions doit être autorisé et encadré par un texte législatif »^119(*).

2. L'article 9 : autoriser les régions à contribuer au financement d'équipements de sécurité

Dans ce contexte, l'article 9 introduit une nouvelle dérogation au principe selon lequel les régions ne peuvent agir que dans le cadre des compétences que la loi leur attribue. Il modifie l'article L. 1111-10 du code général des collectivités territoriales afin de les autoriser à « contribuer au financement des projets inscrits aux contrats de plan État-régions ou aux contrats de convergence concourant à l'équipement des polices municipales ou à la mise en oeuvre de systèmes de vidéoprotection »

3. La position de la commission : une possibilité de financement régional des équipements de sécurité bienvenue mais dont les modalités de mise en oeuvre sont insatisfaisantes

Les rapporteures ont tout d'abord relevé la faiblesse préoccupante de l'étude d'impact sur l'article 9. Celle-ci se contente, en quelques lignes particulièrement laconiques, d'une définition formelle du dispositif sans en expliciter les tenants et aboutissants juridiques.

Elles ont toutefois pleinement approuvé le principe d'une possibilité de financement régional des équipements de sécurité. Il s'agit d'une demande récurrente des régions et l'ouverture d'un tel canal de financement faciliterait indéniablement l'acquisition par les communes de matériels de sécurité essentiels à l'action de leurs polices municipales mais néanmoins coûteux.

Les rapporteures ont cependant relevé que la possibilité de financement ouverte par l'article 9 pourrait utilement être étendue aux équipements de sécurité utilisés par les gardes champêtres.

Enfin, elles se sont interrogées sur les modalités retenues pour la mise en oeuvre du dispositif. L'usage exclusif du vecteur des contrats de plan État-région ou des contrats de convergence limiterait en effet de facto les possibilités concrètes pour les régions d'attribuer de tels financements. Ces dispositifs contractuels ne sont négociés que tous les six ans et les possibilités d'avenants sont en pratique limitées pour des raisons matérielles. Dès lors, ce dispositif empêcherait les régions d'attribuer des financements à des communes qui les auraient sollicitées en cours d'exécution ou dont les besoins opérationnels auraient évolué sur la période.

Les règles de recevabilité financière ne permettant néanmoins pas de proposer une dérogation plus souple ni de l'étendre aux gardes champêtres, la commission n'a eu d'autre choix que de maintenir l'article 9 en l'état.

La commission a adopté l'article 9 sans modification.

Article 10
Recrutement direct de policiers municipaux et de gardes champêtres par le Centre national de la fonction publique territoriale

L'article 10 permettrait au CNFPT de recruter directement des policiers municipaux et des gardes champêtres pour participer, à temps plein, à la conception et la mise en oeuvre des dispositifs de formation, ainsi qu'aux travaux de réflexion du centre sur les emplois et les besoins en compétence dans les filières police municipale et garde champêtre.

La commission s'est montrée favorable à cette mesure, réclamée par le CNFPT et n'a adopté qu'un unique amendement des rapporteures, visant à mieux cibler les missions qui seront exercées auprès du CNFPT par les policiers municipaux et les gardes champêtres et procédant à des mesures de coordination.

Elle a ensuite adopté l'article ainsi modifié.

1. Le système actuel de recrutement de formateurs par le CNFPT ne permet pas de répondre aux besoins de formation de policiers municipaux et de gardes champêtres

a) La hausse de l'activité de formation des policiers municipaux et des gardes champêtres par le CNFPT

Le CNFPT est un établissement public administratif doté de la personnalité morale et de l'autonomie financière, institué par la loi n° 87-529 du 13 juillet 1987 modifiant les dispositions relatives à la fonction publique territoriale.

Le CNFPT est chargé de la formation des policiers municipaux et des gardes champêtres^120(*). Plus précisément, il assure à ce titre :

- la formation initiale des policiers municipaux^121(*) et des gardes champêtres^122(*) ;

- la formation continue des policiers municipaux^123(*) ;

- la formation préalable à l'armement des policiers municipaux^124(*) et des gardes champêtres^125(*) ;

- les entraînements périodiques au maniement des armes pour les policiers municipaux^126(*) et les gardes champêtres^127(*).

La formation des policiers municipaux et des gardes champêtres représente une part significative de l'activité du CNFPT. Ainsi, en 2024, ces formations ont représenté 10 % de l'activité de formation du CNFPT, alors que ces agents ne constituent que 1,3 % des effectifs de la fonction publique territoriale^128(*).

Cette situation résulte de l'essor des polices municipales et de la hausse des recrutements de policiers municipaux qui en a découlé. Le nombre de policiers municipaux est ainsi passé de 19 916 en 2013 à 28 161 en 2023, en hausse de 41 %.

Cela a conduit le CNFPT à augmenter ses capacités de formation pour absorber la hausse des recrutements de policiers municipaux et gardes champêtres par les collectivités et garantir un délai de départ en formation raisonnable - les policiers municipaux et les gardes champêtres ne pouvant exercer leurs missions avant la validation de leur formation préalable. 

Cet accroissement des capacités de formation s'est par exemple traduit par l'ouverture de quatre nouveaux centres de formation en 2023 et 2024^129(*), qui a permis de faire passer le nombre de stagiaires formés annuellement de moins de 2 000 en 2017 à 2 672 en 2022 et 2 874 en 2023, avec un objectif de 3 000 stagiaires formés annuellement à terme^130(*). Ce nouveau dimensionnement a aussi été un élément déterminant de la réduction des délais de départ en formation. Alors qu'ils pouvaient dépasser les huit mois en 2023, ils sont désormais abaissés à quatre mois ou moins pour 86,6 % des agents.

b) En l'état du droit, l'impossibilité pour le CNFPT de recruter de façon pérenne, en tant que formateurs, des policiers municipaux ou des gardes champêtres obère ses capacités de formation

La définition, l'organisation et la mise en oeuvre de la formation des policiers municipaux et des gardes champêtres sont assurées par des fonctionnaires territoriaux détachés ou par des agents de police municipale et des gardes champêtres mis à disposition par les collectivités territoriales.

La voie du détachement permet au CNFPT de recruter de manière pérenne des formateurs dans un cadre d'emplois de la fonction publique territoriale, par exemple de la filière administrative ou technique. Toutefois, comme indiqué aux rapporteures par la direction générale des collectivités locales (DGCL), ce système ne permet pas au CNFPT de « recruter de façon pérenne des formateurs issus des cadres d'emplois de la police municipale sans qu'ils ne soient détachés ou intégrés dans une autre filière de la fonction publique territoriale. De ce fait, le CNFPT se voit privé de certaines compétences, les policiers municipaux ne souhaitant pas quitter leur filière ».

Ainsi, les fonctionnaires détachés au CNFPT sont le plus souvent issus d'un autre cadre d'emplois et ne peuvent donc, comme indiqué par l'étude d'impact, « exercer les missions de formateur des agents recrutés dans la filière police municipale », puisque « les formations ne peuvent être dispensées que par des membres des forces de sécurité nationales ou par des policiers municipaux », compte tenu de leurs spécificités et de leur technicité. Dans cette hypothèse, ils ne peuvent donc exercer que des fonctions administratives, relevant de l'ingénierie ou de l'organisation de la formation - et non des missions de formation opérationnelle propres aux métiers de la police municipale, telles que la gestion de centres de tirs ou de l'armurerie adossée.

Une autre possibilité ouverte pour le CNFPT est d'accueillir des policiers municipaux et des gardes champêtres mis à disposition par les collectivités territoriales pour assurer les sessions de formation. Il s'agit toutefois d'un dispositif ponctuel, qui repose sur la volonté des collectivités territoriales. Ce système n'est optimal ni pour les collectivités territoriales, qui sont temporairement privées d'agents opérationnels sur le terrain, ni pour le CNFPT car les formateurs « restent employés et donc potentiellement mobilisables par leur collectivité territoriale^131(*) ». Ainsi, « le CNFPT consacre [...] d'importantes ressources pour planifier des stages en fonction des formateurs dont il pense pouvoir disposer à date, sans certitude, n'étant pas leur employeur direct ».

Le système actuel de recrutement des formateurs de la filière police municipale par le CNFPT présente donc d'importantes limites, qui pourraient obérer le renforcement des capacités de formation.

2. Le dispositif proposé permettrait au CNFPT de recruter directement des policiers municipaux et des gardes champêtres pour répondre aux besoins de formation

L'article 10 tend à permettre au CNPFT de recruter directement des policiers municipaux et des gardes champêtres pour participer aux missions prévues aux articles L. 451-5 à L. 451-9 du code général de la fonction publique et modifierait à cet effet les articles L. 511-1 et L. 521-1 du code de la sécurité intérieure.

Selon les éléments transmis par le CNFPT, les agents recrutés par ce biais seraient déployés au siège, dans les délégations régionales et dans les centres de formation et permettraient « principalement de renforcer les équipes ressources internes au CNFPT afin de construire les nouveaux dispositifs, d'organiser l'ingénierie des formations avec une meilleure connaissance "métier" des gestes et pratiques professionnelles et de piloter la mise en oeuvre sur l'ensemble du territoire national ».

Ils auraient également vocation à « être mobilisés en interne afin d'accompagner le CNFPT dans la mise en oeuvre des dispositifs spécifiques tels ceux associés aux stands de tir internes ».

Les agents recrutés seraient également amenés à apporter leur expertise sur des sujets connexes à la formation, en lien avec les missions définies à l'article L. 451-8 du code général de la fonction publique, telles que la validation des acquis de l'expériences ou les bilans de compétences. Ils pourraient être mobilisés ponctuellement sur les travaux de recherche et d'analyse du CNFPT en participant aux travaux de l'Observatoire de l'emploi, des métiers et des compétences de la fonction publique territoriale. S'agissant de ces missions dont l'objet dépasse le seul cadre de la formation, le regard « métier » des policiers municipaux et gardes champêtres constituerait, selon le CNFPT, un atout permettant de faire évoluer les orientations en matière de formation.

Durant l'ensemble de leur affectation au centre, en délégation ou en centre de formation, les agents ne pourraient pas faire usage des prérogatives attachées à l'exercice de leurs missions, prévues aux articles L. 511-1 et L. 521-1 du code de la sécurité intérieure. Elles ne peuvent en effet être mises en oeuvre que sous l'autorité de leur supérieur hiérarchique, à savoir le maire ou le président d'EPCI, et non pas le CNFPT.

Selon l'étude d'impact du projet de loi, une telle évolution répondrait à l'objectif de montée en compétence et de maîtrise des effectifs du CNFPT employés dans l'ingénierie de formation et dans les centres de formation de la police municipale sur des dispositifs qui requièrent une technicité spécifique. Elle permettrait également de réduire le recours aux mises à disposition, libérant ainsi des effectifs opérationnels pour les collectivités. Enfin, la spécialisation à temps plein d'agents issus des cadres d'emplois de la police municipale dans des activités de formation permettrait une meilleure uniformisation des formations dispensées entre les différents centres.

3. Un dispositif qui permettra d'améliorer la qualité et l'efficacité de la formation dispensée aux policiers municipaux et aux gardes champêtres par le CNFPT, qui doit être mieux ciblé

Les rapporteures souscrivent à l'évolution du mode de recrutement proposé par l'article 10, qui permettrait au CNFPT de disposer à plein temps de policiers municipaux et de gardes champêtres pour participer à sa mission de formation.

Il s'agissait d'une demande formulée depuis plusieurs années par le CNFPT, qui s'est dit « très favorable à cette disposition, qui lui permettra d'accroître les expertises à sa disposition au profit des policiers municipaux, [de renforcer] la capacité technique des équipes ressources » et de concevoir les formations avec une réelle connaissance « métier ». In fine, la constitution de cette expertise permettra de rendre les formations dispensées aux policiers municipaux et aux gardes champêtres plus pertinentes et plus opérationnelles, et favorisera également l'uniformisation des formations délivrées entre les différents centres et délégations régionales.

En plus d'accroître les expertises dont il disposera, cette mesure permettra au CNFPT de stabiliser son fonctionnement avec une meilleure vision et maîtrise de ses capacités de formation. Le centre déplorait en effet « des échecs de recrutements et des retards » occasionnés par l'impossibilité de pouvoir recruter des effectifs directement dans la filière police municipale.

Dans le contexte de la hausse de la demande de formation des policiers municipaux et gardes champêtres, et afin d'encourager la dynamique de réduction des délais d'entrée en formation entreprise l'année passée, les rapporteures accueillent donc très favorablement cette évolution. In fine, elle permettra de rendre les agents plus rapidement opérationnels sur le terrain, au bénéfice des collectivités employeuses. Ce recrutement en propre devrait également avoir pour conséquence une moindre sollicitation des collectivités pour la mise à disposition de leurs agents, leur permettant d'en disposer pleinement dans leurs services.

En pratique, cette mesure ne viserait que quelques agents, une quinzaine, d'après le CNFPT. Elle n'emporterait donc pas de conséquence majeure sur les effectifs opérationnels employés par les collectivités. Financièrement, le recrutement en propre des policiers municipaux par le CNFPT ne devrait pas non plus avoir d'impact significatif. D'après le CNFPT, il se fera « dans le cadre des ressources existantes (frais de gestion pris sur la cotisation 0,9 % de la masse salariale), dans le cadre d'une masse salariale

qui a vocation à être contenue ». Mais surtout, ces nouvelles dépenses se substitueront aux coûts de mise à disposition des agents, auxquelles le centre aura de moins en moins recours.

Compte tenu des apports attendus de la mesure, la commission s'est montrée favorable au dispositif porté par l'article 10. Elle a cependant adopté un amendement COM-146 à l'initiative des rapporteures afin, d'une part, de procéder à des mesures de coordination et, d'autre part, de mieux cibler les missions que les policiers municipaux et les gardes champêtres employés directement par le CNFPT pourront exercer.

Le dispositif initial prévoyait en effet d'autoriser les agents recrutés par ce biais à participer aux missions du CNFPT prévues par l'article L. 451-9 du code général de la fonction publique, qui traite notamment de l'organisation de concours de recrutement de fonctionnaires territoriaux de catégorie A+ ou encore du reclassement des fonctionnaires territoriaux reconnus inaptes à l'exercice de leurs fonctions.

Interrogé à ce sujet par les rapporteures, le CNFPT a indiqué que le recrutement de ces agents n'avait pas pour objet de les associer à la réalisation des missions définies à l'article L. 451-9 du code précité. La filière « police municipale » ne disposant pas de catégorie A+, leur participation à l'organisation des concours A+ ne présente en effet pas d'intérêt. Les autres missions relèvent quant à elles de tâches essentiellement administratives, pour lesquelles aucune expertise « métier » n'est requise. La référence aux missions définies par l'article L. 451-9 du code général de la fonction publique a par conséquent été supprimée.

La commission a adopté l'article 10 ainsi modifié.

Articles 11 et 12
Refonte du régime de formation des policiers municipaux et des gardes champêtres et suppression du dispositif d'engagement de servir

Les articles 11 et 12 ont d'une part pour objet de procéder à une refonte globale du régime de formation des policiers municipaux.

Cette refonte se traduirait en premier lieu par une réorganisation de la formation des policiers municipaux et des gardes champêtres, qui serait structurée autour de formations d'intégration, de professionnalisation et de spécialisation, se rapprochant ainsi du droit commun de la fonction publique territoriale.

En deuxième lieu, le rôle du CNFPT serait renforcé, puisqu'il assurerait des formations supplémentaires - notamment la formation continue des gardes champêtres - et serait chargé d'accorder des dispenses de formation au cas par cas aux policiers municipaux et aux gardes champêtres recrutés, pour tenir compte de leur expérience antérieure. Les possibilités de conventionnement du CNFPT seraient parallèlement élargies, pour faciliter l'organisation de certaines formations.

D'autre part, le dispositif d'engagement de servir, applicable aux seuls policiers municipaux et introduit afin de lutter contre la concurrence entre les communes, serait supprimé au vu de son bilan mitigé. Il serait remplacé par un mécanisme de remboursement automatique entre les collectivités, qui concernerait tant les policiers municipaux que les gardes champêtres.

La refonte de la formation des policiers municipaux et des gardes champêtres a été approuvée par la commission, qui n'a apporté que des ajustements mineurs. Outre l'adoption de deux amendements rédactionnels, elle a, à l'initiative de ses rapporteures, renforcé les garanties applicables à la formation initiale des policiers municipaux et des gardes champêtres en matière d'acquisition des qualifications nécessaires à l'exercice des compétences judiciaires, suivant ainsi une préconisation formulée par le Conseil d'État. Elle a également autorisé la Ville de Paris à accorder des dispenses de formation, les policiers municipaux de la Ville de Paris n'étant pas formés par le CNFPT.

La commission a en revanche souhaité rétablir le dispositif d'engagement de servir. En effet, les échanges conduits par les rapporteures avec les associations d'élus leur ont confirmé que celles-ci souhaitaient que ce dispositif soit prolongé pour en tirer un réel bilan.

La commission a ensuite adopté les articles 11 et 12.

I. LA REFONTE DU RÉGIME DE FORMATION DES POLICIERS MUNICIPAUX ET DES GARDES CHAMPÊTRES

1. L'organisation de la formation des policiers municipaux et des gardes champêtres

Les policiers municipaux et les gardes champêtres sont soumis à un régime spécifique de formation, dérogatoire au droit commun de la fonction publique territoriale et fixé par le code de la sécurité intérieure.

a) La formation des policiers municipaux

(1) La formation initiale d'application

Issues de la loi n° 99-291 du 15 avril 1999 relative aux polices municipales, les dispositions de l'article L. 511-6 du code de la sécurité intérieure prévoient en premier lieu le suivi obligatoire d'une formation initiale par les policiers municipaux.

Cette formation initiale est nécessaire pour que les policiers municipaux recrutés puissent exercer les missions d'agent de police municipale.

La durée de cette formation est fixée à :

- six mois pour les agents de police municipale^132(*) ;

- neuf mois pour les chefs de service et les directeurs de police municipale^133(*), mais peut être réduite à six mois sous certaines conditions^134(*).

Des cas de dispense de formation initiale ont été prévus par le législateur, pour tenir compte de l'expérience acquise antérieurement. Ainsi, les fonctionnaires de la police nationale et les militaires de la gendarmerie nationale peuvent bénéficier, depuis 2019, d'une dispense totale ou partielle de formation initiale^135(*).

À titre d'exemple, pour les fonctionnaires d'un corps des services actifs de la police nationale et pour les militaires de la gendarmerie nationale détachés ou directement intégrés dans le cadre d'emplois des agents de police municipale, la durée de formation initiale est réduite à trois mois^136(*).

(2) La formation continue

Les policiers municipaux sont également astreints, aux termes de l'article L. 511-6 du code de la sécurité intérieure, au suivi d'une formation continue obligatoire, « en vue de maintenir ou parfaire leur qualification professionnelle et leur adaptation aux fonctions qu'ils sont amenés à exercer ».

La durée de cette formation continue est fixée par l'article R. 511-35 du même code à au moins :

- 10 jours tous les trois ans pour les chefs de service et directeurs de police municipale ;

- 10 jours par période de cinq ans pour les agents de police municipale.

(3) Les formations à l'armement

Pour obtenir une autorisation de port d'arme, les policiers municipaux doivent suivre une formation préalable à l'armement^137(*), composée :

- d'un module juridique de douze heures, désormais intégré à la formation initiale d'application ;

- d'un module technique dont la durée et le contenu varient en fonction de la nature de l'armement.

La durée de formation peut également être réduite pour les fonctionnaires d'un corps des services actifs de la police nationale détachés ou directement intégrés dans le cadre d'emplois des agents de police municipale et pour les militaires de la gendarmerie nationale détachés dans ce cadre d'emplois.

Les policiers municipaux autorisés à détenir une arme sont ensuite astreints à suivre périodiquement un entraînement au maniement des armes^138(*). Au moins deux séances d'entraînement doivent être réalisées chaque année.

Le représentant de l'État dans le département peut suspendre l'autorisation de port d'arme d'un agent qui n'aurait pas suivi les séances d'entraînement réglementaires, jusqu'à l'accomplissement de cette obligation. Il peut également retirer l'autorisation de port d'arme d'un agent dont l'inaptitude au port ou à l'usage de l'arme a été constatée au cours d'un entraînement.

b) La formation des gardes champêtres

(1) La formation initiale

Comme les policiers municipaux, les gardes champêtres sont soumis à une formation initiale obligatoire^139(*), d'une durée de trois mois.

Contrairement aux policiers municipaux, les gardes champêtres ne sont en revanche pas soumis à une obligation de formation continue.

(2) Les formations à l'armement

À l'instar des policiers municipaux, les gardes champêtres sont tenus de suivre une formation préalable à l'armement, pour obtenir leur autorisation de port d'arme, et doivent ensuite réaliser des entraînements périodiques au maniement des armes^140(*).

c) Une formation assurée par le CNFPT pour l'ensemble des gardes champêtres et des policiers municipaux, à l'exception de ceux de la Ville de Paris

Aux termes de l'article L. 511-6 du code de la sécurité intérieure, la formation initiale et continue des policiers municipaux est assurée par le CNFPT.

Toutefois, pour l'organisation de la formation continue, le CNFPT est autorisé à passer des conventions avec les administrations et établissements publics de l'État chargés de la formation des fonctionnaires de la police nationale et de la gendarmerie nationale.

Les articles R. 511-19 et R. 511-22 du même code précisent que les formations préalables à l'armement et les entraînements périodiques au maniement des armes, pour les policiers municipaux armés, sont également assurés par le CNFPT.

Par dérogation, la formation initiale, continue et à l'armement des policiers municipaux de la Ville de Paris est assurée par l'école des métiers de la sécurité et de la prévention (EMSP) de la Ville de Paris^141(*), qui peut également passer des conventions avec les administrations et établissements publics de l'État chargés de la formation des fonctionnaires de la police nationale et de la gendarmerie nationale, ainsi qu'avec le CNFPT^142(*).

La formation des gardes champêtres est également délivrée par le CNFPT^143(*).

2. Le dispositif proposé : la refonte du régime de formation des policiers municipaux et des gardes champêtres et l'élargissement du rôle du CNFPT

a) Une réorganisation de la structure de la formation des policiers municipaux et des gardes champêtres pour se rapprocher du droit commun

Les articles 11 et 12 du projet de loi tendent en premier lieu à rapprocher respectivement la formation des policiers municipaux et celle des gardes champêtres du droit commun.

À cet effet et s'agissant des policiers municipaux, le I de l'article 11 réécrirait l'article L. 511-6 du code de la sécurité intérieure en s'inspirant de la nomenclature applicable aux fonctionnaires territoriaux, pour prévoir que les policiers municipaux seraient désormais astreints à suivre :

- des formations d'intégration ;

- des formations de professionnalisation dispensées tout au long de la carrière et adaptées aux besoins des services, en vue de maintenir ou parfaire leur qualification professionnelle et leur adaptation aux fonctions qu'ils sont amenés à exercer ;

- et des formations de spécialisation dispensées à la demande de l'autorité territoriale, en cours de carrière, pour permettre notamment de garantir les qualifications nécessaires à l'exercice des compétences judiciaires. La liste des formations de spécialisation serait fixée par décret en Conseil d'État.

De même, l'article 12 introduirait un nouvel article L. 524-1 dans le code de la sécurité intérieure, pour prévoir également le suivi, par les gardes champêtres, des formations d'intégration, de professionnalisation et de spécialisation, dans les mêmes conditions que celles prévues pour les policiers municipaux.

La formation des gardes champêtres serait par conséquent élargie, puisqu'ils ne sont, en l'état du droit, pas astreints à une obligation de formation continue.

b) Un renforcement du rôle du CNFPT

(1) L'élargissement des compétences du CNFPT

L'article L. 511-6 du code de la sécurité intérieure, tel que réécrit par l'article 11, et le nouvel article L. 524-1 du même code, créé par l'article 12, élargiraient en deuxième lieu les compétences du CNFPT en matière de formation des policiers municipaux et des gardes champêtres, puisque celui-ci serait amené à organiser et assurer, en plus des formations déjà offertes à l'heure actuelle :

- les formations de spécialisation supplémentaires, qui n'existent pas à l'heure actuelle, telles que les formations nécessaires à l'exercice des compétences judiciaires ;

- et les formations de professionnalisation des gardes champêtres, puisque ces derniers ne bénéficient pas, à l'heure actuelle, d'une formation continue^144(*).

Les formations de professionnalisation et de spécialisation seraient financées par les communes bénéficiaires, qui verseraient au CNFPT un montant forfaitaire lié aux dépenses engagées à ce titre^145(*).

(2) Des possibilités de conventionnement élargies

Les articles 11 et 12 conduiraient en troisième lieu à élargir les possibilités de conventionnement offertes au CNFPT, puisque pour organiser et assurer les formations dont il a la charge, il serait désormais autorisé à conclure des conventions avec l'ensemble des administrations et établissements publics de l'État, dont la liste serait fixée par décret en Conseil d'État - et plus seulement avec les administrations et établissements publics de l'État chargés de la formation des fonctionnaires de la police nationale et de la gendarmerie nationale.

Cet élargissement des possibilités de conventionnement concernerait également l'EMSP, puisque le V de l'article 11 réécrirait en effet l'article L. 533-3 du code de la sécurité intérieure, pour autoriser la Ville de Paris à conclure des conventions avec l'ensemble des administrations et établissements publics de l'État ainsi qu'avec le CNFPT.

(3) L'octroi de dispenses de formation par le CNFPT

Le II de l'article 11 réécrirait par ailleurs l'article L. 511-7 du code de la sécurité intérieure, pour confier au CNFPT la charge d'octroyer au cas par cas des dispenses partielles ou totales de formation aux policiers municipaux recrutés, pour tenir compte de :

- leur formation professionnelle et de leurs bilans de compétences ;

- de leurs titres et diplômes reconnus par l'État ;

- et de leurs expériences professionnelles.

Les possibilités d'octroi de dispenses seraient dans le même temps élargies puisque d'une part, les dispenses pourraient concerner l'ensemble des formations délivrées aux policiers municipaux - et plus seulement la formation initiale et la formation préalable à l'armement - et que, d'autre part, l'expérience prise en compte serait bien plus large.

De même, l'article 12 introduirait un nouvel article L. 524-2 dans le code de la sécurité intérieure, pour offrir les mêmes possibilités de dispense aux gardes champêtres.

3. La position de la commission : accepter la refonte du régime de formation des policiers municipaux et des gardes champêtres, sous réserve d'ajustements mineurs

a) Des mesures réclamées de longue date par les acteurs et qui s'inscrivent dans la trajectoire des recommandations de la commission des lois

La commission s'est montrée favorable à la refonte du régime de formation des policiers municipaux et des gardes champêtres proposée par les articles 11 et 12 du projet de loi.

Comme indiqué par les rapporteures, cette refonte répond à plusieurs demandes formulées par les personnes entendues au cours des auditions.

S'agissant par exemple de l'extension aux gardes champêtres de l'obligation de formation continue, la Fédération nationale des gardes champêtres (FNGC), entendue par les rapporteures, a indiqué réclamer cette mesure de longue date.

De même, la réforme du mécanisme de dispense de formation avait été demandée par le CNFPT ainsi que par les policiers municipaux. Le rapport d'information de la commission des lois du Sénat^146(*) notait ainsi le caractère insatisfaisant du dispositif actuel de dispense, qui permettait aux seuls gendarmes et policiers détachés ou intégrés directement de bénéficier d'une durée réduite de formation, sans permettre la prise en compte d'autres situations pourtant proches (anciens gendarmes et policiers nationaux ayant démissionné récemment ou placés en disponibilité par exemple).

Face à ces difficultés, le CNFPT avait indiqué que « plutôt que de prévoir une durée automatiquement réduite de formation initiale pour les anciens gendarmes et policiers nationaux, il serait envisageable [...] de s'appuyer sur un référentiel d'activités et de compétences, pour définir, au cas par cas les besoins de formation pour les anciens gendarmes et policiers nationaux. Des commissions de dispenses valideraient pour chaque agent le parcours type à accomplir et les dispenses possibles ».

Cette mesure s'inscrit en outre dans les recommandations formulées dans le rapport précité, qui préconisait ainsi « d'adapter les modalités de prise en compte de l'expérience antérieure acquise par les anciens policiers et gendarmes nationaux ».

b) La commission n'a par conséquent apporté que des ajustements mineurs

La commission n'a procédé qu'à des modifications mineures des articles 11 et 12 du projet de loi.

(1) L'extension des mesures prévues à la Ville de Paris

Outre l'adoption de deux amendements rédactionnels des rapporteures (amendements COM-147 à l'article 11 et COM-151 à l'article 12), la commission a également, à l'initiative des rapporteures, rendu la refonte du régime de formation des policiers municipaux applicable aux fonctionnaires des corps de la police municipale de la Ville de Paris - le dispositif initial de l'article 11 ne visant en effet que les cadres d'emplois de la police municipale, et pas le cadre d'emplois spécifique de la police municipale de la Ville de Paris (amendement COM-148 à l'article 11). Le même amendement a précisé que les dispenses de formation seraient accordées par la Ville de Paris, et non pas le CNFPT, puisque les policiers municipaux de la Ville de Paris sont formés par l'EMSP, et non par le CNFPT.

La commission n'a en revanche pas pu étendre à la Ville de Paris le mécanisme de remboursement automatique entre collectivités, en raison des règles de recevabilité financière découlant de l'application de l'article 40 de la Constitution. Les rapporteures appellent par conséquent le Gouvernement à procéder à cette modification en séance publique.

(2) Le renforcement des garanties de qualifications pour l'exercice des compétences judiciaires

Les rapporteures ont par ailleurs souhaité suivre l'avis du Conseil d'État sur le présent projet de loi^147(*), qui avait estimé que « compte tenu des nouvelles compétences judiciaires accordées aux agents de police municipale et aux gardes champêtres, [...] des garanties doivent être accordées quant à la formation dispensée à ces personnels dès la formation d'intégration » et proposait d'inscrire cette exigence directement dans la loi.

Par l'adoption des amendements COM-149 et COM-152 aux articles 11 et 12, la commission a donc précisé que la formation d'intégration des policiers municipaux devra apporter des garanties de qualifications pour l'exercice des compétences judiciaires.

(3) L'extension des possibilités de conventionnement du CNFPT

Si elles n'ont pas pu déposer d'amendement en ce sens, en raison des règles de recevabilité financière découlant de l'application de l'article 40 de la Constitution, les rapporteures soulignent enfin la nécessité d'élargir les facultés de conventionnement du CNFPT et de la Ville de Paris, pour organiser et assurer la formation des policiers municipaux et des gardes champêtres.

La limitation des possibilités de conventionnement du CNFPT et de la Ville de Paris aux seuls administrations et établissements publics de l'État ne permet en effet pas de répondre à l'ensemble des besoins existants.

À titre d'exemple, le CNFPT a indiqué vouloir passer des conventions avec des lycées agricoles, qui sont des établissements publics locaux d'enseignement, pour organiser la formation des brigades cynophiles.

De même, le CNFPT envisage de passer des conventions avec des centres de formation privés pour organiser la formation des brigades équestres. À l'heure actuelle, les communes sont obligées de financer elles-mêmes ces formations, le CNFPT n'ayant pas les ressources en interne pour les organiser directement.

L'élargissement des possibilités de conventionnement permettrait donc de résoudre ces difficultés.

II. LA SUPPRESSION DU DISPOSITIF D'ENGAGEMENT DE SERVIR APPLICABLE AUX POLICIERS MUNICIPAUX

1. Un dispositif d'engagement de servir a été institué afin de freiner la concurrence observée entre les communes pour recruter des policiers municipaux

a) Avec l'essor des polices municipales, des formes de concurrence se sont développées entre les communes pour attirer les meilleurs profils

Les dernières années ont été marquées par un essor important des polices municipales, comme en témoigne le nombre de policiers municipaux, qui s'établissait à 28 161 agents en 2023, en hausse de 45 % par rapport à l'année 2012.

Le développement des polices municipales et l'accroissement des besoins de recrutement se sont accompagnés de l'émergence d'une concurrence entre les communes « afin de pourvoir les postes créés et d'attirer des agents déjà formés et expérimentés^148(*) ».

Comme indiqué dans le rapport d'information de la commission des lois du Sénat consacré aux polices municipales et aux gardes champêtres^149(*), cette concurrence se traduit par « des difficultés de fidélisation des policiers municipaux tout juste formés et titularisés, qui sont alors démarchés par d'autres communes souhaitant recruter des policiers municipaux sans avoir à supporter le coût de la formation ni attendre le temps de la formation pour disposer d'agents opérationnels ».

Cette situation est particulièrement dommageable pour les communes et les EPCI-FP puisque, comme il ressort du rapport des députés Alice Thourot et Jean-Michel Fauvergue publié en 2018^150(*), « former un policier municipal constitue un investissement [...] pour la collectivité qui le recrute et prend en charge sa formation. [Cet investissement] ne porte ses fruits que dans la mesure où l'élève devenu professionnel exerce pendant un certain temps ses fonctions ».

Cette concurrence entre les communes est en particulier « alimentée par la disparité des régimes indemnitaires », comme le notait la Cour des comptes en 2020^151(*). Ainsi, certaines communes offrent des avantages supplémentaires (primes ou logement de fonction par exemple) pour attirer davantage de candidats.

Outre le régime indemnitaire, d'autres éléments sont mis en avant par les communes pour renforcer l'attractivité de leur police municipale et pourvoir les postes vacants, tels que l'armement et l'équipements offerts aux agents, ou encore la diversité des missions.

b) Pour limiter la concurrence entre les communes, un dispositif d'engagement de servir a été créé pour les policiers municipaux

Pour freiner la concurrence observée entre les communes et éviter, en particulier, la multiplication des cas de policiers municipaux tout juste titularisés et démarchés par d'autres communes, l'article 9 de la loi dite « Sécurité globale^152(*) » a créé un article L. 412-57 au sein du code des communes^153(*), pour permettre aux communes et aux EPCI-FP, d'instaurer un dispositif d'engagement de servir.

Ainsi, une commune ou un EPCI-FP ayant pris en charge la formation d'un fonctionnaire stagiaire de police municipale peut lui imposer un engagement de servir d'une durée maximale de trois ans à compter de la date de titularisation de l'agent.

En cas de rupture de cet engagement, l'agent est alors tenu de rembourser la somme correspondant au coût de sa formation à la commune ou à l'EPCI-FP. Le montant du remboursement a été précisé par le décret n° 2021-1920 du 30 décembre 2021 pris pour l'application de l'article L. 412-57 du code des communes relatif à l'engagement de servir des policiers municipaux. Celui-ci prévoit par exemple, pour un directeur de police municipale qui romprait son engagement dans l'année suivant sa titularisation, le remboursement d'un montant forfaitaire de 39 875 euros. Si l'engagement est rompu au cours de la deuxième année suivant sa titularisation, la somme due s'établirait 60 % du montant forfaitaire.

	Agent de police municipale	Chef de service de police municipale	Directeur de police municipale
Montant forfaitaire dû en cas de rupture de l'engagement dans la première année suivant la titularisation	10 877 €	16 789 €	39 875 €

Source : commission des lois du Sénat

Le maire ou le président de l'EPCI-FP peut toutefois accorder une dispense de tout ou partie du remboursement, pour des motifs impérieux tenant à l'état de santé de l'agent ou à des nécessités d'ordre familial.

2. Le dispositif proposé : la suppression du dispositif d'engagement de servir, compte tenu de son bilan mitigé, et son remplacement par un mécanisme de remboursement automatique entre collectivités

a) La suppression de l'engagement de servir applicable aux seuls policiers municipaux

Quatre ans après sa création, le bilan du dispositif d'engagement de servir apparaît mitigé, comme en témoigne sa faible mise en oeuvre par les collectivités concernées. Ainsi, en 2023, l'engagement de servir a concerné 10 % seulement des agents formés par le CNFPT - soit 285 agents.

L'engagement de servir peut de plus produire des effets contraires à l'effet recherché. Ainsi, « dans les zones en tension, l'absence d'engagement de servir dans une collectivité peut être un argument de recrutement^154(*) ».

Au vu de ce bilan en demi-teinte, le IV de l'article 11 vise à supprimer le dispositif d'engagement de servir, et abrogerait à cet effet l'article L. 412-57 du code des communes ainsi que l'article L. 423-10 du code général de la fonction publique. Ces dispositions demeureraient néanmoins applicables aux engagements de servir conclus avant l'entrée en vigueur du présent projet de loi.

b) L'introduction d'un mécanisme de remboursement automatique entre collectivités, en cas de mutation d'un policier municipal ou d'un garde champêtre

L'engagement de servir serait remplacé par un mécanisme de remboursement automatique entre collectivités dans les trois années suivant la validation d'une formation de spécialisation par un policier municipal, sur le modèle du dispositif prévu par l'article L. 512-25 du code général de la fonction publique.

Le mécanisme de remboursement automatique entre collectivités prévu par l'article L. 512-25 du code général de la fonction publique

L'article L. 512-25 du code général de la fonction publique prévoit qu'en cas de mutation d'un fonctionnaire territorial intervenant dans les trois ans suivant sa titularisation, la collectivité territoriale ou l'établissement public d'accueil est tenu de verser une indemnité à la collectivité territoriale ou à l'établissement public d'origine.

Cette indemnité correspond :

- au montant des rémunérations perçues par l'intéressé pendant le temps de formation obligatoire ;

- et au coût de toute formation complémentaire suivie, le cas échéant, au cours de ces trois années.

La collectivité territoriale ou l'établissement public d'origine et la collectivité territoriale ou l'établissement public d'accueil peuvent s'accorder pour fixer le montant de l'indemnité à un niveau inférieur à celui qui découlerait de l'application des règles exposées ci-dessus, à la condition que l'accord soit explicite^155(*).

Aux termes des articles L. 412-57 du code des communes et L. 423-10 du code général de la fonction publique, ce dispositif n'est pas cumulable avec celui de l'engagement de servir. Ces deux articles précisent en effet qu'en cas de remboursement du coût de sa formation par un policier municipal ayant rompu son engagement, il ne peut être fait application des dispositions de l'article L. 512-25 du code général de la fonction publique.

Le I de l'article 11 prévoit ainsi le versement automatique d'une indemnité par la collectivité territoriale ou l'établissement public d'accueil à la collectivité territoriale ou à l'établissement public d'origine, en cas de mutation d'un policier municipal intervenant dans les trois années qui suivent la date de délivrance du certificat ou de l'attestation de réussite d'une formation de spécialisation^156(*).

L'indemnité correspondrait :

- à la rémunération perçue par l'intéressé pendant le temps de formation ;

- et au montant forfaitaire versé au CNFPT par la collectivité ou l'établissement d'origine pour la formation de spécialisation, au titre du 4° de l'article L. 451-17 du code général de la fonction publique.

La collectivité territoriale ou l'établissement public d'origine et la collectivité territoriale ou l'établissement public d'accueil pourraient toutefois s'accorder pour fixer le montant de l'indemnité à un niveau inférieur à celui qui résulterait de l'application des règles présentées ci-dessus.

Ces dispositions seraient codifiées à l'article L. 511-6 du code de la sécurité intérieure et pourraient être cumulées avec celle de l'article L. 512-25 du code général de la fonction publique.

Ce nouveau mécanisme de remboursement automatique entre collectivités serait également applicable aux gardes champêtres. L'article 12 du présent projet de loi prévoit en effet l'application d'un dispositif identique aux gardes champêtres, en cas de mutation intervenant dans les trois années suivant la réalisation d'une formation de spécialisation, qui serait codifié dans un nouvel article L. 524-1 du code de la sécurité intérieure.

3. La position de la commission : rétablir l'engagement de servir, qui mérite d'être évalué plus longuement avant d'envisager sa suppression

À l'initiative des rapporteures, la commission a modifié l'article 11 (amendement COM-150) afin de rétablir le dispositif d'engagement de servir pour les policiers municipaux, en l'articulant avec le nouveau mécanisme de remboursement automatique entre collectivités introduit par le même article. Ainsi, lorsqu'une commune fera le choix d'imposer un engagement de servir à un agent de police municipal, les dispositions des articles L. 512-25 du code général de la fonction publique et du III de l'article L. 511-6 du code de la sécurité intérieure ne pourront s'appliquer et la commune ne pourra plus bénéficier du mécanisme de remboursement automatique entre collectivités.

Les rapporteures relèvent certes le bilan en demi-teinte du dispositif d'engagement de servir introduit par la loi « Sécurité globale », comme en faisait déjà état le rapport d'information de la commission des lois du Sénat consacré aux polices municipales^157(*).

Toutefois, les échanges conduits avec les associations d'élus au cours des auditions ont mis en lumière le souhait des élus locaux de prolonger ce dispositif, pour trois raisons :

- en premier lieu, France Urbaine a indiqué que « contrairement à ce que laisse entendre l'exposé des motifs du projet de loi, le fait d'imposer à des agents cet engagement au moment des recrutements n'a nullement compromis ceux-ci, et n'a donc eu aucun effet négatif sur l'attractivité » des communes ayant choisi d'y recourir ;

- en deuxième lieu, France urbaine a également souligné l'insuffisance du seul mécanisme de remboursement automatique entre collectivités. En effet, celui-ci « assurera un remboursement automatique et plus large des frais engagés mais sa portée incitative risque d'être nulle, puisque ce sera la collectivité d'accueil qui remboursera intégralement les sommes engagées par la collectivité d'origine », alors que l'engagement de servir « permet de responsabiliser les agents quant à leur engagement auprès de leur collectivité » ;

- enfin, comme indiqué par l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalité (AMF) au cours de leur audition, « encore jeune dans sa mise en oeuvre, le dispositif [d'engagement de servir] mériterait d'être prolongé sur une période plus longue afin d'en tirer un bilan plus conséquent. Une meilleure connaissance du dispositif est nécessaire, notamment dans le cadre du renouvellement prochain des équipes municipales ».

La commission a adopté les articles 11 et 12 ainsi modifiés.

Article 13
Facilitation du recours aux assistants temporaires de police municipale et aux dispositifs de mutualisation

L'article 13 tend à faciliter la gestion, par les communes dotées d'une police municipale, des pics d'activité liés à des afflux de population temporaire ou à l'organisation, sur leur territoire, d'événements d'une ampleur particulière, imposant une présence policière renforcée.

À cet effet, il prévoit d'une part de permettre aux communes accueillant un grand événement ou un grand rassemblement de personnes de faire appel à des assistants temporaires de police municipale.

D'autre part, il entend assouplir les conditions de mise en oeuvre, par les communes, des dispositifs de mutualisation temporaire d'agents de police municipale et de gardes champêtres pour faire face à un afflux important de population, à une manifestation exceptionnelle ou à une catastrophe naturelle ou technologique.

Favorable aux assouplissements proposés, de nature à faciliter l'action des maires et la gestion des pics d'activité, la commission a adopté cet article sans modification.

1. Des outils ont été institués pour permettre aux communes dotées d'une police municipale de faire face à des afflux de population ou de gérer des événements nécessitant une présence policière renforcée

Deux outils ont été prévus par le législateur, pour permettre à certaines communes dotées d'une police municipale de faire face à des pics d'activité liés, par exemple, à un afflux soudain de population ou à la tenue d'un événement de grande ampleur, sans pour autant recruter des agents de police municipale supplémentaires :

- le recours aux assistants temporaires de police municipale (ATPM) ;

- la mutualisation d'agents de police municipale et de gardes champêtres.

a) Le recours aux assistants temporaires de police municipale

En premier lieu, en application de l'article L. 511-3 du code de la sécurité intérieure, les communes touristiques et les stations classées de tourisme dotées d'agents de police municipale ont la possibilité de recourir à des ATPM, chargés d'assister temporairement les agents de la police municipale, pour « répondre à un pic d'activité [lié] aux périodes de flux touristiques durant la haute saison^158(*) ».

Comme précisé par le ministère de l'intérieur, « les ATPM ne sont pas destinés à compenser l'absence de policiers municipaux mais à les assister en période de grande affluence touristique. Ils n'ont pas non plus vocation à les suppléer dans leurs missions ni à être recrutés sur des besoins permanents^159(*) ».

Les communes touristiques et les stations classées de tourisme

Les communes touristiques sont définies par l'article L. 133-11 du tourisme comme les communes :

- qui mettent en oeuvre une politique du tourisme^160(*) et qui offrent des capacités d'hébergement pour l'accueil d'une population non-résidente ;

- ou qui bénéficient, au titre du tourisme, de la dotation supplémentaire ou de la dotation particulière identifiées au sein de la part forfaitaire de la dotation globale de fonctionnement.

Cette dénomination est accordée par arrêté préfectoral aux communes remplissant l'une des deux conditions, à leur demande, pour une durée de cinq ans.

Les stations classées de tourisme correspondent quant à elles, selon les dispositions de l'article L. 133-13 du code du tourisme, aux communes touristiques et à leurs fractions qui « mettent en oeuvre une politique active d'accueil, d'information et de promotion touristiques tendant, d'une part, à assurer la fréquentation plurisaisonnière de leurs territoires [et] d'autre part, à mettre en valeur leurs ressources naturelles, patrimoniales ou celles qu'elles mobilisent en matière de créations et d'animations culturelles et d'activités physiques et sportives ». Les critères précis permettant le classement en station classée de tourisme sont précisés par l'article R. 133-37 du code de la sécurité intérieure et par l'arrêté du 2 septembre 2008 relatif aux communes touristiques et aux stations classées de tourisme.

Le classement en « station classée de tourisme » est prononcé par arrêté préfectoral, à la demande des communes touristiques remplissant les conditions précitées, pour une durée de douze ans.

En 2023, 1 570 communes avaient reçu le classement de commune touristique ou de station classée de tourisme^161(*).

Les ATPM peuvent être soit des agents titulaires des communes, habituellement affectés à des emplois autres que ceux de la police municipale, soit des agents non titulaires.

Pour exercer les fonctions d'ATPM, les agents doivent au préalable obtenir un double agrément de la part du préfet et du procureur de la République, dans les mêmes conditions que les policiers municipaux^162(*).

À la différence des agents de police municipale, les ATPM ne sont pas autorisés à porter d'arme et ne disposent pas de la qualité d'APJA.

D'après les informations figurant dans l'étude d'impact, 181 communes ont fait appel à des ATPM en 2023, donnant lieu à la délivrance de 846 agréments^163(*).

b) La mutualisation temporaire d'agents de police municipale et de gardes champêtres

En deuxième lieu, des communes peuvent, dans certains cas précis, mettre en commun des agents de police municipale et des gardes champêtres pour faire face à certains événements de grande ampleur.

(1) La mise en commun temporaire d'agents de police municipale

L'article L. 512-3 du code de la sécurité intérieure précise les modalités de mutualisation des moyens et des effectifs des services de police municipale.

Ainsi, lors d'une manifestation exceptionnelle, notamment à caractère culturel, récréatif ou sportif^164(*), ou à l'occasion d'un afflux important de population, les maires de communes limitrophes ou appartenant à une même agglomération peuvent utiliser en commun, sur le territoire d'une ou plusieurs communes et pour un délai déterminé, tout ou partie des moyens et des effectifs de leurs services de police municipale.

Par ailleurs, en cas de catastrophe naturelle ou technologique, les maires de communes limitrophes ou appartenant à un même département ou à des départements limitrophes peuvent utiliser en commun, sur le territoire d'une ou plusieurs communes et pour un délai déterminé, tout ou partie des moyens et des effectifs de leurs services de police municipale.

Selon le rapport d'information de la commission des lois du Sénat consacré aux polices municipales et aux gardes champêtres^165(*), les possibilités de mutualisation d'agents de police municipale ont été utilisées à 232 reprises au 31 décembre 2023.

(2) La mise en commun temporaire de gardes champêtres

Similairement, le régime de mutualisation des moyens et des effectifs de gardes champêtres est fixé par l'article L. 522-2-1 du code de la sécurité intérieure, qui prévoit :

- la possibilité pour les maires de communes limitrophes ou appartenant à un EPCI-FP ou à une même agglomération d'utiliser en commun, sur le territoire d'une ou plusieurs communes, pour un délai déterminé, tout ou partie des moyens et des effectifs de leurs gardes champêtres en cas de manifestation exceptionnelle, notamment à caractère culturel, récréatif ou sportif ;

- et la faculté, pour les maires de communes limitrophes ou appartenant à un même département ou à des départements limitrophes d'utiliser en commun, sur le territoire d'une ou plusieurs communes, pour un délai déterminé, tout ou partie des moyens et des effectifs de gardes champêtres en cas de catastrophe naturelle ou technologique.

(3) Des possibilités encadrées

Les possibilités offertes par les articles L. 512-3 et L. 522-2-1 du code de la sécurité intérieure sont encadrées, puisqu'elles s'exercent uniquement en matière de police administrative^166(*).

Par ailleurs, les mutualisations prévues par les dispositions précitées doivent être au préalable autorisées par arrêté, le cas échéant conjoint, des préfets des départements concernés. Cet arrêté fixe en particulier les conditions et les modalités de la mise en commun, au vu des propositions formulées par les maires des communes concernées.

Toutefois, par dérogation, l'utilisation en commun des services de police municipale et de gardes champêtres peut être autorisée par arrêtés municipaux concordants des maires des communes concernées en cas de catastrophe naturelle ou technologique, à condition qu'une convention cadre ait été conclue au préalable entre ces communes et les préfets concernés, pour régler à l'avance les modalités de la mise en commun.

2. L'article 13 entend permettre aux communes de mieux faire face aux pics d'activité, en facilitant le recours aux assistants temporaires de police municipale et la mise en oeuvre des facultés de mutualisation

L'article 13 du projet de loi entend faciliter la gestion, par les communes dotées d'une police municipale, des afflux temporaires de population sur leur territoire, en assouplissant les modalités de mise en oeuvre des dispositifs évoqués supra.

a) L'élargissement du recours aux assistants temporaires de police municipale

À cet effet, l'article 13 vise en premier lieu à autoriser davantage de communes à recourir aux ATPM.

Il modifierait pour cela l'article L. 511-3 du code de la sécurité intérieure, afin d'autoriser les communes accueillant un grand événement ou un grand rassemblement au sens de l'article L. 211-11-1 du code de la sécurité intérieure à recourir aux ATPM pendant la durée de celui-ci.

Les grands événements et les grands rassemblements (article L. 211-11-1 du code de la sécurité intérieure)

L'article L. 211-11-1 du code de la sécurité intérieure fixe un cadre spécifique pour assurer la sécurité des grands événements et des grands rassemblements de personnes ayant pour objet d'assister à la retransmission d'événements exposés à un risque d'actes de terrorisme, en raison de leur nature et de l'ampleur de leur fréquentation.

Il permet ainsi de soumettre l'accès de toute personne, à un titre autre que celui de spectateur^167(*), à tout ou partie des établissements et installations accueillant le grand événement ou le grand rassemblement, à une autorisation de l'organisateur délivrée sur avis conforme de l'autorité administrative^168(*), pendant la durée de l'événement ou du rassemblement mais également au cours de leur préparation. L'objectif de ce régime d'autorisation d'accès est de s'assurer que « le comportement ou les agissements de la personne autorisée à accéder aux établissements et installations ne sont pas de nature à porter atteinte à la sécurité des personnes, à la sécurité publique ou à la sûreté de l'État^169(*) ».

L'autorité administrative demande, au préalable, la conduite d'une enquête administrative réalisée par le service national des enquêtes administratives de sécurité (SNEAS), qui peut donner lieu à la consultation du bulletin n° 2 du casier judiciaire et de certains traitements automatisés de données à caractère personnel^170(*).

Les grands événements et grands rassemblements sont désignés par décret. Celui-ci précise également les établissements et les installations qui les accueillent, ainsi que leur organisateur.

Ont par exemple été qualifiés de grands événements :

- le festival international du film de Cannes^171(*) ;

- le salon international de l'aéronautique et de l'espace^172(*) ;

- les jeux Olympiques et Paralympiques de 2024^173(*).

En l'état du droit, en effet, comme mis en avant par l'étude d'impact du projet de loi, les communes accueillant des grands événements ou des grands rassemblements ne peuvent recourir aux ATPM, alors que leurs « besoins présentent des similitudes avec ceux observés dans les communes touristiques durant la haute saison » puisque, « dans les deux cas, on constate un afflux de personnes au sein d'une commune ».

L'objectif est ainsi, en permettant à ces communes de faire appel à des ATPM, de « traiter de la même façon ces communes qui rencontrent des problématiques similaires ».

b) L'assouplissement des dispositifs de mutualisation d'agents de police municipale et de gardes champêtres

L'article 13 vise ensuite à harmoniser « dans le sens d'un assouplissement^174(*) » les différents régimes de mutualisation de policiers municipaux et de gardes champêtres, de façon à simplifier leur mise en oeuvre.

Les régimes de mutualisation actuellement en vigueur, présentés précédemment, diffèrent en effet tant dans leurs modalités de mise en oeuvre que dans leur champ d'application territorial, ce qui est source de complexité pour les communes et ne favorise pas leur mise en oeuvre.

Comme le souligne l'étude d'impact, « les disparités actuelles entre les différents dispositifs de mise en commun temporaire de moyens et d'effectifs entre communes présentent une complexité difficile à justifier ».

Pour remédier à ces difficultés, l'article 13 modifierait les articles L. 512-3 et L. 522-2-1 du code de la sécurité intérieure, pour prévoir un unique régime de mise en commun des moyens et des effectifs des services de police municipale et de gardes champêtres, ouvert dans trois cas.

Ainsi, l'article L. 512-3 autoriserait les maires de communes limitrophes ou appartenant à une même agglomération, à un même EPCI-FP, à un même département ou à des départements limitrophes à utiliser en commun, sur le territoire d'une ou plusieurs communes, pour un délai déterminé, tout ou partie des moyens et des effectifs de leurs différents services de police municipale.

L'article L. 522-2-1 du même code dupliquerait ce régime pour la mise en commun de gardes champêtres.

Les conditions géographiques de recours à la mutualisation temporaire d'agents de police municipale ou de gardes champêtres seraient ainsi assouplies, puisqu'actuellement, les communes appartenant à des départements limitrophes ne peuvent utiliser en commun des agents de police municipale ou des gardes champêtres qu'en cas de catastrophe naturelle ou technologique.

Cette faculté de mutualisation serait ouverte dans trois cas :

- lors d'une manifestation exceptionnelle, notamment à caractère culturel, récréatif ou sportif ;

- à l'occasion d'un afflux important de population ;

- ou en cas de catastrophe naturelle ou technologique.

Elle serait accordée par arrêté préfectoral, comme en l'état du droit. La dérogation existante à ce principe serait en revanche élargie, puisque l'utilisation en commun des services de police municipale et de gardes champêtres pourrait être autorisée par arrêtés municipaux concordants des maires des communes concernées en cas de catastrophe naturelle ou technologique - possibilité déjà ouverte en l'état du droit -, mais également lors d'une manifestation exceptionnelle ou à l'occasion d'un afflux important de population. La condition tenant à la conclusion préalable d'une convention cadre entre les communes et le préfet serait conservée.

3. La position de la commission : des assouplissements bienvenus et de nature à faciliter la gestion des pics d'activité par les communes

Les rapporteures ont accueilli favorablement les deux mesures portées par l'article 13 du projet de loi.

S'agissant de l'élargissement de la faculté de recours aux ATPM, les rapporteures notent qu'il s'agit d'une mesure réclamée par les élus locaux. Ainsi, la direction des libertés publiques et des affaires juridiques (DLPAJ) a indiqué que ce dispositif « répond à un réel besoin qui a été mis en lumière lors de l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de Paris 2024. En effet, de nombreuses communes ont souhaité renforcer leur dispositif lors du relais de la flamme olympique au cours duquel les polices municipales ont joué un rôle important de sécurisation ».

Les rapporteures souscrivent par ailleurs à l'assouplissement des conditions de mutualisation des agents de police municipale et des gardes champêtres, réclamé par l'AMF et qui s'inscrit dans les recommandations formulées par la mission d'information de la commission des lois^175(*).

Le rapport de la mission d'information a en effet mis en lumière l'utilité des outils existants de mutualisation, parmi lesquels ceux présentés précédemment, qui permettent notamment :

« - une meilleure couverture du territoire, en particulier pour les petites communes ;

- une plus grande capacité opérationnelle ;

- une rationalisation des coûts et de réaliser des économies d'échelle, notamment en matière d'équipements ;

- une optimisation de la gestion des ressources humaines ».

Au vu de ces avantages, la mission d'information avait recommandé d'assouplir les conditions légales de mutualisation de policiers municipaux. Elle avait notamment évoqué l'extension à toutes les manifestations prévues dans le cadre du régime de mise en commun à titre temporaire de « la possibilité d'autoriser l'utilisation en commun à titre exceptionnel de policiers municipaux et de gardes champêtres entre des communes non limitrophes du même département ou de départements limitrophes aujourd'hui limités aux catastrophes naturelles ».

Les rapporteures se félicitent ainsi de la reprise de cette proposition par le Gouvernement.

L'article a par conséquent été adopté sans modification par la commission.

La commission a adopté l'article 13 sans modification.

Article 14
Extension des possibilités de mutualisation d'agents et d'équipements et renforcement de la coordination avec les forces de sécurité intérieure

L'article 14 vise en premier lieu à faciliter les possibilités de mutualisation d'agents de police municipale et de gardes champêtres. Il prévoit à cet effet de simplifier la mise en oeuvre de ces mutualisations, en indiquant qu'une convention unique sera désormais nécessaire pour mutualiser des policiers municipaux et des gardes champêtres. De plus, il autoriserait le recrutement en commun de gardes champêtres par les syndicats de communes déjà constitués en vue de recruter en commun des policiers municipaux.

En deuxième lieu, cet article entend faciliter la mise en commun par convention d'équipements collectifs de vidéoprotection entre les communes, en permettant aux agents autres que les agents de police municipale de visionner, au sein des centres de supervision urbains, les images issues des systèmes de vidéoprotections recueillies sur l'ensemble du territoire des communes concernées.

En troisième lieu, l'article 14 tend à renforcer la coordination entre les policiers municipaux, les gardes champêtres et la police et la gendarmerie nationales. Il vise donc à étendre les conventions de coordination aux gardes champêtres, avec l'obligation d'établir une telle convention dès lors qu'un service comptera au moins trois emplois de garde champêtre. Tirant les conséquences de cette extension aux gardes champêtres, il précise que l'établissement de cette convention sera obligatoire, dès lors qu'une commune ou un EPCI comptera au moins trois emplois de garde champêtre ou de policier municipal.

La commission a accepté les mesures prévues par l'article 14, de nature à favoriser la mutualisation entre communes. Elle a souhaité renforcer ces mesures, à l'initiative de ses rapporteures, en ouvrant la possibilité de mutualiser à titre pérenne des agents de police municipale aux communes formant un ensemble d'un seul tenant.

Elle a ensuite adopté l'article ainsi modifié.

I. LA SIMPLIFICATION DES MUTUALISATIONS À TITRE PÉRENNE DE POLICIERS MUNICIPAUX ET DE GARDES CHAMPÊTRES

1. Les dispositifs de mutualisation à titre pérenne de policiers municipaux et de gardes champêtres

a) Les polices pluricommunales

Des agents de police municipale et des gardes champêtres peuvent être mutualisés par les communes de façon pérenne.

L'article L. 512-1 du code de la sécurité intérieure autorise ainsi les communes limitrophes ou appartenant à une même agglomération au sein d'un même département ou à un même EPCI-FP à avoir un ou plusieurs agents de police municipale en commun, compétents sur le territoire de chacune d'entre elles.

S'agissant des gardes champêtres, le régime de mise en commun à titre pérenne est plus souple, puisque l'article L. 522-2 du code de la sécurité intérieure prévoit que plusieurs communes peuvent avoir un ou plusieurs gardes champêtres en commun, compétents sur le territoire de chacune d'entre elles.

Dans les deux cas, une convention de mutualisation doit être conclue entre l'ensemble des communes intéressées afin de préciser les modalités d'organisation et de financement de la mise en commun des agents et de leurs équipements. Cette convention est ensuite transmise au préfet de département.

b) Les polices intercommunales

Les policiers municipaux et gardes champêtres peuvent également être mutualisés au niveau intercommunal.

Ainsi, à son initiative ou à la demande des maires de plusieurs communes membres, le président d'un EPCI-FP peut recruter des policiers municipaux et des gardes champêtres afin de les mettre à disposition des communes volontaires, après avoir obtenu l'accord préalable de l'organe délibérant de l'EPCI-FP et d'une majorité qualifiée de deux tiers des conseils municipaux représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci ou de la moitié au moins des conseils municipaux représentant les deux tiers de la population totale de celles-ci^176(*).

Les communes peuvent également faire le choix de former un syndicat de communes pour recruter en commun des agents de police municipale. L'article L. 512-1-2 permet ainsi aux communes limitrophes ou appartenant à une même agglomération au sein d'un même département ou à un même EPCI-FP de former un syndicat de communes pour recruter un ou plusieurs agents de police municipale en commun, compétents sur le territoire de chacune des communes.

2. Le dispositif proposé : la simplification et l'extension des possibilités de mutualisation à titre pérenne de policiers municipaux et de gardes champêtres entre communes

L'article 14 vise en premier lieu à faciliter la mutualisation de policiers municipaux et de gardes champêtres.

a) La simplification de l'établissement des conventions de mutualisation

D'une part, le 1° du I de l'article 14 simplifierait l'établissement des conventions de mutualisation établies dans le cadre d'une police pluricommunale. Il modifierait dans ce cadre l'article L. 512-1 du code de la sécurité intérieure pour préciser que lorsque des communes ayant choisi de mettre en commun de façon pérenne des policiers municipaux sur le fondement de ce même article mettront également en commun des gardes champêtres sur le fondement de l'article L. 522-2 du code précité, elles pourront se doter d'une convention de mutualisation unique.

b) Le recrutement en commun de gardes champêtres par les syndicats de communes

D'autre part, le 2° du I de l'article 14 modifierait l'article L. 512-1-2 du code de la sécurité intérieure pour étendre les possibilités de mutualisation de gardes champêtres entre communes, en autorisant les syndicats de communes, constitués par les communes en vue de recruter en commun des policiers municipaux, à recruter également des gardes champêtres, dans les conditions prévues au V de l'article L. 522-2 du code précité - c'est-à-dire pour exercer les compétences mentionnées à l'article L. 521-1 du même code.

Les gardes champêtres mis en commun seraient ainsi :

- chargés de rechercher les contraventions aux règlements et arrêtés de police municipale et de dresser les procès-verbaux pour constater ces infractions ;

- autorisés à constater par procès-verbal les contraventions à certaines dispositions du code de la route dont la liste est fixée par décret en Conseil d'État ;

- chargés de constater les contraventions mentionnées au livre VI du code pénal, dont la liste est fiée par décret en Conseil d'État, dès lors qu'elles ne nécessitent pas d'actes d'enquête ;

- chargés de rechercher et constater les infractions forestières mentionnées aux articles L. 161-1 et L. 161-4 du code forestier.

3. La position de la commission : étendre encore davantage les possibilités de mutualisation de policiers municipaux à titre pérenne

La commission s'est montrée favorable aux mesures de facilitation et de simplification du régime de mutualisation de policiers municipaux et de gardes champêtres à titre pérenne portées par l'article 14.

Outre l'adoption de l'amendement rédactionnel COM-154, à l'initiative de ses rapporteures, elle a souhaité compléter le dispositif proposé, de façon à assouplir encore davantage les possibilités de mutualisation dans un cadre pluricommunal.

Par l'adoption de l'amendement COM-153, elle a ainsi complété l'article L. 512-1 du code de la sécurité intérieure, pour autoriser également les communes formant un ensemble d'un seul tenant à mettre en commun des agents de police municipale. Les possibilités de mise en commun pérenne de policiers municipaux ne seraient donc plus limitées aux seules communes limitrophes ou appartenant à une agglomération d'un même département ou à un même EPCI-FP.

Cette mesure reprend une recommandation du rapport d'information de la commission des lois du Sénat sur les polices municipales^177(*), qui préconisait « l'extension des possibilités de mutualisation à titre pérenne d'agents dans le cadre d'une police pluricommunale pour des communes non limitrophes ».

II. LA MISE EN COMMUN DES AGENTS TERRITORIAUX AU SEIN DES CENTRES DE SUPERVISION URBAINS DES COMMUNES AYANT MUTUALISÉ LEURS ÉQUIPEMENTS DE VIDÉOPROTECTION

1. Les communes peuvent mutualiser leurs équipements de vidéoprotection

Les communes peuvent faire le choix de mutualiser leurs équipements de vidéoprotection, compte tenu du coût important de ces équipements. Deux dispositifs de mutualisation coexistent aujourd'hui.

D'une part, l'article L. 132-14 du code de la sécurité intérieure prévoit que lorsqu'un EPCI, un syndicat mixte ouvert ou un syndicat mixte restreint exerce la compétence relative aux dispositifs locaux de prévention de la délinquance, il peut acquérir, installer et entretenir des dispositifs de vidéoprotection et mettre à disposition des communes du personnel pour visionner les images.

Les personnels mis à disposition dans ce cadre peuvent être :

- des agents de police municipale recrutés sur le fondement de l'article L. 512-2, dans le cadre d'une police intercommunale ;

- des agents des communes, des EPCI ou des syndicats mixtes agréées dans les conditions prévues à l'article L. 132-14-1 du code de la sécurité intérieure.

D'autre part, les communes peuvent par voie de convention, sur le fondement de l'article L. 1311-15 du code général des collectivités territoriales, prévoir l'utilisation d'équipements collectifs par une collectivité territoriale, un EPCI ou un syndicat mixte, moyennant une participation financière au bénéfice de la collectivité territoriale, de l'EPCI ou du syndicat mixte propriétaires de ces équipements. Ce dispositif est régulièrement utilisé par les communes pour mettre en commun un centre de supervision urbain (CSU).

Dans ce cadre, des policiers municipaux peuvent être mis en commun sur le fondement de l'article L. 512-1 du code de sécurité intérieure, pour visualiser les images prises sur le territoire de chacune des communes ayant conclu la convention.

En revanche, comme indiqué par l'étude d'impact, « aucune disposition ne permet aux autres agents territoriaux de visualiser des images autres que celles de la commune qui les emploie ».

2. Le dispositif propose de permettre aux communes ayant mutualisé leurs équipements de vidéoprotection de mettre en commun leurs agents pour le visionnage des images

Le II de l'article 14, qui créerait un article L. 132-7-1 au sein du code de la sécurité intérieure, entend autoriser les communes utilisant des équipements collectifs de vidéoprotection à prévoir, par convention, les modalités de mise en commun de leurs agents - autres que les agents de la police municipale - pour le visionnage des images de l'ensemble des communes.

Ainsi, la convention de mise en commun des équipements collectifs de vidéoprotection pourrait prévoir, outre la participation financière mentionnée à l'article L. 1311-15 du code général des collectivités territoriales, la mise en commun d'agents chargés de visionner les images recueillies par les systèmes de vidéoprotection sur le territoire de l'ensemble des communes ayant conclu la convention d'utilisation d'équipements collectifs de vidéoprotection. Ces agents devraient être préalablement agréés, dans les conditions prévues à l'article L. 132-14-1 du code de la sécurité intérieure.

3. Une mesure de nature à faciliter la mutualisation des systèmes de vidéoprotection

Suivant la position de ses rapporteures, la commission a approuvé le dispositif prévu par le II de l'article 14.

Cette mesure paraît en effet de nature à faciliter la mise en commun d'équipements collectifs de vidéoprotection entre les communes, dans un contexte caractérisé par de fortes contraintes budgétaires ainsi que par une hausse continue de la délinquance.

III. LE RENFORCEMENT DE LA COORDINATION ENTRE LES FORCES DE SÉCURITÉ INTÉRIEURE, LES POLICIERS MUNICIPAUX ET LES GARDES CHAMPÊTRES

1. L'obligation de conclure une convention de coordination

a) Les conventions de coordination

Définie par l'article L. 512-6 du code de la sécurité intérieure, la convention de coordination des interventions de la police municipale et des forces de sécurité de l'État est établie après la réalisation d'un diagnostic préalable des problématiques de sûreté et de sécurité auxquelles est confronté le territoire et a pour objet de préciser :

- les missions complémentaires prioritaires, notamment judiciaires, confiées aux policiers municipaux ;

- la nature et les lieux de leurs interventions, en tenant compte de leur équipement et de leur armement ;

- les modalités de coordination des interventions de la police municipale avec celles de la police et de la gendarmerie nationale ;

- la doctrine d'emploi du service de police municipale.

Ces conventions peuvent également prévoir un dispositif de coopération opérationnelle renforcée, qui peut préciser les modalités de coopération dans au moins neuf domaines^178(*), parmi lesquels la communication opérationnelle ou la prévention des violences urbaines.

b) Les cas obligatoires d'établissement d'une convention de coordination

L'article L. 512-4 du code précité précise que la convention de coordination doit obligatoirement être conclue entre le maire, le préfet de département, le procureur de la République territorialement compétent et, le cas échéant, le président de l'EPCI, dès lors qu'un service de police municipale comporte au moins trois emplois d'agent de police municipale (y compris d'agent mis à disposition de la commune par un EPCI sur le fondement des articles L. 512-1-1 ou L. 512-2 du même code).

Une telle convention peut également être conclue, à titre facultatif et à la demande du maire, lorsqu'un service de police municipale compte moins de trois emplois d'agent de police municipale.

Les conventions de coordination présentent également un caractère obligatoire, même lorsque le service de police municipale compte moins de trois emplois d'agent, lorsque :

- les agents de police municipale sont armés^179(*) ;

- les agents de police municipale sont équipés de caméras individuelles^180(*) ;

- lorsque les agents de police municipale travaillent de nuit^181(*) ;

- en cas de création d'une brigade cynophile de police municipale^182(*),

- et dans le cadre des dispositifs de mutualisation d'agents de police municipale^183(*).

2. L'article 14 vise à étendre les cas obligatoires de conclusion d'une convention de coordination

L'article 14 conduirait à étendre les cas dans lesquels une convention de coordination doit obligatoirement être conclue.

D'une part, le 3° du I de l'article 14 modifierait l'article L. 512-4 du code de la sécurité intérieure pour étendre aux gardes champêtres l'obligation de conclure une telle convention, dès lors que le service compte au moins trois emplois de gardes champêtres - les gardes champêtres n'étant jusqu'alors pas soumis à l'obligation d'établir une convention de coordination.

D'autre part, le III de l'article 14 créerait un nouvel article L. 522-8 dans le code de la sécurité intérieure, pour prévoir que dès lors qu'une commune ou un EPCI à fiscalité propre comporte au moins trois emplois de garde champêtre ou d'agent de police municipale, l'établissement d'une convention de coordination est obligatoire - par cohérence avec l'extension aux gardes champêtres, prévue par le 3°, de l'obligation de conclure une convention de coordination. La conclusion d'une telle convention serait également possible, à titre facultatif, dans le cas où le service compterait moins de trois emplois de garde champêtre ou d'agent de police municipale.

3. Des mesures approuvées par la commission

La commission a approuvé ces mesures sans modification. Elle a en effet considéré que le renforcement des prérogatives des gardes champêtres et la nécessité d'assurer une plus grande coordination avec la police et la gendarmerie nationales pour assurer l'efficacité des interventions justifiait l'extension des cas dans lesquels une convention de coordination est obligatoire.

La commission a adopté l'article 14 ainsi modifié.

Article 15
Aménagement des régimes d'agrément et de prestation de serment des polices municipales et des gardes champêtres et création d'un numéro d'identification individuel des agents

L'article 15 poursuit un triple objectif. Il harmonise les conditions d'agrément des policiers municipaux et des gardes champêtres, clarifie la formule à prononcer lors de leur prestation de serment et autorise la création d'un numéro d'identification individuel et d'un registre national des agréments.

La commission a approuvé ces évolutions, dont la dernière reprend une recommandation importante de sa mission d'information transpartisane. Elle a adopté l'article 15 tel que modifié par un amendement rédactionnel des rapporteures.

1. L'harmonisation et la clarification des conditions d'agrément des policiers municipaux et des gardes champêtres

L'article 15 procède en premier lieu à une harmonisation et à une clarification des conditions d'agrément des policiers municipaux et des gardes champêtres.

Le cadre juridique aujourd'hui prévu pour les policiers municipaux par l'article L. 511-2 du code de la sécurité intérieure comprend en effet plusieurs incohérences^184(*). Si l'information du procureur de la République du nouveau lieu d'affectation en cas de mutation d'un policier municipal dans le ressort d'un autre tribunal judiciaire est tout d'abord bien prévue, celle du représentant de l'État dans le nouveau département d'exercice est en revanche manquante. En cas d'urgence, le procureur de la République peut ensuite suspendre l'agrément d'un policier municipal sans consulter le maire de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale concerné, tandis que le préfet ne peut se soustraire à cette consultation. Aucun dispositif ne prévoit enfin d'obligation d'information mutuelle sur les décisions d'agrément, de suspension ou de retrait qu'ils prennent.

L'article L. 511-2 du code de la sécurité intérieure intègre en outre une référence obsolète à l'article 6 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale aujourd'hui abrogé et repris à l'article L. 411-1 du code général de la fonction publique.

L'article 15 procède aux ajustements nécessaires pour remédier à ces incohérences. Il garantit au procureur de la République et au préfet le même niveau d'information en cas de mutation d'un policier municipal, aligne leurs prérogatives en matière de suspension d'agrément et prévoit une information mutuelle systématique pour toute décision d'octroi, de suspension ou de retrait dudit agrément.

Ces ajustements visant à garantir la sécurité juridique de l'article L. 511-2 du code de la sécurité intérieure n'appelle pas d'observations sur le fond des rapporteures. À leur initiative, la commission a néanmoins adopté un amendement rédactionnel COM-155.

Le régime d'agrément des gardes champêtres est quant à lui particulièrement laconique, puisque l'article L. 522-1 du code de la sécurité intérieure se borne à préciser que « les gardes champêtres sont nommés par le maire, agréés par le procureur de la République et assermentés ».

Contrairement aux policiers municipaux, les gardes champêtres ne font pas l'objet d'un double agrément et leur cadre juridique ne prévoit aucun des éléments précités concernant l'information du procureur de la République et du préfet en cas de mutation, leurs possibilités de suspendre ou de retirer un agrément, ainsi que leur information mutuelle sur toute décision d'octroi, de suspension ou de retrait d'agrément.

En conséquence, l'article 15 réécrit l'article L. 522-1 du code de la sécurité intérieure pour prévoir l'ensemble de ces éléments, selon une rédaction identique à celles applicable aux policiers municipaux.

Les rapporteures ont approuvé ce dispositif. La différence de traitement entre les policiers municipaux et les gardes champêtres qui voit ces derniers soumis à un agrément simple n'est aujourd'hui plus justifiée. Leurs compétences se sont largement rapprochées au fil des évolutions de la législation, ce que le projet de loi devrait encore accentuer. L'octroi de nouvelles compétences judiciaires et administratives aux gardes champêtres^185(*) impose également ce renforcement des contrôles préalables à leur entrée en fonction. Du reste, la FNGC a indiqué approuver cette évolution lors de son audition par les rapporteures.

2. La clarification de la formule de la prestation de serment

L'article 15 entend deuxièmement clarifier les modalités pratiques de prestation de serment des policiers municipaux et des gardes champêtres.

Il existe en effet une ambiguïté sur la formule devant être employée par les policiers municipaux. En l'absence de texte spécifique, la formule traditionnellement prononcée est celle mentionnée à l'article L. 130-7 du code de la route et figurant à son article R. 130-9 (« Je jure de bien et fidèlement remplir mes fonctions et de ne rien révéler ou utiliser de ce qui sera porté à ma connaissance à l'occasion de leur exercice »). Introduit par l'article 2 de la n° 2021-1109 du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République, l'article L. 515-1 A du code de la sécurité intérieure dispose toutefois que « préalablement à sa prise de fonctions, tout agent de la police municipale déclare solennellement servir avec dignité et loyauté la République, ses principes de liberté, d'égalité et de fraternité et sa Constitution par une prestation de serment », soit une formule potentiellement concurrente.

La FNCG a quant à elle indiqué que la formule du serment des gardes champêtres était fixée par un décret du 5 avril 1852.

À des fins de clarification, l'article 15 renvoie à un décret en Conseil d'État la détermination de la formule à prononcer. Les rapporteures ont approuvé cette clarification, en relevant que rien n'empêcherait ledit décret de conserver la formule historiquement utilisée par les gardes champêtres.

3. La création d'un numéro d'identification individuel des policiers municipaux et des gardes champêtres ainsi que d'un registre national des identifications :

L'article 15 prévoit enfin la création d'un numéro d'identification individuel des policiers municipaux et des gardes champêtres ainsi que d'un registre national des agréments. Comme cela est rappelé dans l'étude d'impact, il n'existe en effet en l'état « aucune chaîne de traitement dématérialisée et automatisée des agréments de ces agents » et, par suite, « aucun annuaire centralisé et fiable des identités des agents auquel comparer les demandes d'accès aux fichiers ».

Du reste, la mission d'information transpartisane de la commission^186(*) était parvenue au même constat et appelait à « l'établissement d'un système national d'identification anonyme et centralisé des policiers municipaux et des gardes champêtres, sur le modèle du référentiel des identités et de l'organisation (RIO) » ainsi qu'à la mise en place d'un « mécanisme de sécurisation accrue des accès aux fichiers »^187(*).

L'article 15 permet de répondre à ces préoccupations, étant entendu que le registre prendra la forme d'une base automatisée et devra donc être autorisé par décret en Conseil d'État pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés. Il permettra, à terme la création d'un annuaire des agents puis la mise en place du dispositif d'authentification centralisée, y compris en mobilité, appelé de ses voeux par la mission d'information.

L'article 15 précise par ailleurs que le port de la carte professionnelle et de la tenue comprenant le port apparent du numéro d'identification individuel est obligatoire pendant le service.

Les rapporteures ont pleinement approuvé ce dispositif, qui contribuera à la fois à l'efficacité des agents sur le terrain et au renforcement des processus de contrôle.

La commission a adopté l'article 15 ainsi modifié.

Article 16
Contrôle du centre national de la fonction publique territoriale dans le cadre de ses activités de formation des policiers municipaux

L'article 16 crée un mécanisme de contrôle par l'inspection générale de l'administration (IGA) des activités de formation des policiers municipaux exercées par le CNFPT. La commission a approuvé la création de cette voie de contrôle externe des activités de formation, qui ne sont aujourd'hui soumises qu'aux contrôles internes effectués par l'inspection générale du CNFPT.

Elle a néanmoins estimé que cette évolution devait s'inscrire dans un renforcement plus général du contrôle externe sur les polices municipales, qui constitue le corollaire indispensable de l'extension de leurs prérogatives administratives et judiciaires. Conformément aux recommandations rendues en 2024 par sa mission d'information transpartisane sur les polices municipales et les gardes champêtres et à l'initiative des rapporteures, la commission a donc prévu la création, sur le modèle du dispositif prévu pour la sécurité civile, d'une mission de contrôle permanente des polices municipales commune aux trois inspections générales de l'administration de la police nationale et de la gendarmerie nationale.

1. L'état du droit : un dispositif de contrôle des polices municipales peu sollicité et qui n'inclut pas les activités de formation

Le contrôle des polices municipales est par définition principalement du ressort du maire employeur, garant du bon fonctionnement du service et, le cas échéant, en charge de l'exercice du pouvoir disciplinaire à l'encontre des agents. Si les agents de police municipale peuvent également être soumis au contrôle de l'autorité préfectorale dans certains cas déterminés^188(*) ou dans le cadre de l'exécution de la convention de coordination, il n'existe en revanche pas d'autorité centrale de contrôle des polices municipales au niveau de l'État.

En l'état du droit, seul l'article L. 513-1 du code de la sécurité intérieure prévoit ainsi l'exercice d'un contrôle étatique ponctuel d'un service de police municipale, en collaboration étroite avec le maire. Dans le détail, ledit article ouvre la possibilité au ministre de l'intérieur, sur demande du maire, du président de l'EPCI, du préfet ou du procureur de la République, de vérifier l'organisation et le fonctionnement d'un service de police municipale. Le cas échéant, les modalités du contrôle sont fixées après consultation du maire ou, dans le cas d'une police intercommunale, du président de l'EPCI et de chacun des maires concernés. Le contrôle est concrètement opéré par les services de l'inspection générale de l'administration (IGA) et ses conclusions sont transmises à chacune des autorités précitées. Il est par ailleurs précisé que la demande de vérification sollicitée par le président d'un EPCI ne peut porter que sur la mise à disposition des agents de police municipale ou leurs équipements.

Ce dispositif, apparaît insatisfaisant à deux égards.

Premièrement, le cadre instauré par l'article L. 513-1 du code de la sécurité intérieure ne permet que des contrôles ponctuels, à l'initiative des autorités locales. De plus, ce dispositif est en pratique extrêmement peu sollicité. Selon l'étude d'impact, l'IGA n'a été saisie qu'à trois reprises depuis la création de ce dispositif par la loi n° 99-291 du 15 avril 1999 relative aux polices municipales^189(*). Si l'article 13 de la n° 2021-646 du 25 mai 2021 pour une sécurité globale préservant les libertés avait assoupli la procédure en supprimant l'exigence d'un avis préalable de la commission consultative des polices municipales, force est donc de constater que l'usage de cette procédure est resté marginal. Il en résulte, selon les termes employés par la Cour des comptes dans un rapport relatif aux polices municipales d'octobre 2020, que « toute la responsabilité du contrôle repose in fine sur le pouvoir hiérarchique exercé par les maires »^190(*).

Les statistiques disponibles en la matière démontrent certes que les problématiques disciplinaires au sein des services de police municipale sont dans l'ensemble contenues. Selon les données transmises par la Défenseure des droits, 6 % seulement des saisines enregistrées par ses services en 2024 dans le champ de la déontologie de la sécurité concernaient des policiers municipaux^191(*). Par ailleurs, le taux global de manquements constatés dans ce champ demeure stable depuis 2011, situé entre 5 % et 10 %.

Pour autant, les dispositifs de contrôle interne ne sauraient constituer l'unique voie de contrôle des policiers municipaux, qui plus est dans un contexte d'accroissement continu de leurs prérogatives administratives et judiciaires. Reprenant la conclusion formulée par la Cour des comptes, le rapport d'information transpartisan de la commission des lois sur les polices municipales et les gardes champêtres mentionne ainsi que « le renforcement des prérogatives administratives et judiciaires des polices municipales [que la mission] appelle de ses voeux a pour corollaire indispensable un renforcement du contrôle par l'État de leur action, dans le strict respect des libertés locales »^192(*).

Cour des comptes, Rapport public thématique, « Les polices municipales, octobre 2020 (p. 127)

Toute la responsabilité du contrôle repose in fine sur le pouvoir hiérarchique exercé par les maires. Si les statistiques montrent que ces derniers n'hésitent pas à en faire usage - les sanctions disciplinaires étant beaucoup plus fréquentes que les suspensions ou retraits d'agrément -, et si les plus grandes communes sont dotées d'inspections générales (Paris, Marseille, Nice) ou de référents déontologues (Hyères), les dispositifs internes n'épuisent pas la question du contrôle des polices municipales. En effet, l'extension de leur champ d'intervention ainsi que la banalisation de l'arme à feu justifient le recours à une expertise indépendante et impartiale en cas d'atteinte particulièrement grave à la déontologie. La Cour parvenait déjà au même constat dans son rapport public thématique de 2011, en recommandant d'« étudier de nouvelles modalités de contrôle des polices municipales par le ministère de l'intérieur, adaptées à l'importance de leurs missions et de leurs effectifs ».

Le renforcement des contrôles externes semble en outre faire consensus, non seulement au sein du ministère de l'intérieur - l'inspection générale de la police nationale estime « difficilement justifiable que la police municipale soit soumise à un moindre niveau de contrôle par rapport à la police nationale », aussi auprès des organisations syndicales et des élus. Le rapport Fauvergue-Thourot souligne ainsi que « la mise en place d'un mécanisme de contrôle effectif de l'activité des polices municipales impliquant les services de l'État constitue la contrepartie du renforcement de leurs pouvoirs ». Les représentants de la profession avancent toutefois la nécessité d'une prise en compte de la spécificité des attributions des agents municipaux et les élus indiquent s'opposer à tout contrôle qui s'apparenterait à un jugement en opportunité sur la doctrine d'emploi.

Deuxièmement, le mécanisme de contrôle prévu par l'article L. 513-1 du code de la sécurité intérieure comporte un angle mort, en ce qu'il ne s'étend pas aux activités de formation des policiers municipaux. En l'état du droit, les missions de vérification conduites par l'IGA ne s'étendent pas au CNFPT. En pratique, le contrôle de ces activités est donc exclusivement interne et assuré par l'inspection générale du CNFPT, laquelle est dédiée à l'évaluation de sa propre organisation et placée sous l'autorité de son président. Le CNFPT a par ailleurs indiqué au cours de son audition que « cette inspection interne n'a pas vocation à ce stade à être saisie des problèmes de comportement des stagiaires, mais elle peut être diligentée par le président sur toute demande de sa part, et notamment pour revoir ou améliorer l'organisation et l'efficience interne ».

2. L'article 16 : permettre le contrôle des activités de formation du centre national de la fonction publique territoriale

Dans ce contexte, l'article 16 prévoit un mécanisme de contrôle par l'IGA des activités de formation des policiers municipaux exercées par le CNFPT. Il complète pour ce faire l'article L. 513-1 du code la sécurité intérieure par un mécanisme de vérification reprenant quasiment à l'identique les caractéristiques de celui applicable à l'organisation et au fonctionnement des services de police municipale.

Dans le détail, il reviendrait au ministre de l'intérieur ou au ministre chargé des collectivités territoriales de décider d'une vérification, sur sollicitation du président du CNFPT, du procureur de la République ou du représentant de l'État dans le département d'implantation de la délégation du CNFPT concernée. Son périmètre comprendrait « l'organisation et le fonctionnement des activités de formation des fonctionnaires de police municipale assurées conformément à l'article L. 451-6 du code général de la fonction publique ».

L'article 16 précise enfin que les conclusions de la mission sont transmises au président du CNFPT ainsi que, le cas échéant, au procureur de la République ou au représentant de l'État ayant demandé cette vérification. Il s'agit là d'une différence avec les autres missions de vérification prévues à l'article L. 513-1 du code de la sécurité intérieure, pour lesquelles il est prévu que ces deux autorités sont systématiquement destinataires des conclusions, et pas seulement celle qui est à l'origine de la vérification.

3. La position de la commission : établir une mission de contrôle inter-inspection permanente des polices municipales

La commission a approuvé la création d'une voie de contrôle externe des activités de formation des policiers municipaux exercées par le CNFPT. Comme cela est rappelé dans l'étude d'impact, « la montée en professionnalisme, l'accroissement de l'armement, le renforcement des prérogatives des policiers municipaux ont mis l'accent ces dernières années sur l'importance de leur formation et de leur qualité »^193(*) et justifient un renforcement des voies de contrôle. La possibilité pour le CNFPT de participer au cadrage des missions de vérification contribuera à la fois à renforcer leur efficacité et, le cas échéant, à garantir leur complémentarité avec les inspections internes mises en oeuvre.

Par l'adoption d'un amendement COM-156 des rapporteures, la commission a aligné les modalités de transmission des conclusions de l'IGA sur celles prévues pour les autres missions de vérification mentionnées à l'article L. 513-1 du code de la sécurité intérieure. Le procureur de la République et le représentant de l'État territorialement compétents en seraient systématiquement destinataires, qu'ils soient ou non à l'initiative de la mission.

La commission a ensuite estimé que l'article 16 devait s'inscrire dans un renforcement plus général du contrôle externe des polices municipales, qui constitue, dans le strict respect des libertés locales, le corollaire indispensable de l'extension des prérogatives administratives et judiciaires des agents.

La création d'une autorité de contrôle externe centralisée des polices municipales est une proposition ancienne, d'abord esquissée par le rapport de la mission parlementaire conduite par Alice Thourot et Jean-Michel Fauvergue en 2018^194(*) puis reprise notamment par la Cour des comptes dans son rapport précité de 2020. Ce dernier évoquait les pistes d'une mission permanente commune aux inspections générales de l'administration, de la police nationale et de la gendarmerie nationale, de la nomination d'inspecteurs généraux en service extraordinaire au sein de l'IGA pour venir renforcer les effectifs d'une mission d'évaluation constituée en son sein, ainsi que d'un dispositif inspiré de l'inspection des services de renseignement, où les équipes seraient constituées ponctuellement en puisant dans le vivier de différents corps d'inspection.

Alice Thourot et Jean-Michel Fauvergue,
« D'un continuum de sécurité vers une sécurité globale »,
rapport de parlementaires en mission, septembre 2018 (pp. 83-85)

La mise en place d'un mécanisme de contrôle effectif de l'activité des polices municipales impliquant les services de l'État constitue la contrepartie du renforcement de leurs pouvoirs [...}.

Une mission de contrôle a toujours une valeur dissuasive quant à la tentation de s'affranchir du droit en vigueur. Elle peut et doit néanmoins également avoir une valeur préventive et pédagogique, révélant aux services contrôlés leurs éventuels points faibles, les informant des risques qu'ils encourent, ou leur faisant partager des bonnes pratiques observées ailleurs, sans que la mission ne soit systématiquement associée à l'idée de dysfonctionnements et de sanctions. Face à un service placé sous l'autorité et la responsabilité d'un élu local, composé de fonctionnaires territoriaux, il sera indispensable de faire preuve de la pédagogie nécessaire de la part des services de contrôle de l'État susceptibles d'intervenir afin de préciser qu'il ne s'agit pas, pour eux, de s'ingérer dans les prérogatives du maire, mais bien de venir veiller au respect du droit et au bon fonctionnement général de l'architecture de sécurité globale en place dans un territoire.

À ce titre, l'inspection générale de l'administration peut s'appuyer sur son expérience en matière d'audit des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS). Chaque année, dans le cadre d'une mission permanente, elle audite le fonctionnement de SDIS préalablement identifiés, dans le cadre d'un partenariat avec l'Assemblée des départements de France (ADF). Ces missions sont désormais ancrées dans les habitudes : s'agissant des SDIS, l'organisation d'une mission coordonnée par une inspection de l'État dans un service d'une collectivité est un phénomène intégré et bien accepté. Cet exemple pourrait servir de modèle pour les contrôles des polices municipales : l'IGA pourrait ainsi constituer une mission permanente de contrôle des polices municipales, avec l'appui de l'inspection générale de la police nationale (IGPN) et l'inspection générale de la gendarmerie nationale (IGGN), dans le cadre d'une démarche partenariale avec l'Association des maires de France (AMF). Les difficultés éventuelles liées à l'organisation de ces missions seraient ainsi levées.

C'est ainsi dans le cadre de cette mission permanente que seraient traitées les demandes d'inspection portant aussi bien sur le fonctionnement général des services que sur des faits ponctuels révélateurs de dysfonctionnements internes. Selon les cas de figure, la mission d'inspection pourrait associer plusieurs des inspections relevant du ministère de l'intérieur : par exemple, IGA accompagné d'IGPN ou IGGN s'agissant d'un contrôle global d'une police municipale, ou IGPN ou IGGN seule sur des sujets ponctuels concernant le comportement d'un agent isolé qui aurait excédé ses pouvoirs en matière de consultation d'un fichier géré par l'État. Ce serait à la mission permanente de déterminer le bon échelon de représentation de chacune des missions initiées.

Proposition 42 - Créer un dispositif effectif de contrôle des polices municipales - Créer à l'IGA une mission permanente de contrôle des polices municipales, qui serait réalisée avec le concours de l'IGPN et de l'IGGN. La doter d'un programme annuel dans un cadre partenarial avec l'AMF.

La mission d'information transpartisane conduite par la commission en 2024 sur les polices municipales et les gardes champêtres avait repris à son compte cette proposition de création d'une instance de contrôle externe des polices municipales, en privilégiant le format d'une mission inter-inspections permanente. Il était précisé « qu'outre la vérification de l'organisation et du fonctionnement d'un service de police municipale, cette mission pourrait notamment conduire des travaux sur des sujets liés à la déontologie de leur action, ou encore au développement de l'expertise dans les domaines du management et de l'organisation interne. Comme dans le dispositif actuel, elle ne pourrait conduire ses missions que dans des conditions fixées après consultation des maires et présidents d'EPCI concernés. Une telle organisation, plus souple et reposant sur des structures d'ores et déjà opérationnelles, paraît préférable à la création, proposée par certains, d'une [nouvelle] inspection générale des polices municipales ».

À l'initiative des rapporteures, la commission a, par l'adoption d'un même amendement COM-156, retranscrit cette proposition à l'article 16. Pour ce faire, elle s'est inspirée de la mission d'évaluation et de contrôle de l'IGA prévue par l'article L. 751-1 du code de la sécurité intérieure en matière de sécurité civile. Comme cela est rappelé dans le rapport d'Alice Thourot et de Jean-Michel Fauvergue précité, l'IGA s'est dotée, en application de cette disposition législative, d'une mission permanente auditant le fonctionnement de services départementaux d'incendie et de secours préalablement identifiés, dans le cadre d'un partenariat avec l'Assemblée des départements de France. Le rapport relève à cet égard que « ces missions sont désormais ancrées dans les habitudes : s'agissant des SDIS, l'organisation d'une mission coordonnée par une inspection de l'État dans un service d'une collectivité est un phénomène intégré et bien accepté ».

La mise en oeuvre de la mission inter-inspections introduite par la commission pourrait utilement s'inspirer de cet exemple réussi. Celle-ci assurerait une activité permanente d'évaluation et de contrôle de l'organisation, du fonctionnement ainsi que des actions des services de polices municipales. Les vérifications pourraient ainsi concerner tant le fonctionnement général des services que des dysfonctionnements ponctuels résultant de comportements isolés. Cette mission exercerait ainsi autant un rôle d'audit et de conseil qu'un pouvoir de contrôle.

La mission agirait en étroite collaboration avec les maires, qui continueraient à participer au cadrage des missions de vérification et pourraient toujours en être à l'initiative. Comme en matière de sécurité civile, le programme de contrôle pourrait être élaboré dans le cadre d'un partenariat avec les associations d'élus locaux.

L'existence de cette mission n'aurait en aucun cas pour conséquence de déposséder les maires du pouvoir de sanction dont ils sont les uniques détenteurs, sous réserve des possibilités de suspension ou de retrait

d'agrément par le préfet ou le procureur de la République^195(*). Ses conclusions les éclaireraient en revanche significativement dans l'exercice de leurs prérogatives disciplinaires

Afin de doter cette mission des moyens d'un contrôle effectif, l'amendement COM-156 reproduit enfin les dispositions prévues pour la sécurité civile prévoyant des droits d'accès aux locaux et de communication des documents pertinents.

Sans s'interdire de revenir sur le sujet en séance pour renforcer le dispositif, la commission a adopté l'article 16 ainsi rédigé. Un dispositif miroir a par ailleurs également été introduit à l'article 17 pour les gardes champêtres^196(*).

La commission a adopté l'article 16 ainsi modifié.

Article 17
Extension aux gardes champêtres du code de déontologie des policiers municipaux

L'article 17 prévoit de soumettre les gardes champêtres au code de déontologie des policiers municipaux, fixé par voie réglementaire.

À l'initiative des rapporteures, qui ont souhaité prendre en compte les spécificités du cadre d'emplois des gardes champêtres, la commission a prévu qu'un code de déontologie propre aux gardes champêtres serait établi par décret en Conseil d'État.

La commission a également complété le dispositif, par l'adoption d'un amendement des rapporteures, pour étendre aux gardes champêtres les mesures de contrôle prévues à l'article 16 pour les policiers municipaux.

Elle a ensuite adopté l'article ainsi modifié.

1. Les gardes champêtres échappent au principe d'application d'un code de déontologie auquel sont soumis les policiers municipaux et l'ensemble des forces de sécurité intérieure

a) Le code de déontologie applicable aux policiers municipaux

Initialement introduit dans le code des communes par la loi n° 99-291 du 15 avril 1999 relative aux polices municipales, le principe d'un code de déontologie applicable aux policiers municipaux a été repris dans l'ordonnance n° 2012-351 du 12 mars 2012 relative à la partie législative du code de la sécurité intérieure et figure désormais à l'article L. 515-1 du même code.

Le législateur a choisi de renvoyer la détermination du contenu du code de déontologie des policiers municipaux à un décret pris en Conseil d'État, après avis de la commission consultative des polices municipales (CCPM), considérant qu'il ne s'agissait pas là de créer de nouvelles règles, mais plutôt de « regroupe[r] des principes généraux préexistants qui doivent guider au quotidien l'activité des agents^197(*) ».

Les devoirs et modalités de contrôle et de sanction des policiers municipaux ont ainsi été fixés par décret en 2003^198(*), puis sans connaître d'évolution notable, codifiés aux articles R. 515-1 à R. 515-21 du code de la sécurité intérieure en 2013^199(*) dans un nouveau chapitre V intitulé « Déontologie des agents de police municipale ». Celui-ci est divisé en quatre sections :

· La section 1 est consacrée aux dispositions générales. Elle précise en particulier que tout manquement aux devoirs explicités dans les sections 2 et 3 du code peut donner lieu à une sanction disciplinaire du maire, et le cas échéant, à des poursuites pénales ;

· La section 2 traite des devoirs généraux des agents de police municipale. Ces dispositions reprennent notamment les devoirs d'intégrité, d'impartialité, de loyauté envers les institutions républicaines, de dignité, d'exemplarité, de non-discrimination, et l'obligation de réserve, mais réservent également des devoirs propres au cadre d'emplois, telles que l'exécution des tâches confiées par le maire en matière de prévention du bon ordre, les conditions du recours à la légitime défense ou encore l'utilisation de la contrainte et le recours à un OPJ pour l'exercice de certaines prérogatives ;

· La section 3 porte sur les droits et devoirs respectifs des agents de police municipale et des autorités de commandement. Elle précise à titre d'exemple que les agents de police municipale bénéficient d'une protection assurée par le maire et qu'ils doivent exécuter loyalement les ordres qui leur sont donnés par le maire ou par les agents de police municipale qui les encadrent ;

· Enfin, la section 4 est dévolue au contrôle des polices municipales et comporte un article unique qui dispose que les agents de police municipale sont tenus de prêter leur concours en cas de vérification de l'organisation et du fonctionnement d'un service de police municipale sur le fondement de l'article L. 513-1 du code de la sécurité intérieure.

Au même titre que la police et la gendarmerie nationales, l'objectif de ce code est de « doter les agents de police municipale [...] d'un ensemble de règles claires qui leur donne[nt] un cadre général de référence pour l'accomplissement de leur mission^200(*) ». Il s'agit de clarifier et de spécifier celles qui, inscrites dans le statut général des fonctionnaires^201(*), leur sont tout particulièrement applicables, et dans quelles circonstances. Il s'inspire largement du code de déontologie des forces de sécurité intérieures (FSI)^202(*), ajusté en vue de tenir compte des différences dans la nature de leurs missions et de leurs organisations internes respectives.

b) L'absence d'obligations déontologiques spécifiques applicables aux gardes champêtres

À la différence des policiers municipaux, les gardes champêtres ne sont pas dotés, en l'état du droit, d'obligations déontologiques spécifiques à leur cadre d'emplois. En effet, si la loi n° 99-291 du 15 avril 1999 relative aux polices municipales avait permis de doter ces dernières d'un code de déontologie, aucun texte n'en a fait de même pour les gardes champêtres.

En l'absence de dispositions spécifiques, seules les obligations générales applicables aux agents publics ont donc vocation à s'appliquer, déclinées aux articles L. 121-1 et suivants du code général de la fonction publique.

2. L'article 17 prévoit l'extension du code de déontologie des policiers municipaux aux gardes champêtres

L'absence d'un code de déontologie dédié aux gardes champêtres implique que seules les obligations générales issues du statut général du fonctionnaire s'appliquent à eux, sans tenir compte des spécificités de leur métier et de leurs prérogatives, notamment l'utilisation d'armes et de la contrainte physique.

À l'occasion de ce projet de loi, qui procède à un accroissement des prérogatives des gardes champêtres, le Gouvernement soutient qu' « il apparaît nécessaire, comme pour les agents de police municipale, de formaliser les exigences déontologiques qui [...] sont spécifiquement applicables [aux gardes champêtres] ^203(*) ».

Un triple objectif est annoncé : il s'agit à la fois de « faciliter la compréhension des exigences déontologiques^204(*) » par les gardes champêtres eux-mêmes, d'entretenir le lien de confiance qui les lie à la population en apportant un gage de confiance supplémentaire et, enfin, de faire preuve de « cohérence juridique^205(*) » avec le régime des policiers municipaux dont ils sont proches, ainsi que des autres FSI qui disposent aussi d'un code de déontologie dédié.

En son article 17, le projet de loi prévoit ainsi l'extension de l'application du code de déontologie des policiers municipaux aux gardes champêtres. Il insérerait à cet effet un nouveau chapitre II bis intitulé « Déontologie des gardes champêtres » au sein du code de la sécurité intérieure, composé d'un unique article L. 522-9, qui disposerait que le code de déontologie des policiers municipaux, prévu à l'article L. 515-1 du même code, est applicable aux gardes champêtres.

Les dispositions réglementaires portant code de déontologie des policiers municipaux et présentées supra devraient ensuite être ajustées, de façon à inclure les gardes champêtres.

3. La position de la commission : prévoir un code de déontologie propre aux gardes champêtres et accroître le contrôle de leur action, pour accompagner le développement de leurs prérogatives

a) La création d'un code de déontologie des gardes champêtres

Les rapporteures souscrivent à l'argument selon lequel l'accroissement des prérogatives des gardes champêtres doit s'accompagner de la formalisation des obligations déontologiques qui leur sont spécifiquement applicables, pour faciliter la compréhension de ces obligations et tenir compte des singularités de leurs missions, mais également par cohérence avec la situation des policiers municipaux et des FSI, qui disposent d'un code de déontologie leur étant dédié.

Elles considèrent en revanche qu'un code déontologique spécifique aux gardes champêtres devrait être créé, compte tenu des spécificités de leurs missions. Si, comme le précise l'étude d'impact, « les différences entre les gardes champêtres et les agents de police municipale [...] tendent à se réduire », les gardes champêtres conservent un certain nombre de compétences spécifiques, en matière par exemple de police de la chasse^206(*), de recherche et de répression des infractions forestières^207(*) ou encore de protection des réserves naturelles^208(*), ce qui justifie la création d'un code de déontologie distinct de celui applicable aux policiers municipaux.

Par l'adoption d'un amendement COM-157 des rapporteures, la commission a donc précisé qu'un code de déontologie des gardes champêtres serait établi par décret en Conseil d'État, pris après avis de la commission consultative des polices municipales et des gardes champêtres^209(*).

b) L'extension du contrôle des gardes champêtres et de leurs formations

À l'initiative des rapporteures, la commission a également renforcé le contrôle des services de gardes champêtres, en reproduisant pour les gardes champêtres les dispositifs, prévus par l'article 16, qui seraient applicables aux policiers municipaux^210(*).

Les rapporteures ont en effet considéré que l'accroissement des prérogatives des gardes champêtres devait s'accompagner d'un contrôle renforcé de leur action, comme pour les policiers municipaux.

Par l'adoption de l'amendement COM-158, la commission a d'une part prévu la mise en place, sur décision du ministre de l'intérieur, d'une mission de contrôle permanente des gardes champêtres, exercée par les inspections du ministère de l'intérieur, sur le modèle du dispositif de contrôle prévu pour la sécurité civile aux articles L. 751-1 à L. 751-3 du code de la sécurité intérieure.

Cette mission serait chargée de contrôler l'organisation, le fonctionnement et les actions des services de gardes champêtres, lesquels seraient tenus de prêter leur concours, notamment en fournissant tous les documents et renseignements nécessaires.

D'autre part, la commission a étendu aux formations des gardes champêtres le dispositif de contrôle par l'IGA, prévu par l'article 16, des activités de formation des policiers municipaux dispensées par le CNFPT.

Le ministre de l'intérieur ou le ministre chargé des collectivités territoriales pourrait ainsi, à la demande du président du CNFPT, du procureur de la République ou du préfet dans le département d'implantation de la délégation du CNFPT concerné, vérifier l'organisation et le fonctionnement des activités de formation des gardes champêtres.

La commission a adopté l'article 17 ainsi modifié.

Article 18
Extension de la compétence de la commission consultative des polices municipales aux gardes champêtres

L'article 18 vise à étendre les compétences de la commission consultative des polices municipales à l'ensemble des sujets qui concernent les gardes champêtres, à l'exception de ceux liés à leur statut.

Cette évolution s'accompagnerait d'une modification de la composition de l'instance - laquelle serait renommée « commission consultative des polices municipales et des gardes champêtres » - afin d'y intégrer des représentants des gardes champêtres. 

La commission a adopté cet article après en avoir clarifié la rédaction.

1. La commission consultative des polices municipales : une instance de concertation qui traite de l'ensemble des sujets relatifs aux polices municipales

a) Le champ de compétences de la commission consultative des polices municipales

La CCPM a été créée par la loi du 15 avril 1999 relative aux polices municipales, afin de jouer « un rôle de conseiller technique des pouvoirs publics », comme indiqué par Jean-Pierre Chevènement, alors ministre de l'intérieur, lors des débats parlementaires sur la loi précitée^211(*).

Aux termes de l'article L. 514-1 du code de la sécurité intérieure, dans sa rédaction issue de la loi dite « Sécurité globale^212(*) », la CCPM est plus précisément chargée de traiter de tous les sujets qui concernent les polices municipales, à l'exception des sujets liés au statut des agents, qui relèvent de la seule compétence du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT)^213(*). À ce titre, la CCPM peut donc être saisie de toute question intéressant le fonctionnement et l'organisation des polices municipales.

En outre, elle est obligatoirement consultée sur le contenu des arrêtés du ministre de l'intérieur relatifs aux caractéristiques des équipements des policiers municipaux^214(*) (carte professionnelle, tenue ou encore véhicules de service par exemple) ainsi que sur le code de déontologie des polices municipales^215(*), lequel est établi par décret en Conseil d'État après avis de la CCPM.

b) La composition de la commission consultative des polices municipales

Aux termes des articles L. 514-1 et R. 514-1 à R. 514-5 du code de la sécurité intérieure, la CCPM est composée de vingt-quatre membres titulaires^216(*), parmi lesquels :

- huit maires ou adjoints au maire de communes employant des agents de police municipale ou faisait partie d'un EPCI employant des agents de police municipale, nommés pour six ans par arrêté du ministre de l'intérieur, sur proposition de l'Association des maires de France ;

- huit représentants de l'État, parmi lesquels un représentant du ministre de la justice, cinq représentants du ministre de l'intérieur, un représentant du ministre des transports et un représentant du ministre des outre-mer, nommés pour six ans par arrêté du ministre de l'intérieur, sur proposition du ministre qu'ils représentent ;

- huit représentants des agents de police municipale, choisis par les organisations syndicales représentatives des fonctionnaires territoriaux et dont la nomination est constatée par arrêté du ministre de l'intérieur.

c) La CCPM s'est réunie pour la dernière fois le 16 mai 2023

La CCPM se réunit sur convocation du président^217(*), à son initiative ou sur demande écrite présentée par la majorité de ses membres^218(*). L'ordre du jour des réunions est fixé par le président.

Selon l'étude d'impact du projet de loi, la CCPM s'est en moyenne réunie une fois par an depuis 2010 - sauf en 2020, 2021 et 2022, en raison de la crise sanitaire.

La dernière réunion a eu lieu le 16 mai 2023 et a permis de présenter les dernières évolutions législatives ainsi que le mémento relatif aux compétences des policiers municipaux et des gardes champêtres, et de recueillir l'avis de la CCPM sur l'utilisation de herses par les agents de police municipale.

Ainsi, comme le notait la Cour des comptes dans un rapport de 2020 consacré aux polices municipales^219(*), la CCPM est « trop peu souvent convoquée ». 

2. Le dispositif proposé : étendre la compétence de la commission consultative des polices municipales aux gardes champêtres

Le I de l'article 18 du projet de loi, qui modifierait l'article L. 514-1 du code de la sécurité intérieure, vise à élargir le champ de compétences de la CCPM afin qu'elle traite de tous les sujets relatifs aux gardes champêtres, à l'exception des sujets liés au statut des agents.

Comme le précise l'étude d'impact, les policiers municipaux et les gardes champêtres rencontrent des problématiques similaires dans l'exercice de leurs missions, compte tenu de leur proximité. Il apparaît donc pertinent de permettre à la CCPM de traiter également les problématiques rencontrées par les gardes champêtres, à l'exception des questions statutaires, sur le modèle applicable aux policiers municipaux.

Parallèlement à cette extension des compétences de la CCPM, le I de l'article 18 modifierait la composition de l'instance, de façon à y intégrer, notamment, des représentants des gardes champêtres.

La CCPM serait donc désormais composée :

- pour un tiers de représentants des maires ou adjoints au maire des communes employant des agents de police municipale ou des gardes champêtres ou faisant partie d'un EPCI employant des agents de police municipale ou des gardes champêtres ;

- pour un tiers de représentants de l'État ;

- et, pour le dernier tiers, de représentants des agents de police municipale et des gardes champêtres.

Enfin, l'instance serait renommée « commission consultative des polices municipales et des gardes champêtres », pour tenir compte de ces modifications. Pour tenir compte de ce changement de dénomination,

le II de l'article 18 prévoit de remplacer la référence à la CCPM par une référence à la commission consultative des polices municipales et des gardes champêtres dans toutes les dispositions législatives en vigueur.

Le III de l'article 18 prévoit enfin qu'un décret en Conseil d'État fixera les modalités d'application de ce même article. Il procédera en particulier aux modifications des articles R. 514-1 à R. 514-11 du code de la sécurité intérieure rendues nécessaires par la modification du nom de l'instance ainsi que de sa composition.

3. Un élargissement des compétences de la commission consultative des polices municipales accueilli favorablement par la commission

Les rapporteures ont jugé bienvenue l'élargissement aux gardes champêtres des compétences et de la composition de la CCPM proposé par l'article 18, compte tenu du rapprochement de leurs prérogatives prévu par le projet de loi et des difficultés similaires que rencontrent les deux cadres d'emplois.

La commission a par conséquent adopté cet article, après avoir adopté un unique amendement COM-159, lequel a procédé à des mesures de coordination pour tenir compte du changement de dénomination de la CCPM ainsi qu'à une mesure de clarification rédactionnelle, pour insérer les dispositions relatives à la CCPM dans un nouvel article L. 511-1 A figurant dans un titre commun aux policiers municipaux et aux gardes champêtres.

La commission a adopté l'article 18 ainsi modifié.

Article 19
Coordinations outre-mer

L'article 19 procède aux mesures de coordination nécessaires pour que les dispositions du présent projet de loi relevant de la compétence de l'État s'appliquent dans l'ensemble des collectivités ultramarines.

La commission a adopté cinq amendements de coordination à l'initiative des rapporteures (amendements COM-160, COM-161 et COM-162) et de Lana Tetuanui (amendements COM-100 rect. bis et COM-102 rect. bis), notamment afin que les articles additionnels introduits précédemment, de même que les modifications apportées aux articles initiaux, puissent s'appliquer dans les territoires d'outre-mer.

La commission a adopté l'article 19 ainsi modifié.

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* ⁵  Rapport d'information n° 671 (2024-2025) de Jacqueline Eustache-Brinio, « 25 propositions pour donner aux polices municipales les moyens de lutter contre l'insécurité du quotidien », 28 mai 2025.

* ⁶ Observatoire des finances et de la gestion publique locale (OFGL), Les enjeux financiers des polices municipales, collection « Cap sur... », octobre 2024.

* ⁷ Ces données du ministère de l'intérieur sont contestées par la Fédération nationale des gardes champêtres, qui estime qu'environ 900 gardes champêtres sont en activité.

* ⁸  Rapport d'information n° 671 (2024-2025) de Jacqueline Eustache-Brinio, « 25 propositions pour donner aux polices municipales les moyens de lutter contre l'insécurité du quotidien », 28 mai 2025.

* ⁹ Articles L. 2212-2 et L. 2212-2-1 du code général des collectivités territoriales.

* ¹⁰ Article R. 15-33-29-3 du code de procédure pénale.

* ¹¹ Articles L. 130-4 et R. 130-2 du code de la route.

* ¹² Articles L. 331-20, L. 332-20, L. 415-1 ; L. 437-1, L. 541-44, L. 571-8 et L. 581-40 du code de l'environnement.

* ¹³ Articles L. 3515-2, L. 3136-1 et L. 3631-2 du code de la santé publique.

* ¹⁴ Article 21 du code de procédure pénale.

* ¹⁵ Article L. 511-1 du code de la sécurité intérieure.

* ¹⁶ Articles L. 2242-1 à L. 2242-10 du code des transports.

* ¹⁷ Article 24 du code de procédure pénale

* ¹⁸ Articles L. 216-3 et L. 428-20 du code de l'environnement.

* ¹⁹ Article 73 du code de procédure pénale.

* ²⁰ Loi n° 2011-267 du 14 mars 2011 d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure.

* ²¹ Loi n° 2021-646 du 25 mai 2021 pour une sécurité globale préservant les libertés.

* ²² Conseil constitutionnel, décisions n° 2011-625 DC du 10 mars 2011 et n° 2021-817 DC du 20 mai 2021.

* ²³ Articles L. 512-2 et L. 522-2 du code de la sécurité intérieure.

* ²⁴ Article L. 512-1-2 du code de la sécurité intérieure.

* ²⁵ Articles L. 512-1 et L. 522-1 du code de la sécurité intérieure.

* ²⁶ Article L. 512-4 du code de la sécurité intérieure

* ²⁷ Article L. 512-6 du code de la sécurité intérieure.

* ²⁸ Article L. 512-5 du code de la sécurité intérieure.

* ²⁹ Articles 16-1 à 16-3 du code de procédure pénale.

* ³⁰ Articles 224 à 230 du code de procédure pénale.

* ³¹ Article 39-3 du code de procédure pénale.

* ³² Articles R. 130-2 et R. 130-3 du code de la route.

* ³³ Article R. 234-1 du code de la route.

* ³⁴ Article L. 234-1 du code de la route.

* ³⁵ Article L. 234-3 du code de la route.

* ³⁶ Article L. 235-2 du code de la route.

* ³⁷ Article L. 234-4 du code de la route.

* ³⁸ Article L. 235-2 du code de la route.

* ³⁹  Rapport d'information n° 671 (2024-2025) de Jacqueline Eustache-Brinio, « 25 propositions pour donner aux polices municipales les moyens de lutter contre l'insécurité du quotidien », 28 mai 2025.

* ⁴⁰ Voir commentaire de l'article 14.

* ⁴¹ Conseil d'État, Ass., Avis n° 410002 sur le projet de loi relatif aux compétences, aux moyens, à l'organisation et au contrôle des polices municipales et des gardes champêtres, 23 octobre 2025.

* ⁴² Article 78-2 du code de procédure pénale.

* ⁴³ Article 78-1 du code de procédure pénale.

* ⁴⁴ Article 78-3 du code de procédure pénale.

* ⁴⁵ Article 78-6 du code de procédure pénale.

* ⁴⁶ Article L. 2241-2 du code des transports, visant les agents mentionnés aux 3° à 5° du I de l'article L. 2241-1 du même code.

* ⁴⁷ Cette faculté existe même sans texte spécifique le prévoyant, comme le rappelle l'Inspection générale de la police nationale dans le cadre de son rapport sur les contrôles d'identité après avis du comité d'évaluation de déontologie de la police nationale 2022-2023 (pp. 9 et 10), figurant en annexe du rapport annuel de l'inspection générale de la police nationale 2023 (novembre 2024).

* ⁴⁸  Rapport d'information n° 671 (2024-2025) de Jacqueline Eustache-Brinio, « 25 propositions pour donner aux polices municipales les moyens de lutter contre l'insécurité du quotidien », 28 mai 2025.

* ⁴⁹ Article L. 234-3 du code de la route, premier alinéa.

* ⁵⁰ Article L. 235-2 du code de la route, premier alinéa.

* ⁵¹ Article L. 521-1 du code de la sécurité intérieure, quatrième alinéa.

* ⁵² Article L. 243-3 du code de la route, deuxième alinéa et article L. 235-2 du code de la route, deuxième alinéa.

* ⁵³ Article L. 234-9 du code de la route.

* ⁵⁴ Article L. 235-2, alinéas 3 et 4.

* ⁵⁵ Article L. 325-1 du code de la route, alinéa premier.

* ⁵⁶ Article L. 325-1 du code de la route, deuxième alinéa.

* ⁵⁷ Article L. 325-1-1 du code de la route.

* ⁵⁸ Article L. 325-1-2 du code de la route.

* ⁵⁹ Articles R. 480-3 et R. 610-1 du code de l'urbanisme.

* ⁶⁰ Ordonnance n° 2025-1091 du 19 novembre 2025 portant réécriture du code de procédure pénale (partie législative).

* ⁶¹  Rapport législatif n° 409 (2020-2021) de Marc-Philippe Daubresse et Loïc Hervé sur la loi relative à la sécurité globale, fait au nom de la commission des lois, 3 mars 2021.

* ⁶² Arrêté du 3 décembre 2020 relatif à la définition des scénarios standard nationaux et fixant les conditions applicables aux missions d'aéronefs civils sans équipage à bord exclues du champ d'application du règlement (UE) 2018/1139.

* ⁶³ Conseil d'État, juge des référés, 18 mai 2020, n° 440442 et 440445 ; Conseil d'État, juge des référés, 20 décembre 2020, n° 446155.

* ⁶⁴ Délibération de la formation restreinte n° SAN-2021-003 du 12 janvier 2021 concernant le ministère de l'intérieur

* ⁶⁵ Conseil d'État, avis n° 401 214 relatif à l'usage de dispositifs aéroportés de captation d'images par les autorités publiques, 20 septembre 2020.

* ⁶⁶ Seule la disposition autorisant les services de secours à recourir à des drones pour des missions de prévention, de protection et de lutte contre les risques de sécurité civile, de protection des personnes et des biens et de secours d'urgence a été conservée.

* ⁶⁷ Conseil constitutionnel, décision n° 2021-817 DC du 20 mai 2021, paragraphes 129-141.

* ⁶⁸ À l'initiative de la commission lors de l'examen en première lecture, par l'adoption d'un amendement COM-24 de Françoise Gatel sous-amendé par les rapporteurs (COM-48).

* ⁶⁹ Conseil constitutionnel, décision n° 2021-834 du 20 janvier 2022, paragraphes 16-39.

* ⁷⁰ Seule la procédure d'urgence autorisant à utiliser des drones pendant quatre heures sur seule information du préfet en cas d'urgence résultant d'« une exposition particulière et imprévisible à un risque d'atteinte caractérisée aux personnes ou aux biens » a été censurée.

* ⁷¹  Rapport d'information n° 671 (2024-2025) de Jacqueline Eustache-Brinio, « 25 propositions pour donner aux polices municipales les moyens de lutter contre l'insécurité du quotidien », 28 mai 2025.

* ⁷² Voir notamment l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales.

* ⁷³  Rapport d'information n° 671 (2024-2025) de Jacqueline Eustache-Brinio, « 25 propositions pour donner aux polices municipales les moyens de lutter contre l'insécurité du quotidien », 28 mai 2025.

* ⁷⁴ Décision n° 2025-878 DC du 24 avril 2025.

* ⁷⁵ Mentionnées à l'article L. 2241-1 du code des transports.

* ⁷⁶ Voir commentaire de l'article 6 bis.

* ⁷⁷ Ibid.

* ⁷⁸ Conseil constitutionnel, décision n° 2021-817 DC du 20 mai 2021, cons 104-128.

* ⁷⁹ Ou en cas de mise en commun entre plusieurs communes en application de l'article L. 522-2 du code de sécurité intérieure, par l'ensemble des maires des communes où le garde champêtre est affecté.

* ⁸⁰ Conseil d'État, avis n° 410002 du 23 octobre 2025 sur le projet de loi relatif aux compétences, aux moyens, à l'organisation et au contrôle des polices municipales et des gardes champêtres, cons 43.

* ⁸¹ CNIL, délibération n° 2025-083 du 25 septembre 2025 portant avis sur un projet de loi relatif à l'extension des compétences des polices municipales et des gardes champêtres.

* ⁸²  Rapport d'information n° 671 (2024-2025) de Jacqueline Eustache-Brinio, « 25 propositions pour donner aux polices municipales les moyens de lutter contre l'insécurité du quotidien », 28 mai 2025.

* ⁸³ Voir articles L. 241-1 à L. 241-3 du code de la sécurité intérieure.

* ⁸⁴ Rapport d'évaluation du Gouvernement au Parlement, « Expérimentation de l'emploi des caméras-piétons par les gardes champêtres », août 2025.

* ⁸⁵ Articles L. 511-5 du code de la sécurité intérieure

* ⁸⁶ Ou de l'ensemble des maires concernés en cas de mise en commun d'un garde champêtre par plusieurs communes.

* ⁸⁷ Article L. 211-9 du code de la sécurité intérieure.

* ⁸⁸ 1° de l'article L. 435-1 du code de la sécurité intérieure.

* ⁸⁹ Dispositions introduites lors de la discussion du projet de loi relatif à l'artisanat, au commerce et

aux très petites entreprises.

* ⁹⁰ Article 40 de la loi n° 2021-646 du 25 mai 2021 pour une sécurité globale préservant les libertés.

* ⁹¹ Conseil constitutionnel, décision n° 2021-817 DC du 20 mai 2021, cons 74 à 82 ; Conseil constitutionnel, décision n° 2023-850 DC du 17 mai 2023, cons 17 à 25.

* ⁹²  Rapport d'information n° 671 (2024-2025) de Jacqueline Eustache-Brinio, « 25 propositions pour donner aux polices municipales les moyens de lutter contre l'insécurité du quotidien », 28 mai 2025.

* ⁹³ La liste des armes autorisées est fixée par l'article R. 511-12 du code de la sécurité intérieure.

* ⁹⁴ Articles R. 511-14 et R. 511-15 du code de la sécurité intérieure.

* ⁹⁵ Ibid.

* ⁹⁶ Ibid.

* ⁹⁷ Article R. 511-16 du code de la sécurité intérieure.

* ⁹⁸ Article R. 511-17 du code de la sécurité intérieure.

* ⁹⁹ Articles L. 435-1 et L. 511-5-1 du code de la sécurité intérieure.

* ¹⁰⁰ Article L. 511-5 du code de la sécurité intérieure.

* ¹⁰¹ Article L. 512-2 du code de la sécurité intérieure.

* ¹⁰² Article R. 511-8 du code de la sécurité intérieure.

* ¹⁰³ Article R. 511-19 du code de la sécurité intérieure.

* ¹⁰⁴ Réponse du ministère de l'intérieure à la question écrite n° 7246 de Mathieu Lefèvre, publiée le 12 août 2025.

* ¹⁰⁵ Article R. 511-20 du code de la sécurité intérieure.

* ¹⁰⁶ Article R. 511-21 du code de la sécurité intérieure.

* ¹⁰⁷ Article R. 511-20 du code de la sécurité intérieure.

* ¹⁰⁸ Article R. 511-21 du code de la sécurité intérieure.

* ¹⁰⁹  Rapport d'information n° 671 (2024-2025) de Jacqueline Eustache-Brinio, « 25 propositions pour donner aux polices municipales les moyens de lutter contre l'insécurité du quotidien », 28 mai 2025.

* ¹¹⁰ Voir Cnil, «  Les dispositifs de lecture automatisée de plaque d'immatriculation », 5 juin 2025.

* ¹¹¹ Article L. 233-1 du code de la sécurité intérieure.

* ¹¹² Article L. 233-2 du code de la sécurité intérieure.

* ¹¹³ Article L. 130-9-1 du code de la route.

* ¹¹⁴ Article L. 2213-4-1 du code général des collectivités territoriales.

* ¹¹⁵ Voir les articles L. 511-1 et R. 511 du code de la sécurité intérieure ainsi que les articles L. 130-5 et R. 130-2 du code de la route.

* ¹¹⁶  Rapport d'information n° 671 (2024-2025) de Jacqueline Eustache-Brinio, « 25 propositions pour donner aux polices municipales les moyens de lutter contre l'insécurité du quotidien », 28 mai 2025.

* ¹¹⁷ La contravention prévue à l'article R. 419-1 du code de la route figure dans la liste des exclusions figurant à l'article R. 130-2 du même code, tandis que celle prévue à l'article R. 419-2 s'applique aux autoroutes et ne relève donc pas de la compétence des policiers municipaux.

* ¹¹⁸ La contravention prévue à l'article R. 419-1 du code de la route figure dans la liste des exclusions figurant aux articles R. 130-2 et R. 130-3 du même code, tandis que celle prévue à l'article R. 419-2 s'applique aux autoroutes et ne relève donc pas de la compétence des policiers municipaux ou des gardes champêtres.

* ¹¹⁹ Étude d'impact, p. 124.

* ¹²⁰ Par dérogation, l'article L. 533-3 du code de la sécurité intérieure et l'article L. 422-27 du code général de la fonction publique prévoient que la formation des policiers municipaux de la Ville de Paris est assurée par l'école des métiers de la sécurité et de la prévention de la Ville de Paris.

* ¹²¹ Article L. 511-6 du code de la sécurité intérieure.

* ¹²² Article 1^er du décret n° 94-934 du 25 octobre 1994 relatif à l'organisation de la formation initiale d'application des gardes champêtres stagiaires.

* ¹²³ Articles L. 511-6 du code de la sécurité intérieure et article L. 451-6 du code général de la fonction publique.

* ¹²⁴ Articles R. 511-19 et R. 511-22 du code de la sécurité intérieure. 

* ¹²⁵ Article R. 522-1 du code de la sécurité intérieure.

* ¹²⁶ Articles R. 511-21 et R. 511-22 du code de la sécurité intérieure.

* ¹²⁷ Article 2 de l'arrêté du 14 avril 2017 relatif aux formations préalable et d'entraînement à l'armement des gardes champêtres.

* ¹²⁸ Rapport d'activité 2024 du CNFPT.

* ¹²⁹ Ces centres, situés à Aix-en-Provence, Angers, Villenoy et Montpellier, accueillent désormais l'ensemble des policiers municipaux en formation initiale, en remplacement des délégations territoriales, sauf dans les territoires ultra-marins, et les Hauts-de-France à titre transitoire. Ces centres accueillent également les formations continues obligatoires et les formations à l'armement qui étaient du ressort des délégations situées dans leur périmètre géographique seulement.

* ¹³⁰  Rapport d'information n° 671 (2024-2025) de Jacqueline Eustache-Brinio, « 25 propositions pour donner aux polices municipales les moyens de lutter contre l'insécurité du quotidien », 28 mai 2025.

* ¹³¹ Réponses au questionnaire de la DGCL.

* ¹³² Article 5 du décret n° 2006-1391 du 17 novembre 2006 portant statut particulier du cadre d'emplois des agents de police municipale.

* ¹³³ Article 7 du décret n° 2011-444 du 21 avril 2011 portant statut particulier du cadre d'emplois des chefs de service de police municipale et article 7 du décret n° 2006-1392 du 17 novembre 2006 portant statut particulier du cadre d'emplois des directeurs de police municipale.

* ¹³⁴ La formation des chefs de service de police municipale peut être réduite à six mois pour ceux ayant déjà suivi la formation initiale des agents de police municipale ou pour ceux qui justifient de quatre années de services effectifs comme agent de police municipale. De même, la formation des directeurs de police municipale peut être réduite à six mois pour ceux ayant déjà suivi la formation initiale des chefs de service de police municipale ou pour ceux qui justifient de quatre années de services effectifs comme chef de service de police municipale.

* ¹³⁵ Article L. 511-7 du code de la sécurité intérieure.

* ¹³⁶ Article 13 du décret n° 2006-1391 du 17 novembre 2006 portant statut particulier du cadre d'emplois des agents de police municipale.

* ¹³⁷ Article R. 511-19 du code de la sécurité intérieure.

* ¹³⁸ Articles R. 511-19 et R. 511-22 du code de la sécurité intérieure.

* ¹³⁹ Article 5 du décret n° 94-731 du 24 août 1994 portant statut particulier du cadre d'emplois des gardes champêtres.

* ¹⁴⁰ Arrêté du 14 avril 2007 relatif aux formations préalables et d'entraînement à l'armement des gardes champêtres.

* ¹⁴¹ Article L. 422-27 du code général de la fonction publique et article L. 533-3 du code de la sécurité intérieure.

* ¹⁴² À titre d'exemple, la formation des directeurs de la police municipale de la Ville de Paris est, par convention, assurée par le CNFPT.

* ¹⁴³ Article 1^er du décret n° 94-934 du 25 octobre 1994 relatif à l'organisation de la formation initiale d'application des gardes champêtres stagiaires.

* ¹⁴⁴ À cet égard, le III de l'article 11 modifierait également l'article L. 451-6 du code général de la fonction publique, pour prévoir que le CNFPT assure la formation continue des gardes champêtres.

* ¹⁴⁵ La formation continue des policiers municipaux est actuellement financée par une redevance due pour prestations de services, versée par les communes bénéficiant des actions de formation et dont le montant est lié aux dépenses réellement engagées à ce titre, comme le prévoit l'article L. 511-6 du code de la sécurité intérieure.

* ¹⁴⁶  Rapport d'information n° 671 (2024-2025) de Jacqueline Eustache-Brinio, « 25 propositions pour donner aux polices municipales les moyens de lutter contre l'insécurité du quotidien », 28 mai 2025.

* ¹⁴⁷ Avis n° 410002 du Conseil d'État sur le projet de loi relatif aux compétences, aux moyens, à l'organisation et au contrôle des polices municipales et des gardes champêtres, 23 octobre 2025.

* ¹⁴⁸  Rapport d'information n° 671 (2024-2025) de Jacqueline Eustache-Brinio, « 25 propositions pour donner aux polices municipales les moyens de lutter contre l'insécurité du quotidien », 28 mai 2025.

* ¹⁴⁹ Ibid.

* ¹⁵⁰ Rapport d'Alice Thourot et de Jean-Michel Fauvergue, « D'un continuum de sécurité vers une sécurité globale », septembre 2018.

* ¹⁵¹ Cour des comptes, Rapport public thématique sur les polices municipales, octobre 2020.

* ¹⁵² Loi n 2021-646 du 25 mai 2021 pour une sécurité globale préservant les libertés.

* ¹⁵³ Ces dispositions, toujours en vigueur, figurent également à l'article L. 423-10 du code général de la fonction publique.

* ¹⁵⁴  Rapport d'information n° 671 (2024-2025) de Jacqueline Eustache-Brinio, « 25 propositions pour donner aux polices municipales les moyens de lutter contre l'insécurité du quotidien », 28 mai 2025.

* ¹⁵⁵ Conseil d'État, 9 mars 2012, n° 325114.

* ¹⁵⁶ Voir le I du présent commentaire.

* ¹⁵⁷  Rapport d'information n° 671 (2024-2025) de Jacqueline Eustache-Brinio, « 25 propositions pour donner aux polices municipales les moyens de lutter contre l'insécurité du quotidien », 28 mai 2025.

* ¹⁵⁸ Extrait de l'étude d'impact.

* ¹⁵⁹ Réponse du ministère de l'intérieur à la question écrite n° 1893 d'Antoine Vermorel-Marques, publiée le 28 février 2023.

* ¹⁶⁰ L'article R. 133-32 du code du tourisme précise que les communes touristiques doivent en particulier disposer d'un office de tourisme classé et organiser, en périodes touristiques, des animations compatibles avec le statut des sites ou des espaces naturels protégés, notamment dans le domaine culturel, artistique, gastronomique ou sportif.

* ¹⁶¹ Réponse du ministère de l'aménagement du territoire et de la décentralisation à la question écrite n° 00718 de Kristina Pluchet, publiée le 6 février 2025.

* ¹⁶² Article L. 511-2 du code de la sécurité intérieure.

* ¹⁶³ Réponses au questionnaire de la direction générale des collectivités locales.

* ¹⁶⁴ La circulaire relative à l'application de la loi n° 99-91 du 15 avril 1999 relative aux polices municipales précise que cette hypothèse « vise notamment le cas de manifestations sportives, de concerts ou de spectacles divers, à l'occasion desquels des mesures de surveillance de la voie publique, des enceintes sportives ou du lieu de la manifestation peuvent être nécessaires. Il s'agit d'hypothèses exceptionnelles : les manifestations traditionnelles, habituellement gérées par la commune dans de bonnes conditions, ne devraient pas, en règle générale, nécessiter la mise en commun de moyens ».

* ¹⁶⁵  Rapport d'information n° 671 (2024-2025) de Jacqueline Eustache-Brinio, « 25 propositions pour donner aux polices municipales les moyens de lutter contre l'insécurité du quotidien », 28 mai 2025.

* ¹⁶⁶ À l'exception de la mise en commun de moyens et d'effectifs de gardes champêtres en cas de catastrophe naturelle ou technologique.

* ¹⁶⁷ Cette procédure d'autorisation d'accès s'applique en particulier, comme le prévoit l'article R. 211-33 du code de la sécurité intérieure, aux participants, aux personnes contribuant au soutien technique ou logistique et à l'approvisionnement de l'événement ou encore aux personnes assurant une activité commerciale au sein des établissements et installations accueillant l'événement concerné.

* ¹⁶⁸ Il peut s'agir, selon le lieu et l'importance de l'événement concerné, du ministre de l'intérieur, du préfet de département ou, à Paris, du préfet de police.

* ¹⁶⁹  Rapport n° 248 (2022-2023) d'Agnès Canayer sur le projet de loi relatif aux jeux Olympiques et Paralympiques de 2024, 18 janvier 2023.

* ¹⁷⁰ L'article R. 211-32 du code de la sécurité intérieure fixe la liste des traitements automatisés de données à caractère personnel pouvant être consultés (traitement d'antécédents judiciaires par exemple).

* ¹⁷¹ Voir par exemple le décret n° 2025-353 du 17 avril 2025 portant application de l'article L. 211-11-1 du code de la sécurité intérieure au 78^e festival international du film de Cannes.

* ¹⁷² Voir par exemple le décret n° 2025-48 du 14 janvier 2025 portant application de l'article L. 211-11-1 du code de la sécurité intérieure à la 55^e édition du salon international de l'aéronautique et de l'espace.

* ¹⁷³ Décret n° 2021-1397 du 27 octobre 2021 portant application de l'article L. 211-11-1 du code de la sécurité intérieure aux jeux Olympiques et Paralympiques de 2024.

* ¹⁷⁴ Extrait de l'étude d'impact.

* ¹⁷⁵  Rapport d'information n° 671 (2024-2025) de Jacqueline Eustache-Brinio, « 25 propositions pour donner aux polices municipales les moyens de lutter contre l'insécurité du quotidien », 28 mai 2025.

* ¹⁷⁶ Article L. 512-2 du code de la sécurité intérieure.

* ¹⁷⁷  Rapport d'information n° 671 (2024-2025) de Jacqueline Eustache-Brinio, « 25 propositions pour donner aux polices municipales les moyens de lutter contre l'insécurité du quotidien », 28 mai 2025.

* ¹⁷⁸ Il s'agit du partage d'informations sur les moyens disponibles en temps réel et leurs modalités d'engagement, de l'information quotidienne et réciproque, de la communication opérationnelle (par le prêt exceptionnel de matériel radio, la retransmission immédiate des sollicitations adressées à la police municipale dépassant ses prérogatives ou la participation de la police municipale à un poste de commandement commun en cas de crise ou de gestion de grand événement), de la vidéoprotection (par la rédaction des modalités d'interventions consécutives à la saisine des forces de sécurité intérieure par un centre de supervision urbaine et d'accès aux images), des missions menées en commun sous l'autorité fonctionnelle du responsable des forces de sécurité de l'État, de la prévention des violences urbaines et de la coordination des actions en situation de crise, de la sécurité routière, de la prévention ainsi que de l'encadrement des manifestations sur la voie publique ou dans l'espace public, hors missions de maintien de l'ordre.

* ¹⁷⁹ Article L. 511-5 du code de la sécurité intérieure.

* ¹⁸⁰ Article L. 241-2 du code de la sécurité intérieure.

* ¹⁸¹ Article L. 512-6 du code de la sécurité intérieure.

* ¹⁸² Article L. 511-5-2 du code de la sécurité intérieure.

* ¹⁸³ Articles L. 512-1 et L. 512-1-2 du code de la sécurité intérieure.

* ¹⁸⁴ Cf. Étude d'impact p. 179.

* ¹⁸⁵ Cf. Commentaire de l'article 2.

* ¹⁸⁶  Rapport d'information n° 671 (2024-2025) de Jacqueline Eustache-Brinio, « 25 propositions pour donner aux polices municipales les moyens de lutter contre l'insécurité du quotidien », 28 mai 2025.

* ¹⁸⁷ Recommandations n° 16 et 17.

* ¹⁸⁸ En particulier dans le cadre de la procédure d'agrément (article L. 511-2 du code de la sécurité intérieure), de l'autorisation de port d'armes (article L. 511-5 du code de la sécurité intérieure) ou de la délivrance des habilitations requises pour accéder à certains fichiers de police.

* ¹⁸⁹ Étude d'impact, p. 193.

* ¹⁹⁰ Cour des comptes, Rapport public thématique, « Les polices municipales, octobre 2020.

* ¹⁹¹ Soit 146 sur un total de 2 434 saisines.

* ¹⁹²  Rapport d'information n° 671 (2024-2025) de Jacqueline Eustache-Brinio, « 25 propositions pour donner aux polices municipales les moyens de lutter contre l'insécurité du quotidien », 28 mai 2025.

* ¹⁹³ Étude d'impact, p. 196.

* ¹⁹⁴ Mission parlementaire d'Alice Thourot et de Jean-Michel Fauvergue, « D'un continuum de sécurité vers une sécurité globale », septembre 2018

* ¹⁹⁵ Article L. 511-2 du code de la sécurité intérieure.

* ¹⁹⁶ Voir commentaire de l'article 17.

* ¹⁹⁷  Rapport n° 455 (1997-1998) de Jean-Paul Delevoye sur le projet de loi relatif aux polices municipales, 27 mai 1998.

* ¹⁹⁸ Décret n° 2003-735 du 1^er août 2003 portant code de déontologie des agents de police municipale.

* ¹⁹⁹ Décret n° 2013-1113 du 4 décembre 2013 relatif aux dispositions des livres I^er, II, IV et V de la partie réglementaire du code de la sécurité intérieure.

* ²⁰⁰  Rapport n° 455 (1997-1998) de Jean-Paul Delevoye sur le projet de loi relatif aux polices municipales, 27 mai 1998.

* ²⁰¹ Articles L. 212-1 et suivants du code général de la fonction publique.

* ²⁰² Codifié aux articles R. 434-1 à R. 434-33 du code de la sécurité intérieure.

* ²⁰³ Extrait de l'étude d'impact.

* ²⁰⁴ Ibid.

* ²⁰⁵ Ibid.

* ²⁰⁶ Article L. 428-20 du code de l'environnement.

* ²⁰⁷ Article L. 161-4 du code forestier.

* ²⁰⁸ Article L. 332-20 du code de l'environnement.

* ²⁰⁹ Voir le commentaire de l'article 18.

* ²¹⁰ Voir le commentaire de l'article 16.

* ²¹¹ Compte rendu intégral des débats du Sénat, séance du 17 février 1999.

* ²¹² Loi n° 2021-646 du 25 mai 2021 pour une sécurité globale préservant les libertés.

* ²¹³  Rapport n° 409 (2020-2021) de Marc-Philippe Daubresse et Loïc Hervé du 3 mars 2021 sur la proposition de loi relative à la sécurité globale.

* ²¹⁴ Article L. 511-4 du code de la sécurité intérieure.

* ²¹⁵ Article L. 515-1 du code de la sécurité intérieure.

* ²¹⁶ Vingt-quatre suppléants sont également désignés dans les mêmes conditions que les membres titulaires.

* ²¹⁷ Aux termes de l'article L. 514-1 du code de la sécurité intérieure, la CCPM est présidée par un maire élu en son sein.

* ²¹⁸ Article R. 514-6 du code de la sécurité intérieure.

* ²¹⁹ Cour des comptes, « Les polices municipales », rapport public thématique, octobre 2020.