EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le 11 février 2026 sous la présidence de M. Thierry Cozic, vice-président, la commission des finances a examiné le rapport de Mme Nathalie Goulet sur le projet de loi n° 314 (2025-2026) autorisant l'approbation de la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Chypre pour l'élimination de la double imposition en matière d'impôts sur le revenu et la prévention de l'évasion et de la fraude fiscales.
M. Thierry Cozic, président. - Nous examinons ce matin le rapport de notre collègue Nathalie Goulet sur le projet de loi autorisant l'approbation de la convention entre le gouvernement de la République française et le gouvernement de la République de Chypre pour l'élimination de la double imposition en matière d'impôts sur le revenu et la prévention de l'évasion et de la fraude fiscales.
Mme Nathalie Goulet, rapporteur. - Notre commission est saisie d'un projet de loi prévoyant l'entrée en vigueur d'un nouvel accord international en matière fiscale. Composé d'un article unique, ce texte a pour objet d'autoriser l'approbation de la convention fiscale bilatérale franco-chypriote du 11 décembre 2023.
Comme vous le savez, en application de l'article 53 de la Constitution, l'entrée en vigueur de certains accords internationaux, dont les conventions fiscales, est subordonnée à l'autorisation du Parlement. Les projets de loi concernés, qui ne sauraient modifier le contenu des conventions, ont pour unique objet de valider, ou de rejeter, les solutions négociées par l'exécutif. Notre vote porte en effet sur le texte du projet de loi, et non sur le contenu de la convention dont il autorise l'approbation. Il s'agit, en quelque sorte, d'une « figure imposée », puisque nous n'avons aucun pouvoir de modification du texte.
Avant de présenter plus en détail le contenu de la convention du 11 décembre 2023, je souhaiterais rappeler que si Chypre est un État membre de l'Union européenne, elle se caractérise par une fiscalité particulièrement attractive, tant pour les entreprises que pour les particuliers. Le territoire chypriote se trouve, en outre, concerné par des dossiers de blanchiment et de fraude. Les services du contrôle fiscal ont pu nous indiquer des exemples de schémas frauduleux récurrents, qui sont présentés plus précisément dans le rapport.
Pour autant, nous devons rester conscients que le but d'un accord fiscal bilatéral n'est pas de traiter l'ensemble des comportements de fraude, mais d'assurer une répartition des impositions entre les deux parties et de renforcer leur coopération administrative. La convention qui nous est présentée, en dépit de son titre, ne pourra pas mettre fin aux comportements délictueux ou non coopératifs qui ont pu être observés. Son approbation contribuera, toutefois, à conforter la coopération, de qualité croissante, entre les autorités françaises et chypriotes.
Par ailleurs, je précise que la nouvelle convention ne s'appliquera que sur le territoire effectivement contrôlé par la République de Chypre. Le territoire de la République turque de Chypre du Nord (RTCN) en sera donc exclu. Selon la même logique, le champ d'application de la convention franco-moldave du 15 juin 2022, que nous avons examiné il y a peu, ne comprend pas la Transnistrie.
Une fois ce préambule établi, je vous propose d'aborder plus en détail la convention qui nous occupe ce matin. J'articulerai pour cela mon propos en deux temps.
Dans un premier temps, je soulignerai que la renégociation de nos relations fiscales bilatérales était nécessaire pour intégrer les derniers standards internationaux et l'évolution de nos pratiques conventionnelles respectives.
En l'état du droit, les relations fiscales entre la France et Chypre sont régies par une convention bilatérale du 18 décembre 1981. Compte tenu de son âge, cette convention ne paraissait plus aujourd'hui en adéquation avec les dernières avancées multilatérales. De même, les pratiques conventionnelles de nos deux États ont largement évolué depuis les années 1980. La renégociation de cette convention paraissait doublement nécessaire, après l'échec d'une première tentative au cours des années 2000.
Par conséquent, le texte de la convention de 2023 se distingue peu des conventions fiscales que nous avons récemment pu examiner - avec la Grèce, le Danemark, la Moldavie ou la Finlande. D'un total de 30 articles et d'un protocole explicatif, la convention s'appuie très largement sur les derniers travaux de l'OCDE, qu'il s'agisse du modèle de convention fiscale de l'OCDE, mis à jour en 2017, ou de l'instrument multilatéral issu du plan d'action pour lutter contre l'évitement fiscal et moderniser le droit fiscal international, mieux connu sous son acronyme anglais « BEPS ».
Ainsi, la convention comporte une définition modernisée de l'établissement stable. Cette notion permet de déterminer si une activité industrielle, commerciale ou libérale est imposable dans l'État où elle est exercée ou dans l'État de résidence de l'entreprise.
Ensuite, la convention précise et redéfinit le partage des droits d'imposition entre les deux États sur différentes catégories de revenus, notamment sur les revenus passifs. S'agissant des redevances, la France a tenu à introduire une retenue à la source pour éviter une imposition excessivement faible des flux à destination de Chypre et prévenir le développement de schémas abusifs.
Enfin, elle modernise les mécanismes d'élimination des doubles impositions. La France a opté pour la méthode dite de l'imputation, qui consiste à accorder au contribuable un crédit d'impôt imputable sur son impôt français.
Outre ces clauses classiques, Chypre a demandé à intégrer dans la convention une clause d'établissement stable en matière d'exploitation et d'exploration de ressources naturelles. En effet, les eaux chypriotes comportent d'importantes réserves minières et pétrolières. Tout en donnant satisfaction à cette revendication, la France a obtenu de fixer à 60 jours la durée au-delà de laquelle une telle activité est constitutive d'un établissement stable. Des clauses similaires figurent dans nos conventions bilatérales avec la Colombie - pour deux mois également -, la Norvège et le Royaume-Uni - pour un mois seulement. Sur le fond, une telle concession est de portée limitée : en application du droit commun, la conduite d'une activité extractive, même d'ampleur relativement modeste, aurait in fine vocation à être qualifiée d'établissement stable. De plus, en pratique, l'installation des activités de cette nature requiert des durées généralement supérieures à deux mois.
Dans un second temps, la convention de 2023 conforte les instruments de lutte contre la fraude et l'évasion fiscales par l'introduction de stipulations anti-abus, ce qui est également assez classique. La nouvelle convention comprend donc un préambule qui inscrit comme priorité conventionnelle l'objectif de lutte contre l'évasion et la fraude fiscales, moins explicitement visé par le préambule de la convention de 1981.
Une clause d'assistance administrative, permettant des échanges de renseignements en vue d'établir l'assiette et d'assurer le contrôle des impôts, est également prévue dans la nouvelle convention. Il est vrai que sa portée est en pratique limitée, puisque le droit européen comprend d'ores et déjà des instruments de coopération administrative en matière fiscale : outre des procédures d'échanges automatiques de renseignements et de consultation des services d'un autre État membre, les États de l'Union européenne peuvent recourir à des instruments de coopération dite « avancée », comme des contrôles multilatéraux.
À cet égard, j'ai tenu à faire un peu de « hors-piste » et de m'assurer de l'effectivité de la coopération bilatérale avec Chypre auprès des services de la direction générale des finances publiques (DGFiP). C'est tout de même une précaution d'usage pour une convention avec un pays dont on parle souvent en matière de détournement de sanctions internationales, de « passeports dorés » et d'évasion fiscale. Le service de la sécurité juridique et du contrôle fiscal a pu me transmettre des éléments très complets, présentés dans le rapport. Pour résumer, si la France est plus proactive que Chypre dans les échanges bilatéraux, les réponses chypriotes sont de qualité et respectent le délai recommandé de quatre-vingt-dix jours. Aucune direction centrale ou régionale de la DGFiP n'a fait remonter de difficulté dans leur dialogue avec leurs homologues chypriotes. Par ailleurs, Chypre accorde une attention toute particulière aux recommandations formulées par l'OCDE dans le cadre d'évaluations internationales.
En général, je ne vote pas les conventions fiscales, au motif qu'elles facilitent la fraude et l'évasion fiscales. Nos services pensent toutefois que cette convention aidera à lutter contre la fraude, sans causer de dommages. C'est pourquoi je vous propose, en conclusion, mes chers collègues, d'émettre un avis favorable à l'entrée en vigueur de la convention fiscale bilatérale franco-chypriote du 11 décembre 2023, c'est-à-dire d'adopter le présent projet de loi sans le modifier.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Je fais toute confiance à la sagesse et à la perspicacité de notre rapporteur, d'autant plus qu'elle est allée jusqu'à pratiquer le « hors-piste » à Chypre ! Ayant travaillé sur le dossier CumCum, je me réjouis de voir que les sujets de la fraude fiscale et du bénéficiaire effectif sont pris en compte dans cette convention.
M. Marc Laménie. - Je remercie notre rapporteur, qui est par ailleurs spécialiste de la lutte contre la fraude.
Le Sénat étant la première assemblée saisie de ce texte, a-t-on une idée de la suite qui sera donnée à cette convention fiscale ?
Est-il par ailleurs possible d'estimer l'ampleur financière de la fraude liée aux réseaux de blanchiment chypriotes ?
Mme Isabelle Briquet. - Le groupe socialiste votera en faveur de cette convention fiscale, qui modernise le cadre datant de 1981 en intégrant les avancées issues du projet BEPS de l'OCDE. L'un de ses apports majeurs est le passage, côté français, d'une méthode d'exemption à une méthode d'imputation pour l'élimination de la double imposition. Ce choix permet effectivement de mettre fin à des situations de double exonération lorsque l'imposition à la source est faible, voire inexistante, et de rétablir une équité indispensable entre les contribuables percevant des revenus internationaux et ceux dont les revenus sont exclusivement de source française.
Toutefois, ce texte, s'il est positif en lui-même, est aussi révélateur d'un problème plus large. Depuis 2018, la France a signé plus d'une dizaine de conventions similaires afin d'aligner son réseau conventionnel sur les standards BEPS. Cette accumulation d'accords bilatéraux met en évidence les limites de cette approche et la fragilité du cadre de gouvernance fiscale porté par l'OCDE.
Cette fragilité est aujourd'hui accentuée par le retrait des États-Unis de l'accord mondial et par les concessions récentes accordées aux multinationales américaines, exemptées du pilier 2 de l'accord mondial, alors que les autres États en appliquent le cadre convenu. Cette asymétrie affaiblit la crédibilité du dispositif et pénalise les pays qui jouent le jeu. Ce sont, au final, des milliards de recettes fiscales qui échappent aux États, pendant que l'effort budgétaire continue de peser sur les ménages. C'est bien là toute la limite du dispositif.
Pour ces raisons, le groupe socialiste soutiendra ce texte, tout en appelant clairement à une refondation multilatérale de la fiscalité internationale, notamment à l'échelle des Nations unies, où notre collègue Florence Blatrix Contat participe actuellement, en tant qu'observatrice pour notre groupe, aux négociations de la future convention-cadre sur la coopération internationale en matière fiscale. Son retour d'expérience sera intéressant.
Mme Marie-Claire Carrère-Gée. - Je remercie notre rapporteur pour toutes les diligences qu'elle a accomplies afin de s'assurer que cette convention fiscale puisse atteindre les objectifs affichés.
Je me permets simplement une remarque atrocement vétilleuse : il est indiqué à la dernière page de L'Essentiel du rapport que l'île est le cadre de réseaux de blanchiment. Ne serait-il pas préférable de dire que l'île fait face à des réseaux de blanchiment ou lutte contre eux, plutôt que d'affirmer qu'elle en est le cadre ?
M. Michel Canévet. - Je félicite à mon tour le rapporteur pour la qualité de son travail.
Les approches multilatérales sont évidemment à privilégier, mais nous voyons bien que le multilatéralisme est aujourd'hui remis en cause par certains pays et qu'il vaut mieux consolider notre approche par des conventions bilatérales, en espérant le retour d'approches plus multilatérales.
Au-delà des intentions affichées par les services, la coopération avec Chypre est-elle effective, opérante ?
À l'occasion de sa présidence de l'Union européenne, Chypre montre-t-elle la volonté d'accroître la lutte contre les fraudes de toute nature ?
M. Victorin Lurel. - À mon tour, je félicite notre rapporteur.
Chypre - sauf évolution récente - a une réputation sulfureuse. Est-il vrai qu'une personne peut obtenir une licence pour ouvrir une banque avec 750 000 dollars sur l'île ? Si oui, cela respecte-t-il les standards internationaux ?
Par ailleurs, Chypre n'a pas de fiscalité du patrimoine. Comment appréhender ce point ? Chypre respecte-t-elle vraiment tous les standards internationaux et européens ? Quelle confiance peut-on vraiment accorder à ce texte pour lutter contre la fraude et l'évasion fiscales ?
M. Jean-Marie Mizzon. - Je remercie à mon tour notre rapporteur pour la qualité de son travail. L'un des objectifs assignés à ce type de convention est aussi d'éviter les doubles impositions, dans un souci de protection des contribuables. Est-ce le cas en l'occurrence ?
Par ailleurs, je n'ai pas compris dans quel pays un salarié français travaillant à Chypre payait ses impôts.
Mme Nathalie Goulet, rapporteur. - Le caractère sulfureux et parfois peu crédible de Chypre ne m'a évidemment pas échappé, en particulier cette fâcheuse tendance à blanchir des fonds issus du contournement des sanctions internationales, notamment celles qui frappent l'Iran ou la Russie. C'est la raison pour laquelle j'ai voulu auditionner le service de la sécurité juridique et du contrôle fiscal international. Ils sont venus à cinq, et je les ai interrogés de façon très précise.
Nous ne disposons pas de magistrat de liaison à Chypre ; il est installé en Bulgarie. La direction du contrôle fiscal international ne pratique pas non plus de ciblage géographique par pays en fonction du nombre de requêtes adressées et des réponses obtenues, qui pourrait déboucher sur une cartographie des risques. Avec les moyens dont nous disposons aujourd'hui, nous pourrions peut-être envisager une telle évolution.
Concernant le montant des sommes blanchies, Monsieur Laménie, nous ne les connaissons malheureusement pas, ni pour Chypre ni pour d'autres pays. La présidence chypriote de l'Union européenne pourrait être l'occasion de mettre cette question majeure à l'ordre du jour. On estime que le blanchiment représente entre 2 % et 5 % du PIB mondial, c'est-à-dire entre 2 000 et 5 000 milliards de dollars, et que nous ne recouvrons que 2 % de ces sommes - ce taux est le même en France et dans d'autres pays.
En 2018, le groupe CRCE avait demandé l'organisation d'un débat sur l'efficacité des conventions fiscales internationales. Quelques années après, il serait sûrement très intéressant de débattre de nouveau des évolutions, des conventions restant à signer et des progrès que nous pouvons faire dans l'application des programmes BEPS. En dix ans, différents sujets sont apparus.
Pour répondre à M. Mizzon, les salariés français résidant à Chypre y paient leurs impôts sur le revenu, conformément au principe d'imposition dans l'État de résidence, sauf si leur rémunération française est de source publique. De plus, la convention prévoit classiquement d'éviter la double imposition.
Une fois le présent projet de loi adopté par le Sénat, il poursuivra son chemin vers l'Assemblée nationale. Mais personne ne sait à quelle date il sera examiné, preuve tout de même d'un certain dysfonctionnement.
Enfin, s'agissant de la précision rédactionnelle demandée par Mme Marie-Claire Carrère-Gée, nous allons y veiller.
EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE
Article unique
L'article unique constituant l'ensemble du projet de loi est adopté sans modification.