EXAMEN DES ARTICLES
Article 1er
Intégration
des personnes nées en Nouvelle-Calédonie au corps
électoral spécial pour l'élection au congrès et aux
assemblées de province de Nouvelle-Calédonie
Dans la perspective des élections provinciales du 28 juin 2026, l'article 1er tend à modifier la composition du corps électoral spécial pour l'élection au congrès et aux assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie, de façon à y intégrer l'ensemble des électeurs nés en Nouvelle-Calédonie et exclus, à l'heure actuelle, de la possibilité de participer à ce scrutin.
Ces natifs, qui représentent 10 575 électeurs, seraient automatiquement inscrits sur la liste électorale provinciale, ce qui leur permettrait de voter le 28 juin prochain.
Suivant la position de son rapporteur, la commission a adopté cet article, modifié par un amendement rédactionnel - déplorant cependant les conditions d'examen de la proposition de loi, dans des délais plus que contraints. Elle a cependant constaté que l'élargissement proposé apparaissait soutenu par une large partie des acteurs politiques locaux et avait reçu un avis favorable du congrès de Nouvelle-Calédonie6(*), qu'il constituait un progrès en termes démocratiques et qu'il semblait conforme aux exigences constitutionnelles.
Au-delà du présent élargissement du corps électoral, le rapporteur a néanmoins souhaité insister sur la nécessité de reprendre au plus vite, après la tenue des élections provinciales, des discussions entre l'ensemble des parties prenantes, afin d'aboutir, enfin, à un accord institutionnel global.
1. La composition actuelle du corps électoral spécial pour l'élection des membres du congrès et des assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie
a) Conformément à l'accord de Nouméa, il existe trois corps électoraux distincts en Nouvelle-Calédonie, parmi lesquels la liste électorale spéciale pour les élections provinciales
Conformément aux orientations définies par l'accord de Nouméa, trois listes électorales distinctes coexistent en Nouvelle-Calédonie :
- la liste électorale générale, pour les élections nationales, européennes et municipales ainsi que pour les référendums nationaux ;
- la liste électorale spéciale pour la consultation sur l'accession à la pleine souveraineté ;
- et la liste électorale spéciale pour l'élection du congrès et des assemblées de province.
(1) La liste électorale générale
La liste électorale générale (LEG), établie suivant les règles de droit commun7(*), rassemble l'ensemble des électeurs admis à participer aux élections nationales (présidentielle et législatives), européennes et municipales, ainsi qu'aux référendums nationaux.
Selon l'exposé des motifs de la proposition de loi organique, 218 680 électeurs figuraient sur cette liste en avril 2026.
(2) La liste électorale spéciale pour la consultation sur l'accession de la Nouvelle-Calédonie à la pleine souveraineté
La liste électorale spéciale pour la consultation sur l'accession à la pleine souveraineté (LESC), prévue par l'article 219 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie regroupe les « populations intéressées » au sens de l'accord de Nouméa et de l'article 77 de la Constitution, admises à participer aux trois référendums d'autodétermination ayant été organisés en Nouvelle-Calédonie.
Aux termes de l'article 218 de la loi organique, la LESC regroupe :
- les personnes ayant été admises à participer à la consultation du 8 novembre 19988(*) ;
- les personnes n'ayant pu être inscrites sur la liste électorale pour la consultation du 8 novembre 1998 mais qui remplissaient néanmoins la condition de domicile requise pour être électeur à cette consultation ;
- les personnes n'ayant pu être inscrites sur la liste électorale pour la consultation du 8 novembre 1998 en raison du non-respect de la condition de domicile, mais qui ont justifié que leur absence était due à des raisons familiales, professionnelles ou médicales ;
- les personnes ayant eu le statut civil coutumier ;
- les personnes nées en Nouvelle-Calédonie et y ayant eu le centre de leurs intérêts matériels et moraux ;
- les personnes justifiant d'une durée de vingt ans de domicile continu en Nouvelle-Calédonie à la date de la consultation et au plus tard le 31 décembre 2014 ;
- les personnes nées avant le 1er janvier 1989 ayant eu leur domicile en Nouvelle-Calédonie de 1988 à 1998 ;
- et les personnes nées à compter du 1er janvier 1989 ayant atteint l'âge de la majorité à la date de la consultation et ayant eu un de leurs parents admis à participer à la consultation du 8 novembre 1998.
(3) La liste électorale spéciale pour l'élection du congrès et des assemblées de province
La liste électorale spéciale provinciale (LESP), rassemble les électeurs admis à participer aux élections provinciales.
Les élections provinciales
Les élections provinciales de Nouvelle-Calédonie permettent de renouveler intégralement les membres des assemblées délibérantes de chacune des trois provinces de Nouvelle-Calédonie9(*) ainsi que les membres du congrès de la Nouvelle-Calédonie, de façon concomitante, puisque celui-ci est composé de membres issus des trois assemblées provinciales.
Ces élections permettent ensuite d'élire, indirectement, le Gouvernement de Nouvelle-Calédonie, celui-ci étant élu par les membres du congrès.
Ces élections provinciales, qui revêtent une grande importance pour la vie démocratique et institutionnelle locale, sont organisées tous les cinq ans10(*), dans le mois qui précède l'expiration du mandat des membres sortants, comme le précise l'article 187 de la loi organique.
Les dernières élections provinciales se sont tenues le 12 mai 2019. Conformément au préambule de l'accord de Nouméa, ce corps électoral est « restreint aux personnes établies depuis une certaine durée » en Nouvelle-Calédonie.
Sont ainsi admis à participer aux élections provinciales les électeurs remplissant l'une des conditions suivantes11(*) :
- remplir les conditions pour être inscrits sur les listes électorales de la Nouvelle-Calédonie établies en vue de la consultation du 8 novembre 1998 - ce qui recouvre ceux ayant été effectivement inscrits sur les listes et ceux qui remplissaient les conditions pour y figurer, mais qui n'y ont finalement pas été inscrits faute de l'avoir demandé par exemple ;
- être inscrits sur le tableau annexe12(*) (sur la question débattue de la date de référence de ce tableau, cf. ci-dessous) et domiciliés depuis dix ans en Nouvelle-Calédonie à la date des élections provinciales ;
- avoir atteint l'âge de la majorité après le 31 octobre 1998 et :
o soit justifier de dix ans de domicile en Nouvelle-Calédonie en 1998 ;
o soit avoir eu un de leurs parents remplissant les conditions pour être électeur au scrutin du 8 novembre 1998 ;
o soit avoir eu un de leurs parents inscrits au tableau annexe et justifier d'une durée de domicile de dix ans en Nouvelle-Calédonie à la date de l'élection.
Comme en dispose l'article 189 de la loi organique, la LESP est dressée dans chaque bureau de vote, à partir de la LEG et du tableau annexe des électeurs non admis à participer au scrutin, par une commission administrative spéciale.
Ce corps électoral provincial comportait, au mois d'avril 2026, 181 188 électeurs.
b) Le gel du corps électoral spécial pour l'élection du congrès et des assemblées de province a provoqué l'exclusion d'un nombre croissant d'électeurs du scrutin provincial
(1) L'interprétation initiale du corps électoral spécial provincial : un corps électoral « glissant »
La question du gel du corps électoral provincial a longtemps été débattue, à la faveur d'une interprétation particulière, par le Conseil constitutionnel, de l'intention du constituant.
Si les travaux parlementaires de l'époque mettent en avant l'intention du pouvoir constituant d'instituer un corps électoral gelé, à l'instar du rapport de Jean-Jacques Hyest, rapporteur du projet de loi organique relatif à la Nouvelle-Calédonie, qui indiquait que « l'intention sous-jacente à l'accord de Nouméa n'est pas d'instaurer un corps électoral "glissant", s'enrichissant au fil du temps des personnes dont l'inscription serait progressivement portée au tableau annexe et qui en sortiraient pour devenir des électeurs au moment où elles pourraient justifier de dix ans de résidence13(*) », telle n'a pas été l'interprétation retenue par le Conseil constitutionnel.
En effet, dans sa décision n° 99-410 DC du 15 mars 1999 sur la loi organique relative à la Nouvelle-Calédonie, le juge constitutionnel, après avoir relevé qu'il lui appartenait d'examiner la conformité de cette loi non seulement au regard de la Constitution, mais aussi des orientations définies par l'accord de Nouméa, y compris lorsqu'elles dérogeaient aux règles et principes de valeur constitutionnelle, a jugé que de telles dérogations « ne sauraient intervenir que dans la mesure strictement nécessaire à la mise en oeuvre de l'accord »14(*). Il en a déduit que, dans l'hypothèse où l'accord de Nouméa admettrait deux lectures possibles, il convenait de retenir la moins éloignée des principes constitutionnels.
L'appliquant à la question du « tableau annexe » auquel fait référence l'article 188 de la loi organique, il en a déduit que ce ne pouvait être le tableau « gelé » en 1998, comprenant les seuls électeurs qui y étaient inscrits à cette date, mais qu'il correspondait au tableau « glissant » de l'article 189, mis à jour chaque année et intégrant tous ceux de la liste électorale générale qui ne satisfont pas encore, à ce moment-là, à la condition de dix ans de domicile en Nouvelle-Calédonie15(*).
Il résulte de cette interprétation qu'étaient admises à participer aux élections provinciales les personnes qui, à la date de l'élection, figuraient au tableau annexe et étaient domiciliées depuis dix ans en Nouvelle-Calédonie, quelle que soit la date de leur établissement en Nouvelle-Calédonie, même postérieure au 8 novembre 1998.
(2) La confirmation du gel du corps électoral spécial provincial par le pouvoir constituant en 2007
L'interprétation faite par le juge constitutionnel a été critiquée, comme méconnaissant l'esprit des accords et le sens des travaux préparatoires16(*). Il en a résulté son invalidation par la loi constitutionnelle n° 2007-237 du 23 février 2007 modifiant l'article 77 de la Constitution, qui a ajouté à l'article 77 de la Constitution, un dernier alinéa précisant bien que le tableau annexe visé aux articles 188 et 189 est celui « dressé à l'occasion du scrutin [référendaire du 8 novembre 1998] et comprenant les personnes non admises à y participer ».
Le corps électoral pour les élections aux assemblées de province et au congrès est donc bien « gelé », dans la mesure où, compte tenu de cette référence, ne peuvent y être inscrits que des électeurs arrivés en Nouvelle-Calédonie avant 1998 ou dont les parents sont arrivés avant cette date.
(3) Les conséquences du gel du corps électoral : une augmentation importante du nombre de personnes non-admises à participer aux élections provinciales
Le gel du corps électoral a entraîné une forte hausse du nombre d'électeurs inscrits sur la LEG en Nouvelle-Calédonie, mais non-admis à participer aux élections provinciales. Comme indiqué dans le rapport de Philippe Bas sur le projet de loi constitutionnelle portant modification du corps électoral pour les élections au congrès et aux assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie17(*), d'après des données transmises par le Gouvernement, « la proportion des électeurs privés de droit de vote pour l'élection des assemblées de province et du congrès par rapport au nombre d'électeurs inscrits sur la liste électorale générale est passée de 7,46 % en 1999 à 19,28 % en 2023 ».
Évolution du nombre d'inscrits sur la LESP et sur le tableau annexe en Nouvelle-Calédonie
|
Année |
Liste spéciale |
Tableau annexe |
Part des non-admis (en %) |
|
1998 |
104 078 |
8 868 |
8,52 |
|
1999 |
108 441 |
8 738 |
8,06 |
|
2004 |
119 546 |
12 575 |
10,52 |
|
2009 |
135 250 |
18 208 |
13,46 |
|
2014 |
152 462 |
23 527 |
15,43 |
|
2019 |
169 635 |
40 957 |
24,14 |
|
2026 |
181 188 |
37 492 |
20,69 |
Ainsi, à l'heure actuelle et selon l'exposé des motifs de la proposition de loi organique, 37 492 électeurs sont inscrits sur le tableau annexe et ne peuvent par conséquent pas participer aux élections provinciales, parmi lesquels 10 575 natifs.
Pour remédier à l'exclusion d'un nombre croissant d'électeurs, le Gouvernement a déposé, en 2024, un projet de loi constitutionnelle portant modification du corps électoral pour les élections au congrès et aux assemblées de province de Nouvelle-Calédonie, lequel a été adopté par le Sénat le 2 avril 2024, puis par l'Assemblée nationale, en des termes identiques, le 14 mai 2024. Ce texte entendait instaurer un corps électoral provincial glissant. Y auraient été inclus :
- l'ensemble des personnes nées en Nouvelle-Calédonie ;
- et tout citoyen français remplissant une condition de résidence d'une durée d'au moins dix années ininterrompues en Nouvelle-Calédonie.
L'adoption de ce projet de loi constitutionnelle a cependant déclenché, dans la foulée, une vague de violentes émeutes en Nouvelle-Calédonie, conduisant à son abandon par le Gouvernement.
Plus récemment, le projet de loi constitutionnelle relatif à la Nouvelle-Calédonie, qui visait à traduire dans la Constitution les orientations des accords de Bougival et Élysée-Oudinot, prévoyait un dégel partiel du corps électoral provincial. Le scrutin provincial aurait ainsi été ouvert à l'ensemble des personnes détentrices de la nationalité calédonienne, créée par le même texte, qui aurait été octroyé aux personnes de nationalité française remplissant l'une des conditions suivantes :
- avoir été admis à participer aux élections provinciales de 202618(*) ;
- être enfant d'un parent remplissant les conditions d'acquisition de la nationalité calédonienne ;
- être né en Nouvelle-Calédonie de parents ne remplissant pas les conditions d'acquisition de la nationalité calédonienne et y résider à la date de la demande d'acquisition de la nationalité depuis une durée fixée par la Loi fondamentale de la Nouvelle-Calédonie ;
- résider en Nouvelle-Calédonie depuis au moins dix ans à la date de la demande d'acquisition de la nationalité et remplir les conditions d'intégration définies par la Loi fondamentale de la Nouvelle-Calédonie ;
- être uni depuis au moins cinq années par le mariage ou un pacte civil de solidarité à une personne ayant la nationalité calédonienne et résider en Nouvelle-Calédonie depuis au moins cinq années à la date de la demande d'acquisition de la nationalité.
Adopté par le Sénat le 24 février 2026, ce texte a ensuite été rejeté par l'Assemblée nationale le 2 avril 2026.
c) La tenue prochaine des élections provinciales
Les dernières élections provinciales ayant eu lieu le 12 mai 2019, et le mandat au congrès et aux assemblées de province étant de cinq ans, de nouvelles élections auraient dû avoir lieu en 2024. Toutefois, les circonstances ont fait qu'il a été nécessaire de les reporter à trois reprises19(*).
Dans sa décision du 6 novembre 2025 sur le dernier texte organique prévoyant ce report, le Conseil constitutionnel a indiqué que ces élections ne sauraient être encore différées, au-delà de la date du 28 juin fixée par le législateur20(*).
Le Premier ministre a par conséquent annoncé que c'est à cette date que se tiendront les prochaines élections provinciales. Dans le même temps, il a également annoncé son souhait d'élargir le corps électoral provincial aux natifs et aux conjoints, afin de prendre en compte « les attentes de toutes celles et ceux qui vivent et qui sont attachés durablement à la Nouvelle-Calédonie, peu importe leur date d'installation, et qui aspirent pleinement à sa vie démocratique » 21(*).
2. L'article 1er vise à intégrer les personnes nées en Nouvelle-Calédonie au corps électoral spécial pour l'élection au congrès et aux assemblées de province
La présente proposition de loi organique vise à remédier, dans une certaine mesure, à la distorsion présentée ci-dessous, qui conduit à l'exclusion d'un nombre croissant d'électeurs du scrutin provincial.
Dans cette optique, son article 1er vise à intégrer au corps électoral spécial provincial les natifs de Nouvelle-Calédonie inscrits sur le tableau annexe à la date de l'élection, qui ne peuvent, à l'heure actuelle, voter lors des élections provinciales. Ces natifs représentent, selon l'exposé des motifs de la proposition de loi, 10 575 électeurs, dont 4 145 électeurs de statut de droit coutumier et 6 430 électeurs de statut de droit civil commun.
Le statut civil coutumier kanak
Par dérogation au code civil, les kanak dont le statut personnel est le statut civil coutumier kanak sont régies, en matière de droit civil, par les coutumes kanak22(*). Plus précisément, les affaires familiales, les successions et la gestion des terres coutumières23(*) et des biens qui y sont situés sont, dans ce cadre, régies par les procédures coutumières.
Si la juridiction civile de droit commun est compétente pour connaître des litiges et requêtes relatifs au statut civil coutumier ou aux terres coutumières, elle est complétée par des assesseurs coutumiers pour traiter les affaires de droit civil relevant du statut civil coutumier24(*).
À cet effet, l'article 1er complèterait le I de l'article 188 de la loi organique, relatif à la composition du corps électoral spécial provincial, pour préciser que les personnes nées en Nouvelle-Calédonie et inscrites sur le tableau annexe à la date de l'élection au congrès et aux assemblées de province en font partie.
Dans le même temps, serait modifié le III de l'article 189 de la loi précitée, pour prévoir l'inscription automatique sur la liste électorale spéciale pour les élections provinciales, des natifs de Nouvelle-Calédonie qui en sont aujourd'hui exclus, pour permettre à toutes les personnes concernées de voter dès l'élection du 28 juin prochain, sans accomplir de démarche particulière.
En effet, l'inscription sur la liste électorale spéciale pour les élections provinciales relève en temps normal d'une démarche volontaire. Comme le précise l'article 189 de la loi organique, une commission administrative spéciale « inscrit sur la liste électorale spéciale, à leur demande, les électeurs remplissant les conditions exigées par l'article 188 ». Seuls sont inscrits d'office « les personnes âgées de dix-huit ans à la date de clôture des listes électorales et remplissant les mêmes conditions ».
3. La position de la commission : en dépit des délais contraints, accepter un ajustement du corps électoral provincial, qui fait l'objet d'un relatif consensus local
Suivant la position de son rapporteur, la commission a approuvé l'élargissement de la LESP aux personnes nées en Nouvelle-Calédonie en vue des prochaines élections provinciales, qui se tiendront le 28 juin prochain, après avoir adopté un amendement rédactionnel (COM-1).
Si le rapporteur ne peut que déplorer les délais d'examen contraints de l'ajustement proposé, il relève néanmoins que celui-ci constitue un réel enjeu démocratique : il n'apparaît en effet pas souhaitable d'exclure un nombre croissant d'électeurs, et notamment de jeunes électeurs, de toute possibilité de participer à la vie démocratique locale, alors même que l'enjeu de ce scrutin provincial est d'élire ceux qui, demain, participeront aux négociations consacrées à l'avenir institutionnel du Caillou.
Le rapporteur relève par ailleurs que le dispositif proposé bénéficie d'une part de l'approbation d'une grande partie des acteurs politiques locaux, même si les partis loyalistes défendent une ouverture plus large du corps électoral ; il souligne par ailleurs que même ceux opposés, à l'heure actuelle, à l'intégration des natifs à la LESP, s'étaient prononcés en faveur de leur intégration à la LESC, lors du 16e comité des signataires de l'accord de Nouméa qui s'était tenu le 2 novembre 2017.
D'autre part, il note que l'élargissement proposé par la présente proposition de loi organique apparaît conforme aux exigences constitutionnelles.
Il insiste néanmoins sur la nécessité de reprendre au plus vite les discussions entre l'ensemble des parties prenantes, à l'issue des élections provinciales, afin d'aboutir à un accord institutionnel global qui permettra, enfin, de donner de réelles perspectives à la Nouvelle-Calédonie.
a) Un ajustement du corps électoral qui paraît approuvé par une grande partie des acteurs politiques locaux
D'une part, les auditions conduites par le rapporteur ont permis de mettre en lumière le soutien dont bénéficie l'élargissement proposé du corps électoral provincial aux natifs, chez une large partie des personnes entendues.
La question, parfois évoquée, de l'élargissement de la LESP aux conjoints des personnes admises à participer aux élections provinciales, est apparue en revanche beaucoup plus clivante.
Ainsi, Veylma Falaeo, présidente du congrès de Nouvelle-Calédonie et membre du parti « L'Éveil océanien » a indiqué que lors des discussions conduites sous l'égide du Premier ministre, après le rejet du projet de loi constitutionnelle relatif à la Nouvelle-Calédonie par l'Assemblée nationale, l'Éveil océanien avait défendu l'idée selon laquelle il fallait trouver un accord de transition en vue des élections provinciales, avant de reprendre des négociations plus larges à l'issue de l'élection, afin de trouver un accord global.
S'agissant en revanche des conjoints, elle a souligné qu'il s'agissait d'un sujet sensible et que les groupes indépendantistes étaient opposés à une telle modification. En ce qui concerne l'Éveil océanien, elle a indiqué que ses membres préfèrent « défendre le droit du sol et autoriser ceux qui ont un véritable lien avec la Nouvelle-Calédonie, qui sont établis ici, à voter ».
Gil Brial, vice-président du groupe « Intergroupe Loyalistes » au congrès a quant à lui estimé qu'il s'agissait d'une « très bonne chose » que d'intégrer les natifs à la LESP et a défendu l'idée d'intégrer également les conjoints.
Alcide Ponga, président du Gouvernement de Nouvelle-Calédonie et Virginie Ruffenach, présidente du groupe « Rassemblement » au congrès, se sont également montrés favorables au texte, estimant toutefois qu'il n'allait pas assez loin. Ils ont en outre indiqué qu'ils se montreraient également ouverts à une intégration des conjoints au corps électoral.
Cet avis est apparu partagé par Nicolas Metzdorf, député de la Nouvelle-Calédonie et président de « Générations Nouvelle-Calédonie », qui a déploré le fait de ne pas introduire un corps électoral glissant.
L'auteur du texte, Georges Naturel, sénateur de la Nouvelle-Calédonie, s'est bien évidemment prononcé en faveur du dispositif qu'il propose. En revanche, il s'est montré plus perplexe quant à l'intégration des conjoints. S'il est d'accord, sur le fond, pour leur intégration à la LESP, selon lui, cela « nécessiterait une réforme constitutionnelle. Il faut un autre véhicule ». De plus, il juge ce sujet très sensible, notamment du point de vue des indépendantistes, ce qui, de son point de vue, appelle des discussions plus approfondies.
De même, pour Philippe Gomès, président de « Calédonie ensemble », l'intégration des natifs représente « une solution acceptable » pour l'ensemble des sensibilités politiques. En revanche, il estime que l'élargissement du corps électoral provincial aux conjoints - qu'il soutient à titre personnel - risquerait de provoquer « une nouvelle insurrection ».
Victor Tutugoro, vice-président de l'assemblée de la province Nord et membre de l'Union nationale pour l'indépendance (UNI), a de son côté indiqué que la question des natifs pouvait constituer un « point de passage », mais il s'est en revanche opposé à l'intégration des conjoints.
Robert Xowie, sénateur de la Nouvelle-Calédonie et membre de l'Union calédonienne (UC) considère quant à lui que l'évolution proposée est précipitée et risque de ne pas être conforme aux exigences constitutionnelles. S'agissant des natifs, il estime que cette question doit être discutée au préalable, notamment pour définir ce que recouvre cette notion.
Enfin, pour Emmanuel Tjibaou, député de la Nouvelle-Calédonie et président de l'UC, l'intégration des natifs doit se faire dans le cadre d'un accord global consensuel, et non pas de manière précipitée, comme proposé ici.
D'autre part, le congrès de Nouvelle-Calédonie, saisi pour avis, a rendu un avis favorable sur la proposition de loi organique, sous réserve d'une modification de nature rédactionnelle, par 25 voix pour, 14 voix contre et 13 abstentions.
Les opinions exprimées par les groupes politiques du congrès de la Nouvelle-Calédonie
Les différents groupes politiques du congrès de la Nouvelle-Calédonie se sont prononcés sur la proposition de loi organique, en vue de la séance publique du congrès25(*).
Le groupe Rassemblement a ainsi approuvé l'élargissement proposé, à la condition que le texte soit rectifié pour prévoir « explicitement l'inscription des personnes nées en Nouvelle-Calédonie et inscrites sur la liste électorale générale », car le renvoi à « la notion de tableau annexe, ne permettrait aucune nouvelle inscription ». Les membres du groupe se sont également montrés favorables à l'extension aux conjoints du corps électoral.
De même, le groupe Les Loyalistes soutient « sans ambiguïté l'intégration des natifs calédoniens dans le corps électoral spécial provincial », mais considère que les dispositions du texte « restent très insuffisantes, quand bien même elles intégreraient les conjoints, au regard des principes démocratiques républicains, des engagements internationaux de la France et même du préambule de l'Accord de Nouméa. Car la proposition de loi organique ne traite pas de la situation des personnes durablement installées en Nouvelle-Calédonie ». Dans l'ensemble, ils indiquent donc soutenir la proposition de loi organique, mais appellent à engager un processus de révision constitutionnelle pour ouvrir plus largement le corps électoral.
Les membres de Calédonie ensemble ont quant à eux indiqué que la proposition de loi était « politiquement et juridiquement opportune même si elle n'apporte qu'une solution partielle à la problématique proposée ».
Le groupe UNI a déclaré être favorable à l'inscription des natifs sur la LESP. Il serait également favorable à évoquer la situation des conjoints de citoyens calédoniens, mais dans le cadre d'un accord institutionnel global.
Le groupe UC-FLNKS a en revanche émis un avis défavorable sur le texte, au motif, notamment, que « toute évolution du corps électoral spécial provincial ne peut intervenir de manière isolée et doit nécessairement être intégrée dans un accord politique global entre les partenaires calédoniens ». Les délais d'examen du texte par le Parlement lui apparaissent par ailleurs « incompatibles avec l'exigence de sécurité juridique nécessaire à l'établissement des listes électorales spéciales ».
b) Un élargissement du corps électoral provincial aux natifs qui semble conforme aux exigences constitutionnelles
(1) La possibilité d'ajuster la composition du corps électoral provincial par voie organique a été estimée possible par le Conseil d'État en 2023
Le Gouvernement a interrogé, le 16 novembre 2023, le Conseil d'État sur les conséquences, pour le cadre électoral néo-calédonien, de l'issue du processus d'autodétermination prévu par l'accord de Nouméa ainsi que des évolutions démographiques intervenues depuis 1998. Il s'agissait notamment de savoir à quelles conditions il serait possible d'envisager un dégel partiel du corps électoral pour les assemblées de province et le congrès.
Dans son avis du 7 décembre 202326(*), le Conseil d'État a constaté que, compte tenu du résultat des consultations sur l'accession à la pleine souveraineté, et conformément au point 5 de l'accord de Nouméa, le cadre juridique mis en place par cet accord et l'article 77 de la Constitution, qui inclut « le régime électoral des assemblées de province et du congrès », perdurera aussi longtemps qu'une révision de la Constitution ne sera pas intervenue.
Toutefois, le Conseil a également estimé que, compte tenu des évolutions démographiques intervenues en Nouvelle-Calédonie depuis 1998 et de leurs perspectives, plusieurs considérations pouvaient « conduire à estimer que les dispositions de l'article 77 de la Constitution, notamment de son dernier alinéa [...], ne font pas obstacle à ce que le législateur organique puisse, le moment venu et si une révision constitutionnelle n'est pas venue régler plus tôt la difficulté, intervenir pour atténuer l'ampleur des dérogations aux principes d'universalité et d'égalité du suffrage, lesquelles auront, avec l'écoulement du temps, des effets excédant ce qui était nécessaire à la mise en oeuvre de l'accord de Nouméa »27(*).
La première considération tient à l'attrition progressive du corps électoral gelé, qui ne peut plus s'accroître et perd peu à peu des électeurs. Or, le Conseil d'État estime que « les partenaires n'ont pas entendu donner à cette définition du corps électoral une application indéfinie, pas plus que le constituant ne saurait être regardé comme ayant admis par avance, en 1998 puis en 2007, une telle aggravation des dérogations aux principes d'universalité et d'égalité du suffrage, devant aboutir à terme à la disparition du corps électoral ». Il en conclut que, « à défaut de révision constitutionnelle, une correction, à mesure que le temps réduira le corps électoral, s'avèrera inéluctablement nécessaire pour préserver [le] fonctionnement démocratique [de la Nouvelle-Calédonie] »28(*).
La seconde considération qui conduit le Conseil d'État à envisager une évolution du corps électoral pour le congrès ou les assemblées provinciales tient au fait que les difficultés d'interprétation que peut soulever l'accord de Nouméa doivent être tranchées dans le sens le moins dérogatoire aux autres exigences constitutionnelles. Or, compte tenu de l'évolution de la situation démographique de la Nouvelle-Calédonie et de l'achèvement de l'accord de Nouméa avec la troisième consultation organisée, le Conseil estime que « la lecture la moins dérogatoire, seule susceptible d'être retenue » impose de considérer que « certaines [des dérogations prévues par l'accord de Nouméa] ne sont dès à présent plus strictement nécessaires à la mise en oeuvre de l'accord et que, à tout le moins, leur ampleur a vocation à se réduire »29(*).
Dès lors, le Conseil d'État conclut qu'en l'absence de révision constitutionnelle, l'intervention du législateur organique serait « nécessaire à terme » pour modifier les dispositions du régime électoral des assemblées de province et du congrès qui dérogent aux principes constitutionnels d'égalité et d'universalité du suffrage, « afin d'en corriger le caractère excessif résultant de l'écoulement du temps ».
Le Conseil ne se prononce pas sur le terme de ces modifications, mais il fait valoir que la nécessité tient moins, aujourd'hui, à la répartition des sièges entre les trois provinces qu'à la question de l'inclusion, dans le corps électoral restreint des « descendants, et non [des] seuls enfants » des électeurs inscrits sur cette liste.
(2) Le Conseil constitutionnel semble également avoir ouvert la voie à une intervention du législateur organique dans une décision rendue en 2025
Une question prioritaire de constitutionnalité portant sur les articles 188 et 189 de la loi organique du 19 mars 1999 ayant été renvoyée, par le Conseil d'État et la Cour de cassation, au Conseil constitutionnel, ce dernier a été conduit à se prononcer sur la conformité à la Constitution du corps électoral gelé.
S'il a reconnu que ces dispositions aboutissaient à figer la composition du corps électoral pour les élections au congrès et aux assemblées de province, « sans prendre en compte les évolutions démographiques de la Nouvelle-Calédonie », il a confirmé que « le gel du corps électoral qui en résulte procède d'une dérogation aux principes d'égalité et d'universalité du suffrage introduite dans le texte de la Constitution par le pouvoir constituant lui-même et à l'application de laquelle il n'a pas fixé de terme »30(*). Il en conclut logiquement à la conformité de ce gel à la Constitution, sans se prononcer expressément sur d'éventuelles exceptions qui pourraient y être apportées.
Toutefois, deux éléments de la décision semblent indiquer que des modifications de cette nature, prévues par la loi organique, pourraient être jugées elles aussi conformes à la Constitution.
En premier lieu, lorsqu'il examine si des circonstances de droit ou de fait justifient qu'il puisse connaître à nouveau des dispositions organiques, non modifiées, qu'il avait déjà jugées conformes à la Constitution en 1999, le Conseil constitutionnel rappelle d'abord que, depuis cette décision, le pouvoir constituant est intervenu, comme on l'a vu, pour revenir sur sa jurisprudence, en ajoutant un dernier alinéa à l'article 77 de la Constitution consacré au tableau annexe gelé. En principe ceci aurait pu suffire à justifier un changement de circonstance de droit. Mais il y ajoute un changement de circonstance de fait, qui tient à ce que « en raison des évolutions démographiques de la Nouvelle-Calédonie, la proportion des électeurs remplissant les conditions pour être inscrits sur les listes électorales qui sont privés du droit de vote pour l'élection au congrès et aux assemblées de province s'est significativement accrue »31(*).
Ce faisant, le Conseil constitutionnel indique qu'à l'avenir, une aggravation significative de cette différence de traitement justifierait qu'il soit à nouveau saisi de la conformité à la Constitution de ces dispositions.
En second lieu, dans la conclusion de son argumentation, le Conseil constitutionnel recourt à un obiter dictum32(*), qui ne paraît pas nécessaire à sa démonstration mais lui permet de souligner un élément qu'il souhaite mettre en avant. Ainsi, au paragraphe 24 de la décision, il écarte les griefs des requérants en précisant que c'est « sans préjudice des modifications qui pourront être apportées aux dispositions transitoires définissant ce corps électoral, dans le cadre du processus d'élaboration de la nouvelle organisation politique prévue au point 5 de l'accord de Nouméa, pour tenir compte des évolutions de la situation démographique de la Nouvelle-Calédonie et atténuer ainsi l'ampleur qu'auront prise avec l'écoulement du temps les dérogations aux principes d'universalité et d'égalité du suffrage ». Ce faisant, le Conseil semble souligner que la validation constitutionnelle du gel du corps électoral n'interdit pas forcément des adaptations destinées à en atténuer les effets au regard de l'évolution démographique du territoire, dès lors que ces adaptations interviennent « dans le cadre du processus d'élaboration de la nouvelle organisation politique » qu'envisage l'accord de Nouméa. Il est à cet égard notable que le Conseil constitutionnel ne précise pas la nature, constitutionnelle ou organique, desdites modifications.
(3) Une proposition de loi organique qui semble dès lors conforme à la Constitution
À la lumière de l'avis précité du Conseil d'État et de la récente décision du Conseil constitutionnel, le rapporteur considère que l'article 1er de la proposition de loi organique n'apporte pas aux exigences constitutionnelles découlant de l'article 77 de la Constitution et des orientations de l'accord de Nouméa une dérogation qui serait inconstitutionnelle.
En effet, l'objet de ces dispositions est d'atténuer une différence de traitement qu'a considérablement aggravée l'évolution démographique depuis 1998. Elles visent également à éviter le risque d'une extinction du corps électoral et garantissent, à ce titre, la pérennité du fonctionnement démocratique de la Nouvelle-Calédonie. Elles sont donc tout à fait conformes, dans leur esprit, à la logique retenue par le Conseil d'État dans son avis.
On peut relever à cet égard que l'accord de Nouméa avait fixé un horizon à vingt ans, ce qui correspond à une génération. La limitation aux seuls enfants, plutôt qu'aux descendants, de la possibilité d'intégrer le corps électoral gelé pouvait se comprendre dans cette temporalité. Mais, l'écoulement du temps aidant, elle est aujourd'hui dépassée et il ne paraît pas absolument contraire à l'esprit de l'accord de Nouméa, d'envisager l'accès de la nouvelle génération, celle des petits-enfants, au corps électoral du congrès et des assemblées de province.
En outre, en prévoyant l'inscription sur la liste électorale spéciale de personnes nées en Nouvelle-Calédonie, la proposition de loi retient un critère tout à fait cohérent avec l'esprit de l'accord de Nouméa, puisqu'il met en avant le lien avec le territoire et les ascendants calédoniens. D'ailleurs, le large accord qui s'est fait jour, parmi les partenaires, sur cette extension, manifeste non seulement cette cohérence mais aussi le fait que cette extension s'inscrit clairement dans l'approche consensuelle qui caractérise « le processus d'élaboration de la nouvelle organisation politique » qu'envisage l'accord de Nouméa, visé par le Conseil constitutionnel, dans son obiter dictum précité.
Enfin, si la proposition de loi maintient une différence de traitement entre ceux inscrits sur cette liste électorale spéciale et les autres électeurs, elle la réduit sensiblement. En outre, cette dérogation aux principes constitutionnels d'égalité et d'universalité du suffrage s'inscrit bien dans la ligne de ce que prévoit l'article 77 de la Constitution et l'accord de Nouméa. Elle s'en trouve donc constitutionnellement justifiée.
La commission a adopté l'article 1er ainsi modifié.
Article 2
Entrée en vigueur dès le
lendemain de la publication au Journal officiel de la République
française
Par dérogation à la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie, l'article 2 prévoit que la présente proposition de loi organique entrera en vigueur dès le lendemain de sa publication au Journal officiel de la République française (JORF).
La commission a adopté cet article sans modification, afin que les dispositions étendant le corps électoral spécial puissent entrer en vigueur avant la convocation des électeurs.
1. L'entrée en vigueur des lois et des actes administratifs en Nouvelle-Calédonie
Dans le droit commun, l'article 1er du code civil prévoit que les lois et actes administratifs faisant l'objet d'une publication au JORF entrent en vigueur à la date qu'ils fixent ou, à défaut, le lendemain de leur publication au JORF.
Toutefois, en Nouvelle-Calédonie, par dérogation à l'article 1er du code civil, l'article 6-1 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie précise que « les lois et, lorsqu'ils sont publiés au Journal officiel de la République française, les actes administratifs entrent en vigueur en Nouvelle-Calédonie à la date qu'ils fixent ou, à défaut, le dixième jour qui suit leur publication au Journal officiel de la République française ».
2. La nécessité d'une entrée en vigueur rapide du présent texte, afin que ses dispositions puissent produire leurs effets avant la convocation des électeurs
L'article 2 tend à préciser les conditions d'entrée en vigueur de la présente proposition de loi organique afin qu'elle puisse produire ses effets en temps utile.
Il prévoit ainsi qu'elle entrera en vigueur le lendemain de sa publication au JORF.
Sans cette précision, la loi organique entrerait en vigueur le dixième jour après sa publication, c'est-à-dire le 8 juin 2026 au mieux. Or, celle-ci doit impérativement entrer en vigueur avant la publication du décret de convocation des électeurs.
Aux termes de l'article 187 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie, le décret de convocation des électeurs doit en effet être publié au moins quatre semaines avant la date du scrutin, lequel doit être organisé le 28 juin 2026. Comme confirmé au rapporteur par le bureau des élections politiques de la direction des missions de l'administration territoriale et de l'encadrement supérieur (DMATES), les électeurs doivent donc être convoqués au plus tard le 31 mai 2026.
Prévoir une entrée en vigueur dès le lendemain de la publication au JORF apparaît donc indispensable. Ainsi, selon le calendrier prévu, le texte serait examiné par le Sénat le 18 mai prochain, puis par l'Assemblée nationale les 19 et 20 mai. La procédure accélérée ayant été engagée sur ce texte, en l'absence d'adoption conforme, il faut tenir compte d'éventuelles lectures supplémentaires de conclusions de commission mixte paritaire. S'agissant d'une loi organique, qui fait l'objet d'un contrôle systématique de la part du Conseil constitutionnel33(*), il faudrait ensuite au maximum huit jours pour que celui-ci se prononce selon la procédure d'urgence demandée par le Gouvernement. Une journée supplémentaire serait enfin nécessaire pour promulguer et publier le texte au JORF. Dans ces conditions, la présente loi organique pourrait entrer en vigueur au mieux le 30 mai 2026, c'est-à-dire juste avant la date limite pour convoquer les électeurs.
La commission a adopté l'article 2 sans modification.
* 6 Le congrès de la Nouvelle-Calédonie a émis un avis favorable sur la proposition de loi organique le 18 mai 2026, avec 25 voix pour, 14 voix contre et 13 abstentions.
* 7 La loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie ne comporte aucune disposition spécifique pour les élections nationales, européennes ou municipales ; dès lors, ces scrutins sont soumis au régime de droit commun.
* 8 L'article 2 de la loi n° 88-1028 du 9 novembre 1988 portant dispositions statutaires et préparatoires à l'autodétermination de la Nouvelle-Calédonie en 1998 précise que sont admis à participer à la consultation du 8 novembre 1998 « les électeurs inscrits sur les listes électorales du territoire à la date de cette consultation et qui y ont eu leur domicile depuis la date du référendum approuvant la présente loi », c'est-à-dire depuis le 6 novembre 1988.
* 9 Les provinces du Nord, du Sud et des Îles Loyauté.
* 10 Article 186 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie.
* 11 Article 188 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie.
* 12 En principe, le tableau annexe regroupe les électeurs inscrits sur la liste électorale générale mais non admis à participer aux élections provinciales car ils ne remplissent pas la condition de durée de domicile en Nouvelle-Calédonie. Il est mis à jour annuellement : chaque année, sont ainsi retirées du tableau annexe les personnes accédant au corps électoral spécial provincial, tandis qu'y sont ajoutées les personnes arrivées plus récemment en Nouvelle-Calédonie, qui ne peuvent voter aux élections provinciales.
* 13 Rapport n° 180 (1998-1999) de Jean-Jacques Hyest sur le projet de loi organique relatif à la Nouvelle-Calédonie, 28 janvier 1999.
* 14 Conseil constitutionnel, n° 99-410 DC du 15 mars 1999, Loi organique relative à la Nouvelle-Calédonie, cons. 3.
* 15 Même décision, cons. 33.
* 16 Cf. sur ce point, le rapport de Jean-Jacques Hyest, n° 145 (2006-2007), fait au nom de la commission des lois sur le projet de loi constitutionnelle modifiant l'article 77 de la Constitution, p. 22 et s., dans lequel il est notamment indiqué que « la référence au tableau annexe établi en vue de la consultation du 8 novembre 1998 est donc la seule compatible avec l'esprit de l'accord de Nouméa ».
* 17 Rapport n° 441 (2023-2024) de Philippe Bas sur le projet de loi constitutionnelle portant modification du corps électoral pour les élections au congrès et aux assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie, 20 mars 2024.
* 18 Ce scrutin aurait été ouvert aux personnes ayant été inscrites sur la LESC ou sur la LESP dans leur dernier état en vigueur, aux personnes nées en Nouvelle-Calédonie et aux personnes résidant en Nouvelle-Calédonie depuis au moins quinze ans de manière continue et inscrites sur la LEG à la date de l'élection.
* 19 Sur ce point voir le rapport n° 20 (2025-2026) de Mmes Agnès Canayer et Corinne Narassiguin, fait au nom de la commission des lois sur la proposition de loi organique visant à reporter le renouvellement général des membres du congrès et des assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie pour permettre la mise en oeuvre de l'accord du 12 juillet 2025, déposé le 14 octobre 2025.
* 20 Conseil constitutionnel, n° 2025-897 DC du 6 novembre 2025, Loi organique visant à reporter le renouvellement général des membres du congrès et des assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie afin de permettre la poursuite de la discussion en vue d'un accord consensuel sur l'avenir institutionnel de la Nouvelle-Calédonie, paragr. 14.
* 21 Allocution du Premier ministre en date du 8 mai 2026.
* 22 Article 7 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie.
* 23 L'article 18 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie précise que les terres coutumières sont constituées des réserves, des terres attribuées aux groupements de droit particulier local et des terres qui ont été ou sont attribuées par les collectivités territoriales ou les établissements publics fonciers, pour répondre aux demandes exprimées au titre du lien à la terre.
* 24 Article 19 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie.
* 25 Opinions des groupes politiques constitués au congrès de la Nouvelle-Calédonie et d'une formation politique non constituée en groupe annexées à l'avis du congrès de la Nouvelle-Calédonie.
* 26 Avis n° 407713 du 7 décembre 2023.
* 27 Avis précité, point 12.
* 28 Avis précité, point 13.
* 29 Avis précité, point 14.
* 30 Conseil constitutionnel, n° 2025-1163/1167 QPC du 19 septembre 2025, Association Un coeur, une voix et autre [Gel du corps électoral restreint pour l'élection du congrès de la Nouvelle-Calédonie et des assemblées de province], paragr. 23.
* 31 Même décision, paragr. 11.
* 32 L'expression latine, littéralement « soit dit en passant », désigne, dans une décision d'une juridiction suprême, une appréciation, qui n'est pas nécessaire à sa démonstration, par laquelle elle émet une opinion.
* 33 Article 61 de la Constitution.