EXAMEN EN COMMISSION
Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous examinons le rapport d'Agnès Canayer sur la proposition de loi organique (PPLO) portant intégration des natifs dans le corps électoral pour les élections au congrès et aux assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie.
Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Il y a quelques mois, nous avons examiné le projet de loi constitutionnelle relatif à la Nouvelle-Calédonie qui visait à inscrire, dans notre texte fondamental, les orientations définies par les accords de Bougival et d'Élysée-Oudinot.
Ce texte a été adopté par le Sénat, en dépit de ses limites et des imperfections du consensus. En effet, nous avons souhaité accompagner la Nouvelle-Calédonie dans la délicate période de transition qui a débuté après le dernier référendum d'autodétermination. Transmis à l'Assemblée nationale, le texte a été rejeté par les députés, ce qui a acté l'échec du processus de Bougival.
Il importe d'organiser l'élection des membres du congrès et des assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie. Les dernières élections provinciales ont eu lieu le 12 mai 2019 et les suivantes auraient dû se tenir en 2024. Ces élections ont déjà été reportées à trois reprises, et il convient de les organiser, le Conseil constitutionnel ayant déclaré qu'il n'est pas possible de les reporter à nouveau.
Compte tenu de cette décision et de l'échec du processus de Bougival, le Premier ministre a annoncé, le 8 mai dernier, la tenue des élections provinciales le 28 juin prochain.
Malgré ce délai très contraint, il a aussi annoncé son souhait d'élargir le corps électoral provincial aux natifs et aux conjoints, afin de prendre en compte les attentes de ceux qui vivent en Nouvelle-Calédonie et y sont « attachés durablement ».
Dans la foulée de cette annonce, la proposition de loi organique que nous examinons, déposée par notre collègue Georges Naturel, a été inscrite à l'ordre du jour de nos travaux et le Gouvernement a engagé la procédure accélérée. Ce contexte contraint nous impose de légiférer dans des temps très réduits.
J'en viens au dispositif proposé par la proposition de loi organique, partiellement réécrite pour prendre en compte les engagements du Gouvernement.
L'article 1er vise à remédier, dans une certaine mesure, aux distorsions créées par le gel du corps électoral provincial. Comme vous le savez, seuls les électeurs arrivés en Nouvelle-Calédonie avant 1998 ou dont les parents sont arrivés avant cette date peuvent être inscrits sur la liste électorale provinciale. Les personnes ne remplissant pas cette condition de résidence ne sont autorisées à voter qu'aux élections nationales - présidentielle, législatives, municipales -, mais pas au scrutin provincial. Ces personnes sont inscrites sur « le tableau annexe des électeurs inscrits sur la liste électorale générale mais non admis à participer aux élections provinciales ».
Avec le temps, ce gel du corps électoral a conduit à exclure du scrutin provincial un nombre de plus en plus important d'électeurs, portant une atteinte de plus en plus grande aux principes d'universalité et d'égalité devant le suffrage. On estime que 20 % des personnes présentes sur la liste électorale générale ne peuvent pas voter aux élections provinciales.
L'article 1er du texte tend à limiter la distorsion créée par le gel du corps électoral. Pour ce faire, il vise à intégrer au corps électoral provincial les électeurs nés en Nouvelle-Calédonie et privés, à l'heure actuelle, de la possibilité de participer aux élections du 28 juin. Selon les informations transmises par le Gouvernement, ces natifs aujourd'hui exclus du scrutin provincial représentent 10 575 électeurs, qui seraient automatiquement inscrits sur la liste électorale provinciale si le texte était adopté, sans qu'aucune démarche de leur part ne soit nécessaire.
Pour assurer l'application de cette mesure en temps utile, avant la publication du décret de convocation des électeurs, l'article 2 prévoit l'entrée en vigueur du texte le lendemain de sa publication, ce qui constitue une dérogation aux règles applicables aux textes relatifs à la Nouvelle-Calédonie.
Je vous propose d'adopter la proposition de loi organique, sous réserve de l'adoption d'un amendement rédactionnel que je présenterai après notre discussion générale.
Légiférer sous la contrainte du temps n'est jamais agréable et cela semble systématique en ce qui concerne la Nouvelle-Calédonie. En dépit de la précipitation dans laquelle nous sommes obligés d'examiner ce texte, trois raisons me poussent à vous proposer son adoption.
D'abord, l'élargissement du corps électoral aux natifs constitue un réel enjeu démocratique. À l'heure actuelle, de nombreux jeunes électeurs, nés en Nouvelle-Calédonie et attachés durablement à ce territoire, sont privés du droit de vote aux élections provinciales. Ces élections revêtent pourtant une importance cruciale sur le plan local, puisque ce sont ces institutions qui décident du projet politique applicable dans l'île et dont découle le congrès de la Nouvelle-Calédonie. Il ne me semble pas souhaitable d'exclure ces électeurs de toute possibilité de participer à la vie démocratique locale, alors que l'enjeu même de ce scrutin provincial est d'élire ceux qui, demain, participeront aux négociations consacrées à l'avenir institutionnel du Caillou.
Ensuite, les auditions que j'ai conduites, dans des délais très contraints, m'ont permis de constater que l'élargissement proposé du corps électoral aux natifs était soutenu par une grande partie des acteurs politiques locaux. Le congrès de la Nouvelle-Calédonie vient de rendre un avis sur cette proposition de loi organique : 25 membres se sont prononcés en faveur du texte, 13 se sont abstenus, considérant que l'intégration des natifs n'était pas suffisante et qu'il fallait aller plus loin, et 14 membres se sont opposés de façon claire, notamment les représentants de l'Union calédonienne (UC). Par ailleurs, ceux qui sont opposés à l'intégration des natifs au corps électoral provincial s'étaient prononcés en faveur de leur inscription, notamment pour la consultation sur l'accession à la pleine souveraineté, lors du seizième comité des signataires de l'accord de Nouméa, qui s'était tenu en 2017. Beaucoup pensent aujourd'hui que l'inscription ne constitue pas le bon véhicule et ne vient pas au bon moment. Il ne s'agit pas d'une abstention ou d'une opposition sur le fond, mais sur la méthode.
Enfin, sur le plan juridique, l'élargissement proposé paraît conforme aux exigences constitutionnelles. Dans un avis rendu le 7 décembre 2023, le Conseil d'État a ouvert la voie à une intervention du législateur organique pour corriger, à terme et en l'absence de révision constitutionnelle, le caractère excessif de la distorsion créée par le gel du corps électoral en raison de l'écoulement du temps, ce que vise précisément à faire le texte qui nous est soumis.
Cette ouverture semble avoir été confirmée par le Conseil constitutionnel dans une décision rendue sur une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) le 19 septembre 2025. Il y affirme que si le gel du corps électoral est bien conforme aux orientations de l'accord de Nouméa, doté d'une valeur constitutionnelle, cette validation n'interdit pas forcément des adaptations destinées à atténuer les effets de la distorsion, dès lors que ces adaptations interviennent « dans le cadre du processus d'élaboration de la nouvelle organisation politique » prévu par l'accord de Nouméa.
Je terminerai en insistant sur la nécessité de reprendre au plus vite les discussions entre l'ensemble des parties prenantes à l'issue des élections provinciales, afin d'aboutir à un accord institutionnel global permettant de donner de réelles perspectives à la Nouvelle-Calédonie qui vit, outre une crise politique, une crise sociale et économique rendant la situation particulièrement sensible et éruptive dans l'île.
Mme Corinne Narassiguin. - En effet, le sujet est potentiellement inflammable et nous savons ce qui est arrivé en 2024 avec le projet de loi constitutionnelle visant à un dégel large du corps électoral ; il convient donc d'être particulièrement prudent.
Globalement, le Groupe Socialiste, Écologiste et Républicain est favorable à cette évolution qui ne constitue pas un dégel et reste fidèle à l'esprit des accords de Nouméa. Nous savons qu'un amendement du Gouvernement doit être déposé concernant les conjoints, dont les différents groupes ont débattu aujourd'hui au congrès de la Nouvelle-Calédonie, exprimant assez globalement leur réticence. Cette question illustre bien la différence entre une évolution qui peut rester dans le cadre constitutionnel actuel et ce qui relèverait d'un dégel plus large, lequel doit être discuté dans le cadre d'un accord global pour une évolution institutionnelle à visée de révision constitutionnelle.
Concernant la question des natifs, il s'agit d'un problème de rédaction contenu dans les accords de Nouméa. En effet, en raison du gel décidé en 2007, une divergence a émergé entre la liste électorale utilisée pour les consultations - les référendums - et celle des élections provinciales, ce qui est anormal. Il ne s'agit pas seulement d'une question de droit de vote, mais aussi de construction d'une citoyenneté calédonienne. Dans cette perspective, il est difficile de comprendre pourquoi il existe une différence aussi importante entre les deux listes électorales. Tant qu'il s'agit de faire converger ces deux listes, nous restons dans l'esprit des accords de Nouméa et l'évolution nous paraît acceptable. D'ailleurs, l'UC-Front de libération nationale kanak et socialiste (FLNKS), qui a émis un avis défavorable sur le projet de loi organique lors du congrès d'aujourd'hui, l'a fait pour un problème de méthode globale et rappelle son soutien à l'introduction des natifs, exprimé dès 2017 dans le cadre du comité des signataires.
Nous déposerons peut-être un amendement, en fonction de la rédaction que vous proposerez. Il s'agit de s'assurer qu'il n'y aura pas d'ambiguïté dans l'article 1er et sur le tableau annexe.
M. Olivier Bitz. - Je remercie notre rapporteur, qui a travaillé dans des conditions très difficiles. Je déplore le faible nombre de présents : il n'y avait pas d'autre choix que de convoquer cette réunion un lundi matin, sachant que notre rapporteur n'a été désigné que mercredi dernier. Alors que le sujet de la Nouvelle-Calédonie est compliqué et que la matière électorale est très sensible, nous travaillons dans des conditions qui ne sont pas normales. Il aurait été important de prendre le temps d'écouter toutes les parties.
Des difficultés apparaissent, que nous n'avons pas le temps d'examiner de manière précise. Ainsi, des radiations auraient été opérées de manière importante ces dernières années, comme le mentionne l'avis rendu aujourd'hui par le congrès de la Nouvelle-Calédonie, et des questions se posent sur le découpage des bureaux de vote. Je suis stupéfait de la manière dont on nous demande de légiférer sur un sujet aussi sensible.
Mme Catherine Di Folco. - Sur la question des radiations qui auraient eu lieu de manière un peu rapide, je suppose que la remarque figurant dans l'avis du congrès est d'ordre réglementaire plutôt que législatif s'il s'agit de prévoir une procédure de réinscription simplifiée. Le confirmez-vous ?
Par ailleurs, j'entends dire que le Gouvernement souhaite déposer un amendement pour inclure les conjoints, dont certains ne sont pas forcément natifs. Qu'en est-il des enfants majeurs de couples de personnes nées en Nouvelle-Calédonie mais qui seraient nés ailleurs ?
Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Ce texte a un enjeu politique, dans la perspective de la recherche d'une solution globale pour la Nouvelle-Calédonie. Il présente un certain nombre de difficultés techniques : certaines d'entre elles sont propres à la Nouvelle-Calédonie, compte tenu de la complexité d'un système qui comprend trois listes électorales ; quand d'autres sont communes à toutes les élections, notamment en matière de procurations et de radiations. Concernant ces dernières, nous avons besoin de listes qui soient au plus près de la réalité du terrain, ce qui entraîne des radiations parce que des personnes ne résident plus sur le territoire, n'ont plus de lien avec la collectivité ou sont inscrites ailleurs, mais continuent de voter. Cette question est toujours compliquée et il faut chaque fois rechercher un équilibre. Je rappelle que, pour certains scrutins, la participation au second tour est liée à un pourcentage de voix par rapport au nombre d'inscrits ; il faut donc que le nombre d'inscrits soit sincère.
Madame Narassiguin, notre amendement répond à une demande exprimée par un certain nombre de parties prenantes. Une référence à un tableau annexe figure dans la rédaction initiale. Or il existe deux tableaux annexes : un tableau annexe technique, dans lequel figure le delta entre la liste électorale générale et la liste électorale des élections provinciales ; et le tableau visé par l'article 77 de la Constitution, qui a été figé depuis 1998. Pour simplifier et se fonder sur des éléments juridiquement fiables, eu égard notamment aux délais qui sont les nôtres - et il est compliqué de faire de la dentelle à quelques jours de l'établissement de la liste définitive -, nous avons jugé préférable de faire référence à la liste électorale générale et de transférer les natifs qui y figurent sur la liste électorale provinciale. Ce sera plus simple et juridiquement mieux fondé.
J'en viens aux auditions. Nous avons entendu les parlementaires : les sénateurs George Naturel et Robert Xowie ; les députés Nicolas Metzdorf et Emmanuel Tjibaou ; la présidente du congrès de la Nouvelle-Calédonie, Veylma Falaeo ; le vice-président de l'Intergroupe Loyalistes, Gil Brial ; et la première vice-présidente du congrès et présidente du groupe Rassemblement, Virginie Ruffenach. Sonia Backes a accepté d'être entendue mais elle était dans sa province du Sud et la connexion était trop mauvaise.
Concernant le Gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, j'ai entendu Alcide Ponga, président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie ; et Adolphe Digoué, membre de l'Union nationale pour l'indépendance (UNI) et du Parti de libération kanak (Palika).
En ce qui concerne les représentants de partis politiques, j'ai entendu Philippe Gomès, président de Calédonie ensemble, Victor Tutugoro pour l'UNI, accompagné de plusieurs chargés de mission.
J'ai également entendu des représentants de la direction générale des outre-mer (DGOM) et de la direction des missions de l'administration territoriale et de l'encadrement supérieur (DMATES).
Enfin, les indépendantistes n'ont pas donné suite à nos sollicitations nombreuses, malgré les multiples créneaux que je leur ai proposés, dans le temps contraint qui était le nôtre.
Mme Corinne Narassiguin. - Le problème légistique soulevé par la rapporteure doit en effet être résolu : la référence à la « liste électorale générale » est plus claire que le renvoi au « tableau annexe ». C'est également de cette manière que le Gouvernement a dénombré les 10 575 natifs qui pourraient être inscrits pour voter le 28 juin.
Il ne faudrait pas, toutefois, que cette modification ouvre la voie à de nouvelles oppositions encore plus virulentes. Le FLNKS avait lui aussi pointé ce problème légistique et, pour l'instant, ses objections portent sur la méthode plus que sur le fond. Mais si des personnes nées en Nouvelle-Calédonie et ne résidant que rarement sur le territoire bénéficiaient du droit de vote, nous serions loin de l'esprit des accords de Nouméa et de l'idée que nous nous faisons de la citoyenneté calédonienne.
Nous avons donc préparé un amendement qui viserait à faire converger liste électorale pour les élections provinciales et liste électorale pour les consultations, notamment en remplaçant le mot « parent » par le mot « ascendant ». C'est en effet dans cette différence que réside le « bug » de l'accord de Nouméa : le terme de « parent » est utilisé pour la liste électorale aux élections provinciales, alors que celui d'« ascendant » est utilisé pour les consultations. Cet amendement permettrait également de répondre à l'interrogation de notre collègue Catherine Di Folco sur les descendants qui pourraient être nés ailleurs.
Nous ne savons pas encore si nous déposerons cet amendement en séance, d'autant qu'il est fort probable qu'il reçoive un avis défavorable du Gouvernement, représenté vraisemblablement cet après-midi par le Premier ministre.
Cet amendement permettrait-il de faire avancer le débat et de disposer d'une solution la moins contestable possible sur le plan constitutionnel ? Nous y réfléchissons encore à l'heure qu'il est. Nous pourrions aussi le déposer pour montrer que notre intention n'est pas de promouvoir des dispositions inconstitutionnelles.
Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Nous avons essayé de rédiger une disposition aussi simple et claire que possible. La catégorie des « natifs » est précisément définie : il s'agit des personnes nées sur l'île, le critère des intérêts moraux et familiaux n'ayant pas été retenu.
Pour être inscrit sur la liste électorale générale qui nous sert de référence, il faut nécessairement être domicilié sur l'île. C'est d'ailleurs l'un des critères d'inscription sur n'importe quelle liste électorale, parmi d'autres conditions - avoir la nationalité française, être en âge de voter, etc. Si une personne née sur l'île est inscrite ailleurs - au Havre, à Lyon ou en Seine-Saint-Denis, par exemple -, elle sera radiée de la liste électorale générale de Nouvelle-Calédonie. Nous ne faisons qu'adapter pour les natifs les critères fondamentaux d'inscription sur les listes électorales, compte tenu du droit spécifique applicable en Nouvelle-Calédonie.
Le pire serait que nous adoptions un dispositif qui ne soit pas solide juridiquement et que la loi soit censurée par le Conseil constitutionnel. En faisant référence clairement à la liste électorale générale, nous sécurisons le texte.
Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous cherchons ainsi à éviter un nouveau « bug »... Ce n'est certes pas encore absolument limpide, mais, pour ma part, je trouve la logique assez claire : il faut être né et vivre en Nouvelle-Calédonie. Cette rédaction me paraît conforme à ce que souhaitaient les partisans de cette mesure.
Concernant à présent le périmètre de ce projet de loi, en application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, je vous propose de considérer que ce périmètre inclut les dispositions relatives à la composition du corps électoral spécial pour les élections aux assemblées de province et au congrès de la Nouvelle-Calédonie.
M. Olivier Bitz. - Je souhaite obtenir une précision à propos de ce périmètre. Les détracteurs locaux de notre collègue Georges Naturel lui ont reproché d'avoir délibérément restreint le périmètre du texte aux natifs, ce qui empêcherait, selon eux, d'y ajouter les conjoints par voie d'amendement.
Pouvez-vous nous confirmer que le périmètre ainsi défini n'empêche absolument pas le dépôt d'un amendement de cette nature par le Gouvernement ? À titre personnel, je serais défavorable à une telle disposition, mais je n'aime pas que l'on prête à tort de mauvaises intentions à notre collègue.
Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Nous entendons effectivement parler d'un amendement du Gouvernement sur les conjoints, mais il n'a toujours pas été déposé à ce stade. Je n'en connais donc pas le contenu exact, hormis les précisions données par la ministre lors de son audition : selon elle, la notion de conjoint doit être entendue de manière large, incluant les personnes mariées et pacsées. Nous n'avons en revanche aucune information sur la durée du lien ou du mariage.
Cet amendement sera peut-être déposé cet après-midi... Le rapport que je vous ai présenté repose sur les éléments tangibles dont je dispose.
M. Olivier Bitz. - Il me semble que notre collègue n'a nullement l'intention de restreindre le champ du débat.
Le périmètre est adopté.
EXAMEN DES ARTICLES
Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Comme je vous l'ai indiqué, l'amendement COM-1 vise à remplacer les termes « le tableau annexe » par les mots « la liste électorale générale ».
L'amendement COM-1 est adopté.
L'article 1er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 2
L'article 2 est adopté sans modification.
La proposition de loi organique est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Les sorts des amendements examinés par la commission sont retracés dans le tableau suivant :
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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Article 1er |
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Mme CANAYER, rapporteur |
1 |
Amendement rédactionnel |
Adopté |