EXAMEN DES ARTICLES
Article 1er
Nouvelle définition des personnes éligibles
à l'indemnisation et remboursement des dépenses engagées
par les organismes de sécurité sociale
Cet article propose une réécriture complète de l'article 1er de la loi du 5 janvier 2010 relative à la reconnaissance et à l'indemnisation des victimes des essais nucléaires français, dite loi « Morin ».
La commission a adopté l'article 1er modifié par cinq amendements tendant à prendre en compte l'avis du 8 janvier du Conseil d'État et à préciser les conditions de remboursement.
I. Le dispositif envisagé : une réécriture complète des conditions d'indemnisation de la loi de 2010
L'avant-propos du présent rapport a exposé les principes de l'indemnisation des victimes issus de la loi de 2010 et de ses évolutions législatives.
De manière générale, les auteurs de la proposition de loi ont cherché un alignement des victimes des essais nucléaires sur celui des victimes de l'amiante, indemnisés par le Fonds d'Indemnisation des Victimes de l'Amiante (FIVA).
A. Le champ des personnes éligibles à l'indemnisation
L'article 1er, qui réécrit l'article 1er de la loi Morin, ouvre le champ de l'indemnisation à deux catégories de personnes.
D'une part, « Toute personne souffrant d'une pathologie radio-induite matérialisant le risque d'exposition créé par l'État à des rayonnements ionisants issus des essais nucléaires français et inscrite sur la liste mentionnée au V de l'article 3 ». La différence essentielle tient au renvoi à une liste dont les conditions d'élaboration sensiblement différentes sont précisées à l'article 3, selon des modalités qui seront exposées dans le commentaire.
D'autre part, l'article 1er étend la faculté de réclamer l'indemnisation aux ayants droit, considérés comme des « victimes par ricochet » de l'irradiation. Cet aspect a été tout spécialement étudié par le rapport de la commission d'enquête précitée, qui a rapporté plusieurs témoignages d'expériences humaines : des conjoints ou époux qui ont accompagné leur proche jusqu'au bout, des personnes qui suite au décès se sont retrouvées sans ressources etc... Ce dispositif existe pour les victimes de l'amiante avec le fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (FIVA).
La commission avait initialement envisagé d'ouvrir explicitement le droit à réparation intégrale à la spécificité polynésienne du fa'a'amu. Le Conseil d'Etat a cependant considéré que cette inclusion était de nature à fragiliser la constitutionnalité de la proposition de loi. Le Conseil note cependant que « l'ajout d'une telle précision est au demeurant en partie inutile, les personnes liées à la victime par un tel lien de confiage pouvant en tout état de cause faire valoir ce lien pour établir leur qualité d'ayant droit. »
Le fa'a'amu ou « confiage d'enfants » en Polynésie6(*)
Historiquement, le fa'a'amura'a consiste à confier un enfant à des membres de la famille proche - grands-parents, oncles ou tantes, frères ou soeurs - ou à des parents plus éloignés qui en deviennent les parents nourriciers. La pratique n'implique pas de rupture du lien avec les parents biologiques et peut d'ailleurs n'être que temporaire. Les parents biologiques comme les parents accueillants peuvent initier le confiage d'un enfant. La circulation des enfants permet notamment de renforcer les liens au sein de la famille élargie dans une logique d'alliance ou de solidarité, en répondant à l'infécondité.
Les raisons du confiage d'enfants se sont diversifiées avec les changements sociaux et économiques occasionnés notamment par la colonisation française puis la modernisation rapide de la société polynésienne avec l'implantation du Centre d'expérimentation du Pacifique dans les années 1960. Ainsi, le fa'a'amura'a est multiforme et répond aujourd'hui à des besoins circonstanciels relatifs, par exemple, à une situation économique difficile dans un contexte de fortes inégalités socio-économiques, à la mobilité professionnelle induite par la géographie polynésienne, à une difficulté dans la vie conjugale des parents, ou encore à des obligations sanitaires liées à la maladie ou au décès.
Les rapporteurs notent ainsi qu'ils entendent « retenir, dans le cadre de la présente proposition de loi, une acception large de la notion d'« ayant droit », incluant l'ensemble des proches de la victime au sens étendu du terme. »
B. la réouverture des délais d'indemnisation
L'article 1er de la loi de 2010 prévoit actuellement deux cas de figure :
- si la personne est décédée avant 2019, date d'entrée en vigueur de la loi de finances qui a modifié pour la dernière fois le dispositif d'indemnisation, les ayants droit doivent déposer leur demande avant le 31 décembre 2027 ;
- si la personne décède après 2019, les ayants droit disposent d'un délai de six ans après le décès.
Le II de l'article 1er de la présente proposition de loi aligne à 10 ans les délais pour les ayants droits :
- si la personne est décédée avant la promulgation de la présente proposition de loi, les ayants droit disposent d'un délai de dix ans pour formuler leur demande à compter de la promulgation ;
- si la personne décède après la promulgation, le délai est le même à compter du décès.
C. Le réexamen des décisions de rejet
La présente proposition de loi modifie les conditions d'examen des demandes d'indemnisation. En conséquence, des personnes qui n'auraient pas été éligibles sous l'ancien système pourraient changer de statut et obtenir une décision plus favorable. Le III du présent article propose donc que les cas de rejet puissent être examinés de nouveau dans un délai de six ans après la promulgation de la présente proposition de loi. Selon le CIVEN, 1 056 dossiers pourraient ainsi être reconnus.
Les ayants droit, qui seraient maintenant pris en compte au même titre que les victimes, pourraient eux-mêmes obtenir réparation pour les décisions favorables intervenues avant l'entrée en vigueur de la présente proposition de loi.
D. Le remboursement des dépenses engagées par les organismes de sécurité sociale
Le VI de l'article 1er propose un nouveau dispositif de remboursement par l'État des dépenses engagées par les organismes de sécurité sociale pour traiter les malades.
Ainsi, l'État prendrait en charge le remboursement des dépenses de santé « engagées par les organismes d'assurance maladie concernés et liées aux soins des pathologies radio-induites ».
Le montant de cette prise en charge devrait faire l'objet d'une évaluation. Le VI prévoit qu'elle serait réalisée par une commission d'évaluation des dépenses liées aux soins des pathologies radio-induites, composée de 12 personnalités, désignées par la caisse primaire d'assurance maladie, la caisse de prévoyance sociale de la Polynésie française (CPS), de deux représentants de la Cour des comptes, d'un représentant des ministères de la défense, des outre-mer et de la santé, d'un représentant du président de la Polynésie française, ainsi que de deux députés et deux sénateurs.
La commission serait chargée d'évaluer, dans un délai d'un an à compter de son installation, le montant des dépenses de santé engagées par les organismes d'assurance maladie et liées aux soins des pathologies radio-induites pour les victimes reconnues suivants les conditions fixées par la proposition de loi. Il est précisé que ce montant doit prendre en compte les dépenses pour lesquelles les organismes d'assurance maladie disposent d'une évaluation sur la base de données comptables, ou d'une évaluation forfaitaire quand il n'existe pas de données comptables.
La commission établit un rapport qui fixe les modalités d'évaluation et de remboursement de ces dépenses aux organismes d'assurance maladie concernés et est alors dissoute.
Au vu de cette évaluation, les organismes d'assurance maladie peuvent demander à l'État le remboursement des frais engagés, en application des dispositions de l'article L. 376-1 du code de la sécurité sociale.
E. Un coût élevé mais qui demeure difficile à estimer
Les dépenses induites par les modifications apportées par cette proposition de loi sont difficiles à établir. Elles dépendent de l'évolution du nombre de pathologies à l'avenir, mais également de la volonté des ayants droit de constituer des dossiers après le décès de la victime.
Actuellement, 1 538 dossiers ont reçu une réponse favorable pour une indemnisation déjà acquittée de 108 millions d'euros. Les nouvelles règles applicables en cas d'adoption de la présente proposition de loi pourraient conduire à l'indemnisation de 1 056 dossiers précédemment rejetés, soit un total de 2 594 victimes reconnues à date. D'autres personnes pourraient cependant se faire connaitre dans les délais prévus au présent article.
Le coût se décomposerait entre deux grands piliers, l'indemnisation des victimes et le remboursement des frais de la CPS, en distinguant le stock et le flux. Selon les informations fournies au rapporteur, une première évaluation pourrait ainsi être réalisée de la manière suivante :
· Le coût des indemnisations individuelles
Ø Estimation du stock
Les 1 056 victimes qui seraient reconnues avec les nouveaux critères représenteraient une dépense de 73,9 millions d'euros.
Pour les victimes indirectes, les rapporteurs de l'Assemblée nationale appliquent un montant de 35 000 euros par victime, soit 90,8 millions d'euros pour 2 594 victimes.
Sous toutes réserves, le stock d'indemnisation pourrait donc s'élever à 164,7 millions d'euros.
Ø Estimation du flux annuel
Le montant dépendra de la capacité du CIVEN à traiter les dossiers. Le montant s'établirait donc entre 63 millions d'euros par an pour 600 dossiers à 105 millions d'euros par an pour 1 000 dossiers pour les victimes directes et indirectes.
· Le remboursement des dépenses de santé à la CPS
Ø Estimation du stock
La proposition de loi prévoit que l'État rembourse les frais engagés par les organismes de sécurité sociale, principalement la Caisse de prévoyance sociale (CPS) de Polynésie française. L'évaluation devra être réalisée par la commission ad hoc dont la création est prévue par le présent article premier.
Sur la base de 1 538 dossiers acceptés en 2025 et des 1 056 qui pourraient être réexaminés favorablement, la CPS serait fondée à réclamer le remboursement des soins prodigués à 2 594 victimes, soit en prenant une moyenne de 70 000 euros par patient, un montant de 181,6 millions d'euros. N'est cependant ici pas prise en compte l'éventualité de nouvelles demandes qui pourraient être formulées dans un délai de six ans après la promulgation de la loi. La CPS estime ainsi à environ 15 000 les personnes potentiellement concernées, c'est-à-dire qui pourraient répondre aux conditions posées par la proposition de loi.
Ø Estimation du flux annuel
Avec les mêmes réserves que pour l'indemnisation des victimes, qui dépend de la capacité du CIVEN à traiter les dossiers, le coût pourrait aller de 42 millions d'euros par an pour 600 dossiers à 70 millions d'euros par an pour 1 000 dossiers.
Pour résumer, le montant total approximatif selon cette estimation serait :
ü de 346,3 millions d'euros pour le stock ;
ü entre 105 et 175 millions d'euros par an pour le flux.
Il dépendra cependant étroitement des nouvelles demandes qui pourront être formulées et des délais d'examen par le CIVEN.
II. La position de la commission
La commission entend la nécessité d'un acte de réparation de la France, qui a mené en Polynésie des essais nucléaires indispensables à la protection de la Nation, sans toujours, parfois faute de connaissances, prendre toutes les mesures nécessaires à la protection des populations locales, civiles et militaires. Le rapport de la commission d'enquête de l'Assemblée nationale a à ce titre mené un travail nécessaire et approfondi, qui n'a pas été contesté dans ses conclusions.
À l'initiative de son Rapporteur, la commission a adopté quatre amendements sur cet article, dont un rédactionnel et trois destinés à mieux prendre en compte les conclusions de l'avis du Conseil d'État.
La juridiction estime en effet que la création et la composition de la commission d'évaluation des dépenses ne relèvent pas du domaine législatif. Les amendements adoptés, tout en maintenant le principe et l'objectif de l'évaluation, en renvoie les modalités au pouvoir réglementaire. Cette évaluation serait menée dans un délai de deux ans maximum, la durée initialement retenue d'un an paraissant trop courte compte tenu de la complexité du sujet et de son ancienneté.
À l'initiative de la Sénatrice Lana Tetuani, la commission a également adopté un amendement prévoyant que les modalités de remboursement des dépenses aux organismes d'Assurance Maladie prévoient un plan prévisionnel de remboursement échelonné dans un temps raisonnable.
Article 2
Aménagement des conditions de temps et de lieu pour l'indemnisation
d'une personne souffrant d'une pathologie potentiellement radio-induite
Cet article propose une réécriture complète de l'article 2 de la loi du 5 janvier 2010 relative à la reconnaissance et à l'indemnisation des victimes des essais nucléaires français.
La commission a adopté l'article 2 modifié par quatre amendements tendant à mieux cibler les bénéficiaires de l'indemnisation.
I. Le dispositif proposé : une modification des conditions de temps et de lieu
Les conditions d'indemnisation des victimes ont été exposées dans l'avant-propos du présent rapport.
Le présent article 2 propose une nouvelle rédaction pour l'article 2 de la loi Morin de 2010, avec deux modifications essentielles.
· D'une part, il fixe de nouvelles conditions de lieu.
Les conditions pour bénéficier de l'indemnisation en ce qui concerne la période « saharienne » des essais nucléaires ne sont pas modifiées.
En ce qui concerne la Polynésie, il serait fait une distinction entre la période des essais atmosphériques, qui prend fin en 1974, et celle des essais souterrains jusqu'au 27 janvier 1996.
Pour la première période, soit entre le 2 juillet 1966 et le 31 décembre 1974 en Polynésie française, l'ensemble du territoire de Polynésie serait concerné.
Pour la seconde période, entre le 1er janvier 1975 et le 31 décembre 1998 - en prenant donc en considération un délai d'un peu plus d'un an après l'arrêt des essais souterrains - la personne devrait avoir résidé ou séjourné sur les atolls de Moruroa et Fangataufa.
La proposition de loi complète cependant cette liste avec l'ajout d'une référence à « tout lieu sur lequel il est démontré que des matériels liés au centre d'expérimentation du Pacifique étaient susceptibles d'exposer à des rayonnements ionisants à cette période. » Dans son avis, le Conseil d'Etat a exprimé des doutes sur cette extension : « Il [Le Conseil d'Etat] estime cependant que cette extension, qui ouvre un champ potentiellement considérable et soulève un délicat problème de preuve, mériterait d'être mieux définie tant en ce qui concerne la période d'exposition que la notion de lien avec le centre d'expérimentation. »
· D'autre part, les II et III du présent article 2 étendent les critères d'indemnisation aux nouveau-nés dont la mère aurait été exposée aux radiations.
Cette extension concernait, pour la période déjà mentionnée, les essais réalisés dans le Sahara, ainsi que celles « nées d'une personne ayant résidé ou séjourné, pendant sa grossesse, entre le 2 juillet 1966 et le 31 décembre 1974 en Polynésie française », soit durant les essais atmosphériques.
Le IV du présent article 2 reprend les dispositions qui figurent dans le droit actuel à l'article 3 de la loi de 2010 qui établissent que le demandeur peut solliciter l'aide de l'administration pour établir la preuve de son éligibilité au mécanisme d'indemnisation.
II. La position de la commission - mieux cibler le dispositif
La commission a adopté quatre amendements sur le présent article 2, dont un rédactionnel.
Deux amendements identiques déposés par le Rapporteur et la Sénatrice Lana Tetuani fixent une durée minimale de séjour en Polynésie pour la période des essais atmosphériques, qui s'étend du 2 juillet 1966 au 31 décembre 1974. Le bénéfice de l'indemnisation serait ainsi réservé aux personnes ayant résidé au moins six mois dans le territoire. Si la science ne permet pas de déterminer un seuil en dessous duquel l'exposition aux radiations est sans danger, il parait cependant nécessaire d'exclure dès à présent les personnes ayant peu résidé en Polynésie, en particulier les touristes. Selon les informations transmises au Rapporteur, et alors même qu'ils sont actuellement éligibles selon les critères en vigueur, aucun dossier n'a jamais été examiné à ce titre. Il convient donc d'éviter un éventuel appel d'air peu justifié pour des expositions qui auront été faibles comparées aux populations résidentes.
Un deuxième amendement tire les conséquences des inquiétudes soulevées par le Conseil d'État quant à la mention des matériels liés au centre d'expérimentation du Pacifique. Leur présence constitue en effet une exception qui permet d'ouvrir le droit à réparation pour les personnes qui y auraient été exposées pendant la période des essais souterrains, soit entre 1975 et 1998. Le Conseil note ainsi que « cette extension, qui ouvre un champ potentiellement considérable et soulève un délicat problème de preuve, mériterait d'être mieux définie ». L'amendement propose de lui substituer un critère plus précis de suivi sanitaire, tel qu'il est prévu par la convention n° 161-07 du 30 août 2007 conclue entre l'État et la Polynésie française, relative au suivi sanitaire des anciens travailleurs du centre d'expérimentation du Pacifique et des populations vivant ou ayant vécu à proximité des sites d'expérimentation nucléaire. L'indemnisation gagnera donc en sécurité juridique et sera basée sur des critères plus objectifs et facilement accessibles.
Article 3
Redéfinition des missions de la Commission de suivi des conséquences des
essais nucléaires (CCSCEN)
Cet article propose une réécriture complète de l'article 3 de la loi du 5 janvier 2010, en y décrivant la composition et le rôle de la Commission consultative de suivi des conséquences des essais nucléaires (CCSCEN) qui figurent actuellement à l'article 7.
La commission a adopté l'article 3 modifié par deux amendements tendant à compléter la liste des membres de la commission consultative et à recentrer ses missions.
I. Le droit en vigueur : une commission qui n'a pas rempli son rôle
Les dispositions qui figurent actuellement à l'article 3 de la loi Morin permettent au demandeur d'obtenir l'aide de l'administration pour établir la preuve de son éligibilité au mécanisme d'indemnisation. Elles ont été intégrées à l'article 2 de la présente proposition de loi.
Le présent article 3 modifie la composition et le rôle de la Commission consultative de suivi des conséquences des essais nucléaires (CCSCEN), actuellement définis à l'article 7 de la loi de 2010.
La CCSCEN est composée de 19 membres : quatre représentants de l'administration, le président du gouvernement de la Polynésie française ou son représentant, le président de l'assemblée de la Polynésie française ou son représentant, deux députés, deux sénateurs, cinq représentants des associations représentatives de victimes des essais nucléaires ainsi que quatre personnalités scientifiques qualifiées dans ce domaine.
L'article 7 de la loi de 2010 indique qu'elle se réunit au moins deux fois par an. Elle est chargée de deux missions :
- assurer le suivi de la loi de 2010 ;
- émettre un avis sur la liste des pathologies ouvrant droit à indemnisation prévue à l'article premier de la loi de 2010.
Son bilan est mitigé : contrairement à ce que prévoit l'article 7 de la loi de 2010, elle ne s'est pas réunie entre février 2021 et avril 2025. Cette carence n'a pas permis d'engager une réflexion sur l'évolution du dispositif d'indemnisation, notamment l'élargissement de la liste des maladies radio-induites, et a nourri une profonde défiance chez les victimes et les associations, à tel point que sa suppression a été envisagée lors des débats sur le projet de loi d'accélération et de simplification de l'action publique et du projet de loi de simplification de la vie économique.
Suite aux travaux précités de la commission d'enquête de l'Assemblée nationale, la CCSCEN s'est finalement réunie le 1er avril 2025. A cette occasion, elle a souhaité marquer une forme de renouveau, en actant le lancement d'une étude épidémiologique de grande ampleur en Polynésie française pour objectiver les conséquences sanitaires. Des discussions ont par ailleurs été engagées pour inclure de nouvelles pathologies (cancers du pancréas, du pharynx, de la prostate précoce et maladies cardiovasculaires), dans l'attente du rapport de l'UNSCEAR prévu pour 2026. Le gouvernement s'est enfin engagé à tenir des réunions régulières.
II. Le dispositif proposé : une refonte complète de la commission
A. Une composition qui évolue
Tout d'abord, la composition de la commission serait modifiée. Le tableau suivant établit une comparaison entre sa composition actuelle et celle proposée par le présent article.
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Comparaison de l'évolution de la composition de la commission proposée le présent article 3 |
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Texte actuel (article 7) |
Proposition de loi (article 3) |
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Quatre représentants de l'administration |
Quatre représentants de l'État, dont au moins un membre du Gouvernement de la République française ou son représentant |
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Le président du gouvernement de la Polynésie française ou son représentant (sans changement) |
Le président de la Polynésie française ou son représentant |
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Le président de l'Assemblée de la Polynésie française ou son représentant (sans changement) |
Le président de l'Assemblée de la Polynésie française ou son représentant |
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Deux députés (sans changement) |
Deux députés |
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Deux sénateurs (sans changement) |
Deux sénateurs |
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Cinq représentants des associations représentatives de victimes des essais nucléaires (sans changement) |
Cinq représentants des associations représentatives des victimes de l'exposition aux essais nucléaires |
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Quatre personnalités scientifiques qualifiées dans ce domaine |
Deux personnalités qualifiées dans le domaine de la radioprotection |
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Un médecin, nommé par le conseil de la Polynésie française de l'ordre des médecins en raison de sa compétence dans le domaine de la réparation des dommages corporels |
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Un représentant du conseil économique, social, environnemental et culturel de Polynésie française |
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Les principales modifications seraient donc :
- la présence d'un membre du gouvernement parmi les quatre représentants de l'Etat ;
- le passage de quatre à deux des personnalités scientifiques ;
- la désignation de deux nouveaux membres : un médecin nommé par le Conseil des médecins de la Polynésie et un représentent du CESEC de Polynésie.
La présidence de la commission serait assurée conjointement par un membre du Gouvernement de la République française et le président de la Polynésie française ou par leurs représentants. La commission se réunit à l'initiative d'un tiers de ses membres, et au moins deux fois par an.
B. Un rôle renforcé
Alors qu'elle n'était chargée que d'une mission consultative, la commission occuperait désormais un rôle central dans le processus d'indemnisation.
Le présent article lui assigne ainsi plusieurs missions. En particulier, elle serait saisie :
Ø de la liste des traducteurs proposés aux demandeurs par le CIVEN et de la liste des médecins-experts missionnés par le CIVEN pour réaliser les expertises médicales afin d'évaluer le préjudice des victimes (1° et 2°) ;
Ø des barèmes médico-légaux utilisés par les médecins-experts et des barèmes d'indemnisation applicables par le CIVEN (3° et 4°) ;
Ø de l'analyse des pathologies radio-induites(5°).
L'article précise que la commission rédige un rapport sur ces sujets, rendu public dans un délai de trois mois.
Ø Enfin, et de manière essentielle, le décret en Conseil d'État, actuellement prévu par l'article premier de la loi de 2010 qui fixe les pathologies reconnues, serait dorénavant établi et régulièrement actualisé sur proposition de la commission en prenant en compte, comme c'est le cas dans le droit actuel, « les travaux reconnus par la communauté scientifique nationale et internationale. »
L'évolution du rôle de la commission, qui ne serait plus consultative, serait donc très marqué. Le renforcement du rôle de la Polynésie, dont le Président assurerait dorénavant la présidence conjointement avec un membre du gouvernement et l'adjonction de deux personnalités nommées par la partie polynésienne seraient également, selon les auteurs de la proposition de loi, de nature à rehausser le niveau de la commission et à lui assurer une connaissance suffisante des réalités du territoire.
III. La position de la commission
À l'initiative de son Rapporteur, la commission a complété la liste des membres de la commission, en y ajoutant un médecin nommé par le Conseil de l'Ordre en raison de sa compétence dans le domaine de la réparation des dommages corporels.
À l'initiative de la Sénatrice Lana Tetuani, la commission a également supprimé certaines des missions prévues pour la commission de suivi : liste des traducteurs et des médecins-experts, barèmes médico légaux et d'indemnisation. Cela a pour effet de recentrer ses travaux sur l'analyse des pathologies. Il apparait en effet que ses relations avec le CIVEN, qui est une Autorité administrative indépendante, seraient trop ambiguës puisqu'elle serait « saisie », sans plus de précision, d'éléments au coeur de la compétence de l'institution.
Article 4
Modification
de la composition du Comité d'indemnisation des victimes des essais
nucléaires (CIVEN) et suppression du seuil
Cet article vise à faire évoluer la composition du CIVEN et à supprimer le seuil d'un millisievert introduit par la loi de finances pour 2019.
La commission a adopté l'article 4 modifié par un amendement tendant à limiter les obligations pesant sur le CIVEN en matière de débat contradictoire.
I. Le droit en vigueur
L'avant-propos du présent rapport a décrit les modalités d'indemnisation et les difficultés posées selon les travaux de la commission d'enquête de l'Assemblée nationale par le seuil d'un millisievert.
Chargé d'examiner les dossiers de demande d'indemnisation, le CIVEN est composé de neuf membres. En plus d'un Président membre du Conseil d'Etat ou de la Cour de cassation, il comprend huit personnalités qualifiées, dont au moins cinq médecins :
· deux médecins nommés sur proposition du Haut Conseil de la santé publique en raison de leur compétence dans le domaine de la radio-pathologie ;
· un médecin nommé sur proposition du Haut Conseil de la santé publique en raison de sa compétence dans le domaine de la réparation des dommages corporels ;
· un médecin nommé sur proposition du Haut Conseil de la santé publique en raison de sa compétence dans le domaine de l'épidémiologie ;
· un médecin nommé, après avis conforme du Haut Conseil de la santé publique, sur proposition des associations représentatives de victimes des essais nucléaires.
II. Le dispositif proposé :
A. Évolution de la composition et des modalités de fonctionnement du CIVEN
L'article 4 propose une évolution de la composition et de la dénomination du CIVEN et de ses modalités de fonctionnement ainsi que des pouvoirs de son président.
Ø Seul un médecin serait nommé sur proposition du Haut Conseil de la santé publique en raison de sa compétence dans le domaine de la radio-pathologie, le deuxième poste étant attribué à un médecin disposant des mêmes compétences, mais nommé « sur proposition du Conseil de la Polynésie française de l'ordre des médecins en raison de sa compétence dans le domaine de la radiopathologie ».
Ø Le I propose une évolution sémantique : le Comité d'indemnisation des victimes des essais nucléaires deviendrait le Comité d'indemnisation des victimes d'une exposition aux essais nucléaires.
Ø Le président du Comité ne pourrait plus agir en justice sans avoir recueilli l'accord du Comité.
Ø Le comité devra proposer un traducteur en tant que de besoin.
Ø Enfin, un nouveau VI prévoit que le Comité doit obligatoirement proposer au demandeur, avant de rendre ses décisions, un débat contradictoire, au cours duquel le demandeur peut être assisté par une personne de son choix.
B. La suppression du seuil et la création d'une présomption irréfragable
1. La suppression du seuil
Comme l'a montré l'avant-propos du présent rapport, la question des conditions nécessaires à un avis favorable sur la demande d'indemnisation est au coeur des débats. Trop larges, elles mettent en péril financier le système et courent le risque de « sur indemniser » des pathologies sans lien avec les essais nucléaires, alors que la maladie est multifactorielle. Trop réduites, elles entrainent des injustices qui n'ont pas qu'un impact sur la personne, mais également sur la confiance envers l'État.
Face à la faiblesse des indemnisations prévues par la loi de 2010, avec un taux de 3 % de dossiers acceptés, l'article 113 de la loi du 27 février 2017 relative à l'égalité réelle outre-mer avait supprimé la notion de risque « négligeable ». Le CIVEN avait cependant introduit, par une délibération du 14 mai 2018, un nouveau critère d'exposition alors non prévu dans la loi, qui est celui de l'exposition de la victime à une dose d'au moins 1 millisievert (msv) par an, critère retenu par les organisations internationales. Ce seuil a finalement été traduit au niveau législatif par l'article 232 de la loi de finances pour 2019, qui renvoie à l'article L. 1333-2 du code de la santé publique, dont le 3° établit un principe de limitation « selon lequel l'exposition d'une personne aux rayonnements ionisants résultant d'une de ces activités ne peut porter la somme des doses reçues au-delà des limites fixées par voie réglementaire » Cette limite est actuellement fixée à un millisievert par an pour la population par l'article R.1333-11 du code de la santé publique.
Après 2017, les décisions favorables du CIVEN sont ainsi passées de moins de 3 % à 44,2 % entre 2018 et 2024, soit 945 accords sur 2 138 dossiers déposés.
La rédaction proposée pour le V de l'article 4 de la loi de 2010 supprime en totalité la faculté donnée au CIVEN de moduler sa décision en fonction de ce critère.
Le tableau suivant compare les rédactions actuelles et proposées pour déterminer le sens de l'avis du CIVEN lorsque l'ensemble des conditions de pathologies, de temps et de lieu sont remplies (voir commentaires des articles 1 et 2).
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Rédaction actuelle du V de l'article 4 |
Rédaction proposée |
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Lorsqu'elles le sont, l'intéressé bénéficie d'une présomption de causalité, à moins qu'il ne soit établi que la dose annuelle de rayonnements ionisants dus aux essais nucléaires français reçue par l'intéressé a été inférieure à la limite de dose efficace pour l'exposition de la population à des rayonnements ionisants fixée dans les conditions prévues au 3° de l'article L. 1333-2 du code de la santé publique. |
Lorsqu'elles le sont, l'intéressé bénéficie d'une présomption irréfragable d'exposition à des rayonnements ionisants issus des essais nucléaires français. |
2. Un avis nuancé du Conseil d'Etat, qui valide cependant le dispositif
Comme le note le Conseil d'État dans son avis, « si les conditions fixées sont remplies, la présomption devient irréfragable, la proposition de loi remplaçant le terme de présomption de causalité par celui de présomption d'exposition même si l'indemnisation est due pour les pathologies « résultant » d'une exposition. »
La rédaction proposée introduit donc la notion de présomption irréfragable, c'est-à-dire qui ne peut être renversée par une preuve contraire. Le Conseil note à ce propos que : « l'absence de possibilité d'une preuve contraire revient à regarder toutes les affections cancéreuses potentiellement radio-induites des personnes répondant aux conditions de lieu et de temps fixées par la loi comme résultant des essais nucléaires français, et par la suite à admettre la responsabilité de l'État pour l'ensemble de ces maladies. »
Le Conseil s'inquiète des conséquences, en particulier financières, de ce nouveau mode d'établissement de la responsabilité : « Le Conseil d'Etat estime qu'ainsi affirmée, la responsabilité exclusive de l'Etat dans l'existence de ces affections, alors que le régime législatif repose aujourd'hui, ainsi que l'a estimé le Conseil d'Etat dans un avis contentieux du 17 octobre 2016 Caisse de prévoyance sociale de la Polynésie française (n° 400375), sur la solidarité nationale, revient à lui faire supporter la charge de tous les cancers radio-induits des personnes concernées. Or, comme le relève d'ailleurs le rapport de la commission d'enquête, « les études récentes rappellent le caractère multifactoriel des cancers, dont 41 % sont considérés comme ayant été causés par des facteurs de risques dits « modifiables » notamment liés au tabagisme, à l'alcool ou à l'alimentation ».
Il ne soulève cependant pas de difficultés juridiques quant aux compétences du législateur, tout en indiquant qu'il serait préférable de restreindre le champ d'indemnisation : « Le Conseil d'Etat estime qu'eu égard au fait générateur très particulier de la responsabilité de l'Etat, le risque auquel celui-ci a exposé, dans des conditions de temps et de lieux précisément identifiées, ses agents et les populations locales par une activité que lui seul peut exercer, ainsi qu'au large pouvoir d'appréciation dont dispose le législateur pour définir un régime d'indemnisation d'un risque sanitaire, la prise en charge par l'Etat de l'ensemble des préjudices directs et indirects subis par les personnes atteintes d'un cancer potentiellement radio-induit et leurs proches ayant résidé ou séjourné sur les lieux et aux périodes considérés ne crée pas de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques. Il relève qu'il serait toutefois préférable que le futur régime d'indemnisation puisse permettre d'exclure du champ de l'indemnisation des personnes n'ayant séjourné que peu de temps sur les lieux concernés. »
III. La position de la Commission
La commission a adopté à l'initiative de son Rapporteur un amendement sur cet article. Le droit actuel prévoit en effet l'obligation pour le CIVEN de proposer au demandeur un débat contradictoire, ce qui ne serait pas modifié. Cependant, les auditions menées ont montré que cette pratique systématique pouvait conduire à une perte de temps et à une importante charge de travail pour le Comité, préjudiciable au traitement des demandes, et engendrer des surcoûts administratifs. Cette obligation est d'autant moins nécessaire avec la fin du critère du seuil, et un rôle du CIVEN en définitive plus enserré. Il est donc proposé de laisser le CIVEN juger de l'opportunité ou non d'organiser un tel débat selon les difficultés spécifiques du dossier.
Article 5
Coordination
juridique
Cet article vise à assurer par cohérence avec la proposition de loi la coordination au sein de la loi de 2010
La commission a adopté l'article 5 sans modification.
I. Le dispositif proposé
L'article 5 affine la rédaction de l'article 5 de la loi de 2010 et y insère les dispositions relatives à l'indemnisation qui figure actuellement à l'article 6 de la loi de 2010.
II. La position de la commission
La commission a adopté le présent article sans modification.
Article 6
Coordination
juridique
Cet article vise à renvoyer à un décret en Conseil d'Etat pour assurer les conditions d'application de la présente proposition de loi.
La commission a adopté l'article 6 sans modification.
I. Le dispositif proposé
L'article 6 supprime les dispositions contenues à l'article 6 de la loi de 2010, désormais insérées à l'article 5 (voir supra). Il serait remplacé par un renvoi à un décret en Conseil d'Etat pour assurer les conditions d'application de la présente proposition de loi.
II. La position de la commission
La commission a adopté le présent article sans modification.
Article 6 bis
Archives
Cet article vise à mettre en place un dispositif de centralisation et de coordination des archives relatives aux essais nucléaires français.
La commission a supprimé l'article 6 bis.
I. Le dispositif proposé
Le présent article additionnel a été introduit en commission par un amendement du groupe Écologiste et Social défendu par Catherine Hervieu, avec un avis favorable de la rapporteure.
Il vise à mettre en place un dispositif de coordination et de centralisation des archives relatives aux essais nucléaires français, placé sous l'autorité du service historique de la défense.
L'ensemble des administrations et des services détenant des informations seront tenus de coopérer et de mener un inventaire exhaustif des documents dont ils pourraient disposer. Seraient cependant exclus de cette obligation les documents « contenant des informations susceptibles d'être détournées à des fins de prolifération nucléaire ».
Les documents seraient numérisés et mis à disposition du public. Les travaux feraient l'objet d'un rapport remis chaque année au Parlement.
II. La position de la commission
À l'initiative de son Rapporteur, la commission a supprimé le présent article.
Le code du patrimoine encadre en effet déjà la collecte, la conservation, le classement et la communication de ces documents par les services publics d'archives. Une démarche a déjà été entreprise sur le site « Mémoire des hommes » pour mettre à disposition un grand nombre de documents relatifs aux essais nucléaires en Polynésie.
Dès lors, le présent article additionnel apparaît dépourvu de portée normative.
Article 6 ter
État
des lieux des connaissances sur les essais nucléaires en Algérie
Cet article vise à faire réaliser un rapport sur les essais nucléaires en Algérie.
La commission a supprimé l'article 6 ter.
Cet article additionnel a été introduit en séance publique par un amendement du groupe La France Insoumise adopté avec des avis défavorables de la commission et du Gouvernement, la rapporteure Mereana Reid Arbelot ayant cependant donné un avis favorable à titre personnel.
Le Gouvernement devrait, dans les six mois qui suivent la promulgation de la loi, remettre un rapport faisant « l'état des lieux des connaissances sur la politique d'essais nucléaires français en Algérie et dressant une bibliographie des principales sources historiques et scientifiques sur le sujet ainsi qu'une cartographie des fonds d'archives connus ».
La commission a adopté à l'initiative de son rapporteur un amendement de suppression du présent article.
En effet, ce travail de mémoire relève davantage de la recherche historique indépendante que d'une instance gouvernementale.
Article 7
Gage
Cet article propose le gage financier nécessaire au financement de la proposition de loi.
La commission a adopté l'article 7 sans modification.
I. Le dispositif proposé
Le présent article est le « gage » financier.
II. La position de la commission
La commission a adopté le présent article sans modification.
* 6 L'encadré est issu d'un article de Nataché Gagné, publié dans le N° 18 de la revue Délibérée « La preuve passe aux aveux » en 2023 : https://droit.cairn.info/revue-deliberee-2023-1-page-55?lang=fr