III. LES DÉPENSES DE L'ÉTAT
A. LES DÉPENSES BUDGÉTAIRES ONT DIMINUÉ EN VOLUME EN 2025, MALGRÉ LE POIDS DES DÉPENSES CONTRAINTES
Les dépenses totales de l'État, nettes des remboursements et dégrèvements portant sur les impôts d'État, se sont établies à un niveau de 441,2 milliards d'euros en 2025, en retrait de 2,2 milliards d'euros par rapport aux dépenses nettes de 443,4 milliards d'euros en 202445(*). Cette baisse est toutefois peu significative car les dépenses incluaient, en 2024, celles du programme 369 « Amortissement de la dette de l'État liée à la covid-19 », supprimé en 2025 et dont l'absence de signification a été rapporté supra. Hors programme 36946(*), la hausse est de 4,3 milliards d'euros.
Évolution de la dépense par titre
(en milliards d'euros)
P. 369 : programme 369 « Amortissement de la dette du Covid ». T3 : hors dépenses du programme 369. Tous titres : hors remboursements et dégrèvements d'État.
Source : commission des finances, à partir des données publiées par la direction du budget
Cette hausse est pour une grande partie contrainte car elle résulte pour + 3,4 milliards d'euros de celle des dépenses de personnel, qui subit la hausse du coût du financement des pensions (voir infra), et pour + 1,5 milliard d'euros de la charge de la dette de l'État. Elle résulte également pour + 2,5 milliards d'euros de l'accroissement des dépenses d'investissement qui provient presque entièrement de la priorité donnée à l'effort de défense (+ 2,3 milliards d'euros).
À l'inverse, les dépenses d'intervention diminuent de 2,7 milliards d'euros, ce qui inclut des effets de périmètre, et les dépenses de fonctionnement, les dotations des pouvoirs publics et les dépenses d'opérations financières47(*) connaissent de légères baisses.
Sur le périmètre des dépenses de l'État (PDE) défini par la loi de programmation des finances publiques (voir supra), les dépenses ont été de 488,2 milliards d'euros, contre 484,7 milliards d'euros en 2024, ce qui représente une augmentation en valeur de 0,7 % et, compte tenu d'une inflation de 1,0 % en 2025, une diminution en volume de 0,3 %.
L'évolution en 2025 confirme ainsi une progression des dépenses de l'État plus modérée que ne le prévoyait la loi de programmation des finances publiques.
Périmètre des dépenses de l'État
(en milliards d'euros)
Source : commission des finances, à partir de la LPFP et des projets de loi relatifs aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes. LPFP : loi n° 2023-1195 du 18 décembre 2023 de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027
Cette sous-exécution doit toutefois s'apprécier au regard de l'évolution des conditions macroéconomiques par rapport aux prévisions de la LPFP.
En particulier, celle-ci prévoyait une inflation de 4,55 % sur les deux années 2024 et 2025, de sorte que l'augmentation du PDE de 496 à 505 milliards d'euros correspondait à une diminution en volume de - 2,6 %. L'inflation n'ayant finalement été que de 2,75 % sur la période, la quasi-stabilité du PDE entre 2023 et 2026 correspond à une diminution en volume de - 2,9 %, soit une amélioration réelle, mais moins importante que celle qui ressort des chiffres en euros courants.
1. Les dépenses de fonctionnement diminuent malgré la hausse de celles consacrées à la défense
Le montant des dépenses nettes de fonctionnement, hors programme 369, a été de 70,1 milliards d'euros en 2025, soit une diminution de 254,5 millions d'euros en euros courants par rapport à 2024. Cette diminution légère résulte de plusieurs mouvements en sens inverse.
Hors effets de périmètre entre programmes48(*), la principale augmentation des dépenses de fonctionnement concerne la mission « Défense », en particulier les programmes 146 « Équipement des forces » (+ 406,1 millions d'euros, soit + 9,7 %) et 178 « Préparation et emploi des forces » (+ 331,9 millions d'euros, soit + 2,5 %), dans le cadre du renforcement de l'effort de défense.
Le programme 425 « Financement structurel des écosystèmes d'innovation » de la mission « Investir pour la France de 2030 » n'a aucune dépense de titre 3 en 2025, contre 705 millions d'euros de dépenses en 2024, car les crédits consacrés en fonds propres à l'action « Aides à l'innovation « bottom-up » », qui sont classés en dépenses de fonctionnement, n'ont donné lieu à aucun versement depuis le budget de l'État en 2025.
Une autre diminution importante concerne le programme 103 « Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi » de la mission « Travail, emploi et administration des ministères sociaux » (- 557,0 millions d'euros), qui a notamment porté un financement de France compétences de 850 millions d'euros en 2025, contre 1 350 millions d'euros en 2024. Cette diminution de la subvention d'équilibre, qui s'ajoute à un montant de fiscalité affectée de 11,5 milliards d'euros, en diminution de 0,1 milliard d'euros, s'accompagnait d'un plan de mesures d'économies. Celui-ci n'a pas empêché l'opérateur de constater une perte estimée à 1,2 milliard d'euros dans le compte financier 2025.
2. La priorité donnée à l'effort de défense accroît les dépenses d'investissement (titre 5), qui n'occupent toutefois qu'une place mineure parmi les dépenses de l'État
Les dépenses d'investissement représentent 22,2 milliards d'euros en 2025, soit 5,0 % seulement des dépenses nettes de l'État, contre 35,4 % pour les dépenses de personnel, 15,9 % pour les dépenses de fonctionnement et 31,5 % pour dépenses d'intervention. Elles sont toutefois en hausse importante de + 2,5 milliards d'euros.
Cette hausse est portée par la mission « Défense » (+ 2,3 milliards d'euros) et en particulier le programme 146 « Équipement des forces », qui comprend les crédits d'armements et de matériels. Cette augmentation résulte naturellement de la deuxième année d'exécution de la loi de programmation militaire49(*).
Ce programme a vocation à participer de manière déterminante, dans les années à venir, à l'augmentation des dépenses d'investissement de l'État. En effet, si le montant des crédits de paiement de titre 5 consommés par ce programme en 2025 est important avec un niveau de 14,6 milliards d'euros (contre 12,4 milliards d'euros en 2024 et, pour mémoire, 8,3 milliards d'euros de moyenne au cours des années 2018-2020), le fait le plus marquant est le niveau des autorisations d'engagement de titre 3 consommées, qui atteint 33,0 milliards d'euros en 2025, contre 11,2 milliards d'euros seulement en 2024. Or, ces autorisations d'engagement ont été largement sous-exécutées par rapport à celles ouvertes en loi de finances initiale (39,2 milliards d'euros), d'autant que le montant des autorisations d'engagement disponibles sur l'ensemble de la mission, après reports, atteint 126 milliards d'euros.
Un haut niveau d'engagements nouveaux est donc à attendre au cours des années à venir, ce qui contribuera probablement à une forte hausse des dépenses d'investissement de l'État par rapport à leur niveau actuel limité à 22,2 milliards d'euros, sans oublier que l'utilisation des nouveaux équipements aura également des conséquences sur les dépenses de fonctionnement, voire de personnel.
Les dépenses d'investissement de la mission « Administration générale et territoriale de l'État » sont également en hausse de 302,0 millions d'euros, en raison principalement de la livraison en 2025 d'un important projet de transformation du village olympique en bureaux du ministère de l'Intérieur, dans le cadre du programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur ».
3. Les dépenses d'intervention diminuent notamment par l'effet de la régulation budgétaire et de la réduction de certains dispositifs d'aide
Les dépenses d'intervention, hors remboursements et dégrèvements d'État, s'établissent en 2025 à un montant de 139,0 milliards d'euros, en diminution de 2,7 milliards d'euros (- 1,9 %) par rapport à 2024.
Les dépenses d'intervention du programme 109 « Aide à l'accès au logement » augmentent de 3,6 milliards, dont 3,0 milliards d'euros liés à un effet de périmètre, à savoir la rebudgétisation des contributions des employeurs au fonds national d'aide au logement.
Le programme 345 « Service public de l'énergie » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » voit ses dépenses d'intervention augmenter de 3,8 milliards d'euros, en raison de la baisse des prix de l'énergie qui accroît mécaniquement le coût induit par la compensation des charges de service public, d'autant que celles-ci ont fait l'objet d'une réévaluation en forte hausse en cours d'année par la Commission de régulation de l'énergie (CRE). Une ouverture de crédits de 1,1 milliard d'euros a été nécessaire dans la loi de finances de fin de gestion.
En sens inverse, les dépenses d'intervention du programme 424 « Financement des investissements stratégiques » de la mission « Investir pour la France de 2030 », qui ont été de 4,4 milliards d'euros en 2024, ne sont que de 1,7 milliard d'euros (- 2,7 milliards d'euros) en 2025, en particulier à cause des mesures de régulation budgétaire qui ont fortement réduit les versements aux opérateurs sur ce programme. Cette régulation n'a toutefois pas empêché les paiements aux bénéficiaires en raison du niveau de trésorerie élevé des opérateurs50(*).
Celles du programme 174 « Énergie, climat et après-mines » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » sont en diminution de 2,4 milliards d'euros (- 66,4 %) en raison d'un effet de périmètre (transfert au programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » de la mission « Cohésion des territoires » du financement de MaPrimeRénov', qui avait représenté 692,0 millions d'euros de dépenses en 2024 sur le programme 174) mais aussi de moindres dépenses sur plusieurs dispositifs d'aide : chèque énergie, bonus écologique pour l'acquisition d'un véhicule propre, prime à la conversion et au rétrofit.
* 45 Dépenses nettes du budget général, y compris fonds de concours.
* 46 Les dépenses de remboursements et dégrèvements appartiennent pour l'essentiel à des dépenses d'intervention, tandis que les dépenses du programme 369 étaient classées parmi les dépenses de fonctionnement.
* 47 Pour mémoire, les dotations aux pouvoirs publics et les dépenses d'opérations financières représentent seulement, respectivement, 0,3 % et 0,2 % des dépenses nettes du budget de l'État, hors programme 369.
* 48 En particulier, le programme 155 « Soutien des ministères sociaux » de la mission « Travail, emploi et administration des ministères sociaux » a absorbé, en 2025, l'ancien programme 124 « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales » de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ».
* 49 Loi n° 2023-703 du 1er août 2023 relative à la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense.
* 50 Cour des comptes, note d'exécution budgétaire de la mission « Investir pour la France de 2030 ».