C. LA PÉRIODE DES SERVICES VOTÉS A REPRÉSENTÉ UNE CONTRAINTE FORTE SUR L'ACTION PUBLIQUE, MAIS SANS EFFET MAJEUR SUR LE NIVEAU DES DÉPENSES DE L'ANNÉE
La loi de finances initiale pour 2025 n'ayant pas été adoptée et promulguée avant le début de l'exercice, une loi spéciale54(*) a autorisé la perception des ressources de l'État et le Gouvernement a ouvert, par décret55(*), des crédits égaux, pour chaque programme, à ceux ouverts par la loi de finances initiale pour 2024.
Ce régime de « services votés » a duré jusqu'à la promulgation de la loi de finances, le 14 février 2025.
Il s'est accompagné de modalités strictes d'exécution budgétaire. En particulier, seulement un quart des crédits ont été mis à disposition des gestionnaires de programme, alors que, en temps normal, la totalité des crédits est mise à disposition, à l'exception d'une réserve de précaution. En outre, les nouveaux engagements de crédits ne pouvaient pas être réalisés, seules les dépenses indispensables à la continuité des services publics pouvant être mises en oeuvre.
Il apparaît, comme l'a observé la Cour des comptes56(*), que la période d'exécution des services votés n'a pas eu d'effet notable sur le niveau des dépenses en 2025. Les dépenses qui n'ont pas pu être réalisées pendant cette période en raison du régime strict d'exécution budgétaire l'ont en général plus tard au cours de l'année.
La Cour des comptes constate que certaines dépenses nouvelles ont été lancées sans avoir bénéficié d'une dérogation, comme le renouvellement du parc de véhicules de la gendarmerie nationale ou le lancement d'une campagne de communication contre le narcotrafic. Ces cas paraissent toutefois isolés et, dans l'ensemble, l'administration a respecté les consignes transmises dans les circulaires budgétaires.
Les modalités strictes d'exécution budgétaire ont pourtant exercé de fortes contraintes procédurales sur les services, occasionnant une surcharge administrative importante dans certains ministères. Ainsi les engagements étaient-ils contrôlés de manière minutieuse par les contrôleurs budgétaires et comptables ministériels (CBCM), tandis que les gestionnaires de programme et les responsables de la fonction financière dans les ministères établissaient une prévision des ressources et des dépenses pour le premier trimestre 202557(*). Cette situation a parfois créé une tension dans les services de certains ministères, avec des difficultés particulières lorsqu'une partie importante des crédits devaient être délégués à des opérateurs.
D'une manière générale, les services votés n'ont probablement pu fonctionner, en 2025 comme en 2026, que parce qu'ils ont porté sur une période limitée. Si la loi spéciale avait duré plus longtemps, les difficultés se seraient accumulées du fait de l'impossibilité de lancer de nouveaux projets. Les financements des collectivités territoriales auraient également pu être mis en difficulté.
En conséquence, le rapporteur général met en garde contre toute tentation de recourir l'an prochain, une fois encore, à l'outil de la loi spéciale, surtout si elle devait s'appliquer pendant plusieurs mois.
* 54 Loi n° 2025-1316 du 26 décembre 2025 spéciale prévue par l'article 45 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.
* 55 Décret n° 2025-1397 du 29 décembre 2025 portant répartition des crédits relatifs aux services votés pour 2026.
* 56 Cour des comptes, rapport sur le budget de l'État en 2025.
* 57 Arrêté du 30 décembre 2024 relatif à la gestion budgétaire pendant la période de mise en oeuvre de la loi n° 2024-1188 du 20 décembre 2024 spéciale prévue par l'article 45 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances.