D. LES REPORTS ET LES ANNULATIONS DE CRÉDIT EN COURS D'ANNÉE AFFECTENT MOINS L'EXÉCUTION DES DÉPENSES QU'EN 2024
1. Les reports de crédits sont enfin en baisse nette et se rapprochent du niveau frictionnel auquel ils devraient se limiter
En application du principe d'annualité budgétaire, l'article 15 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) prévoit dans son premier alinéa que « les crédits ouverts et les plafonds des autorisations d'emplois fixés au titre d'une année ne créent aucun droit au titre des années suivantes ». En conséquence, les crédits non consommés pendant un exercice devraient être annulés, la loi de finances de l'année suivante ouvrant les crédits nécessaires. Ce n'est qu'à titre de dérogation que, sur un programme budgétaire donné, les crédits de paiement autres que de personnel peuvent être reportés à hauteur de 3 % des crédits initiaux.
Le montant des reports de crédits entre 2025 et 2026 a été de 9,8 milliards d'euros en crédits de paiement, dont 6,9 milliards d'euros sur le budget général, contre 16,8 milliards d'euros entre 2024 et 2025, dont 11,5 milliards d'euros sur le budget général.
Certains de ces reports héritent des pratiques de reports massifs mises en oeuvre à partir de la crise sanitaire de 2020. Les reports sur le programme 362 « Écologie - mise en extinction du plan de relance » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables », issu de l'ancienne mission « Plan de relance », sont encore de 1,2 milliard d'euros. Ceux du programme 367 « Financement des opérations patrimoniales en 2026 sur le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État » » de la mission « Économie », qui porte des crédits destinés au financement d'acquisitions patrimoniales, mais rarement utilisés, sont de 1,2 milliard d'euros.
Hors ces pratiques exceptionnelles, que le rapporteur général espère voués à la disparition prochaine, les reports de crédits sont de 3,5 milliards d'euros, soit un volume qui se rapproche de la pratique antérieure à la crise sanitaire. Le volume des fonds de concours reportés, égal à 2,7 milliards d'euros, demeure toutefois élevé.
Crédits reportés depuis l'exercice précédent
(en milliards d'euros)
Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires et des arrêtés de report
S'agissant en revanche des autorisations d'engagement, le niveau des reports sur le budget général atteint le niveau particulièrement élevé de 52,8 milliards d'euros, contre 51,7 milliards d'euros en 2025 et 47,6 milliards d'euros en 2024, alors que le montant annuel des autorisations d'engagement reportées avant la crise sanitaire de 2020 était plutôt de l'ordre de 21 milliards d'euros. La hausse considérable de ces reports relève, une fois encore, du programme 146 « Équipement des forces » de la mission « Défense », qui reporte 42,7 milliards d'euros d'autorisations d'engagement non consommées de 2025 vers 2026, contre moins de 15 milliards d'euros par an avant 2020.
Le report massif d'autorisations d'engagement est, certes, conforme à la lettre de la loi organique, qui ne limite le volume de ces reports que pour les crédits de paiement58(*). Ces autorisations d'engagement ne sont d'ailleurs pas laissées à la libre disposition du gestionnaire de programme, car elles sont, en quasi-totalité, pré-affectées à des projets particuliers et ne pourraient pas être utilisées pour une autre opération59(*) : comme l'explique la Cour des comptes, un principe de spécialité des crédits se substitue en quelque sorte au principe d'annualité.
Il n'en reste pas moins qu'un volume aussi massif de report d'autorisations d'engagement constitue une dérogation forte au principe d'annualité budgétaire, qui ne facilite pas le suivi des crédits par le Parlement.
2. Les mesures de régulation budgétaire et la loi de finances de fin de gestion ont contribué à la maîtrise de la dépense
L'exécution budgétaire, une fois la période de services votées achevée à la mi-février et après la finalisation au 15 mars des mouvements de reports de crédits, a été une nouvelle fois marquée par une annulation de crédits d'un montant de 3,1 milliards d'euros en autorisations d'engagement et de 2,7 milliards d'euros en crédits de paiement afin de prévenir une détérioration de l'équilibre budgétaire. Cette annulation a fait suite à une révision à la baisse de la croissance pour 2025, désormais estimée à 0,7 %, contre 0,9 % en loi de finances initiale.
Ce décret, comme celui du 21 avril 2024, dont le montant était toutefois beaucoup plus élevé (10,0 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 10,2 milliards d'euros en crédits de paiement), a porté sur un grand nombre de programmes, dont 74 programmes du budget général.
Quatre programmes ont connu une annulation supérieure à 100 millions d'euros.
Programmes ayant l'objet d'une annulation de plus
de 100 millions d'euros
de crédits de paiement
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, à partir du décret d'annulation du 25 avril 2025
Pour certains, l'annulation permettait surtout de constater une annulation de consommation, comme sur le programme 367 qui consomme, chaque année, une faible partie des crédits ouverts, qui proviennent de reports. Sur la mission « Investir pour la France de 2030 », comme indiqué supra, l'annulation de crédits a permis de mobiliser la trésorerie des opérateurs, procédé qui ne peut être qu'encouragé mais ne pourra pas nécessairement être répété d'année en année.
Toutefois, la majeure partie des annulations semble avoir joué un rôle effectif dans le sens d'une maîtrise de la dépense.
Enfin, la loi de finances de fin de gestion60(*) a procédé à une diminution de 4,0 milliards d'euros des dépenses nettes du budget général.
Cette diminution a été permise, à titre principal, par des annulations de crédit importantes sur la charge de la dette (- 2,9 milliards d'euros) et sur les programmes de la mission « Investir pour la France de 2030 » (- 1,6 milliard d'euros), une fois encore en s'appuyant sur la trésorerie abondante des opérateurs.
À l'inverse, une réévaluation à la hausse, par la Commission de régulation de l'énergie (CRE), des compensations de charges de service public dues par l'État a conduit à une augmentation de 1,1 milliard d'euros des crédits du programme 345 « Service public de l'énergie » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables ».
Toutefois, sur le programme 134 « Développement des entreprises et régulations » de la mission « Économie », la loi de finances de fin de gestion a ouvert des crédits de 52 millions d'euros, à l'initiative du Sénat, afin de pallier le sous-financement de la mission d'aménagement du territoire de La Poste61(*). Or, il ressort de la note d'exécution budgétaire de la Cour des comptes consacrée à cette mission que ces crédits ont finalement été utilisés pour assurer la compensation du service universel postal confié au même établissement. Le rapporteur général regrette que le choix et la volonté du législateur n'aient pas été respectés, malgré l'engagement pris par le Gouvernement.
* 58 II de l' article 15 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.
* 59 Il s'agit d'autorisations d'engagement affectées non engagées (AENE), en application de l' article 156 du n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (GBCP). La note d'exécution budgétaire de la Cour des comptes relative à l'exécution des crédits de la mission « Défense » en 2025 indique par exemple que 3,7 milliards d'euros d'autorisations d'engagement sont affectées au projet du nouveau porte-avions, 3,3 milliards d'euros au projet Rafale, etc., pour un montant total de 39,8 milliards d'euros d'AEANE.
* 60 Loi n° 2025-1173 du 8 décembre 2025 de finances de fin de gestion pour 2025.
* 61 Voir les amendements n° II-5 et II-16, adoptés lors de l'examen en première lecture au Sénat, dont l'utilisation était confirmée par l'amendement n° 5 du Gouvernement adopté lors de la lecture des conclusions de la commission mixte paritaire.