Projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2025 : Exposé général et examen des articles

EXAMEN DES ARTICLES

ARTICLE LIMINAIRE

Solde structurel et solde effectif de l'ensemble des administrations publiques de l'année 2025

Conformément à la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), le présent article renseigne un certain nombre d'indicateurs de finances publiques concernant l'année 2025. Pour chacun d'eux, il met en avant l'écart entre l'exécution pour cette année et ce que prévoyait la loi de finances initiale et la loi de programmation des finances publiques pour 2023-2027. Le déficit public, qui s'est établi à - 5,1 % du PIB, est ainsi inférieur de 0,4 point^84(*) à l'objectif de la LFI 2025. S'agissant du solde structurel, l'écart à l'objectif, qui est de 1,4 point, est qualifié d'« important » au sens de la LOLF et donne dès lors lieu à l'application du mécanisme de correction.

La commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

L'article 1 I de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances^85(*), dans sa rédaction issue de la loi organique du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques^86(*), prévoit que « la loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année comprend un article liminaire présentant un tableau de synthèse retraçant, pour l'année à laquelle elle se rapporte :

1° Le solde structurel et le solde effectif de l'ensemble des administrations publiques résultant de l'exécution ; 2° Les dépenses des administrations publiques résultant de l'exécution, exprimées en milliards d'euros courants, ainsi que l'évolution des dépenses publiques sur l'année, exprimée en volume ; 3° Les prélèvements obligatoires, les dépenses et l'endettement de l'ensemble des administrations publiques résultant de l'exécution, exprimés en pourcentage du produit intérieur brut ». Il prévoit également que l'article liminaire présente, « pour l'année en question, les principales dépenses des administrations publiques considérées comme des dépenses d'investissement » et que, « le cas échéant, l'écart par rapport aux prévisions de soldes de la loi de finances de l'année et de la loi de programmation des finances publiques est indiqué. Il est également indiqué, dans l'exposé des motifs du projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année, si les hypothèses ayant permis le calcul du solde structurel sont les mêmes que celles ayant permis de le calculer, pour cette même année, dans le cadre de la loi de finances de l'année et dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques ».

L'article liminaire contient donc un tableau retraçant les informations suivantes :

Article liminaire du projet de loi relative aux résultats de la gestion
et portant approbation des comptes pour 2025

(en % du PIB, sauf mention contraire)

	Exécution 2025	LFI 2025		LPFP 2023-2027 pour l'année 2025
Ensemble des administrations publiques		Prévision	Écart	Prévision	Écart
Solde structurel (1)	- 4,7	- 4,6	- 0,1	- 3,3	- 1,4
Solde conjoncturel (2)	- 0,4	- 0,8	0,5	- 0,4	0,1
Solde des mesures ponctuelles et temporaires (3)	- 0,1	- 0,1	0,0	- 0,1	0,0
Solde effectif (1+2+3)	- 5,1	- 5,4	- 0,4	- 3,7	- 1,3
Dette au sens de Maastricht	115,6	115,5	0,1	109,6	5,9
Taux de prélèvements obligatoires (y.c. UE, nets des crédits d'impôt)	43,6	43,5	0,0	44,4	- 0,8
Dépense publique (hors CI)	56,6	56,8	- 0,2	55,0	1,6
Dépense publique (hors CI, en Md€)	1 694	1 695	- 1	1 668	26
Évolution de la dépense publique hors CI en volume (%)^87(*)	1,6	1,2	0,4	0,8	0,7
Principales dépenses d'investissement (en Md€)^88(*)	26	29	-3	34	- 8

Source : commission des finances du Sénat, d'après le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes pour 2025

Les données figurant au présent article font l'objet d'une analyse détaillée dans le cadre de l'exposé général du présent rapport, à laquelle le lecteur est invité à se reporter. On signale en particulier que l'écart de solde structurel par rapport à la loi de programmation des finances pour 2023-2027 se traduira par le déclenchement du mécanisme de correction prévu par l'article 62 de la LOLF^89(*). À noter qu'une révision par l'Insee de certaines données de la comptabilité nationale de 2023 à 2025, notamment la croissance du PIB, a été publiée après le dépôt du présent projet de loi, mais qu'elle ne se répercute pas sur les arrondis des principaux chiffres des finances publiques.

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L'Assemblée nationale n'ayant pas adopté le présent projet de loi, elle n'a pas adopté cet article.

La commission des finances du Sénat propose pour sa part d'approuver les comptes de l'année 2025 du fait d'un redressement notable du solde public et d'une exécution meilleure que prévu des principaux indicateurs, notamment le déficit public. Cela ne vaut pas pour autant approbation générale d'une situation des finances publiques qui demeure particulièrement dégradée en comparaison européenne.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE PREMIER

Résultats du budget de l'année 2025

Cet article arrête le résultat budgétaire de l'État et le montant définitif des recettes et des dépenses en 2025.

La commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

Conformément au I de l'article 37 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF)^90(*), le présent article « arrête le montant définitif des recettes et des dépenses du budget auquel elle se rapporte, ainsi que le résultat budgétaire qui en découle ».

Le I arrête le résultat budgétaire de l'État, hors opérations avec le Fonds monétaire international (FMI)^91(*), à la somme de - 124,2 milliards d'euros.

Le II détaille le montant définitif des recettes et des dépenses du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux.

Le résultat budgétaire résulte principalement du solde des recettes et des dépenses du budget général, car les budgets annexes représentant un montant de crédits réduit et les comptes spéciaux sont proches de l'équilibre.

Construction du solde budgétaire

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances, à partir du projet de loi. Dépenses et recettes du budget général nettes des remboursements et dégrèvements d'État, hors fonds de concours^92(*)

L'analyse des principaux déterminants du solde budgétaire figure dans l'exposé général du présent rapport.

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L'Assemblée nationale n'ayant pas adopté le présent projet de loi, elle n'a pas adopté cet article.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 2

Tableau de financement de l'année 2025

Cet article retrace le montant définitif des ressources et des charges de trésorerie ayant concouru à la réalisation de l'équilibre financier en 2025.

La commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

Conformément au II de l'article 37 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances, cet article « arrête le montant définitif des ressources et des charges de trésorerie ayant concouru à la réalisation de l'équilibre financier de l'année correspondante, présenté dans un tableau de financement ».

Le tableau de financement qui y figure arrête à 290,5 milliards d'euros le besoin de financement de l'État et décrit les ressources mobilisées pour y répondre.

Ce besoin de financement résulte de la nécessité de financer le déficit de l'année (124,2 milliards d'euros) décrit à l'article premier et, plus encore, de rembourser les titres de dette arrivant à échéance au cours de l'année (168,0 milliards d'euros pour le la dette de l'État et 1,1 milliard d'euros pour celle de l'établissement SCNF Réseau).

Il est diminué de 8,1 milliards d'euros par la neutralisation de la provision annuelle pour indexation du capital des titres indexés, qui est inscrite en dépense et alimente donc le déficit budgétaire à financer, mais ne génère pas de besoin en trésorerie. La Cour des comptes propose de supprimer cette provision^93(*) dans la mesure où elle ne correspond pas à un décaissement réel, ce qui rendrait en effet plus lisible le tableau de financement.

La principale ressource mobilisée pour satisfaire le besoin de financement est l'émission de nouvelle dette à moyen et long terme, pour un montant de 300 milliards d'euros en 2025, soit le montant prévu en loi de finances initiale, supérieur de 15 milliards d'euros au montant émis en 2024.

Contrairement aux trois années précédentes, aucune ressource n'est affectée à la Caisse de la dette publique et consacrée au désendettement, en raison de la suppression du programme 369 « Amortissement de la dette de l'État liée à la Covid-19 » de la mission « Engagements financiers de l'État ». Pour mémoire, ce programme du budget général versait ses crédits de paiement sur le programme 732 « Désendettement de l'État et d'établissements publics de l'État » du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État », qui lui-même alimentait la Caisse de la dette publique pour l'affecter au remboursement de l'État. Ces crédits accroissaient donc simultanément le besoin de financement, via leur ouverture sur le programme 369, et les ressources de financement par l'intermédiaire de la présente ligne, ce qui illustre sa parfaite inutilité, déjà rappelée dans l'exposé général du présent rapport.

L'encours des titres d'État à court terme diminue de 5,2 milliards d'euros, après deux années de forte hausse (+ 31,9 milliards d'euros en 2024 et + 20,8 milliards d'euros en 2023).

Le complément nécessaire pour couvrir le besoin de financement est apporté par une contribution positive du Trésor à la Banque de France (+ 15,2 milliards d'euros, ce qui correspond à une diminution de la trésorerie disponible en fin d'année), compensée par une diminution du montant des fonds déposés par les correspondants auprès du Trésor (- 8,6 milliards d'euros, ce qui inclut la trésorerie des collectivités et des établissements publics) et des autres ressources de trésorerie (- 10,9 milliards d'euros) : ce dernier poste est constitué principalement par le solde des primes et décotes à l'émission, qui est négatif (décotes) par l'effet de la remontée des taux d'intérêt au cours des années récentes^94(*).

L'exposé général du présent rapport comprend des éléments d'analyse du financement et de l'endettement de l'État.

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L'Assemblée nationale n'ayant pas adopté le présent projet de loi, elle n'a pas adopté cet article.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 3

Résultat de l'exercice 2025, affectation au bilan
et approbation du bilan et de l'annexe

Cet article approuve le compte de résultat de l'exercice, établi à partir des ressources et des charges constatées selon les règles de la comptabilité générale, affecte au bilan le résultat comptable de l'exercice et approuve le bilan après affectation, ainsi que ses annexes.

La commission des finances a adopté un amendement FINC.1 tendant à déplacer à l'intérieur de cet article les dispositions des articles 7 à 10, relatives à l'affectation au bilan du résultat comptable des exercices 2021 à 2024.

Elle propose d'adopter cet article ainsi modifié.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : LA LOI DE RÉSULTATS APPROUVE LE COMPTE DE RÉSULTAT ET APPROUVE LE BILAN APRÈS AFFECTATION DU RÉSULTAT

Conformément au III de l'article 37 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances, le présent article approuve le compte de résultat de l'exercice établi à partir des ressources et des charges constatées selon les règles de la comptabilité générale, affecte au bilan le résultat comptable de l'exercice et approuve le bilan après affectation, ainsi que son annexe.

Le contenu de chacun de ces états et documents est précisé par la norme n° 1 « Les états financiers » du recueil des normes comptables de l'État.

Le I du présent article approuve le compte de résultat de l'État. Le résultat comptable s'établit à - 129,5 milliards d'euros, soit la différence entre les produits régaliens nets, qui s'élèvent à 340,6 milliards d'euros, et les charges nettes, d'un montant de 470,1 milliards d'euros.

Le II affecte le résultat comptable de l'exercice 2025 au bilan à la ligne « Report des exercices antérieurs ».

Le III établit le bilan, qui se compose au 31 décembre 2025 d'un actif net total de 1 326,1 milliards d'euros et d'un passif, hors situation nette, de 3 442,0 milliards d'euros. La situation nette s'établit donc à - 2 115,9 milliards d'euros.

La ligne « Report des exercices antérieurs » vaut - 1 924,0 milliards d'euros dans le compte général de l'État. L'affectation du résultat comptable de - 129,5 milliards d'euros prévue au II devrait accroître ce report à 2 053,5 milliards d'euros. Toutefois la valeur inscrite au présent III, dans le projet de loi de résultats, est, à la suite d'une erreur matérielle, de - 1 924,0 milliards d'euros, sans inclure le résultat comptable. Pour mémoire, cette ligne est de nature informative et n'a pas de conséquence sur les autres éléments du bilan.

Le rejet successif des projets de loi de règlement pour 2021 et 2022 et de résultats pour 2023 et 2024 a empêché d'affecter au report à nouveau le résultat comptable de ces quatre exercices, soit - 142,1 milliards d'euros au titre de 2021, - 160,0 milliards d'euros au titre de 2022, - 125,0 milliards d'euros au titre de 2023 et - 123,7 milliards d'euros en 2024.

En conséquence de ces rejets, l'administration a décidé de rajouter, dans le bilan, une ligne intitulée « Solde des opérations d'exercices antérieurs en attente d'affectation », qui comprend la somme de ces résultats comptables non affectés, soit - 550,8 milliards d'euros.

Le IV approuve l'annexe du compte général de l'État de l'exercice, qui consiste en un commentaire détaillé de chacun des postes du bilan et du compte de résultat, ainsi qu'une présentation des engagements hors bilan et des règles et méthodes d'évaluation comptables^95(*).

L'exposé général du présent rapport contient des développements plus détaillés sur les comptes de l'État présentés en comptabilité générale.

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L'Assemblée nationale n'ayant pas adopté le présent projet de loi, elle n'a pas adopté cet article.

II. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : COMPLÉTER LE PRÉSENT ARTICLE PAR L'AFFECTATION AU BILAN DES RÉSULTATS COMPTABLES DES ANNÉES 2021 À 2024

La commission des finances prend acte du compte de résultats et du bilan restitués dans le présent article qui, comme la plupart des articles du présent projet de loi, est de pure constatation et n'appelle donc pas d'autres observations que celles qui ont été faites sur le compte général de l'État dans l'exposé général du présent rapport.

Cet article est toutefois incomplet car il prévoit l'affectation au bilan du résultat comptable du seul exercice 2025, alors que les résultats comptables des exercices 2021 à 2024 n'ont toujours pas été affectés au bilan en raison du rejet des projets de loi de règlement ou de résultats afférents à ces années.

Les articles 7 à 10 du présent projet de loi prévoient certes l'affectation au bilan des résultats comptables de ces années. Ils ne mettent toutefois en oeuvre que partiellement le III précité de l'article 37 de la LOLF, puisqu'ils ne prévoient pas l'approbation du bilan après cette affectation. En tout état de cause, il paraît difficile d'adopter l'un de ces articles sans adopter les autres, ainsi que le présent article 3, de sorte que l'ensemble de ces articles devrait constituer une seule unité soumise au vote du Parlement.

En conséquence, la commission a adopté, sur la proposition du rapporteur général, un amendement de cohérence FINC.1 qui rassemble dans l'article 3 l'ensemble de ces dispositions et permet d'avoir une version d'ensemble du bilan tel que résultant de l'affectation des résultats comptables des années 2021 à 2025.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 4

Budget général - Dispositions relatives aux autorisations d'engagement et aux crédits de paiement

Cet article ajuste et arrête, pour le budget général, le montant par mission et par programme des autorisations d'engagement consommées et des dépenses réalisées au titre de l'année 2025.

La commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) prévoit, au 2° du IV de son article 37, que la loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes ouvre, pour chaque programme ou dotation concerné, les crédits nécessaires pour régulariser les dépassements constatés et procède à l'annulation des crédits n'ayant été ni consommés ni reportés.

Le I du présent article arrête le montant des autorisations d'engagement consommées sur le budget général à un montant de 591,3 milliards d'euros, et annule 21,1 milliards d'euros d'autorisations d'engagement non consommées et non reportées.

Le II du présent article arrête le montant des dépenses relatives au budget général à hauteur de 578,0 milliards d'euros et annule 6,5 milliards d'euros de crédits de paiement non consommés et non reportés.

Le présent article n'ouvre aucun crédit complémentaire.

Les annulations de crédits sont réparties sur de nombreux programmes du budget général. Les plus importantes concernent les missions :

- « Défense » : 10,6 milliards d'euros en autorisations d'engagement, dont 7,8 milliards d'euros sur le programme 146 « Équipement des forces » mais 155,9 millions d'euros seulement en crédits de paiement. Le montant élevé des annulations d'autorisations d'engagement doit être mis en regard du montant total des autorisations d'engagement ouvertes sur le programme 146 en 2025 (88,5 milliards d'euros, dont 36,8 milliards d'euros par report de la gestion précédente) ;

- « Remboursements et dégrèvements » : 3,7 milliards d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement ;

- « Aide publique au développement » : 1,1 milliard d'euros en autorisations d'engagement, mais 19,4 millions d'euros seulement en crédits de paiement ;

- « Écologie, développement de mobilité durables » : 854,2 millions d'euros en autorisations d'engagement et 417,1 millions d'euros en crédits de paiement ;

- « Enseignement scolaire » : 673,2 millions d'euros en autorisations d'engagement et 668,2 millions d'euros en crédits de paiement ;

- « Engagements financiers de l'État » : 503,1 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement.

Les dépenses exécutées sur les missions du budget général sont analysées dans l'exposé général du présent rapport et dans les rapports des rapporteurs spéciaux.

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L'Assemblée nationale n'ayant pas adopté le présent projet de loi, elle n'a pas adopté cet article.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 5

Budgets annexes - Dispositions relatives aux autorisations d'engagement et aux crédits de paiement

Cet article ajuste et arrête, pour les budgets annexes, le montant par mission et par programme des autorisations d'engagement consommées, des dépenses et des recettes de ces budgets au titre de l'année 2025.

La commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

Le présent article, comme le précédent pour le budget général, applique, s'agissant des budgets annexes, le 2° du IV de l'article 37 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), qui prévoit que la loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes ouvre, pour chaque programme ou dotation concerné, les crédits nécessaires pour régulariser les dépassements constatés résultant de circonstances de force majeure dûment justifiées et procède à l'annulation des crédits n'ayant été ni consommés ni reportés.

La révision de la LOLF du 28 décembre 2021^96(*) a modifié la présentation des dépenses effectuées par les budgets annexes en prévoyant que seules les opérations budgétaires seraient prises en compte pour déterminer les soldes des budgets annexes. Avant cette révision, les remboursements en capital des emprunts faisaient partie des crédits budgétaires des budgets annexes, alors que pour le budget général les opérations qui concernent le capital de la dette sont considérées comme des opérations de trésorerie non budgétaires.

Le I du présent article ajuste et arrête, pour les budgets annexes, les montants définitifs, par mission et par programme, des autorisations d'engagement consommées, soit 2 368,3 millions d'euros pour le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » et 140,7 millions d'euros pour le budget annexe « Publications officielles et information administrative ».

Le montant des annulations d'autorisations d'engagement non engagées et non reportées est de 2,9 millions d'euros pour le premier budget annexe et de 6,7 millions d'euros pour le second.

Le II ajuste et arrête les dépenses et les recettes des deux budgets annexes, soit :

- 2 300,5 millions d'euros de dépenses et 2 785,0 millions d'euros de recettes pour le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens », 2,6 millions d'euros de crédits non consommés et non reportés étant annulés ;

- 141,3 millions d'euros de dépenses et 193,3 millions d'euros de recettes pour le budget « Publications officielles et information administrative », 9,0 millions d'euros de crédits non consommés et non reportés étant annulés.

Aucun crédit complémentaire n'est ouvert.

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L'Assemblée nationale n'ayant pas adopté le présent projet de loi, elle n'a pas adopté cet article.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 6

Comptes spéciaux - Dispositions relatives aux autorisations d'engagement, aux crédits de paiement et aux découverts autorisés.
Affectation des soldes

Cet article récapitule le montant des ouvertures complémentaires et annulations de crédits de l'exercice 2025, s'agissant des comptes spéciaux. Il arrête le solde de ces derniers au 31 décembre 2025 et, sauf exceptions, le reporte à la gestion 2026.

La commission des finances a adopté un amendement rédactionnel FINC.2.

Elle propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Le présent article, comme les deux précédents pour le budget général et les budgets annexes, applique, s'agissant des comptes spéciaux, le 2° du III de l'article 37 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), qui prévoit que la loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes ouvre, pour chaque programme ou dotation concerné, les crédits nécessaires pour régulariser les dépassements constatés résultant de circonstances de force majeure dûment justifiées et procède à l'annulation des crédits n'ayant été ni consommés ni reportés.

Il applique également les 3°, 4° et 5° du même III, aux termes desquels la même loi majore, pour chaque compte spécial concerné, le montant du découvert autorisé au niveau du découvert constaté, arrête les soldes des comptes spéciaux non reportés sur l'exercice suivant et apure les profits et pertes survenus sur chaque compte spécial.

Le I et le II du présent article ajustent et arrêtent le montant, respectivement, des autorisations d'engagement et des crédits de paiement consommés sur les comptes spéciaux.

Les comptes d'affectation spéciale ont consommé 75,5 milliards d'euros en autorisations d'engagement et dépensé 75,4 milliards d'euros, pour des recettes de 71,3 milliards d'euros, tandis que sont annulés des crédits non consommés et non reportés de 3,3 milliards d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement.

Les comptes de concours financiers ont consommé 141,0 milliards d'euros en autorisations d'engagement et ont dépensé 142,0 milliards d'euros, pour des recettes de 143,6 milliards d'euros, tandis que sont annulés des crédits non consommés et non reportés à hauteur de 6,5 milliards d'euros en autorisations d'engagement et de 4,7 milliards d'euros en crédits de paiement.

Aucun crédit complémentaire n'est ouvert pour les comptes d'affectation spéciale et les comptes de concours financiers.

Les comptes de commerce ont des dépenses de 62,9 milliards d'euros et des recettes de 63,1 milliards d'euros.

Les comptes d'opérations monétaires ont des dépenses de 887,3 millions d'euros et des recettes de 1 961,7 millions d'euros. Les montants relatifs au compte des opérations avec le Fonds monétaire international (soit 729,1 millions d'euros de dépenses et 1 734,5 millions d'euros de recettes) ne sont pas pris en compte dans le solde budgétaire de l'État tel que défini à l'article premier.

Cette ligne supporte en outre une majoration du découvert de 17,0 milliards d'euros correspondant, comme chaque année, à la quote-part de la France au capital du Fonds monétaire international (FMI) et des prêts effectués dans le cadre de cet organisme.

Le III arrête, à la date du 31 décembre 2025, les soldes des comptes spéciaux dont les opérations se poursuivent en 2026, et qui sont reportés à la gestion 2026 par le IV, à l'exception :

- d'un solde débiteur de 377,7 millions d'euros concernant les comptes de concours financiers « Prêts à des États étrangers », en raison notamment de remises de dette à des pays étrangers réalisées entre 2021 et 2025 ;

- d'un solde débiteur de 24,0 millions d'euros concernant le compte de concours financiers « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés », concernant un abandon de créance sur le programme « Prêts pour le développement économique et social » ;

- d'un solde créditeur de 254,0 millions d'euros concernant le compte de commerce « Opérations commerciales des domaines », ces crédits étant proposés à l'annulation ;

- d'un solde créditeur de 487,2 millions d'euros concernant le compte d'opérations monétaires « Émission des monnaies métalliques », solde jugé sans signification parce qu'il mêle des opérations budgétaires classiques (droit de seigneuriage en recettes, frais de fabrication en dépenses) et des opérations de bilan (variation de la circulation monétaire) ;

- d'un solde débiteur de 163,9 millions d'euros concernant le compte d'opérations monétaires « Pertes et bénéfices de change », soldé chaque année en application de l'article 20 de la loi n° 49-310 du 8 mars 1949 relative aux comptes spéciaux du Trésor.

Ces soldes correspondent pour une large partie au report du solde des mêmes comptes spéciaux effectué chaque année depuis 2022, car le rejet des projets de loi de règlement ou de résultats successifs n'a pas permis de mettre en oeuvre les clauses de non-report de solde prévues par ces textes. L'article 20 de la LOLF prévoit en effet que, sauf dispositions contraires prévues par une loi de finances, le solde de chaque compte spécial est reporté sur l'année suivante.

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L'Assemblée nationale n'ayant pas adopté le présent projet de loi, elle n'a pas adopté cet article.

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La commission a adopté un amendement rédactionnel FINC.2 sur cet article.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 7

Affectation du résultat patrimonial de l'exercice 2021 au report
des exercices antérieurs du bilan de l'État

Cet article affecte de manière définitive le résultat patrimonial de 2021 au report des exercices antérieurs du bilan de l'État, dans un objectif de meilleure lisibilité des comptes de l'État.

La commission des finances propose, par un amendement FINC.3, de supprimer cet article, en conséquence de l'insertion de ses dispositions à l'intérieur de l'article 3.

Chaque projet de loi de règlement (jusqu'à l'exercice 2022) ou de résultats (depuis l'exercice 2023) contient, en application du III de l'article 37 de la LOLF, un article qui constate le résultat patrimonial de l'exercice, affecte le résultat au bilan et approuve le bilan après affectation.

Cette exigence est satisfaite dans le projet de loi par une clause de l'article 3 qui prévoit que le résultat comptable de l'exercice est affecté au bilan à la ligne « Report des exercices antérieurs ».

Le rejet des projets de loi de règlement pour 2021 et 2022 et des projets de loi de résultats pour 2023 et 2024 n'a pas permis d'effectuer cette affectation. Face à cette situation inédite, le choix a été fait d'enregistrer le résultat patrimonial non approuvé sur un compte spécifique et imputé sur une ligne spécialement créée à cet effet, intitulée « Soldes des opérations d'exercices antérieurs en attente d'affectation ».

L'article 3 du présent projet de loi, dans sa version initiale, ne traite pas de l'affectation du résultat comptable des exercices 2021 à 2024. En conséquence, le présent article prévoit l'affectation du résultat patrimonial de l'exercice 2021, qui s'élève à - 142,1 milliards d'euros, au report des exercices antérieurs du bilan de l'État. Les articles suivants portent des mesures analogues pour les exercices 2022 à 2024. L'objectif de cette modification est d'améliorer la lisibilité des comptes de l'État.

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L'Assemblée nationale n'ayant pas adopté le présent projet de loi, elle n'a pas adopté cet article.

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Comme indiqué supra, la commission propose de rassembler dans l'article 3 les dispositions relatives à l'affectation au bilan du résultat patrimonial des exercices 2021 à 2024, afin d'apporter une version d'ensemble du bilan tel que résultant de l'affectation des résultats comptables des années 2021 à 2025.

En conséquence, elle a adopté, sur la proposition du rapporteur général, un amendement FINC.3 prévoyant la suppression du présent article.

Décision de la commission : la commission des finances propose de supprimer cet article.

ARTICLE 8

Affectation du résultat patrimonial de l'exercice 2022 
au report des exercices antérieurs du bilan de l'État

Cet article affecte de manière définitive le résultat patrimonial de 2022 au report des exercices antérieurs du bilan de l'État, dans un objectif de meilleure lisibilité des comptes de l'État.

La commission des finances propose, par un amendement FINC.4, de supprimer cet article, en conséquence de l'insertion de ses dispositions à l'intérieur de l'article 3.

Le présent article est, comme le précédent, pris en conséquence du rejet des projets de loi de règlement pour 2021 et 2022 et des projets de loi de résultats pour 2023 et 2024.

Pour les raisons exposées dans le commentaire de l'article 7, le présent article prévoit l'affectation du résultat patrimonial de l'exercice 2022, qui s'élève à - 160,0 milliards d'euros, au report des exercices antérieurs du bilan de l'État. L'objectif de cette modification est d'améliorer la lisibilité des comptes de l'État.

*

* *

L'Assemblée nationale n'ayant pas adopté le présent projet de loi, elle n'a pas adopté cet article.

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* *

Comme indiqué supra, la commission propose de rassembler dans l'article 3 les dispositions relatives à l'affectation au bilan du résultat patrimonial des exercices 2021 à 2024, afin d'apporter une version d'ensemble du bilan tel que résultant de l'affectation des résultats comptables des années 2021 à 2025.

En conséquence, elle a adopté, sur la proposition du rapporteur général, un amendement FINC.4 prévoyant la suppression du présent article.

Décision de la commission : la commission des finances propose de supprimer cet article.

ARTICLE 9

Affectation du résultat patrimonial de l'exercice 2023 
au report des exercices antérieurs du bilan de l'État

Cet article affecte de manière définitive le résultat patrimonial de 2023 au report des exercices antérieurs du bilan de l'État, dans un objectif de meilleure lisibilité des comptes de l'État.

La commission des finances propose, par un amendement FINC.5, de supprimer cet article, en conséquence de l'insertion de ses dispositions à l'intérieur de l'article 3.

Le présent article est, comme le précédent, pris en conséquence du rejet des projets de loi de règlement pour 2021 et 2022 et des projets de loi de résultats pour 2023 et 2024.

Pour les raisons exposées dans le commentaire de l'article 7, le présent article prévoit l'affectation du résultat patrimonial de l'exercice 2023, qui s'élève à - 124,9 milliards d'euros, au report des exercices antérieurs du bilan de l'État. L'objectif de cette modification est d'améliorer la lisibilité des comptes de l'État.

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* *

L'Assemblée nationale n'ayant pas adopté le présent projet de loi, elle n'a pas adopté cet article.

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* *

Comme indiqué supra, la commission propose de rassembler dans l'article 3 les dispositions relatives à l'affectation au bilan du résultat patrimonial des exercices 2021 à 2024, afin d'apporter une version d'ensemble du bilan tel que résultant de l'affectation des résultats comptables des années 2021 à 2025.

En conséquence, elle a adopté, sur la proposition du rapporteur général, un amendement FINC.5 prévoyant la suppression du présent article.

Décision de la commission : la commission des finances propose de supprimer cet article.

ARTICLE 10

Affectation du résultat patrimonial de l'exercice 2024 
au report des exercices antérieurs du bilan de l'État

Cet article affecte de manière définitive le résultat patrimonial de 2024 au report des exercices antérieurs du bilan de l'État, dans un objectif de meilleure lisibilité des comptes de l'État.

La commission des finances propose, par un amendement FINC.6, de supprimer cet article, en conséquence de l'insertion de ses dispositions à l'intérieur de l'article 3.

Le présent article est, comme le précédent, pris en conséquence du rejet des projets de loi de règlement pour 2021 et 2022 et des projets de loi de résultats pour 2023 et 2024.

Pour les raisons exposées dans le commentaire de l'article 7, le présent article prévoit l'affectation du résultat patrimonial de l'exercice 2024, qui s'élève à - 123,7 milliards d'euros, au report des exercices antérieurs du bilan de l'État. L'objectif de cette modification est d'améliorer la lisibilité des comptes de l'État.

*

* *

L'Assemblée nationale n'ayant pas adopté le présent projet de loi, elle n'a pas adopté cet article.

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* *

Comme indiqué supra, la commission propose de rassembler dans l'article 3 les dispositions relatives à l'affectation au bilan du résultat patrimonial des exercices 2021 à 2024, afin d'apporter une version d'ensemble du bilan tel que résultant de l'affectation des résultats comptables des années 2021 à 2025.

En conséquence, elle a adopté, sur la proposition du rapporteur général, un amendement FINC.6 prévoyant la suppression du présent article.

Décision de la commission : la commission des finances propose de supprimer cet article.

ARTICLE 11

Règlement du compte spécial « Participation de la France
au désendettement de la Grèce »

Le présent article prévoit que le solde créditeur du compte spécial « Participation de la France au désendettement de la Grèce », clos au 1^er janvier 2023, soit arrêté au montant de 799,8 millions d'euros. Il se borne à appliquer les dispositions de la loi organique relative aux lois de finances, qui prévoit que la loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes arrête les soldes des comptes spéciaux non reportés sur l'exercice suivant.

Initialement prévue par l'article 7 du projet de loi de règlement 2022, cette opération n'a pu être réalisée en 2023 en raison de la non-adoption de cette même loi. Également prévue par l'article 9 du projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes (PLRG) 2023, elle n'a pu être effectuée en 2024 du fait de la non-adoption de ce dernier texte. De même, la non-adoption du PLRG 2024 a fait échec au règlement du compte spécial, porté à l'article 10 de ce texte.

Dans la mesure où le présent article se borne à appliquer les dispositions organiques, et où la commission des finances propose d'adopter le présent projet de loi, elle propose d'adopter cet article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : UN COMPTE CRÉÉ EN 2012 ET PROLONGÉ JUSQU'AU 31 DÉCEMBRE 2022 POUR SOUTENIR, SOUS CONDITIONS, LE DÉSENDETTEMENT DE LA GRÈCE

A. UN COMPTE CRÉÉ EN 2012 POUR TRACER LE REVERSEMENT À LA GRÈCE DES REVENUS PERÇUS SUR SES TITRES SOUVERAINS

En réponse à la crise des dettes souveraines de 2010-2012, les ministres des finances de la zone euro avaient pris l'engagement de reverser à la Grèce les revenus perçus par leurs banques centrales sur les obligations souveraines grecques détenues pour compte propre, dites ANFA^97(*), ou rachetées dans le cadre du securities market program (SMP)^98(*).

Ces revenus correspondaient à la part des dividendes versés aux États membres par leurs banques centrales au titre de leurs bénéfices résultant, d'une part, des intérêts des obligations grecques et, d'autre part, des éventuelles plus-values constatées au remboursement de ces obligations.

Ce reversement des revenus perçus sur les titres souverains grecs visait à aider la Grèce à réduire son besoin de financement et à participer au rétablissement de la soutenabilité de la dette publique grecque.

En conséquence, le I de l'article 21 de la loi de finances rectificative pour 2012^99(*) avait traduit budgétairement cet engagement politique en ouvrant un compte d'affectation spéciale (CAS) « Participation de la France au désendettement de la Grèce ». Le recours à un CAS était motivé par deux raisons :

- d'une part, une raison juridique, tenant à l'interdiction faite aux banques centrales nationales de l'Union européenne de financer les États membres de la zone euro (article 123 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne) ;

- d'autre part, une raison budgétaire, découlant de la nécessité d'isoler les flux concernés au sein du budget de l'État, lequel n'est que le vecteur de l'opération de reversement.

Le CAS devait être ouvert à partir du 1^er septembre 2012 jusqu'au 31 décembre 2020.

Les recettes du compte étaient constituées du produit de la contribution spéciale versée par la Banque de France au titre de la restitution des revenus qu'elle percevait sur les titres souverains grecs détenus en compte propre. Quant aux dépenses du compte, elles correspondaient respectivement aux programmes 795 « Versement de la France à la Grèce au titre de la restitution à cet État des revenus perçus sur les titres grecs » et 796 « Rétrocessions de trop-perçus à la Banque de France ».

Les engagements de la France au titre du désendettement de la Grèce se composaient :

- d'une part, de 753,4 millions d'euros au titre des revenus perçus par la banque centrale sur les obligations grecques détenues pour compte propre (ANFA) sur la période 2012-2020 (sur un total de près de 4 milliards d'euros d'engagements de reversement pour l'ensemble des États membres de la zone euro) ;

- d'autre part, de 2,06 milliards d'euros au titre de la quote-part de la France dans le cadre du programme SMP sur la période 2013-2025^100(*). Le versement de ces revenus a fait l'objet d'une convention entre la Banque de France et le ministère de l'économie et des finances et devait s'opérer par tranche annuelle.

B. UN COMPTE PROLONGÉ JUSQU'AU 31 DÉCEMBRE 2022 POUR TENIR COMPTE DU RETARD PRIS DANS LE VERSEMENT DES REVENUS PERÇUS SUR LES OBLIGATIONS GRECQUES

À la suite de l'arrivée au pouvoir d'Alexis Tsipras en Grèce le 25 janvier 2015 et sous la direction du ministre des finances de l'époque Yanis Varoufakis, les autorités grecques ont longuement négocié, avec leurs créanciers publics, divers aménagements sur leur dette, dont la soutenabilité était remise en question.

Face au refus de la Grèce d'accepter les réformes demandées par la Banque centrale européenne (BCE), la Commission européenne et le Fonds monétaire international (FMI) en échange du déblocage de la dernière tranche d'aide de son deuxième programme d'assistance financière, l'Eurogroupe avait décidé de suspendre le processus de reversement des revenus perçus au titre des obligations grecques ANFA et SMP à compter du 30 juin 2015, date d'expiration de ce deuxième programme d'assistance.

Dans le cadre d'un accord entre l'Eurogroupe et la Grèce trouvé en juin 2018 lors de la dernière évaluation du troisième programme d'ajustement économique de la Grèce, la reprise de la rétrocession des revenus perçus par les banques centrales nationales sur les titres grecs a été actée. Il a ainsi été décidé de ne pas procéder aux restitutions prévues en 2015 et en 2016, mais que soient rétrocédés les profits correspondant aux obligations grecques SMP au titre de l'année 2014 ainsi que les profits correspondant aux obligations grecques SMP et ANFA à partir de l'année 2017, sous réserve du respect par la Grèce des conditions fixées sur la période post-programme d'ajustement.

Pour tenir compte de ces reports et de la reprise des rétrocessions, l'article 91 de la loi de finances pour 2020^101(*) a modifié l'article 21 de la loi de finances rectificative pour 2012 de façon à prolonger la durée d'ouverture du CAS jusqu'au 31 décembre 2022.

Le CAS a donc été clôturé au 1^er janvier 2023. À cette date, le solde des opérations antérieurement enregistrées sur ce compte a été affecté au budget général de l'État.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : ARRÊTER LE SOLDE DU COMPTE À 799,8 MILLIONS D'EUROS

Si la diminution du solde cumulé sur le compte était mécanique, les reversements ayant vocation à s'éteindre, celui-ci n'était pas nul au moment de sa clôture, au 31 décembre 2022, et s'élevait à 799,8 millions d'euros. Ce solde positif à la clôture s'explique essentiellement par le non-reversement des revenus perçus sur les obligations grecques au titre des années 2015 et 2016, respectivement pour 432,5 millions d'euros^102(*) et 325,6 millions d'euros^103(*) en crédits de paiement.

Le compte ayant été clôturé, il n'est pas possible de reporter ce solde sur les exercices ultérieurs, il est donc reversé au budget général.

Aux termes du 4° du IV de l'article 37 de la loi organique relative aux lois de finances^104(*), la loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes « arrête les soldes des comptes spéciaux non reportés sur l'exercice suivant ».

C'est ainsi que l'article 7 du projet de loi de règlement 2022 (PLR 2022) prévoyait que le solde du compte d'affectation spéciale « Participation de la France au désendettement de la Grèce » soit arrêté à 799,8 millions d'euros. Or cette loi n'ayant pas été adoptée, cette opération n'a pu être réalisée en 2023.

De même, elle n'a pu être effectuée en 2024 du fait de la non-adoption du projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2023 (PLRG 2023), dont l'article 9 reprenait les dispositions de l'article 7 du PLR 2022. Cette situation s'est reproduite en 2025 avec la non-adoption du PLRG 2024, dont l'article 10 portait le dispositif de règlement du compte spécial.

Aussi le présent article reprend à l'identique le contenu des articles précités.

Exécution des crédits du compte d'affectation spéciale
« Participation de la France au désendettement de la Grèce » en 2021 et en 2022 (deux derniers exercices d'ouverture du compte)

(en millions d'euros)

		Exécution 2021	LFI 2022	Exécution 2022
[795] Versement de la France à la Grèce au titre de la restitution à cet État des revenus perçus sur les titres grecs	AE	0,00	0,00	0,00
	CP	209,3	98,9	132,8
[796] Rétrocessions de trop-perçus à la Banque de France	AE	0,00	0,00	0,00
	CP	0,00	0,00	0,00
Total des dépenses	AE	0,00	0,00	0,00
	CP	209,3	98,9	132,8
Recettes		132,8	0	0
Solde annuel		- 110,4	- 98,9	- 132,8
Solde cumulé		932,6	833,7	799,8 / 0*

*Pour 2022, le solde cumulé est de 799,8 millions d'euros avant reversement de ces sommes au budget général.

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

*

* *

L'Assemblée nationale n'ayant pas adopté le présent projet de loi, elle n'a pas adopté cet article.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UNE MESURE QUI NE PRÉSENTE PAS DE DIFFICULTÉ

Le présent article se borne à appliquer les dispositions de la loi organique relative aux lois de finances.

Comme en 2023, en 2024 et en 2025, dans le cadre, respectivement, de l'examen du PLR 2022, du PLRG 2023 et du PLRG 2024, la commission tient à rappeler le bien-fondé des reversements effectués par la France à la Grèce par l'intermédiaire de ce compte, qui aura manifesté la solidarité de notre pays auprès d'un État européen en difficulté.

Décision de la commission : la commission propose d'adopter cet article sans modification.

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* ⁸⁴ En raison d'un arrondi (le déficit public prévu dans la loi de finances initiale était de 5,4 % du PIB).

* ⁸⁵ Loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances.

* ⁸⁶ Loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques.

* ⁸⁷ À champ constant.

* ⁸⁸ Au sens de la loi de programmation des finances publiques pour 2023-2027.

* ⁸⁹ Voir l'exposé général du présent rapport pour plus de détails.

* ⁹⁰ Loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances.

* ⁹¹ Les ressources mises à disposition du FMI et retracées, à titre d'information uniquement, dans le compte de commerce « Opérations avec le Fonds monétaire international » sont assimilées à un prêt, dont la créance est rachetée par la Banque de France. En conséquence, le solde de ce compte de commerce n'est pas inclus dans le solde budgétaire et il n'a pas non plus d'effet sur la trésorerie de l'État.

* ⁹² Les fonds de concours étant égaux en dépenses et en recettes (7,4 milliards d'euros), ils n'ont pas d'effet sur le solde budgétaire.

* ⁹³ Cour des comptes, Rapport sur le budget de l'État en 2025, avril 2026.

* ⁹⁴ Lorsque l'État emprunte, il réutilise souvent les caractéristiques d'un titre de dette émis plusieurs années auparavant, notamment son taux, afin d'améliorer la liquidité du marché. Si les taux de marché ont augmenté depuis le lancement de ce titre, l'État doit accepter de recevoir des prêteurs un montant inférieur (décote) à la valeur faciale du prêt, afin de compenser le fait qu'il paiera par la suite des intérêts inférieurs à ceux du marché. Si au contraire les taux de marché ont diminué, il reçoit une somme plus importante (prime).

* ⁹⁵ Les états financiers et l'annexe sont publiés dans un même document, intitulé « Compte général de l'État » et accompagné de présentations plus.

* ⁹⁶ Loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques.

* ⁹⁷ Un accord sur les actifs financiers nets autorise les banques centrales nationales de l'Eurosystème à accroître leurs portefeuilles non liés à la mise en oeuvre de la politique monétaire dans des limites définies et revues chaque année par le conseil des Gouverneurs.

* ⁹⁸ Communiqué de l'Eurogroupe sur le programme d'ajustement pour la Grèce, 21 février 2012 ( https://www.consilium.europa.eu/media/25716/128075.pdf) ; communiqué de l'Eurogroupe sur la Grèce, 27 novembre 2012 ( https://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/en/ecofin/133857.pdf).

* ⁹⁹ Loi n° 2012-958 du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012.

* ¹⁰⁰ Cette quote-part est calculée en s'appuyant sur la quote-part des banques centrales nationales au capital de la Banque centrale européenne, soit environ 20 % pour la Banque de France.

* ¹⁰¹ Loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020.

* ¹⁰² Rapport annuel de performance annexé au projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes pour 2015.

* ¹⁰³ Rapport annuel de performance annexé au projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes pour 2016.

* ¹⁰⁴ Loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances.