TRAVAUX DE LA COMMISSION
I. AUDITION DE M. DAVID AMIEL, MINISTRE DE L'ACTION ET DES COMPTES PUBLICS (29 AVRIL 2025)
Réunie le mercredi 29 avril 2026, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a entendu M. David Amiel, ministre de l'action et des comptes publics, sur le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes pour l'année 2025.
M. Claude Raynal, président. - Monsieur le ministre de l'action et des comptes publics, nous vous entendons cet après-midi pour évoquer les résultats de l'année 2025, dans le cadre de l'examen du projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2025. Il est toutefois possible que certains de nos commissaires vous interrogent également sur l'exécution en cours du budget pour 2026.
Le déficit public s'est établi, en 2025, à 5,1 % du produit intérieur brut (PIB). On peut certes présenter ce chiffre comme une « bonne nouvelle » si on le compare au déficit de 5,8 % enregistré en 2024, ou encore aux 5,4 % prévus par la loi de finances initiale pour 2025.
Mais on peut aussi comparer ce résultat à celui de nos voisins de la zone euro, où le déficit moyen s'élève à 2,9 % du PIB. Je me permets par ailleurs de rappeler que la loi de programmation des finances publiques (LPFP), qui est toujours en vigueur, fixait une cible de déficit de 3,7 % seulement pour l'année 2025. L'écart de 1,4 point avec la réalisation de 5,1 % s'explique certes par un niveau des dépenses publiques supérieur aux prévisions de la LPFP, mais aussi par des recettes inférieures aux objectifs inscrits dans cette même loi. Je crois utile de le rappeler, tant les observations sont nombreuses en ce moment, suggérant que la réduction du déficit en 2025 serait liée à l'augmentation des impôts.
L'écart avec la trajectoire de programmation était déjà important en 2024, ce qui avait justifié l'application, par le Haut Conseil des finances publiques (HCFP), du mécanisme de correction prévu par la loi organique relative aux lois de finances (Lolf). Ce mécanisme reste bien entendu activé, étant donné la persistance de l'écart. Vous pourrez, je l'espère, nous exposer les mesures que le Gouvernement entend prendre à cet égard, alors que le HCFP a estimé, dans un avis du 9 octobre dernier, que la correction engagée l'an dernier était « au mieux partielle, les actions envisagées ne permettant pas de revenir à la trajectoire structurelle de la LPFP dans le délai normal de deux ans ».
L'année 2025 a en outre été marquée par un début d'année absolument inédit, les crédits de l'année précédente ayant été reconduits sous le régime des « services votés », interprété avec une certaine rigueur par le Gouvernement, jusqu'à la mi-février. Puis, comme les années précédentes, un décret d'annulation est venu remettre en cause, dès le 25 avril, une partie des crédits ouverts deux mois auparavant.
Or, cette année, nous nous trouvons une fois de plus placés dans une situation de grande incertitude. Les informations transmises lors du « comité d'alerte » du 21 avril dernier ne nous ont éclairés que très partiellement : il est question de « stopper » 6 milliards d'euros de dépenses, mais cette mesure reste éventuelle, et ni l'outil juridique, ni les politiques publiques concernées, ni même la date n'ont été précisés. Cette incertitude n'est guère satisfaisante, tant pour l'information du Parlement que pour la réponse apportée aux inquiétudes de la société et des acteurs économiques.
Nous espérons qu'à l'issue de cette audition nous en saurons un peu plus.
Monsieur le ministre, je vous laisse la parole, en rappelant que cette audition fait l'objet d'une retransmission sur le site internet et les réseaux sociaux du Sénat.
M. David Amiel, ministre de l'action et des comptes publics. - Monsieur le président, monsieur le rapporteur général, mesdames, messieurs les sénateurs, je suis aujourd'hui devant vous pour vous présenter le projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2025. Ce texte permet de rendre compte en toute transparence de l'usage de l'argent public et de l'exécution budgétaire des exercices clos. Toutefois, comme vous l'avez souligné, monsieur le président, l'actualité rend incontournables les questions qui se posent concernant les premiers mois de l'exécution budgétaire pour 2026.
Le début de l'année 2026 a en effet été marqué par le déclenchement de la guerre en Iran. Cette situation nouvelle a profondément modifié le cadre des débats que nous avons pu avoir à l'automne dernier, au Sénat comme à l'Assemblée nationale. Par définition, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2026, nous ne pouvions anticiper l'ouverture de cette guerre dans le golfe Persique, qui emporte évidemment des conséquences économiques majeures. Si nous n'avions pas procédé à la révision de nos prévisions de croissance et d'inflation face à une telle crise, ou si, après les avoir révisées, nous n'en avions pas tiré les conséquences immédiates pour nos finances publiques, que n'aurions-nous entendu, à juste titre, de la part de votre commission et des parlementaires en général ?
C'est pourquoi, depuis le début de cette crise, le Gouvernement a fait le choix de la transparence complète à chaque étape. Dès le mois de mars, j'ai rendu publiques les remontées dont nous disposions concernant les recettes liées à la fiscalité sur le carburant. Il n'est pas d'usage courant, pour un ministre, de communiquer mensuellement sur l'évolution de recettes fiscales spécifiques, mais l'ampleur que prenait le sujet dans le débat public justifiait cette entorse à l'habitude. Cette démarche a d'ailleurs permis de faire toute la transparence quant à l'existence supposée d'une « cagnotte » de plusieurs milliards d'euros, en rappelant chacun à cette évidence : la hausse des prix du pétrole n'est jamais une bonne nouvelle pour les finances publiques françaises.
Parallèlement, nous avons procédé à une révision de nos perspectives macroéconomiques. À cette fin, et bien que rien ne nous y oblige, nous avons saisi le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) sur le rapport d'avancement annuel 2026 du plan budgétaire et structurel à moyen terme 2025-2029. Notre objectif était précisément, ce faisant, d'éclairer le débat public et, en l'espèce, le débat parlementaire.
Nous avons par ailleurs aligné nos prévisions sur celles des principaux organismes indépendants de conjoncture afin d'écarter tout doute sur la sincérité de nos hypothèses. Dans un contexte de fortes incertitudes, le coût global de la crise pour les finances publiques s'élève, à ce stade, à 6 milliards d'euros. Ce montant se décompose de la manière suivante : 4,4 milliards d'euros au titre de l'impact macroéconomique direct détaillé dans le rapport annuel d'avancement ; 1 milliard d'euros environ au titre du surcoût lié à l'intensification des opérations extérieures (Opex) ; 470 millions d'euros au titre des mesures de soutien sectoriel prises à ce jour.
Nous avons tiré les conséquences de cette situation nouvelle en décidant qu'il était nécessaire de stopper un certain nombre de dépenses à due concurrence. Les arbitrages sont désormais en cours, car il ne s'agit pas de faire n'importe quoi.
Cette transparence nous conduit à dire, à chaque étape, ce que nous savons et ce que nous ne savons pas, tout en précisant quels travaux sont en cours ou achevés. En tout état de cause, on ne peut pas à la fois demander la transparence sur l'état de nos finances publiques et déplorer les conséquences de cette transparence.
Dans cette conjoncture macroéconomique particulière, notre action repose depuis le début sur trois principes.
Premier principe : l'argent public est rare et il est cher, les taux d'intérêt étant cinq fois plus élevés qu'en 2022. Dans le même temps, les besoins de financement public augmentent, qu'il s'agisse de la défense nationale, de la transition énergétique ou de la charge de la dette. Dans ces circonstances, tenir nos objectifs de dépense n'est pas une option : c'est la condition même de notre souveraineté budgétaire.
Deuxième principe : les aides doivent être ciblées, temporaires et intégralement financées. Face à la répétition des crises, nous ne pouvons pas recourir chaque année au « quoi qu'il en coûte ». Une telle orientation placerait nos finances publiques sur une trajectoire explosive et nous priverait, à l'avenir, de toute marge de manoeuvre. C'est pourquoi chaque euro dépensé pour répondre à l'urgence doit être compensé par des économies équivalentes. Les soutiens doivent être réservés à ceux qui en ont réellement besoin : les ménages les plus précaires, les travailleurs des classes populaires et les entreprises les plus exposées. Il y a là une double exigence d'efficacité et de justice.
Enfin, nous devons poursuivre l'effort de transparence, ce qui suppose d'éviter les reports de crédits, qui tendent à opacifier le pilotage de nos comptes publics. L'une des premières décisions que j'ai proposées au Premier ministre en prenant mes fonctions a été de diviser par deux le montant de ces reports par rapport à l'exercice précédent, afin de retrouver des niveaux comparables à ceux d'avant la crise sanitaire.
J'en viens à la gestion 2025 : le déficit public s'établit, comme vous l'avez rappelé, monsieur le président, à 5,1 % du PIB. Je ne prétendrai jamais qu'un tel résultat est une bonne nouvelle, mais il constitue un point d'appui pour poursuivre la consolidation de nos comptes. Ce déficit est inférieur aux 5,4 % prévus en loi de finances initiale ; je ne doute pas des commentaires que nous aurions entendus si cette trajectoire avait été inversée.
Ce chiffre traduit la maîtrise des dépenses publiques, et notamment des dépenses de l'État, tout au long de l'exercice passé. Le solde budgétaire de l'État s'établit à -124,2 milliards d'euros. Surtout, les dépenses du budget général et les prélèvements sur recettes (PSR) ont été contenus à 502,9 milliards d'euros. Le périmètre des dépenses de l'État est conforme aux objectifs de la loi de finances initiale, et les dépenses combinées du budget général et des PSR sont inférieures de près de 1 milliard d'euros au plafond fixé par la loi de finances de fin de gestion. C'est le fruit du pilotage resserré que nous avons maintenu durant toute l'année dernière.
La dette publique atteint, pour sa part, 115,6 % du PIB. Ce chiffre nous donne la mesure de l'effort de long terme nécessaire à la maîtrise de nos comptes publics. La Cour des comptes a d'ailleurs souligné l'importance de l'effort structurel qui reste devant nous. Pour l'aborder avec sérieux, nous ne devons pas faire semblant qu'il existe une majorité à l'Assemblée nationale, car il n'y en a pas. Cette situation rend évidemment la réduction du déficit plus difficile, mais, pour autant, celle-ci reste indispensable. L'exécution budgétaire de l'année dernière démontre que, malgré des conditions politiques inédites, il est possible de réduire le déficit : ce sera le cas cette année et ce doit l'être également l'année prochaine.
Nous ne devons pas non plus faire semblant qu'il n'y aura pas d'élection présidentielle l'année prochaine : il y en aura une. Cette échéance sera l'occasion d'avoir de grands débats politiques et idéologiques. Mais il ne faudrait pas que les discussions budgétaires que nous devons avoir cette année, qu'il s'agisse de l'exécution de la loi de finances pour 2026, de la réponse à la crise ou de la préparation du budget pour 2027, en soient affectées. Ces discussions ne doivent pas devenir le prétexte de meetings électoraux tenus en séance publique ou de règlements de comptes idéologiques qui se feraient au détriment de nos finances publiques et des marges de manoeuvre dont disposeront les futurs gouvernants, quels qu'ils soient.
Voilà quelle est l'approche du Gouvernement dans les circonstances géopolitiques, politiques, économiques et financières exceptionnelles que nous connaissons.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Je vous remercie, monsieur le ministre, pour la clarté et la concision de votre propos, qui témoigne d'un effort sincère de transparence.
Toutefois, permettez-moi d'insister sur un point : si les circonstances liées à la crise, en l'occurrence une guerre, sont indéniablement exceptionnelles, nos partenaires européens y sont confrontés au même titre que nous. Mais eux n'ont pas laissé leur situation budgétaire se dégrader comme l'a fait la France au cours des années 2023 et 2024.
J'ai entendu le Premier ministre déclarer qu'il ne fallait pas faire comme si tout allait bien. Je rappelle simplement que le Sénat, lorsqu'il alertait sur cette dégradation au moment où elle se produisait, n'était pas entendu ; pire, notre honnêteté politique et intellectuelle était remise en cause par vos prédécesseurs. Vous comprendrez que je sois sur ce point d'une grande constance: l'exercice de vérité auquel se livre le Gouvernement aujourd'hui arrive bien tard.
Le niveau de notre dette, je l'ai redit hier lors de l'examen du rapport d'avancement annuel, augmente de manière continue, de 3 points de PIB par an depuis quatre ans. Nous aurions pu faire mieux.
Concernant les suites données à la réunion du comité d'alerte et les 6 milliards d'euros d'économies proposées en pleine semaine de suspension des travaux parlementaires, vous avez peu répondu : nous ne savons toujours rien. Vous nous avez indiqué, hier, que l'arbitrage serait rendu sous quinze jours, soit pile entre le 8 mai et l'Ascension. Compte tenu de la gravité de la situation, je vous invite à nous transmettre des éléments concrets rapidement. Il est préférable que nous puissions examiner ces mesures en amont pour éviter toute mauvaise querelle.
Vous avez évoqué une répartition de ces économies à hauteur de 4 milliards d'euros pour l'État et ses opérateurs et de 2 milliards d'euros pour la sphère sociale, « si les risques budgétaires liés à la crise se matérialisent », avez-vous précisé. Qu'entendez-vous par là ? Le cas échéant, quand ces risques se matérialiseront-ils ? Et quelle forme les mesures envisagées prendront-elles ? Cela fait deux fois en une semaine que nous abordons ensemble ce sujet ; le moment est venu de nous en dire davantage sur l'état de vos travaux.
J'en viens à un second point, relatif à la soutenabilité de notre dette. Il y a à peine quinze ans, en 2012, les dettes financières de l'État représentaient l'équivalent de 5,25 années de recettes. En 2025, elles représentent 8,18 années de recettes. Il faut donc désormais trois années de recettes supplémentaires pour rembourser la dette, ce qui démontre une dégradation profonde de sa soutenabilité. Que vous inspire ce constat ? Sous quel délai et par quels moyens comptez-vous rétablir cette soutenabilité, sans vous interdire d'agir sur le levier des dépenses publiques et sociales ?
Enfin, concernant la méthode, pouvez-vous nous dire un mot de vos réflexions concernant la discussion budgétaire pour 2027 ? Le recours aux « services votés » jusqu'aux échéances électorales de 2027 ne me semble pas une option viable. Parmi les deux ou trois voies de passage encore possibles, quelle est celle que le Gouvernement privilégie à ce stade de ses travaux internes ?
M. David Amiel, ministre. - Monsieur le rapporteur général, vous avez fait référence aux mesures prises à l'époque au cours des années récentes. Or nous sommes entrés dans un monde où des chocs exogènes se produisent tous les ans ou presque. Qu'ils soient de nature énergétique, avec l'invasion de l'Ukraine par la Russie puis la guerre dans le golfe Persique, ou de nature commerciale - je pense à l'augmentation massive des droits de douane décidée par l'administration Trump à l'hiver 2025 -, ces événements s'imposent à nous. Qui sait ce qui aura lieu en 2027, en 2028, en 2029 ?
C'est précisément pour cette raison que le recours aux « services votés » n'est pas souhaitable : ce mécanisme lierait les mains du Gouvernement en limitant sa capacité à répondre aux crises extérieures. Sans un budget de plein exercice, nous ne pourrions ni déployer les aides d'urgence nécessaires ni soutenir nos opérations extérieures avec la force requise, étant entendu qu'il faut dans le même temps tenir nos objectifs de maîtrise de la dépense publique. Si nous laissions filer le déficit à chaque nouvelle crise, la trajectoire de nos finances publiques deviendrait rapidement explosive.
Permettez-moi également de nuancer votre propos sur les années récentes. Le Gouvernement n'a pas laissé filer les déficits seul contre tous ; au contraire, nous faisions face à une pression politique et parlementaire extrêmement importante pour accroître encore davantage la dépense publique. À titre d'exemple, puisque la question pétrolière est à l'ordre du jour, la « ristourne carburant », qui a coûté près de 8 milliards d'euros aux finances de l'État, était une demande explicite du groupe Les Républicains à l'été 2022.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - À l'Assemblée, pas au Sénat !
M. David Amiel, ministre. - Le bilan collectif que nous devons tirer de ces années doit aussi s'apprécier à l'aune de cette mémoire.
Concernant l'effort budgétaire que vous évoquez, la situation actuelle présente une singularité historique. La France a déjà connu des niveaux de déficit importants, que ce soit au début des années 1990 ou après la crise financière de 2008 et pendant la crise de la zone euro qui suivit. Toutefois, si la période actuelle est inédite, c'est que nous devons mener de front une consolidation de nos comptes et des investissements publics majeurs pour nos armées et pour la transition énergétique.
Cette double contrainte nous pousse à nous interroger sur la répartition de l'effort entre les différentes composantes de la dépense publique, État, collectivités locales, sphère sociale. En 2025, hors charge de la dette et hors budget des armées, c'est l'État qui a consenti, et de très loin, l'effort le plus important. Comme il est indiqué dans le rapport d'avancement annuel, cet engagement de l'État est bien supérieur à sa part relative dans l'ensemble des dépenses publiques.
Si la part de la dépense consacrée au fonctionnement des services publics est restée globalement stable en proportion du PIB depuis les années 1980, la part des dépenses de retraite et de santé, elle, a massivement augmenté, comme, dans une moindre mesure, celle des dépenses locales, en partie imputables aux transferts de compétences. Ce constat appelle une réflexion collective d'ampleur sur la répartition de l'effort budgétaire à accomplir, réflexion qui devra nécessairement se prolonger bien au-delà de 2027, compte tenu de l'effort parallèle d'investissement public que nous avons à réaliser.
M. Vincent Delahaye. - Concernant l'amélioration du déficit, le Haut Conseil des finances publiques note dès les premières lignes de son rapport que cette réduction est due à l'augmentation des prélèvements obligatoires, à hauteur de 23 milliards d'euros, soit 0,8 % du PIB. C'est là un fait établi, non une interprétation.
J'ai deux questions à vous poser, monsieur le ministre.
La première concerne les reports de crédits. Vous avez indiqué qu'ils étaient en baisse ; j'aimerais que vous nous communiquiez le montant exact de ces reports à la fin de l'exercice 2025. Par ailleurs, qu'en est-il des restes à payer ? J'ai lu qu'ils ne cessaient d'augmenter... Cette tendance s'est-elle confirmée en 2025 ou avons-nous observé un reflux à cet égard ?
Ma seconde question porte sur l'aide médicale de l'État (AME). En tant que rapporteur spécial de ces crédits, je constate chaque année une sous-budgétisation chronique. Pour 2025, 1,2 milliard d'euros avaient été inscrits en loi de finances initiale. Quel a été le montant réel de l'exécution ? L'écart entre budgétisation des crédits et réalité des dépenses constitue, je le rappelle, une dette que l'État contracte envers la sécurité sociale. À la fin de l'année 2024, cette créance s'élevait déjà à environ 400 millions d'euros ; où en est-on aujourd'hui ?
M. Thierry Cozic. - On observe en effet une amélioration du solde des finances publiques de près de 15 milliards d'euros par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale. Je souhaite néanmoins vous interroger sur les annulations de crédits qui frappent les investissements d'avenir.
Pour ne citer que deux exemples, le décret d'annulation pris en avril 2025 a amputé la mission « Recherche et enseignement supérieur » de 387 millions d'euros et la mission « Écologie, développement et mobilité durables » de 242 millions d'euros. Quant au fonds vert destiné aux collectivités territoriales, je rappelle qu'il a subi un véritable rabot, son enveloppe étant ramenée à 650 millions d'euros en loi de finances pour 2026.
Il y a quatre ans, lors d'un déplacement à Marseille en pleine campagne présidentielle, voici ce qu'Emmanuel Macron déclarait : « Ce quinquennat sera écologique ou ne sera pas ! » Au regard de ces énièmes annulations de crédits qui compromettent un défi aussi important que la transition écologique, force est de constater que ces mots n'ont jamais été suivis d'effets.
Monsieur le ministre, vous avez évoqué la préparation du projet de loi de finances pour 2027. Ce dernier exercice budgétaire avant la fin du quinquennat verra-t-il enfin l'engagement du Président de la République transcrit dans les lignes budgétaires ?
Mme Christine Lavarde. - Monsieur le ministre, je souhaite vous interroger spécifiquement sur le périmètre de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » en me concentrant sur deux sujets majeurs.
Le premier concerne le régime d'indemnisation des catastrophes naturelles. Je constate avec satisfaction que la Cour des comptes a largement conforté les travaux de notre commission sur ce sujet en tirant une nouvelle fois la sonnette d'alarme quant au déséquilibre financier du système à très court terme. La Cour souligne qu'il est absolument nécessaire de mettre en oeuvre une véritable politique de prévention. Pourtant, à la lecture du rapport annuel de performances pour 2025, il apparaît que nous avons tout faux.
Je prendrai l'exemple de l'action n° 15 « Retrait-gonflement des argiles » du programme 181 « Prévention des risques », créée spécifiquement pour traiter ce phénomène : aucun crédit n'a été dépensé en 2025 au titre de cette action car les textes d'application n'ont été pris qu'au mois d'octobre, alors même que la loi de finances avait été promulguée le 14 février. Je m'interroge sur les raisons d'un tel retard, s'agissant, je le rappelle, d'une expérimentation.
Par ailleurs, les crédits ouverts pour l'action n° 14, relative au fonds Barnier, et pour l'action n° 10, consacrée à la prévention des risques hydrauliques, n'ont pas été intégralement consommés. Cette sous-consommation est d'autant plus surprenante que le périmètre d'éligibilité a été élargi aux communes non dotées d'un plan de prévention des risques naturels. Comment expliquez-vous cette incapacité à consommer les crédits alors même que les besoins de financement sont criants dans nos territoires ? Je pense à la gestion des digues domaniales, transférée par l'État aux collectivités sans compensation financière suffisante. Où se situe le blocage ?
Toujours au chapitre de la prévention des risques, je m'étonne de la classification budgétaire des crédits relatifs à la lutte contre les feux de forêt. J'ai fini par comprendre que ceux-ci étaient rattachés au programme 181 via la thématique de la prévention des déchets et que ce rapprochement s'appuyait sur le financement issu de l'éco-organisme gérant la filière des mégots de cigarettes. Or la lutte contre les incendies de forêt relève davantage de la sécurité civile et ne saurait être amalgamée avec la question des catastrophes naturelles.
Ma seconde question porte sur les charges de service public de l'énergie, qui pèsent très lourd dans le budget de l'État. En 2025, la baisse rapide des prix de l'électricité a entraîné une augmentation mécanique de ces charges par rapport aux prévisions initiales, ce qui a conduit à une consommation de crédits supérieure à l'autorisation parlementaire. S'agissant d'un guichet ouvert, ce dépassement, en soi, n'est pas choquant. Cela dit, un rapport a été remis très récemment au Gouvernement en vue, précisément, d'un meilleur encadrement du soutien public aux énergies renouvelables. Quelles mesures, notamment d'ordre réglementaire, comptez-vous prendre ?
M. Grégory Blanc. - Je vais prolonger les interrogations de mes collègues sur ce qui semble être devenu un sujet oecuménique au sein de notre commission : la place de l'écologie dans les arbitrages budgétaires.
Nous observons pour la troisième année consécutive, en 2026, l'application de la technique du rabot. Cette logique de gels et d'annulations de crédits aboutit inévitablement à cibler davantage les dépenses d'investissement que les dépenses de fonctionnement. Et, parmi les investissements, le premier poste visé est évidemment l'écologie. Monsieur le ministre, comment comptez-vous inverser cette tendance pour les exercices à venir ?
Ma seconde question porte sur la pénitentiaire. Le Président de la République s'était engagé sur un plan de création de 15 000 places de prison supplémentaires, objectif porté par la suite à 18 000 places. Or le garde des sceaux a lui-même reconnu que les places actuellement créées sont essentiellement modulaires, c'est-à-dire situées hors murs d'enceinte. Ce ne sont ni des places en maison d'arrêt ni des places en centre de détention.
Dès lors, confirmez-vous que ce plan a peu de chances d'être réalisé dans les délais initialement impartis ? Cette interrogation en soulève une autre : si ce plan d'investissement n'est pas tenu, quid de la politique pénale de notre pays ? Dit autrement, la politique actuellement conduite est-elle compatible avec l'état de nos finances publiques ?
Mme Florence Blatrix Contat. - Concernant les niches fiscales, sujet récurrent de nos discussions budgétaires, le tableau dressé par la Cour des comptes est sans équivoque : on dénombre 474 niches fiscales pour un coût affiché de 92 milliards d'euros, montant qui s'élève même à 105 milliards d'euros si l'on retient la méthode de calcul jugée la plus pertinente par la Cour. Ces dispositifs absorbent un quart de nos recettes fiscales et représentent plus de 46 % du montant total de l'impôt sur le revenu. Derrière cette masse financière, le pilotage apparaît inopérant et les évaluations sont lacunaires : le coût de 13 % de ces niches est inconnu et 42 % d'entre elles n'ont pas de bénéficiaire identifié.
Ces dépenses fiscales ont progressé de près de 7 milliards d'euros en 2025. Le pacte Dutreil cristallise aujourd'hui de nombreuses critiques, car il est responsable de près de la moitié de cette hausse annuelle. Compte tenu du grand mouvement à venir - 500 000 entreprises vont être transmises au cours de la prochaine décennie -, l'évaluation de l'efficacité réelle de ce pacte devient indispensable.
Monsieur le ministre, êtes-vous enfin prêt à passer des paroles aux actes en engageant une revue systématique et transparente de l'ensemble de ces dépenses, afin que nous puissions, en connaissance de cause, supprimer celles dont l'efficacité n'est pas démontrée ?
Mme Isabelle Briquet. - L'exécution 2025 marque une inflexion notable : le déficit recule de 0,7 point de PIB et s'avère inférieur de 0,3 point à la prévision initiale. Nous devons ce résultat - cela a été dit, bien que nos lectures divergent sur ce point - aux 23 milliards d'euros de recettes fiscales supplémentaires, majoration de l'impôt sur les sociétés pour les grandes entreprises et contribution exceptionnelle sur les hauts revenus.
On nous explique depuis des années que toute hausse d'impôt serait une hérésie économique ; et voilà que ce levier permet précisément de sauver nos comptes publics en 2025.
Pourtant, sous couvert du niveau élevé des prélèvements obligatoires, le Gouvernement semble désormais ériger en maître mot la seule réduction de la dépense publique. Je peine à voir comment cet unique vecteur pourrait suffire au redressement de nos finances. Au vu des résultats de l'année passée, n'est-il pas temps d'admettre qu'un tel redressement passera aussi, si l'on veut qu'il soit durable, par la justice fiscale, via une mise à contribution pérenne des ménages les plus fortunés et des grandes entreprises ?
M. Vincent Capo-Canellas. - Concernant l'exécution 2025, nous nous réjouissons tous de voir le déficit refluer de 5,4 % à 5,1 % du PIB. C'est une bonne nouvelle, bien que nous ayons déjà souligné que ce résultat doit plus à la fiscalité qu'aux économies.
Quelle est la part des recettes purement conjoncturelles, par définition non renouvelables, dans cette amélioration ? Répondre à cette question, c'est mesurer l'ampleur de l'effort structurel qu'il va nous falloir accomplir cette année.
Par ailleurs, concernant le rythme de notre retour sous les 3 %, l'effort a été repoussé en fin de période. En 2026, nous nous contenterions de passer de 5,1 % à 5 %. Malgré les difficultés conjoncturelles que vous avez citées, ne serait-ce pas le moment de faire davantage en essayant de passer sous le seuil des 5 %, afin de prendre de l'avance ?
M. Laurent Somon. - J'observe que le plan France 2030 est devenu une variable d'ajustement pour vos arbitrages budgétaires. Qu'en est-il précisément pour l'exercice 2025 ?
On note surtout un manque chronique de transparence dans l'affectation des fonds qui sont mis à la disposition des entreprises - je pense au fiasco de l'entreprise •nsect, qui a défrayé la chronique.
Comment s'exerce le contrôle budgétaire sur les crédits de France 2030, qui sont versés aux entreprises dans des conditions plus que douteuses ?
M. Stéphane Sautarel. - Monsieur le ministre, vous avez souligné, dans votre propos liminaire, que l'effort de redressement budgétaire avait été principalement porté par l'État, hors charge de la dette et hors dépenses de défense. Cette affirmation mérite d'être nuancée au regard des données dont nous disposons. Le Haut Conseil des finances publiques souligne en effet que les collectivités territoriales ont été plutôt vertueuses en 2024 comme en 2025, la hausse de leurs dépenses de fonctionnement étant inférieure à l'inflation.
La question de la répartition de l'effort est bel et bien centrale. J'ai pris connaissance avec satisfaction, mais aussi avec un peu d'inquiétude, du rapport du Haut-Commissariat au plan publié le 1er avril dernier. Ce document appelle à une refonte globale des relations entre l'État et les collectivités - vaste sujet ! -, en privilégiant une approche à la fois pluriannuelle et contractuelle. Vous connaissez notre aversion pour les contrats de Cahors ; en tout état de cause, il est impératif de restaurer la confiance : c'est ce que nous cherchons tous.
Si plus personne ne fait aujourd'hui aux collectivités le mauvais procès de les déclarer responsables du déficit, le regard de l'État reste à cet égard trop souvent braqué sur elles. Or le poids des dépenses publiques locales est bien moindre en France que chez nos voisins européens. Les résultats des exercices 2024 et 2025 prouvent que, lorsqu'on leur fait confiance, les collectivités font preuve de responsabilité.
M. Stéphane Fouassin. - L'exécution 2025 du programme 123 « Conditions de vie outre-mer » révèle une transformation notable : une sous-consommation frappante de 176 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE). C'est en particulier la ligne budgétaire unique (LBU) qui a été sous-consommée, à hauteur de 64,5 millions d'euros en AE et de 57,4 millions en CP, soit respectivement 24,6 % et 30,8 % des crédits programmés. Une telle baisse est d'autant plus préoccupante que l'Union sociale pour l'habitat outre-mer nous alerte sur la diminution des notifications faites aux préfets en 2026, alors que nos besoins en logements sont criants compte tenu de l'augmentation de la population dans les territoires ultramarins.
Le constat est le même pour le Fonds exceptionnel d'investissement (FEI), sous-consommé à hauteur de 45,9 millions d'euros en AE et de 29,5 millions d'euros en CP, alors que les besoins en infrastructures sont structurellement élevés dans les outre-mer.
Selon la Cour des comptes, les crédits initialement destinés à la LBU, au FEI et au fonds de reconstruction de la Nouvelle-Calédonie ont été redéployés pour financer les dépenses imprévues liées aux crises à Mayotte et à La Réunion en 2025.
Financer la réponse aux crises en diminuant le soutien au logement et à l'investissement des collectivités territoriales, voilà une méthode très insatisfaisante.
M. Jean-Raymond Hugonet. - Je vais rebondir sur les propos de Stéphane Sautarel : pour évaluer avec justesse les dépenses des communes, encore faudrait-il prendre en compte les responsabilités qui incombent normalement à l'État, mais dont celui-ci se défausse gentiment sur les collectivités depuis tant d'années.
Je pense, par exemple, à la compétence santé : pallier la carence de médecins a coûté 2 millions d'euros à ma commune, alors qu'une telle compétence n'est en principe pas de son ressort. Je pourrais citer également le renforcement des polices municipales ou la gestion de l'état civil, autant de compétences régaliennes dont, je le répète, l'État se défausse sur les communes et qui pèsent lourdement sur les budgets locaux.
Il faut évaluer ces charges et en tenir compte ; j'ai toute confiance en vous à cet égard, monsieur le ministre.
M. David Amiel, ministre. - Monsieur le sénateur Delahaye, vous m'interrogez sur les reports de crédits : ils ont bien été divisés par plus de deux entre 2025 et 2026 sur le budget général, passant de 4,4 milliards d'euros de crédits de 2024 reportés sur 2025 à 2,1 milliards d'euros de crédits de 2025 reportés sur 2026.
Concernant les restes à payer, nous disposons désormais des données pour 2025. Je mets de côté un élément assez exceptionnel : la fin des engagements financiers liés à la dette covid. Pour le reste, on observe une augmentation des restes à payer liée à la mission « Défense », à hauteur de 18,4 milliards d'euros. La progression des dépenses militaires et le temps nécessaire au déploiement des commandes et des programmes d'équipement sur plusieurs années exercent mécaniquement une pression à la hausse sur les restes à payer. En revanche, pour tous les autres ministères hors défense, on enregistre une baisse des restes à payer de 5,9 milliards d'euros.
Pour ce qui est de l'AME, les dépenses inscrites en loi de finances sont par définition indicatives, puisqu'elles dépendent de droits fixés par la loi et du cadre réglementaire. Nous avons publié le 6 février dernier deux décrets d'évolution de l'aide médicale de l'État, issus des recommandations du rapport Évin-Stefanini. Le premier permet aux agents chargés de l'instruction des demandes de visa et aux services centraux des ministères de consulter les données à caractère personnel des demandeurs et bénéficiaires de l'AME nécessaires à l'exercice de leur mission. Le deuxième actualise la liste des pièces justificatives exigibles.
En ce qui concerne l'exécution budgétaire, l'écart entre les crédits versés à l'assurance maladie et la consommation réelle des soins a porté le reste à financer au titre de l'AME de droit commun de 185 millions d'euros au 31 décembre 2024 à 398 millions d'euros au 31 décembre 2025, ce qui a justifié la prise des décrets que j'évoquais.
J'en viens à la question écologique, monsieur le sénateur Cozic. Je suis très frappé que l'on fasse au Président de la République le procès de ne pas avoir tenu ses engagements en matière de planification écologique en citant, à l'appui de cette critique, des dispositifs qu'il a, précisément, lui-même créés. Qu'il s'agisse du fonds vert ou de MaPrimeRénov', ces dispositifs ont été instaurés ces dernières années avec succès.
Mme Christine Lavarde. - C'est du recyclage de crédits, le fonds vert...
M. David Amiel, ministre. - La lisibilité budgétaire de ces dépenses a du reste elle-même progressé, même s'il reste du chemin à parcourir, grâce au budget vert de l'État ou à la stratégie pluriannuelle de financement de la transition écologique lancée en 2024. Quel que soit le mode de calcul, on constate une augmentation importante des crédits alloués à la transition écologique ces dix dernières années.
Madame la sénatrice Lavarde, ce que vous dites sur le dispositif relatif au retrait-gonflement des argiles est parfaitement exact. Le débat autour de la mise en place de cette expérimentation et de la mobilisation des crédits associés avait eu lieu en loi de finances alors que j'étais parlementaire. Il est certain que les choses n'ont que trop traîné : l'expérimentation n'a été lancée qu'en octobre.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Ça patine...
M. David Amiel, ministre. - Reste qu'un tel processus prend par définition plusieurs mois. Je précise que nous allons prendre un nouvel arrêté pour élargir le périmètre de l'expérimentation, ce qui permettra de sécuriser la consommation des crédits pour l'exercice en cours. Il faut de la cohérence : si je vous annonçais un arrêté de restriction du périmètre, vous viendriez me reprocher la non-consommation des crédits...
Concernant les CSPE et le programme 345 « Service public de l'énergie », nous allons mettre en place les recommandations du rapport Lévy-Tuot. Il s'agit d'inciter davantage à l'autoconsommation pour le photovoltaïque de faible puissance, de favoriser l'installation de dispositifs de stockage par batteries et de réduire le coût d'injection sur le réseau. Je citerai également, parmi les recommandations du rapport, la baisse de la compensation accordée aux producteurs en période de prix de marché négatifs.
Pour ce qui est des rabots en cours d'année évoqués par M. le sénateur Blanc, il faut distinguer deux exercices.
Il y a, d'une part, l'élaboration de la loi de finances, qui consiste à fixer les grandes répartitions entre dépenses et recettes dans un environnement politique particulier, sans majorité absolue à l'Assemblée nationale. Loin de moi l'idée que le budget 2025, qui est un budget de compromis, serait un texte parfait : je ne souscris pas à chacune des décisions prises.
Il y a, d'autre part, les mesures de gestion prises en cours d'année, qui n'ont rien d'exceptionnel. Sous les mandats de Nicolas Sarkozy et de François Hollande, entre 2008 et 2017, on comptait en moyenne trois décrets d'avance par an pour des montants de régulation budgétaire d'environ 2,5 milliards d'euros. Ces annulations sont tout à fait dans les ordres de grandeur de l'année 2025. Il n'y a là rien d'inhabituel, d'autant que nous traversons des chocs exogènes particulièrement importants - et, en 2026, il y a la guerre en Iran.
Le frein principal à la construction de places de prison n'est pas budgétaire : il relève de notre incapacité à consommer les crédits, elle-même liée au temps nécessaire pour identifier les sites de construction et à la difficile acceptabilité locale des projets. Voilà ce qui explique le retard pris en la matière.
En ce qui concerne les niches fiscales, madame la sénatrice Blatrix Contat, les débats des derniers mois ont montré qu'il n'y avait pas de tabou. La contribution différentielle sur les hauts revenus, mise en place dans la loi de finances pour 2025 dont nous discutons aujourd'hui l'exécution, visait précisément à lutter contre la suroptimisation fiscale et l'abus de recours aux niches fiscales. Il s'agit de s'assurer de l'application d'un taux minimal d'assujettissement à l'impôt pour les foyers dont les revenus sont très élevés - 250 000 ou 500 000 euros, selon la composition. Il n'y a pas de tabou non plus sur la taxation des holdings. Il faut simplement trouver la bonne articulation entre efficacité économique et justice sociale.
J'ajoute qu'il existe un outil très efficace en théorie, mais trop peu utilisé : le bornage dans le temps. La loi organique prévoit que les niches fiscales ne doivent pas être reconduites au-delà de trois ans sauf évaluation prouvant leur utilité. Pourtant, nous cédons collectivement à la tentation de les proroger presque mécaniquement. Si nous voulons simplifier notre paysage fiscal, cette disposition de la loi organique doit passer des textes à la pratique.
Monsieur le sénateur Capo-Canellas, vous m'interrogez sur le passage du déficit de 5,4 % à 5,1 %. Ce résultat, arrêté par l'Insee, tient à des motifs conjoncturels qui, en tant que tels, ne peuvent être tenus pour acquis dans nos prévisions pour 2026 - je pense à la sous-exécution du plan France 2030 ou à une dynamique de la masse salariale plus favorable qu'anticipée en fin d'année dernière. C'est ce qui nous impose la prudence. Si l'horizon s'éclaircissait, il faudrait évidemment viser un déficit inférieur à 5 %. S'il est néanmoins une valeur précieuse pour les Français, pour nos partenaires européens comme pour les investisseurs et les acteurs économiques, c'est bien la prévisibilité. Dans un contexte d'incertitudes majeures, alors même que se lèvent des vents mauvais - je pense à la crise en Iran, dont le surcoût est estimé à 6 milliards d'euros -, il n'aurait pas été sérieux que le Gouvernement révise à la hâte ses prévisions de déficit : mieux vaut, à ce stade, nous en tenir à l'objectif de 5 %, qui impose déjà des efforts considérables.
J'en viens spécifiquement au plan France 2030, monsieur le sénateur Somon : son succès doit être mesuré de manière holistique et, en la matière, il faut accepter un certain rapport au risque. Lorsqu'on finance des investissements de rupture, à la frontière technologique, certains projets échouent et d'autres réussissent, comme c'est le cas pour la Darpa (Defense Advanced Research Projects Agency) aux États-Unis.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Ce n'est pas du tout la question !
M. David Amiel, ministre. - L'essentiel est que les succès l'emportent sur les pertes et les rentabilisent.
Nous travaillons de toute façon à une repriorisation des investissements de France 2030, afin de tirer les conséquences des changements technologiques intervenus depuis le lancement du plan et de répondre à l'irruption de nouveaux besoins de souveraineté en matière énergétique, nucléaire ou technologique. Cet exercice se fera en toute transparence avec le Parlement.
Monsieur le sénateur Sautarel, je partage votre souhait de relations beaucoup plus apaisées et transparentes entre l'État, la sécurité sociale et les collectivités locales. Il ne doit y avoir aucune opposition factice entre les différents niveaux de l'action publique.
Pour lever toute ambiguïté, je cite les chiffres qui figurent dans le rapport d'avancement annuel - je vous renvoie à la page 34 : la dépense locale, hors transferts et à champ constant, croîtrait de 0,8 % en 2026, après des hausses de 1,9 % en 2025 et de 5,2 % en 2024. Ce ralentissement s'explique notamment par l'effet du cycle électoral, avec l'installation des nouveaux exécutifs dans le bloc communal. Parallèlement, la dépense des administrations de sécurité sociale progresserait de 2,1 % en 2026, contre 3,3 % en 2025 et 5,5 % en 2024, tandis que les crédits des ministères, hors défense, sont proches de la stabilité en euros courants. Ces chiffres fondent les propos que j'ai tenus et témoignent de l'effort massif consenti par l'État.
L'effort qu'il va falloir continuer d'accomplir va supposer que les trois sphères de l'action publique y prennent leur part ; à défaut, les économies se feront sur le dos des investissements d'avenir et des services publics ; or les besoins sont considérables. Ce que je dis vaut en premier lieu pour la sphère sociale. Depuis quarante ans, notre préférence collective est allée aux transferts individuels au détriment des investissements collectifs, ce qui s'est matérialisé par une hausse très importante des dépenses de retraite et de santé. Ainsi les gens ont-ils l'impression de payer davantage d'impôts pour des services publics qui fonctionnent moins bien... Ils ont raison ! Le vieillissement de la population explique cette dynamique, mais l'ampleur des investissements publics à réaliser dans les biens communs va nous obliger à des choix collectifs importants.
Sur les prélèvements obligatoires, madame la sénatrice Briquet, nos appréciations divergent. Il faut évidemment s'assurer, dans les moments de crise, que les efforts sont partagés et que ceux qui peuvent davantage prennent leur juste part. Cela implique de lutter contre la suroptimisation, qui mine le pacte social et le consentement à l'impôt. Il serait néanmoins profondément erroné de croire que c'est par l'augmentation des prélèvements obligatoires que l'on répondra au mur d'investissement public qui est devant nous et à la nécessité de consolider nos comptes. La Cour des comptes estime qu'il faudrait 80 milliards d'euros pour stabiliser notre dette. Augmenter les impôts d'un tel montant serait fou, ou alors il faut avoir l'honnêteté d'admettre qu'une telle mesure irait bien au-delà des plus fortunés et des grandes entreprises. Telle ne sera en tout cas jamais ma ligne politique.
Monsieur le sénateur Fouassin, l'exécution de la mission « Outre-mer » est en effet inférieure de 18 millions d'euros à la norme de dépense et de 22 millions d'euros aux crédits inscrits en loi de finances initiale. Elle est en revanche supérieure de 24 millions d'euros à la prévision d'exécution de fin de gestion. Ces écarts s'expliquent par des redéploiements opérés en fin de gestion : la sous-consommation de 18 millions d'euros enregistrée sur les crédits du logement social a été réallouée pour financer une surconsommation des crédits sur d'autres dispositifs. Le surcroît d'exécution a ainsi été de 31 millions d'euros au titre de l'aménagement contractualisé s'appuyant sur les contrats de convergence, de 13 millions d'euros au titre du soutien aux collectivités territoriales et de 12 millions d'euros au titre du FEI. Ce sont ces mouvements au sein de la mission qui expliquent la situation que vous évoquez.
M. Jean-Raymond Hugonet. - Je vous fais toute confiance, monsieur le ministre, pour rompre avec l'attitude un peu arrogante qu'ont adoptée vos prédécesseurs à l'endroit des collectivités territoriales. Si souvent accusées de trop dépenser, celles-ci sont pourtant les seules à devoir le faire sur la base d'un équilibre réel de leurs comptes.
Depuis des dizaines d'années, elles voient leurs charges augmenter à mesure que l'État se dessaisit de ses responsabilités. J'ai pris l'exemple de la santé : il ne s'agit absolument pas d'une compétence communale ; cette mission pèse pourtant désormais sur les budgets municipaux. Allez donc dire à une population qui vous réclame des médecins que vous ne construirez pas de maison de santé pluridisciplinaire ! J'ai cité également la police municipale, la sécurité, partout où l'État se défausse.
Je ne rends pas l'État responsable de tout, et nous sommes toujours trop prompts à nous tourner vers lui pour résoudre nos problèmes. Les communes sont assez grandes pour agir par elles-mêmes, si tant est que l'on respecte enfin le principe de libre administration garanti par l'article 72 de la Constitution, ce qui n'est plus le cas aujourd'hui.
Monsieur le ministre, je vous demande d'établir clairement dans vos comptes ce que représentent ces compétences dont l'État s'est déchargé sur les communes, le plus souvent sans compensation. D'une telle mesure précise des transferts de charges dépend la possibilité d'une expression équilibrée sur la réalité de la dépense publique locale.
M. David Amiel, ministre. - Il est très important que nous allions le plus loin possible dans le sens d'un constat partagé, entre le Gouvernement et le Parlement, mais aussi, au sein même du Parlement, entre groupes politiques. Il y aura ensuite, tout naturellement, des débats, des désaccords et des votes.
C'est précisément pour cette raison que le Premier ministre a souhaité lancer une mission composée de deux sénateurs et de deux députés de bords politiques différents. L'objectif est d'objectiver les faits en mobilisant les moyens des administrations ; c'est sur cette base que nous pourrons avoir une discussion plus apaisée et plus franche.
M. Claude Raynal, président. - Je vous remercie, monsieur le ministre, d'avoir répondu à l'ensemble de nos questions ; nous sommes appelés à nous revoir bientôt.