II. AUDITION DE MME CARINE CAMBY, PRÉSIDENTE DE LA PREMIÈRE CHAMBRE DE LA COUR DES COMPTES ET MEMBRE DU HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES (6 MAI 2026)
Réunie le mercredi 6 mai 2026, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a entendu Mme Carine Camby, présidente de la Cour des comptes et président du Haut Conseil des finances publiques, sur le budget de l'État en 2025 et sur la certification des comptes de l'État pour l'exercice 2025, ainsi que sur l'avis du Haut Conseil des finances publiques sur le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2025
M. Claude Raynal, président. - Nous procédons maintenant à l'audition de Mme Carine Camby, présidente de la première chambre de la Cour des comptes et membre du Haut Conseil des finances publiques, qui va nous présenter, d'une part, le rapport sur le budget de l'État en 2025 et l'acte de certification des comptes de l'État pour le même exercice ; d'autre part, l'avis du Haut Conseil des finances publiques (HCFP) sur le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2025.
En effet, la Première présidente de la Cour des comptes, également présidente du HCFP, s'est déportée sur ces sujets, car elle les a précédemment traités lorsqu'elle faisait partie du Gouvernement.
Madame la présidente, le rapport sur le budget de l'État (RBDE) est accompagné d'une soixantaine de notes d'exécution budgétaire, qui constituent une remarquable source d'informations pour nos rapporteurs spéciaux. Dans ce rapport, vous notez l'amélioration du solde budgétaire de l'État, qui est passé de 155,9 milliards d'euros en 2024 à 124,2 milliards d'euros en 2025, tout en constatant que la principale raison en est la hausse des recettes, car l'effort en dépenses est faible et, surtout, non pérenne.
Toutefois, si l'on change d'instrument de mesure pour adopter celui de la comptabilité générale, c'est au contraire une dégradation du solde que l'on constate, puisque le résultat comptable est passé de 122,4 milliards d'euros en 2024 à 129,5 milliards d'euros en 2025. Cela permet, je crois, de relativiser l'amélioration du solde budgétaire, qui repose en grande partie sur des effets conjoncturels et non durables.
Votre analyse des recettes fiscales nous intéressera particulièrement, car, malgré la création de nouvelles taxes, tous les résultats n'ont pas été au rendez-vous : vous constatez ainsi « l'atonie persistante des recettes de TVA ».
Vous vous interrogez donc sur le niveau des dépenses fiscales, en expliquant que, non seulement il est de plus en plus élevé, mais en outre la loi de finances initiale sous-estime largement ce coût. Or les dépenses fiscales sont rarement évaluées et, lorsqu'elles le sont, on en tire rarement les conclusions pour supprimer celles qui sont inefficientes.
Pour ce qui concerne la certification des comptes, le précédent Premier président de la Cour s'était dit ici même, il y a un an, « désolé et agacé de constater que, pour la dix-neuvième année consécutive, les comptes de l'État ne sont pas en mesure d'être certifiés sans réserve très significative ». À la lecture de votre acte de certification, j'ai l'impression que la qualité des comptes ne s'est guère améliorée ; envisagez-vous, l'an prochain, de refuser la certification ?
Vous nous présenterez enfin l'avis du HCFP sur le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2025. Contrairement au rapport sur le budget de l'État, cet avis concerne l'ensemble des administrations publiques. Cependant, la conclusion générale en semble proche : si le déficit public a diminué en 2025 de 0,7 point du PIB, c'est grâce à la hausse des prélèvements obligatoires, qui a représenté 0,8 point de PIB. Vous en concluez que le niveau reste beaucoup trop élevé pour stabiliser la dette publique. Il est dès lors permis de s'interroger sur l'atteinte de l'objectif affiché de retour à un déficit inférieur à 3 % du PIB en 2029.
Avant de vous céder la parole, je rappelle que cette audition est retransmise sur le site internet du Sénat.
Mme Carine Camby, présidente de la première chambre de la Cour des comptes et membre du Haut Conseil des finances publiques. - Je vous remercie de m'accueillir aujourd'hui pour vous présenter les différents travaux relatifs à la situation de nos finances publiques, qui ont été rendus publics le 22 avril dernier : le rapport sur l'exécution du budget de l'État au titre de l'exercice 2025, l'opinion de la Cour sur le compte général de l'État pour 2025 et l'avis du Haut Conseil des finances publiques sur le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2025.
J'ai compris que le second avis, celui sur le rapport d'avancement annuel du programme budgétaire structurel de moyen terme, vous avait déjà été présenté et que vous aviez pu en débattre. Je resterai toutefois disponible pour répondre à vos éventuelles questions sur ce point.
Je présenterai successivement les trois documents. J'appelle votre attention sur le fait que, si ces derniers portent sur des sujets très proches, leurs approches sont fondamentalement différentes. Le RBDE concerne le seul budget de l'État en comptabilité budgétaire, donc en comptabilité de caisse : encaissements et décaissements. Le compte général de l'État est, lui, présenté, comme dans une entreprise, en droits constatés, selon les règles de la comptabilité privée ; il donne une vision patrimoniale de la situation de l'État. S'agissant de la certification, il s'agit non pas d'un rapport de la Cour au sens strict, mais d'une opinion sur les comptes de l'État, que la Cour délivre en tant que certificateur de ces comptes. Quant à l'avis du Haut Conseil des finances publiques, vous l'avez rappelé, monsieur le président, il porte sur l'ensemble des administrations publiques : État, administrations de sécurité sociale et collectivités locales. Cet avis est présenté en comptabilité nationale, donc également en droits constatés, mais avec des règles un peu différentes.
Tout cela explique que nous ayons trois niveaux de résultats différents suivant chacune de ces comptabilités.
Je débuterai mon propos avec le rapport sur l'exécution du budget de l'État ; je vous présenterai à son propos cinq messages clefs.
Premier message : si le déficit budgétaire de l'État s'est réduit en 2025, il reste très élevé. En effet, il s'élève à 124,2 milliards d'euros, ce qui représente une amélioration de 31,7 milliards par rapport à 2024, mais il reste très supérieur au niveau constaté avant la crise sanitaire et il est deux fois plus élevé qu'en 2017.
Je souhaite vous faire part de quelques éléments pour mieux analyser ce résultat. Il convient d'abord de noter que cette amélioration du déficit budgétaire bénéficie de la fin de l'amortissement budgétaire de la dette covid - cela représente tout de même 6,5 milliards d'euros -, dont la comptabilisation en dépenses avait été critiquée par la Cour et dont la suppression ne constitue en rien une économie. Le résultat budgétaire bénéficie également de diverses mesures de transfert de ressources affectées, par exemple le « 1 % logement » ; cela représente plus de 3 milliards d'euros. Si l'on neutralise ces deux types de mesures, la réduction du déficit s'élève à 25,6 milliards, ce qui reste néanmoins un résultat notable. Je signale au passage, au risque de jongler entre les comptabilités, que ces 10 milliards d'euros - les transferts de ressources affectées et la suppression de l'amortissement de la dette covid - sont neutres en comptabilité nationale ; ils ne contribuent donc pas à réduire le déficit public au sens de la gouvernance européenne.
Deuxième message : la dette de l'État a atteint un pic inédit de 2 737 milliards d'euros en fin d'année 2025 et voit sa charge d'intérêts à nouveau en augmentation.
Trois éléments nous paraissent particulièrement préoccupants. Le premier est le coût de la charge de la dette, qui a atteint 51,6 milliards d'euros en 2025, soit 1,5 milliard d'euros de plus qu'en 2024. Le second est le pic historique d'émission de nouvelles obligations assimilables du Trésor (OAT), qui a atteint 300 milliards d'euros en 2025. Le troisième est la divergence des courbes de taux à moyen et long termes entre la France et l'Allemagne, divergence qui s'est accrue et qui traduit une érosion de la confiance des acheteurs de la dette française dans la capacité de notre pays à respecter sa trajectoire pluriannuelle de finances publiques.
La progression de la charge de la dette semble relativement limitée - 1,5 milliard d'euros -, mais cela tient à une baisse de 2 milliards d'euros de la provision constituée sur les obligations indexées, qui résulte du recul de l'inflation en 2025. La charge d'intérêt réellement décaissée par l'État - je rappelle que, pour les OAT indexées sur l'inflation (OATi), il s'agit d'une provision, donc sans décaissement - progresse de 5 milliards d'euros en 2025.
À ce propos, la Cour relève que l'inscription en dépense de cette provision n'est pas conforme à la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (Lolf), de même que ne l'était pas celle de la provision pour amortissement de la dette covid. Elle ne donne lieu à aucun décaissement ; elle dégrade artificiellement le déficit budgétaire en période de forte inflation, le minore en période d'inflation modérée - c'est le cas en 2025 - et se traduit par des variations importantes d'une année sur l'autre de la charge de la dette, qui masquent la forte évolution des intérêts réellement payés. Cette provision pour indexation doit figurer, bien sûr, en comptabilité générale, qui est une comptabilité en droits constatés. La Cour recommande d'y mettre fin, en cohérence avec la suppression de l'amortissement de la dette covid, qui procédait de la même confusion entre les opérations budgétaires et les opérations de financement.
Troisième message : les recettes fiscales, notamment les impôts, sont en forte hausse.
La hausse des recettes fiscales nettes a atteint plus de 30 milliards d'euros, soit une augmentation de 9,4 % par rapport à 2024. C'est une progression importante au regard des tendances passées. Elle s'explique en premier lieu par des hausses d'impôts, pour un montant de plus de 14 milliards d'euros, supportées pour l'essentiel par les grandes entreprises et les consommateurs d'électricité, avec le retour de l'accise à son niveau d'avant-crise. Des mesures de budgétisation, que j'ai déjà évoquées, ont également eu un impact positif de 3 milliards d'euros sur les recettes de l'État. Enfin, l'évolution spontanée des recettes fiscales, notamment de l'impôt sur le revenu, a été dynamique en 2025, contribuant au total à 13 milliards d'euros supplémentaires.
En revanche, l'atonie des recettes de TVA se prolonge cette année encore. Le rapport relève également que les recettes fiscales nettes ont dépassé, pour la première fois depuis 2022, la prévision inscrite en loi de finances, avec près de 7 milliards d'euros de plus. Ce dépassement résulte de l'évolution spontanée de l'impôt sur les sociétés (IS), porté par des bénéfices fiscaux plus élevés qu'attendu. En revanche, le rendement de certaines mesures nouvelles, telles que la contribution différentielle sur les hauts revenus (CDHR), s'est révélé très inférieur aux attentes initiales.
Enfin, permettez-moi d'appeler votre attention sur le coût des dépenses fiscales, qui ne cesse de progresser. D'un montant révisé à 91,8 milliards d'euros pour 2025, il représente 7 milliards de plus que prévu et, désormais, le quart des recettes fiscales nettes. C'est la raison pour laquelle la Cour recommande que les dispositifs qui ont déjà fait l'objet d'une évaluation documentant leur faible efficacité - voire leur absence d'effet - soient revus. De plus, une évaluation systématique de toutes les dépenses fiscales non encore évaluées doit être réalisée, en priorisant bien sûr les plus coûteuses.
Quatrième message clef du RBDE : les dépenses de l'État devraient faire l'objet d'un suivi plus fin, afin d'identifier les économies pérennes.
Tout d'abord, nous constatons en 2025 un léger recul des dépenses nettes par rapport à 2024. Ce recul, de 2 milliards d'euros, s'explique par un nombre limité d'opérations. La plus importante est bien sûr la suppression de l'amortissement de la dette covid. Il y a quelques économies circonstancielles difficiles à reconduire, qui portent notamment sur des prélèvements sur la trésorerie des opérateurs, l'absence d'ouverture de nouveaux crédits sur la mission « Plan de relance », désormais alimentée uniquement par des reports et enfin, la réalisation d'un montant de 4,8 milliards d'euros d'économies à la suite des revues de dépenses réalisées depuis 2023 par les inspections générales de l'État, ce qui constitue une différence notable avec l'exercice 2024 ; au sein de ces 4,8 milliards d'euros, nous pouvons distinguer 3,7 milliards d'euros d'économies pérennes.
Toutes ces économies compensent à peine l'évolution tendancielle des dépenses de l'État, c'est-à-dire leur évolution spontanée à politique inchangée. Cette évolution spontanée est chiffrée par la Cour à 15 milliards d'euros en 2025, soit le double du chiffrage de 2024, qui était de 6 milliards d'euros. Ce chiffre est important, car il rappelle que la construction du budget de l'État commence tous les ans, avant toute décision nouvelle, avec des dépenses supplémentaires de plus en plus lourdes.
En 2025, cette progression tendancielle des dépenses courantes a notamment résulté des trajectoires inscrites dans les lois de programmation pluriannuelles - on peut notamment penser à la loi de programmation militaire -, mais aussi de l'évolution des dépenses de personnel, à hauteur de 3,4 milliards d'euros, dont une partie importante - plus de la moitié - est liée à la hausse, de 4 points, de la contribution employeur au compte d'affectation spéciale « Pensions ». Quant à la progression du nombre d'emplois, bien que moins importante qu'en 2024 - puisque l'exécution du schéma d'emploi est tout de même encore de 3 000 équivalents temps plein (ETP) sur le budget général, alors qu'il y en avait 6 700 en 2024 -, elle s'écarte toujours de la trajectoire fixée par la loi de programmation des finances publiques, qui prévoyait la stabilité des emplois ; cela démontre, une fois de plus, que cette loi est absolument caduque.
Du fait de la modestie des économies pérennes, l'État a de nouveau été conduit à un pilotage très serré des crédits des ministères en 2025. Des annulations de crédits de paiement ont été actées à hauteur de près de 12,7 milliards d'euros, dont 10 milliards d'euros en fin de gestion. Au regard de ces constats, la Cour réitère sa recommandation d'une construction du budget et d'un suivi plus précis des dépenses en cours d'exercice, avec une construction qui reposerait, par mission, sur trois composantes : l'évolution tendancielle, les mesures nouvelles en dépense et les économies à réaliser pour maintenir la prévision.
Cinquième message : la question des effets de l'exercice 2025 sur les exercices suivants.
Les reports de crédits sur 2026 ont diminué, mais on ne peut pas encore parler d'une normalisation, puisqu'ils restent encore supérieurs de 2 milliards d'euros à leur niveau d'avant-crise. Surtout, ce qui nous préoccupe, c'est la rigidification des dépenses dans le budget de l'État, qui se poursuit et qui va contraindre fortement le budget au cours des années à venir. Le poids des dépenses rigides - c'est-à-dire insusceptibles d'être remises en cause en l'absence de réforme - s'est alourdi. Ces dépenses représentent désormais près de 80 % des dépenses.
C'est d'abord la conséquence des « restes à payer », qui atteignent 230 milliards d'euros. Cette hausse est principalement due à la mission « Défense » et s'explique par le lancement de programmes d'armement de long terme, incluant notamment le nouveau sous-marin nucléaire lanceur d'engins et le porte-avions de nouvelle génération. Au-delà de ces restes à payer, il s'agit de tout un ensemble d'engagements décidés par l'État dans le cadre de plans et de contrats pluriannuels pour des montants compris, selon les échéances, entre 300 milliards et 350 milliards d'euros.
Cette présentation du rapport sur l'exécution du budget de l'État peut sembler critique pour un exercice s'étant soldé par une réduction notable du déficit. De fait, si la Cour s'attache à relever les points positifs de la gestion du budget de 2025, elle est aussi dans son rôle en en signalant les fragilités. Les éléments positifs ne constituent en effet qu'une toute première étape sur le long chemin du redressement de nos comptes publics. L'objectif essentiel demeure d'assurer la soutenabilité de notre dette, afin que la France reste maîtresse de ses choix et dispose de marges de manoeuvre pour répondre aux défis écologiques, géopolitiques et démographiques qui se dressent devant elle.
J'en viens au second document : l'opinion de la Cour sur les comptes de l'État.
Je l'ai indiqué précédemment, les comptes sont établis en droits constatés : les charges sont comptabilisées quand elles sont dues, même si elles n'ont pas encore été décaissées ; il en va de même avec les produits, même s'ils n'ont pas encore été encaissés.
Si les chiffres et les notions utilisées ne sont pas les mêmes, le résultat reflète le même état de dégradation de nos comptes. Le déficit de l'exercice s'établit ainsi à 129 milliards d'euros, en dégradation de 7 milliards d'euros, contrairement au déficit budgétaire. Compte tenu de ce résultat, la différence au bilan entre l'actif et le passif de l'État s'est accrue ; l'État s'est appauvri de 116 milliards d'euros supplémentaires. Fin 2025, son endettement financier net s'élève à 2 940 milliards d'euros, ce qui représente 8,6 fois la valeur des produits régaliens nets. Je vous laisse réfléchir à ce chiffre, qui est tout de même abyssal...
En tant que certificateur, ou commissaire aux comptes, de l'État, la Cour a pour mission de donner aux citoyens et aux parlementaires qui les représente, ainsi qu'aux investisseurs qui achètent notre dette, la garantie que les comptes de l'État sont sincères, fidèles et réguliers. Pour cela, elle applique les normes internationales d'audit, telles qu'elles sont également utilisées par les entreprises.
Les comptes 2026 présentent des améliorations. Une anomalie mentionnée depuis plusieurs années, relative à la surévaluation de 11 milliards d'euros de la participation de l'État dans EDF, a été corrigée. Il en est de même d'une incertitude sur la valeur des engagements de l'État envers les régimes spéciaux de retraite.
Deux nouvelles incertitudes ont cependant été identifiées : l'une sur les dispositifs d'intervention, pour lesquels les provisions constituées n'ont pas pu être justifiées - cela représente 16 milliards d'euros -, l'autre sur des prêts et une mobilisation financière, dont la valeur nette n'a pas pu être confirmée. Au total, nous avons donc le même nombre d'observations que l'an dernier, mais une anomalie significative en moins.
Dans ces conditions, nous avons, comme depuis vingt ans, décidé de certifier les comptes de l'État. Nous avons constaté des améliorations, détaillées dans le compte rendu des vérifications, et nous avons pris acte des travaux en cours au sein de l'administration pour produire à terme d'autres levées de réserve. Notre alerte de l'année dernière a donc tout de même produit des résultats, même si l'on n'en voit pas encore toute la traduction dans l'opinion de la Cour. Nous n'avons pas non plus voulu déclarer une impossibilité de certifier.
Il reste que la situation n'est pas satisfaisante. Il est, selon nous, impératif que les compte d'un grand pays comme la France puissent être intégralement jugés réguliers, sincères et fidèles, comme le prévoit la Constitution.
Je termine cette intervention par la présentation de l'avis rendu par le Haut Conseil des finances publiques sur le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2025, le PLRG. Je souhaite transmettre à cet égard deux messages, qui seront cohérents avec tout ce que je viens de dire.
Premièrement, la diminution du déficit public, due à la hausse des prélèvements obligatoires, a permis à la France de respecter tout juste en 2025 la trajectoire d'évolution de sa dépense primaire nette (DPN), qui est au centre de nos engagements européens. Après deux années de fortes dégradations, le déficit public, toutes administrations publiques confondues, s'est amélioré de 0,7 point de PIB par rapport à 2024 pour s'établir à 5,1 %. Pour mémoire, il était de 5,8 % en 2024 et de 5,4 % en 2023.
Toutefois, ce niveau de déficit reste très supérieur au niveau d'avant-crise, qui s'établissait à 2,4 % en 2019, tout comme au seuil de 3 %, en dessous duquel nous nous sommes engagés à revenir en 2029.
La réduction du déficit tient à l'augmentation des recettes publiques. Les mesures nouvelles ont rapporté 23 milliards d'euros en 2025. Cela repose principalement sur la surtaxe d'impôt sur les sociétés pour les grandes entreprises - 7,5 milliards d'euros -, sur les ajustements apportés aux cotisations sociales et à leurs allégements - 5 milliards d'euros - et sur la sortie du bouclier tarifaire pour l'électricité - 4 milliards d'euros. Au total, le taux de prélèvements obligatoires a augmenté de 0,8 point en 2025 pour atteindre 43,6 % du PIB.
Quant aux dépenses publiques, elles ont également continué à augmenter plus vite que le PIB. Le ratio de dépenses publiques augmente de 0,3 point pour passer à 57,2 % du PIB. Ce dynamisme de la dépense publique en 2025 est porté d'abord par les administrations de sécurité sociale, dont les dépenses progressent au rythme soutenu de 3,4 %, en raison de la hausse des dépenses de santé et de retraite. Dans le même temps, les dépenses des administrations publiques locales et centrales progressent de façon plus modérée, de 1,7 %. Les seules dépenses de l'État augmentent de 2,4 %, mais elles sont tirées par le poids des intérêts de la dette et des dépenses de défense. En conséquence, l'évolution de la dépense publique nette de l'État, fixée et plafonnée à 0,8 point, a été tout juste respectée.
Deuxièmement - ce second message tiendra en quelques mots -, le déficit public de 2025, même revu à la baisse, demeure très élevé en l'absence de toute crise économique. Il ne permet pas de stabiliser la dette publique et, a fortiori, de la réduire. Le ratio de dette augmente de près de 3 points en 2025 comme en 2024, pour atteindre 115,6 % du PIB, un niveau supérieur à celui de 2020, au plus fort de la crise sanitaire. Le Haut Conseil relève aussi que la partie structurelle du déficit reste nettement supérieure à l'engagement pris dans la loi de programmation des finances publiques (LPFP). Il s'agissait d'une obligation légale, mais il est vrai que cette loi est non opératoire depuis longtemps...
Compte tenu de l'ampleur de l'écart, le Haut Conseil a maintenu le mécanisme de correction qui avait déjà été établi l'année dernière. Cette obsolescence de la trajectoire de la LPFP nous amène à répéter que nous devons non seulement réviser notre cadre de finances publiques pour nous conformer à nos engagements européens - cela aurait dû être fait avant le 31 décembre 2025 -, mais aussi qu'à l'occasion de cette révision il serait souhaitable qu'une nouvelle LPFP définisse une trajectoire de finances publiques conforme à ces engagements.
Je finirai brièvement par le rapport d'avancement annuel du plan budgétaire structurel de moyen terme. Ce rapport contenait trois messages. Le premier portait sur les hypothèses économiques ; le scénario proposé par le Gouvernement a été jugé cohérent avec les hypothèses, mais vous avez pu constater que ces hypothèses se sont dégradées. Les nouvelles conjoncturelles ne sont pas favorables : la croissance a été nulle au premier trimestre et le prix du pétrole est reparti à la hausse. Par conséquent, si cette crise dure, cela aura bien évidemment un impact sur le contexte économique de 2026 et sans doute des années suivantes. Le deuxième message est que le Gouvernement a maintenu sa prévision de déficit à 5 %. Il aurait pu la modifier, mais il ne l'a pas fait ; il a proposé différentes mesures d'économie, mais nous attendons de voir à quel point elles seront documentées. Le troisième message a trait à la nécessité de tenir les engagements pris, notamment en matière de dépense primaire nette, pour stabiliser la dette grâce à la réduction du déficit.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Je constate que vos travaux aboutissent aux mêmes conclusions que ceux de notre commission pour ce qui concerne le rapport d'avancement annuel du plan budgétaire structurel de moyen terme : nous avons relevé les mêmes écarts et les mêmes difficultés, comme le poids de la dette ou le choix de ne pas réviser la prévision de déficit de 2026. Cela relève peut-être d'une prudence du Gouvernement, qui craindrait de mauvaises nouvelles, par exemple en lien avec la situation internationale, mais il conviendrait alors, dans l'intérêt du débat public et de la transparence, de clarifier les choses.
Vous proposez, dans vos recommandations, de « poursuivre la démarche d'évaluation des dépenses fiscales et [de] réduire celles dont l'évaluation a montré l'insuffisante efficacité, en donnant la priorité aux plus coûteuses ». Quelles sont donc les dépenses fiscales qu'il faut réduire ? Je m'y suis moi-même essayé, mais je n'ai pas obtenu gain de cause...
Vous proposez de supprimer la provision budgétaire pour charge d'indexation du capital des obligations indexées, qui est inscrite en dépenses à hauteur de 4,9 milliards d'euros en 2025 sur le programme 117 « Charge de la dette et trésorerie de l'État », car cette provision ne se traduit pas par un décaissement immédiat. Cela permettrait sans doute d'améliorer la présentation du déficit budgétaire tel qu'il figure dans les lois de finances. Quel a été le retour de l'administration et du Gouvernement sur cette proposition ?
Selon l'article liminaire du projet de loi de résultats, la dépense publique, en 2025, a été quasiment égale à la prévision en loi de finances initiale - 1 694 milliards d'euros contre une prévision de 1 695 milliards d'euros -, mais les dépenses qualifiées de « principales dépenses d'investissement », elles, sont inférieures de plus de 10 % à la prévision : 26 milliards contre 29 milliards d'euros. Faut-il y voir, pour l'ensemble des administrations publiques, le signe de ce que vous signalez par ailleurs pour l'État, à savoir que « l'endettement supplémentaire de l'exercice, comme chaque année, a visé à couvrir le fonctionnement courant et les interventions de l'État bien davantage que ses investissements » ?
Dans la note d'exécution budgétaire relative à la mission « Plan de relance », vous notez que certains budgets opérationnels de programme issus de la mission devraient subsister jusqu'aux années 2030 et même jusqu'en 2042. Faut-il en conclure qu'un grand nombre de dispositifs créés au nom du plan de relance, loin de correspondre véritablement à un objectif de relance, ont conduit à un alourdissement sur le long terme des missions et donc des dépenses de l'État ?
Mme Carine Camby. - La révision de la prévision de croissance pour 2026 dans le rapport d'avancement annuel a été modeste : on est passé de 1 % à 0,9 %. Cette prévision est-elle trop élevée ? Il est encore difficile de le dire, même s'il est vrai que les choses se tendent. L'acquis de croissance de 2024 à 2025 était assez important, mais la croissance au premier trimestre a été nulle ; par conséquent, pour atteindre une croissance 0,9 % en 2026, il faudra une croissance d'environ 0,3 % par trimestre. Ce n'est pas impossible si la crise s'arrête, mais on ne sait pas ce qu'il en sera. Plus elle dure, plus le prix du pétrole augmente et plus il sera difficile d'atteindre ce niveau. Si cette prévision ne se réalise pas, cela peut avoir des effets économiques importants sur les recettes fiscales et sur le chômage.
Sur les dépenses fiscales, la Cour plaide depuis longtemps pour leur meilleure évaluation. Elles sont nombreuses, leur périmètre est fluctuant, avec des affectations de TVA aux collectivités territoriales ou à la sécurité sociale, qui sortent du périmètre des dépenses fiscales mais qui réduisent le montant de la TVA. Les revues de dépenses de la Cour et des inspections générales recommandent de réviser à la hausse le montant estimé des dépenses fiscales. Je pense notamment à l'évaluation par la Cour du pacte Dutreil, qui a conduit à rehausser de plusieurs milliards d'euros le niveau d'estimation des dépenses fiscales.
Quelles dépenses supprimer ? Ce n'est pas à la Cour de le dire. On pourrait peut-être commencer par ne pas en créer de nouvelles sans faire une évaluation préalable de leur coût ; ce message s'adresse en particulier aux parlementaires que vous êtes. Nous sommes en train d'évaluer le crédit d'impôt recherche (CIR), dépense fiscale très importante - 8 milliards d'euros, tout de même -, pour nous demander s'il a un effet majeur sur l'innovation. Notre rapport l'établira. Dans le cadre de la mission « Travail, emploi et administration des ministères sociaux », nous avons évalué il y a deux ou trois ans le crédit d'impôt en faveur de l'emploi des salariés à domicile, qui s'élève à 7 milliards d'euros. On pourrait sans doute en revoir le périmètre. L'abattement de 10 % sur les pensions de retraites représente également 5 milliards d'euros. Quant au pacte Dutreil, il représente 4 milliards d'euros en 2025 et son effet sur la transmission et la pérennité des entreprises, ainsi que le maintien des emplois, n'est pas avéré.
Pour ce qui concerne les OATi, les administrations sont un peu frileuses, mais plutôt d'accord avec l'idée d'une suppression de cette provision. Personne ne conteste qu'elle est contraire à la Lolf. En outre, y aurait-t-il une perte d'information si on la supprimait ? Non, car cette provision figure dans le compte général de l'État et dans le rapport annuel sur la dette des administrations publiques. Nous considérons que la fluctuation de cette provision d'une année sur l'autre, en fonction de l'inflation, rend illisible l'évolution de la charge de la dette. Il conviendrait de considérer uniquement que sur les dépenses d'intérêt réellement décaissées au titre de la dette de l'État.
Je finis en répondant à la question sur les dépenses d'investissement. Il y a sans doute eu un ralentissement des dépenses d'investissement des collectivités territoriales. Du côté de l'État, il y a une relance de l'investissement via les dépenses de défense, mais les mouvements sur France 2030 sont plutôt à la baisse. En ce qui concerne France 2030, nous sommes en train de rédiger un rapport sur le bilan de ce dispositif. Il sera utile d'étudier l'utilisation des 54 milliards d'euros prévus - toute cette somme n'a pas été dépensée, d'ailleurs. On observera probablement une grande dispersion des bénéficiaires et une difficulté à estimer l'impact effectif de ces dépenses. Ce rapport sera disponible au début du mois de septembre prochain.
M. Grégory Blanc. - Ma première question porte sur la procédure budgétaire. Les outils de pilotage budgétaire s'empilent - diverses lois de finances, lois pluriannuelles ou de programmation -, mais ne sont pas efficaces. La Cour envisage-t-elle d'étudier l'hypothèse d'une révision de la Lolf ?
Ma deuxième question a trait à la fiscalité. Vous avez souligné que le surcroît de recettes fiscales provenait de l'impôt sur le revenu et de l'accise sur l'électricité - les impôts sur les classes moyennes - ainsi que de la taxe sur les grandes entreprises - principalement celles dont l'État est actionnaire. En revanche, la CDHR n'a pas eu le rendement escompté et quelque 13 000 foyers fiscaux millionnaires ne contribuent pas aux recettes de l'État au titre de l'impôt sur le revenu. Il y a donc un problème de cohésion sociale et de justice fiscale. Qu'en pensez-vous ? Pourquoi la CDHR n'a-t-elle pas été au rendez-vous ? Quelles pistes pouvez-vous nous suggérer ?
Mme Isabelle Briquet. - La Cour souligne que 474 dispositifs de dépense fiscale sont en vigueur, pour un coût de 105 milliards d'euros, qu'ils sont peu évalués et que leurs outils de maîtrise sont inopérants. Peut-on encore se permettre de laisser prospérer des dépenses fiscales représentant plus de 100 milliards d'euros ? Vous avez renvoyé la balle au Parlement, mais avez-vous des pistes pour nous aider dans cette tâche ? Nous devons mener une réflexion commune, pour récupérer des sommes qui sont loin d'être anecdotiques.
M. Michel Canévet. - En 2025, la réduction du déficit est passée par l'accroissement des prélèvements obligatoires. Cela doit nous rendre prudents quant à toute volonté d'en accroître encore le niveau. Il faut plutôt faire des efforts sur les dépenses.
Vous avez également évoqué le pacte Dutreil, mais j'appelle à la prudence concernant toute révision de ce dispositif, car il y va du maintien en France de la gouvernance des entreprises.
Compte tenu de la situation actuelle et des dépenses supplémentaires à venir - accroissement du prélèvement sur recettes à destination de l'Union européenne à hauteur de 10 milliards d'euros, des dépenses militaires et de la charge des intérêts -, avons-nous la capacité d'engager des baisses des dépenses ?
Ensuite, nos contraintes budgétaires sont lourdes et certaines initiatives économiques sont entravées par des réglementations trop fortes. La Cour travaille-t-elle sur cette question, afin de proposer des pistes de simplification de nature à accroître l'activité dans notre pays, donc les recettes fiscales ?
M. Vincent Delahaye. - Je voudrais faire un rappel : les suppressions de dépenses fiscales entraînent des hausses d'impôts. J'ai proposé il y a quelques années la suppression de 80 niches fiscales, qui n'a pas été retenue par le Sénat, ainsi qu'une baisse parallèle des impôts, notamment sur le revenu, afin d'éviter une hausse globale des prélèvements.
Je n'ai pas bien compris l'impact qu'ont la fin de l'amortissement de la dette covid et les intérêts de la dette sur la présentation des comptes et le niveau du déficit. J'aurais aimé trouver dans vos éléments un tableau permettant de comprendre cet impact et ce que vous recommandez au Gouvernement en la matière.
Les reports de crédits ont baissé assez fortement, mais ils avaient augmenté de manière considérable et restent très supérieurs à leurs niveaux de 2019 et 2020 ; comment l'expliquez-vous ?
J'en viens aux restes à payer, qui s'élèvent à 230 milliards d'euros, et aux charges à payer. Quelles contraintes font-ils peser sur les budgets futurs ? La loi de finances pour 2026 permet-elle de faire face à la totalité des engagements prévus ?
M. Thierry Cozic. - Le HCFP a montré que la réduction du déficit public observée en 2025 était essentiellement liée à la hausse des prélèvements obligatoires, en particulier à la surtaxe de l'IS. Cette dernière a permis d'obtenir un peu plus de 7,5 milliards d'euros de recettes nouvelles, ce qui apporte la preuve - s'il en fallait - que la justice fiscale est plus que jamais une urgence face à la crise budgétaire et à la montée croissante des inégalités. Cette taxe, dont l'efficacité est démontrée, a été reconduite dans le dernier PLF, avec un rehaussement du seuil d'imposition aux seules entreprises réalisant un chiffre d'affaires supérieur à 1,5 milliard d'euros. Néanmoins, des risques persistent, dont le plus préoccupant est celui du transfert d'activités et de bénéfices vers des pays où le taux d'impôt sur les sociétés est plus faible. Quelles mesures préconisez-vous pour garantir le rendement de cette taxe et renforcer son efficacité ?
Mme Florence Blatrix Contat. - Vous avez évoqué le rapport d'avancement annuel. Des incertitudes l'entourent, notamment en ce qui concerne l'objectif de passer en deçà de 3 % de déficit en 2029. Compte tenu du maintien du déficit à 5 % en 2026 et des circonstances internationales, cet objectif est-il tenable ? Ne serait-il pas plus utile de le reporter afin d'éviter les effets récessifs ?
J'en viens aux niches fiscales, au sujet desquelles nous avons eu de nombreux débats. La Cour a évalué le coût du pacte Dutreil, qui est élevé. Dans les dix ans à venir, 500 000 transmissions d'entreprises auront lieu. Il serait utile de juger l'efficacité de cette niche fiscale, dont le coût risque donc de connaître une inflation prochainement.
Enfin, concernant la mission « Administration générale et territoriale de l'État », la Cour a alerté en 2023 sur les échéances de 2031 et de 2033, pour les renouvellements respectifs des cartes d'identité et des permis de conduire, et sur les moyens devant être dévolus à l'Agence nationale des titres sécurisés (ANTS) dans cette perspective. Or, dans la note de la Cour sur l'exécution budgétaire, le plafond des taxes affectées est maintenu à 286 millions d'euros, alors que le produit total de ces taxes s'élève à près de 460 millions d'euros. Faudrait-il augmenter ce plafond pour permettre à l'ANTS d'atteindre ses objectifs de 2031 et 2033 ?
Mme Christine Lavarde. - Je voudrais revenir sur la certification des comptes de l'État, chaque année semblant répéter la précédente. Je me demande s'il s'agit de mauvaise volonté et si vous vous intéressez aux causes de la non-correction des problèmes pointés. À titre d'exemple, parmi les anomalies significatives relevées en 2025 et qui l'étaient déjà les années précédentes, figure le fait que le fonds d'épargne soit classé à tort parmi les participations financières de l'État. Comment expliquer que nous ne procédions pas à un reclassement, alors qu'il ne paraît pas si compliqué à réaliser ?
Vous mettez en avant douze insuffisances d'éléments probants, dont certaines existent depuis que la Cour certifie les comptes de l'État. Vous dites appliquer des normes internationales en la matière. La France est-elle le seul pays à ne pas réussir à les appliquer ou ces normes sont-elles mal calibrées, notamment pour s'appliquer à la comptabilité publique alors qu'elles viennent du monde du privé ? Je pose ces questions après avoir mené un travail sur la certification des comptes des collectivités, au cours duquel nous avons réalisé que les collectivités ne pourraient jamais voir leurs comptes certifiés si les demandes de la comptabilité publique devaient être calquées sur celles du privé.
Mme Marie-Claire Carrère-Gée. - J'ai trouvé intéressante votre analyse de l'aggravation de la rigidité de la dépense publique, qui réduit nos marges de manoeuvre. Pourriez-vous détailler le concept de dépense rigide et revenir sur ses causes ? Vous avez mentionné l'effort de défense ; quels autres éléments ont contribué à cette aggravation ? Quelle est la part de France 2030 dans l'explication du phénomène ?
Vous êtes revenue sur les crédits d'impôt pour l'emploi à domicile. Avez-vous évalué ce que coûterait aux finances publiques une application des allègements dits Fillon à l'emploi à domicile ? Une telle évaluation permettrait d'avoir toutes les données nécessaires au débat, qui a généralement lieu autour de la notion de dépense brute, sans tenir compte des allègements de charges et du coût net.
Mme Carine Camby. - Je commencerai par la question portant sur les outils de pilotage qui permettraient de mieux encadrer l'évolution de la dépense grâce à une réforme de la Lolf. Certes, une telle réforme est certainement nécessaire, ne serait-ce que pour des raisons de mise en conformité avec le nouveau cadre budgétaire européen, mais il ne faut pas tout attendre des règles budgétaires. La réforme de la Lolf de 2021, qui était certes modeste, n'a pas empêché la dérive actuelle des dépenses publiques. D'autres pays appliquent d'autres règles, mais est-ce pour cette raison qu'ils parviennent à mieux contenir leurs dépenses ? Certains pays, comme l'Allemagne, ont aussi une autre culture quand il s'agit de questions budgétaires et de compromis. Il ne faut pas trop miser sur une telle réforme pour parvenir à mettre en place un cadre contraignant et éviter la dérive des finances publiques, même si quelques outils seront utiles pour y voir plus clair.
La taxe sur les grandes entreprises a rapporté 7,5 milliards cette année, ce qui constitue plutôt un bon rendement puisque la prévision s'établissait à 8 milliards d'euros. La taxe ne sera peut-être pas aussi temporaire que ce que nous pouvions imaginer. La question de la fiscalité et de l'équité fiscale se pose pour de nombreux impôts et doit être envisagée de façon globale. Nous ne traitons pas de cette question de manière spécifique dans le rapport. L'augmentation des impôts a globalement beaucoup reposé sur les entreprises en 2025, même si la TVA était atone. Ce point est désormais clair, même s'il y aurait encore des études à mener pour bien comprendre les mécanismes à l'oeuvre.
J'estime avoir déjà répondu sur la question des dépenses fiscales.
Comment faire face à la rigidification des dépenses ? Ce que nous avons fait jusqu'à présent révèle qu'il est difficile d'aller plus loin en continuant avec les mêmes méthodes, c'est-à-dire en ayant recours à la régulation budgétaire infra-annuelle. Nous avons annulé 12,7 milliards d'euros de crédits en 2025, mais nous n'avons pas fourni d'efforts structurels. Nous sommes arrivés à un point où nous ne pourrons plus continuer à augmenter autant les prélèvements obligatoires, qui progressent d'ailleurs moitié moins en 2026 qu'en 2025. Il faut que des réformes structurelles permettent de dégager des économies, sans quoi nous ne parviendrons pas à atteindre nos objectifs en matière de réduction du déficit, dont le premier doit nous mener à 3 % en 2029.
Cependant, cet objectif ne sera pas suffisant pour diminuer le poids de la dette et il faudrait revenir à des excédents primaires ; en atteignant 3 %, nous serons encore loin du compte. L'évolution des taux d'intérêt rend le poids de la dette de plus en plus important. Pour la dernière émission d'OAT, le taux était de 3,80 %, quand il s'élevait à 3,2 % en début d'année. S'il n'y a pas de croissance alors que les taux augmentent, nous pouvons être confrontés à un effet boule de neige. Nous risquons donc ne pas pouvoir faire autrement que d'avoir recours à des réformes structurelles, qui seront difficiles à faire accepter et à mettre en oeuvre.
Nous travaillons à la question des simplifications réglementaires, mais de façon ponctuelle. Dans chacun de nos rapports, nous proposons des mesures possibles de simplification quand nous en identifions. Ce sujet n'est pas l'objet des rapports présentés aujourd'hui.
J'en viens à la suppression de la provision pour les obligations indexées. Celle-ci aurait un impact sur les dépenses, puisqu'il y aurait une baisse faciale des dépenses du montant de la provision, comme il y a eu une baisse faciale des dépenses avec la suppression de l'amortissement de la dette covid. Cependant, cette suppression ne changerait pas fondamentalement le besoin de financement de l'État et n'aurait pas d'impact à terme sur le volume de la dette.
Les reports de crédits ont été très élevés ces dernières années et ils le restent. Environ un tiers de ces reports sont liés à la mission « Plan de relance », qui n'a pas reçu de crédits cette année et a été exclusivement financée sur des reports. Il nous faut diminuer le niveau de ces reports autant que possible. En effet, ils constituent une facilité budgétaire pour les ministères, qui peut contribuer au dérapage de la dépense.
Les restes à payer représentent une contrainte considérable pour les budgets futurs. Ils constituent des autorisations d'engagement, qui nécessiteront des crédits de paiement. Nous pouvons avoir un petit impact sur l'échelonnement des crédits de paiement mais, compte tenu des masses considérables auxquelles nous avons affaire, la rigidité est très forte.
En ce qui concerne la réduction du déficit public, vous me demandez comment éviter des transferts de bénéfices à l'étranger. Nous n'avons pas encore trouvé la solution miracle. Ces transferts ont-ils augmenté à la suite de l'instauration de la surtaxe de l'IS sur les grandes entreprises ? Ce n'est pas avéré, mais cela pourrait devenir progressivement le cas si cette surtaxe était pérennisée.
J'en viens au rapport d'avancement annuel. En 2026, la dépense primaire nette sera de nouveau plafonnée. Pour l'instant, les prévisions du gouvernement respectent ce plafond et l'évolution de la DPN devrait être de 1,2 % en 2026, sachant qu'elle était de 0,8 % en 2025. Le respect de ce plafond est impératif, ce qui nous a conduit à dire qu'il fallait être très attentif aux mesures de soutien au pouvoir d'achat pour faire face à la crise et à l'inflation des prix de l'énergie. En effet, tout ce qui peut contribuer à alourdir la dépense publique peut nous faire passer au-dessus du plafond d'évolution de la DPN.
Le respect des plafonds de la DPN suffira-t-il à atteindre l'objectif de déficit de 3 %, alors que la charge d'intérêt de la dette connaît une augmentation très forte ? Il s'agit d'une vraie question car la situation devient de plus en plus difficile. Le poids de la dette s'alourdit puisque les déficits restent très élevés, même s'ils diminuent, et qu'ils continuent d'augmenter le volume de dette de façon importante. De plus, les taux d'intérêt augmentent.
En ce qui concerne l'ANTS, il semble important de continuer à respecter la règle de plafonnement des produits de taxe affectée. Il s'agit d'une règle générale et il ne serait pas bon signe de commencer à faire des exceptions. Je n'ai pas davantage d'informations sur la situation spécifique de l'ANTS.
J'en viens à la question de Mme Lavarde sur la certification des comptes. La difficulté à corriger les éléments faisant l'objet de réserves, depuis vingt ans pour certains, s'explique pour deux raisons.
La première tient à des systèmes d'information défaillants, qui ne permettent pas d'assurer la traçabilité des opérations, ce qui crée des difficultés pour le certificateur et se traduit souvent par une insuffisance d'éléments probants pour valider les chiffres donnés par l'administration. On peut comprendre que les corrections en la matière prennent du temps et on observe des améliorations. À titre d'exemple, le ministère de la défense rencontre des difficultés de cette nature, mais les choses se sont améliorées cette année sur les aéronefs et des travaux sont en cours. Nous espérons que les anomalies de ce type pourront être corrigées, mais cela demande des investissements importants de la part des administrations concernées et une volonté d'évoluer.
La seconde tient à des questions de principe. Vous avez évoqué le classement du fonds d'épargne. Nous avons du mal à comprendre pourquoi il existe des réticences à comptabiliser un certain nombre d'opérations de façon correcte et conforme aux normes. Cependant, on observe des évolutions. Ainsi, la comptabilisation d'une partie des titres qui n'étaient pas des titres de participation de l'État dans les comptes d'EDF a pu être corrigée cette année. Se soucier de la question de la comptabilité générale relève d'une volonté politique. La question doit remonter au ministre et les arbitrages doivent être favorables à une certification qui sera perçue comme étant de meilleure qualité. Si ces éléments ne sont pas considérés comme étant importants, la mobilisation de l'administration sur le sujet n'est pas très forte.
La rigidité des dépenses a été accentuée par deux éléments ces dernières années : les nombreuses lois de programmation sectorielles, notamment la loi de programmation militaire, et les grands plans post-covid, notamment France Relance et France 2030.
En ce qui concerne les emplois à domicile, je n'ai pas tout à fait en tête les conclusions du travail mené par la Cour il y a quelques années. Cependant, comme la dépense fiscale ne représente qu'une partie du coût de ces emplois, il pourrait y avoir un petit effet vases communicants, mais qui ne serait sans doute pas à la hauteur de la dépense fiscale.
M. Claude Raynal, président. - Merci, madame la présidente, pour vos réponses à la fois concises et complètes.