II. UNE PREMIÈRE ÉTAPE NOTABLE DE REDRESSEMENT DES COMPTES PUBLICS EN 2025, MALGRÉ UN LOURD PASSIF HÉRITÉ DE 2023 ET 2024 DONT LES EFFETS CONTINUENT DE PESER
A. UNE HAUSSE DE LA DÉPENSE PUBLIQUE PLUS CONTENUE QUE LES ANNÉES PRÉCÉDENTES, EN DÉPIT DE LA DIFFICULTÉ À MAÎTRISER LA FORTE DYNAMIQUE DE CERTAINS DE SES POSTES
1. Des progrès dans la maîtrise des dépenses s'expliquant par un pilotage infra-annuel fin, aidé par une inflation plus basse que prévue
En 2025, les dépenses des administrations publiques augmentent de 2,5 %, après + 4,0 % en 2024 et + 3,7 % en 2023. Cela s'explique par un ralentissement du rythme de croissance de plusieurs postes de dépenses : dépenses de fonctionnement, dépenses de consommations intermédiaires et rémunérations.
Les comptes nationaux des administrations publiques publiés par l'Insee soulignent le poids de la faible inflation en 2025 dans le ralentissement des dépenses des administrations publiques.
Un pilotage infra-annuel fin, centré sur le périmètre de l'État, explique pour le reste la bonne tenue de la dépense publique.
Ces deux facteurs ne sont cependant pas pérennes, ce qui renvoie à la nécessité d'une stratégie démocratiquement assumée de réduction de certains postes de dépenses publiques.
En outre, deux postes de dépenses sont demeurés particulièrement dynamiques (dépenses sociales au sens large et dépenses d'intérêt), si bien qu'au total la croissance des dépenses publiques (2,5 %) demeure supérieure au PIB en valeur (1,9 %), accroissant de ce fait le ratio de dépenses publiques.
2. Un poids prépondérant des dépenses sociales, en particulier des retraites, dans la dynamique des dépenses primaires, que le Gouvernement a tenté en vain de limiter
Sur 41,4 milliards d'euros d'augmentation des dépenses des administrations publiques en 2025, 6,5 milliards d'euros s'expliquent par la hausse de la dépense d'intérêts, qui est la résultante des politiques budgétaires passées, et 34,9 milliards d'euros correspondent à la dépense primaire (hors charge d'intérêts).
Près de 68 % de la hausse des dépenses primaires, soit 23,6 milliards d'euros, proviennent des seules prestations sociales. Pourtant, les dépenses de chômage ont stagné voire reculé malgré la dégradation du marché du travail et les minima et allocations sociales ont été moins dynamiques qu'en 2024, en étant revalorisés de 1,7 %.
La hausse des pensions de retraites, de 13,2 milliards d'euros en une année, compte à elle seule pour 38 % de la hausse des dépenses primaires en 2025. Les retraites sont, de loin, le premier poste des dépenses sociales. De ce fait, leur augmentation explique plus de la moitié des dépenses sociales en 2025.
À cela s'est ajoutée selon l'Insee une augmentation des remboursements de santé marchande (consultations médicales, médicaments10(*)...) plus rapide qu'en 2024, de 5,5 milliards d'euros supplémentaires. Logiquement, les dépenses de santé sont fonction de l'âge, le ratio de dépenses entre les 2-16 ans et les plus de 85 ans atteignant 12 en 202311(*). D'autres dépenses de santé orientées sur la population en âge de travailler, telles que les indemnités journalières (+ 0,8 Md€) ou les prestations incapacité et invalidité (+ 0,4 Md€), ont augmenté moins vite.
Décomposition de la hausse des dépenses publiques par grands postes en 2025
(en % de la hausse totale des dépenses publiques)
Source : commission des finances, d'après le projet de loi
Ce « point de fuite » des dépenses publiques apparaît de plus en plus difficile à maîtriser. Ainsi, le Premier ministre Michel Barnier a remis la démission de son gouvernement au président de la République après l'adoption d'une motion de censure non sur le projet de loi de finances, mais sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale, au sujet en particulier d'une mesure de report de l'indexation des retraites sur l'inflation de six mois (du 1er janvier au 1er juillet 2025), pour un montant évalué à 4 milliards d'euros. L'indexation a finalement été de 2,2 % au 1er janvier, soit davantage que la revalorisation des minima sociaux en avril.
L'actuel ministre de l'action et des comptes publics, David Amiel, a rappelé devant la commission des finances du Sénat le 29 avril 202612(*) que « depuis quarante ans, notre préférence collective est allée aux transferts individuels au détriment des investissements collectifs, ce qui s'est matérialisé par une hausse très importante des dépenses de retraite et de santé. Ainsi les gens ont-ils l'impression de payer davantage d'impôts pour des services publics qui fonctionnent moins bien... Ils ont raison ! Le vieillissement de la population explique cette dynamique, mais l'ampleur des investissements publics à réaliser dans les biens communs va nous obliger à des choix collectifs importants. »
3. Des collectivités territoriales qui ont su maîtriser leurs dépenses à la veille des échéances de 2026
Alors que les dépenses publiques (+ 2,5 %) ont continué de progresser plus rapidement que le PIB en valeur (+ 1,9 %), le tableau est beaucoup plus favorable pour les dépenses des administrations publiques locales (Apul), dont la croissance a fortement ralenti en 2025, avec une hausse limitée à 1,5 % en valeur après + 4,7 % en 2024.
L'évolution des dépenses a ainsi été moins dynamique que prévu, y compris hors transferts entre administrations publiques, la hausse en valeur avant ces transferts ayant été de 1,7 %, soit inférieure au rythme des dépenses de l'État et de la sécurité sociale. Une fois corrigée de l'évolution des prix, la dépense publique locale, même hors transferts, est quasi stabilisée, la hausse n'étant que de 0,6 % en volume.
Cette contribution des collectivités à une exécution budgétaire meilleure que prévue est d'autant plus remarquable qu'elle intervient à la veille des élections municipales, période lors de laquelle le cycle des investissements est au plus haut pour les communes, qui assurent deux tiers de l'investissement local, compte tenu de l'arrivée à maturité et de la réalisation de projets initiés en début de mandat. Les investissements locaux ont nettement moins augmenté qu'en 2024 dans les communes (+ 7,6 % contre + 11,5 %), et ont même diminué dans les régions, de façon très marquée dans les départements (- 12,7 %), ainsi qu'au total pour les collectivités.
Les dépenses de consommation intermédiaire ont elles aussi reculé dans les communes et les départements.
Dans le même temps, les recettes locales ont progressé à hauteur de 2,3 %, notamment grâce à la dynamique des droits de mutation à titre onéreux (DMTO), en lien avec les hausses de taux votées par de nombreux départements et la reprise du marché immobilier après deux ans d'atonie.
Le déficit des Apul s'est ainsi réduit de 2,2 milliards d'euros, pour s'établir à 15,6 milliards d'euros. Par comparaison, le déficit de l'État est de 128 milliards d'euros.
* 10 Le projet d'une baisse de 5 % des remboursements de certains médicaments par arrêté en parallèle du PLFSS a été l'un des autres motifs de la censure du gouvernement de Michel Barnier.
* 11https://evaluation.securite-sociale.fr/home/maladie/1.6.3.%20Recours%20aux%20soins%20et%20cons.html
* 12 Voir le compte rendu cette audition infra dans le présent rapport.