B. UN EFFORT EN RECETTES EXCEPTIONNEL, DONT LA REPRODUCTION NE SAURAIT TENIR LIEU DE STRATÉGIE DE REDRESSEMENT
1. Des « bonnes nouvelles en recettes » s'expliquant par un retour à la normale de l'élasticité des prélèvements obligatoires au PIB
Au total, l'Insee constate une hausse dynamique des impôts, de 38,7 Md€ en 2025. Les recettes publiques ont été plus élevées en exécution que prévu dans le PLF amendé, à hauteur de 7,6 Md€ en 2025, pour « un peu plus de la moitié du fait des prélèvements obligatoires et pour le reste en recettes hors prélèvements obligatoires ».
Les 4,4 Md€ de prélèvements obligatoires supplémentaires par rapport au PLF 2025 amendé proviennent surtout d'un effet de base lié à une exécution 2024 supérieure à celle qui était attendue dans le PLF 2025 amendé, à hauteur de 4,3 Md€.
Pour une part, la dérive des comptes publics observée en 2023 et en 2024 a résulté du faible effet d'entraînement de l'activité économique sur les recettes fiscales, ainsi que l'ont souligné les travaux conduits par le Président et le Rapporteur général de la commission des finances13(*). L'ancien magistrat financier François Ecalle confirme14(*) que « l'élasticité des prélèvements obligatoires au PIB a été particulièrement forte en 2017 et 2022 (1,5) puis particulièrement faible en 2023 (0,4) et 2024 (0,6) ». Le HCFP relève dans son avis sur le présent projet de loi que la croissance spontanée des recettes a été « légèrement meilleure que prévu », en étant proche de la croissance du PIB (1,1 point). Cette variable a joué dans la tenue des comptes en 2025.
Les recettes des administrations de sécurité sociale, largement assises sur la masse salariale, ont augmenté de 2,4 %, soit moins rapidement que les dépenses des ASSO, ce qui a dégradé le solde des ASSO et causé un déficit.
2. Des « mesures nouvelles en recettes » exceptionnelles et temporaires rendues nécessaires pour faire face à une situation budgétaire particulièrement dégradée
Afin d'assurer la maîtrise des comptes publics après deux ans de baisses de recettes non financées, le Gouvernement a recouru à davantage d'impôts, les mesures nouvelles en recettes, qui étaient de 6 Md€ en 2024 dans un contexte d'élasticité des recettes à la croissance encore faible, s'étant élevées à 23 Md€ en 2025, soit un surcroît de 17 Md€ en un an. Il s'est agi d'un choix assumé par le Gouvernement, à titre exceptionnel, et aux fins de limiter le recours à la dette, qui peut être lu comme une forme d'impôt différé.
Au total, le HCFP confirme dans son avis que « la réduction du déficit en 2025 est due aux mesures de hausse des prélèvements obligatoires » à hauteur de 23 milliards d'euros notamment à la surtaxe d'impôt sur les sociétés (7,5 Md€), au reprofilage des allègements généraux de cotisations (2 Md€), à la hausse des cotisations des employeurs publics (1,8 Md€) et à la sortie du bouclier tarifaire sur l'électricité (3,7 Md€).
Selon l'avis du HCFP, la contribution différentielle sur les hauts revenus a connu un « rendement décevant », étant « vraisemblablement pénalisée par des comportements d'optimisation (avec des versements de dividendes importants fin 2024) ». Son rendement, estimé à 388 millions d'euros, contre 2 milliards d'euros en PLF 2025, n'est pas encore définitivement connu15(*).
À noter que, sans les 7,5 Md€ de recettes liées à la surtaxe d'impôt sur les sociétés, la hausse de la dépense primaire nette aurait été de 20 Md€, soit + 1,2 %, dépassant de 0,4 point la recommandation du Conseil, et risquant de ce fait de placer la France en infraction.
3. Des prélèvements sur les entreprises qui doivent rester exceptionnels, au risque de fragiliser la croissance potentielle à moyen terme
Malgré un respect de la trajectoire fixée et une exécution meilleure que prévue, la méthode employée jusqu'à présent ne pourra être reconduite pour la suite de la programmation (2026-2029), en particulier pour le volet recettes, sans poser la question du consentement à l'impôt : le taux de prélèvements obligatoires s'élève à 43,6 % en 2025, un niveau en hausse de 0,8 point par rapport à celui de 2024 et désormais proche de celui de 2019 (44 % du PIB). Selon Eurostat, la France enregistre le deuxième taux de recettes publiques de l'Union européenne après la Finlande.
Ces mesures « ont des multiplicateurs budgétaires faibles à court terme mais plus élevés à long terme » (OFCE), et elles compromettent la suite de la trajectoire en fragilisant la croissance.
Le Fonds monétaire international (FMI) confirme que, compte tenu du poids de la fiscalité en France qu'« un recours accru aux hausses d'impôts n'est ni réaliste ni souhaitable, compte tenu des risques qu'il ferait peser sur la confiance des entreprises, la compétitivité et la croissance »16(*).
Or, après avoir promis en juin 2025 que la surtaxe d'impôt sur les sociétés, « n'existera[it] plus en 2026 » (Amélie de Montchalin), le Gouvernement l'a finalement reconduite dans la loi de finances initiale (pour un rendement prévisionnel de 6 milliards d'euros en 2026 après 7,5 milliards d'euros en 2025) et n'a toujours pas formellement écarté de la maintenir en 2027.
* 13 Rapport d'information n° 685 (2023-2024), « Dégradation des finances publiques : entre pari et déni », déposé le 12 juin 2024. En ligne : https://www.senat.fr/notice-rapport/2023/r23-685-notice.html
* 14 Fipeco, « L'impact de la croissance sur le déficit public » : https://www.fipeco.fr/fiche/Limpact-de-la-croissance-sur-le-d%C3%A9ficit-public
* 15 L'acompte versé représente 95 % de l'impôt dû. Le montant de la contribution étant estimé par les contribuables eux-mêmes, cela pourrait donner lieu à des corrections ultérieures.
* 16 Dans cette « Déclaration des services du FMI à l'issue de leur mission de 2026 au titre de l'article IV en France », l'institution précise que si néanmoins des mesures de recettes supplémentaires devaient être décidées, elles « devraient en priorité viser à réduire les niches fiscales, éliminer les dépenses fiscales inefficaces et corriger les distorsions dans la taxation des revenus du capital, tout en renforçant le civisme fiscal et l'équité du système » : https://www.imf.org/fr/news/articles/2026/05/21/mcs-052126-france-staff-concluding-statement-of-the-2026-article-iv-mission