C. MALGRÉ UNE EXÉCUTION DU BUDGET 2025 REMARQUABLE, LE NON-RESPECT DES ENGAGEMENTS PLURIANNUELS DE LA FRANCE EN 2023 ET 2024 PÈSE MASSIVEMENT SUR LA SOUTENABILITÉ DE SA DETTE
1. Une amélioration du solde public de 0,7 point de PIB sur l'année, presque à la hauteur de l'effort souhaité par le Gouvernement à l'automne 2024
Encore attendu à 5,4 % en exécution lors du dépôt du PLF 2026, ce qui était le niveau prévu dès le PLF 2025 amendé, le déficit public de l'année 2025 s'est finalement établi à 5,1 % d'après les premiers résultats des comptes nationaux publiés fin mars par l'Insee17(*). Le besoin de financement des administrations publiques en comptabilité nationale s'est en effet élevé à 152,5 Md€, sur un produit intérieur brut de 2 994,7 Md€.
Par rapport à l'année précédente, caractérisée par un déficit de 5,8 % inédit hors période de crise, la réduction du déficit a été de 0,7 point, presque autant que ce que le gouvernement de Michel Barnier avait fixé comme ambition (0,8 point dans le PLF 2025 initial, cible dégradée à 5,4 % dans le PLF amendé). Le niveau atteint est inférieur de 21,2 Md€ à ce qu'il aurait été si le déficit était resté de 5,8 % du PIB en 2025. L'effort est d'autant plus louable que la charge d'intérêts de la dette a joué dans le même temps en sens contraire, continuant d'augmenter en lien avec la hausse des taux d'intérêt s'appliquant à un stock de dette élevé (cf. supra).
En dynamique, la hausse des dépenses primaires nettes (avant mesures nouvelles en recettes) a été inférieure de 23,9 milliards d'euros à celle enregistrée en 2024, tandis que la hausse de ces mesures nouvelles a été supérieure de 17 milliards d'euros à celle constatée en 2024.
C'est donc paradoxalement l'année qui a suivi la dissolution de juin 2024 qu'un début de redressement des comptes publics aura été atteint en France, après deux années de dérive historique et alors que nos principaux voisins convergent vers le seuil de 3 % de déficit synonyme de sortie de la procédure pour déficits excessifs. Seule l'Espagne réduit son ratio de déficit plus substantiellement (à hauteur de 0,8 point en 2025), et la faiblesse de la croissance nominale du PIB en France, par contraste avec le dynamisme espagnol, fait que la performance est encore plus remarquable.
Évolution du solde public depuis 2017 en comparaison européenne
(en % du PIB)
Source : commission des finances, d'après Eurostat.
Dès lors, le rapporteur général apprécie de voir le Gouvernement enfin s'engager dans une première étape de consolidation, qui marque le succès à la fois de la feuille de route courageuse du Gouvernement de Michel Barnier, de la commission mixte paritaire conclusive ayant conduit, après une loi spéciale exceptionnelle, à l'adoption tardive du projet de loi de finances pour 2025, et, enfin, de l'exécution fermement tenue par le gouvernement de François Bayrou.
Le rapporteur général observe néanmoins qu'avec 5,1 % de déficit public, la situation des finances publiques françaises demeure très dégradée, sinon critique, quand les autres économies de la zone euro connaissent une situation nettement plus favorable, de convergence en deçà du seuil de déficit excessif (2,9 % en 2025). Il précise que cette approbation ne doit pas être lue comme un quitus pour la gestion du Gouvernement.
2. Un engagement européen de la France tout juste respecté en 2025, mais un écart avec la LPFP qui donne la mesure de ce qu'aurait permis une gestion saine des finances publiques depuis 2023
S'agissant de ses engagements européens, la France respecte tout juste la recommandation du Conseil18(*) de ne pas augmenter les dépenses primaires nettes (considérées comme pilotables) au-delà de 0,8 % en valeur (12,5 milliards d'euros), pour la première année du plan structurel et budgétaire à moyen terme 2025-2029. Lors du dépôt du PLF 2026, la hausse prévue des DPN était encore de 1 %. En 2024, première année pour laquelle elle a été calculée, elle augmentait de 53,4 milliards d'euros soit 3,5 %. L'effort fourni en 2025 est donc substantiel tant en recettes qu'en dépenses.
Le Sénat proposait cependant une trajectoire plus ambitieuse de consolidation dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques 2023-2027. Celle-ci, déjà obsolète lors de sa promulgation, prévoyait un déficit public de 3,7 % du PIB en 2025, ce qui aurait rapproché la France de la perspective de sortir de la procédure pour déficits excessifs.
Évolution des trajectoires de déficit public du Gouvernement
(en % du PIB)
Source : commission des finances
L'écart entre le solde structurel exécuté et celui prévu par la LPFP 2023-2027 s'établit à 1,4 point de PIB. Supérieur à 0,5 point de PIB, il s'agit donc d'un écart « important » au sens de l'article 62 de la loi organique relative aux lois de finances19(*). Dans ces conditions, le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) a déclenché le mécanisme de correction prévu par ce même article.
Comme le prévoit cet article, « lorsque l'avis du Haut Conseil identifie de tels écarts, le Gouvernement en expose les raisons et indique les mesures de correction envisagées lors de l'examen du projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année par chaque assemblée ».
Il reviendra donc au rapport annexé au projet de loi de finances pour 2027, et prévu par l'article 62 de la LOLF, de justifier, le cas échéant « les différences apparaissant, dans l'ampleur et le calendrier de ces mesures de correction, par rapport aux indications figurant dans la loi de programmation des finances publiques ».
Comme expliqué dans le rapport sur le projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes pour 2024 cette procédure est cependant largement obsolète et mériterait d'être actualisée.
3. Un déficit public qui demeure très supérieur au solde stabilisant la dette, dans un contexte de hausse de la charge d'intérêts
Du fait notamment de la remontée des taux liée au durcissement de la politique monétaire depuis 2022, le ratio d'endettement de la France a augmenté de manière préoccupante d'environ 3 points de PIB par an depuis 2023 (109,5 % du PIB en 2023, 112,6 % en 2024, 115,6 % en 2025). Ces chiffres témoignent de la singularisation de la dynamique de la dette en France en comparaison européenne.
Le déficit observé en 2025 maintient la France sur cette même trajectoire (118,4 % prévus en 2026), en raison notamment de la dynamique propre de la charge de la dette.
Or, c'est l'analyse de la soutenabilité de la dette (debt sustainability analysis, DSA) qui sous-tend désormais le cadre européen régissant les finances publiques au sein de l'Union européenne. De ce fait, comme alertait la Cour des comptes dès le début de l'année 2026 dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, le déficit public enregistré en France en 2025 demeure bien supérieur à celui qui permettrait de stabiliser la dette publique.
Évolution de la dette publique depuis 2019
(en % du PIB)
Source : commission des finances, à partir des données d'Eurostat
Il en résulte une augmentation de la charge d'intérêts de la dette (toutes APU) qui, en comptabilité nationale, dépasserait 100 milliards d'euros à horizon 2029, privant les pouvoirs publics de marges de manoeuvre pour investir dans la défense, le climat, l'innovation ou l'éducation.
Évolution de la charge de la dette
(toutes APU, en Md€, en comptabilité nationale)
Source : commission des finances, à partir de la documentation budgétaire
* 17 Ces premières remontées, communiquées à Eurostat et à la Commission européenne pour le suivi des engagements européens, sont susceptibles d'ajustements ultérieurs, en lien notamment avec l'exécution des secteurs institutionnels hors-Apuc.
* 18 Il est renvoyé à l'analyse du rapport d'avancement annuel pour une présentation plus exhaustive de la conformité de l'exécution 2025 au plan budgétaire et structurel à moyen terme (PSMT), document-clé établi pour la période 2025-2029 afin de traduire les obligations du Pacte de stabilité et de croissance (PSC) révisé en avril 2024.
* 19 Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.