II. LES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL
A. UNE MAÎTRISE DES DÉPENSES D'ASILE DANS UN CONTEXTE DE BAISSE DES DEMANDES
En loi de finances initiale pour 2025, comme les années précédentes, l'action n° 02 « Garantie de l'exercice du droit d'asile » du programme 303 « Immigration et asile » concentrait à elle seule près des deux tiers (65 %) des CP de l'ensemble de la mission, soit 1,4 milliard d'euros.
Le niveau historique du nombre de demandes d'asile, malgré la contraction des demandes constatée en 2025, engendre une forte tension sur les dépenses portées par le programme 303 « Immigration et asile ». Il en va ainsi des dépenses liées aux conditions matérielles d'accueil (CMA), principalement l'allocation pour demandeurs d'asile (ADA) et leur hébergement. Par ailleurs, les délais d'instruction des demandes ont une incidence directe sur les durées de versement de l'ADA et d'hébergement. Pour l'année 2025, il ressort en effet que le coût mensuel moyen de la prise en charge des demandeurs d'asile en attente d'une décision s'élève ainsi à 94 millions d'euros.
Ce contexte baissier a eu pour conséquence une sous-exécution des dépenses d'ADA de l'ordre de - 11 %, hors frais de gestion. Alors que 353 millions d'euros étaient prévus en loi de finances, seulement 315 millions d'euros ont été exécutés. Cette moindre exécution résulte notamment d'un nombre moyen de BPT allocataires de l'ADA inférieur de près de 7 % aux hypothèses de la loi de finances.
S'agissant de l'hébergement des demandeurs d'asile, le budget 2025 portait un changement important consistant en la réduction de la taille du parc d'hébergement du dispositif national d'accueil (DNA) de - 6 529 places, avec 113 258 places annoncées en 2025, contre 119 437 places au 31 décembre 2024. Le plan d'économies a été partiellement exécuté avec la fermeture de 6 092 places au sein du DNA, qui n'a pas eu pour effet de réduire le taux d'hébergement des demandeurs d'asile, resté stable à 72 % entre 2024 et 2025, et dépassant de 7 points le taux cible tel que fixé dans le projet annuel de performances.
Malgré ces fermetures, les dépenses d'hébergement connaissent une surexécution de 4,3 % en CP (+ 40 millions d'euros), à raison de l'absence de budgétisation de l'hébergement des BPT susmentionnée, qui s'élèverait à 64 millions d'euros en 2025, et à la prise en charge des conséquences du cyclone « Chido » survenu à Mayotte en décembre 2024, pour un montant de près de 5 millions d'euros, comprenant la mise à l'abri en urgence de demandeurs d'asile ainsi que la création de 500 places pérennes d'hébergement d'urgence pour demandeurs d'asile (HUDA) pour tenir compte des flux de demandeurs d'asile sur ce territoire.
Enfin, la tendance baissière n'a pas eu pour effet d'améliorer les délais d'instruction par l'OFPRA, et ce malgré un accroissement des effectifs de 29 ETPT porté par la LFI 2025, permettant la création de postes d'officiers de protection. Le délai moyen s'est établit à 163 jours en 2025, soit 5,4 mois, contre 138 jours, du fait du déstockage de dossiers anciens, stock qui a diminué de près de 11 000 dossiers en 2025. Le renforcement des moyens humains a toutefois permis d'accroître l'activité décisionnelle de l'Office, avec 156 590 décisions rendues en 2025 contre 141 911 en 2024.
Des dépenses liées aux frais
irrépétibles versés par l'OFPRA
encadrées
à partir de l'exercice 2026
Pour la prise en charge de leurs dépenses de justice, les requérants devant toutes les juridictions peuvent demander l'aide juridictionnelle, financée sur le budget du ministère de la justice (programme 101 de la mission « Justice »). L'article 37 de la loi du 10 juillet 1991 permet aux auxiliaires de justice d'obtenir le bénéfice des frais irrépétibles mis à la charge de la partie perdante, plutôt que de percevoir la somme versée par l'État au titre de l'aide juridictionnelle. Depuis la loi de finances pour 20209(*), ces frais ne peuvent pas être inférieurs à cette aide juridictionnelle, majorée de 50 %.
En pratique, lorsque la CNDA annule une décision de refus de protection de l'OFPRA, les avocats des demandeurs d'asile demandent au juge de prononcer les frais irrépétibles. Si le juge accède à leur requête, ils renoncent à l'aide juridictionnelle pour percevoir les frais irrépétibles, et dans le cas contraire, ils conservent l'aide juridictionnelle. En 2024, la CNDA a fait droit à cette demande dans 56 % des décisions d'annulation. Ce chiffre a significativement augmenté ces dernières années : il était de 17,27 % en 2019, 31,86 % en 2021, 41,20 % en 2022 et 49 % en 2023.
Les dépenses liées aux frais irrépétibles, qui constituent des dépenses de guichet pour l'OFPRA, ont été multipliées par sept depuis 2019, passant de 0,9 million d'euros en 2019 à 7,7 millions d'euros en 2024. L'exécution 2025 confirme la forte hausse des dépenses de frais irrépétibles dus par l'OFPRA suite à des condamnations de la CNDA, qui s'élèvent à 7,95 millions d'euros. Ainsi, sur la seule période 2021-2025, ces dépenses de guichet ont augmenté de près de 100 %, passant de 4 à 8 millions d'euros.
Comme le relève la Cour des comptes, « la progression des condamnations de l'OFPRA au versement de frais irrépétibles conduit non seulement à un transfert de dépenses du P101 vers le P303, mais également à une charge additionnelle pour l'État dans la mesure où le montant des condamnations dépasse largement la part contributive de l'État à l'aide juridictionnelle »10(*).
Afin de garantir la soutenabilité de ces dépenses, le rapporteur spécial a fait adopter un amendement11(*), dans le cadre du vote du projet de loi de loi de finances pour 2026, visant à plafonner les frais irrépétibles au niveau de l'aide juridictionnelle devant la CNDA. Cet amendement, voté au Sénat, retenu dans le texte final, et dont le dispositif a été validé par le Conseil constitutionnel12(*), devrait générer, dès 2026, une moindre dépense d'environ 4 millions d'euros pour l'État.
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires et les éléments transmis par l'OFPRA
* 9 Loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020.
* 10 Ibid.
* 11 Amendement n° II-18.
* 12 Décision n° 2026-901 DC du 19 février 2026, Loi de finances pour 2026.