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20 novembre 1997 : Budget 1998 - Coopération ( rapport général - première lecture )

 



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AVANT-PROPOS

L'examen de la politique d'aide publique au développement ne saurait se résumer à la seule analyse des crédits du ministère de la coopération, lesquels ne représentent qu'entre 10 % et 30 % 1(*), du total des crédits concourant à l'aide publique au développement.

C'est pourquoi il est avant tout nécessaire de replacer les crédits du Secrétariat d'Etat à la coopération dans l'ensemble de l'effort de la Nation en faveur du développement, en présentant les principales spécificités de l'aide publique française, son évolution, sa structure et les acteurs qui la mettent en oeuvre.

Dans un deuxième temps, seront examinés plus spécifiquement les crédits du Secrétariat d'Etat à la coopération en distinguant, d'une part, l'exécution des deux précédents budgets et, d'autre part, les principales orientations de la politique du gouvernement reflétées au travers du projet de loi de finances pour 1998.

Ce n'est qu'enfin, que seront présentées les principales observations de la Commission des finances du Sénat relatives aux crédits du Secrétariat d'Etat à la coopération et, de façon générale, à la politique française dans ce domaine.

CHAPITRE PREMIER

LES SPÉCIFICITÉS DE L'AIDE PUBLIQUE FRANÇAISE AU DEVELOPPEMENT

L'aide publique française au développement présente deux caractéristiques majeures : elle traduit un effort substantiel de la Nation ; elle repose sur un dispositif d'une grande complexité.

I. L'AIDE PUBLIQUE FRANÇAISE REPRÉSENTE UN EFFORT SUBSTANTIEL DE LA NATION

L'effort de la Nation en faveur de l'aide au est parmi les plus élevés des pays occidentaux. En outre, il est constant et prend essentiellement la forme d'une aide bilatérale. Enfin, il est encore majoritairement dirigé vers les pays d'Afrique francophone.

A. UN EFFORT COMPARATIVEMENT ÉLEVÉ

L'aide publique au développement (APD) correspond aux "ressources publiques accordées à des conditions favorables aux pays bénéficiaires de l'aide pour leur développement". Elle est retracée, chaque année, dans le mémorandum de la France au Comité d'aide au développement de l'OCDE.

L'APD ne se confond pas avec l'effort budgétaire, ou effort financier, retracé chaque année dans "l'état récapitulatif des crédits concourant à la coopération avec les Etats en voie de développement", (annexe jaune au projet de loi de finances) qui recense l'ensemble des crédits mis en oeuvre dans le budget de l'Etat. Ainsi, en 1998, l'APD de la France était de 34,7 milliards de francs (29,9 milliards hors TOM), alors que l'effort budgétaire était de 22,6 milliards (hors TOM).

Sous ces réserves méthodologiques (voir encadré), les tableaux ci-après mettent en évidence le fait que la France est l'un pays les plus généreux en matière d'APD, aussi bien en volume, qu'en pourcentage de la richesse nationale.


L'AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT

L'APD repose, selon les critères établis par le Comité d'aide au développement (CAD) 1, sur les ressources publiques des pays membres du CAD, mises à la disposition des pays bénéficiaires de l'aide soit directement (aide bilatérale sous forme de dons ou de prêts), soit par le relais des institutions multilatérales (aide multilatérale, sous forme de contributions).

Dans les documents du CAD, l'APD est présentée en montants bruts et en montants nets par année. Les montants bruts correspondent à l'ensemble des apports en capital (prêts concessionnels) et des dons. Les montants nets correspondent aux montants bruts moins les remboursements en capital des prêts des années antérieures. En revanche, l'effort financier de la Nation est calculé en versements nets, ce qui explique la grande différence entre ces deux grandeurs.

L'APD est obligatoirement assortie de conditions financières avantageuses. Ainsi, un prêt qui ne comprendrait pas au moins 25 % d'élément don n'en ferait pas partie.

Pour recevoir des ressources d'APD, un pays doit figurer sur la liste des pays bénéficiaires, établie par Le CAD. La liste de ces pays a été établie en 1961 et sa première révision a eu lieu en 1993, en raison des changements politiques intervenus dans les pays d'Europe de l'Est. Les discussions ont abouti par consensus, à la mise au point, fin 1994, d'une liste en deux parties. La liste 1 concerne les pays en développement, dont le critère de sélection repose sur le produit national brut par habitant. La liste 2 concerne les pays et territoires dits en transition (pays à revenu élevé et pays de l'Est). Le seuil au-delà duquel un pays n'est plus bénéficiaire de l'aide a été fixé à 8.355 dollars par habitant en 1992. En 1996, cinq pays ont été supprimés de la liste : Chypre, Émirats arabes unis, Israël, Singapour, Taiwan.

Enfin, on notera que la France inclut les territoires d'outre-mer dans ses versements d'APD, alors que, depuis 1991, elle en exclut les versements aux départements d'outre-mer.

1 Le CAD est un Comité spécialisé de l'OCDE, institué en 1961, et dont l'objectif est de "parvenir à un accroissement du volume total des ressources mises à la disposition des pays en développement et d'améliorer leur efficacité". Il regroupe 22 pays qui sont : l'Allemagne, l'Australie, l'Autriche, la Belgique, le Canada, le Danemark, l'Espagne, les Etats-Unis, la Finlande, la France, l'Irlande, l'Italie, le Japon, le Luxembourg, la Norvège, la Nouvelle-Zélande, les Pays-Bas, le Portugal, le Royaume-Uni, la Suède, la Suisse et la Commission européenne.

Il convient de relever que l'aide publique française, qui représentait 7.451 millions de dollars (38.119 millions de francs) en 1996, soit 0,48 % du produit national brut, est plus importante en volume que celle de l'Allemagne et des Etats-Unis et représente près de deux fois l'aide accordée par le Royaume-Uni.

En pourcentage de la richesse nationale, l'effort consacré par la France à l'aide publique au développement est deux fois plus important que l'effort moyen consenti par les pays de l'OCDE et bien supérieur à la moyenne des pays de l'Union européenne.

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