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Projet de loi relatif à la lutte contre les exclusions

 

TITRE II
-
DE LA PRÉVENTION DES EXCLUSIONS

Le présent titre comprend cinq chapitres portant respectivement sur la procédure de traitement des situations de surendettement (chapitre premier), la saisie immobilière et l'interdiction bancaire (chapitre II), les mesures relatives au maintien dans le logement (chapitre III) les moyens d'existence comportant notamment la revalorisation des minima sociaux des plus démunis (chapitre IV) et le droit à l'égalité des chances par l'éducation et la culture (chapitre V).

CHAPITRE PREMIER
-
PROCÉDURE DE TRAITEMENT DES SITUATIONS DE SURENDETTEMENT

Ce chapitre a pour objet de réformer la procédure de traitement du surendettement des particuliers qui a été instituée par la loi n° 89-1010 du 31 décembre 1989 relative à la prévention et au règlement des difficultés liées au surendettement des particuliers et des familles, modifiée par la loi n° 95-125 du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative et par la loi n° 98-46 du 23 janvier 1998 renforçant la protection des personnes surendettées en cas de saisie immobilière.

Le dispositif actuel de traitement du surendettement est généralement jugé « globalement satisfaisant », comme l'a constaté l'excellent rapport d'information de MM. Jean-Jacques Hyest et Paul Loridant26(*). Toutefois, des lacunes subsistent et l'évolution du phénomène du surendettement pourrait compromettre, à terme, l'efficacité du dispositif. Le Conseil national de la consommation note ainsi, dans son avis du 4 décembre 1997, que « si la loi du 31 décembre 1989 modifiée en 1995 a apporté une réponse que l'on peut qualifier de satisfaisante aux problèmes du surendettement actif, l'expérience démontre qu'elle ne s'avère pas adaptée au traitement du surendettement passif. ».

Les modifications proposées par le présent projet de loi ne bouleversent pas la législation actuelle. Elles visent avant tout à adapter le dispositif à la multiplication des cas de « surendettement passif » et à en corriger certains dysfonctionnements.

Votre rapporteur commentera brièvement les onze articles de ce chapitre, dont la commission des lois et la commission des finances se sont saisies pour avis, suite aux travaux du groupe de travail commun qu'elles ont constitué.

Il s'en remet largement à ces deux avis éclairés et propose, en conséquence, d'adopter ces articles sans modification sous réserve des amendements qui pourront être proposés par les deux commissions et sur lesquels la commission des Affaires sociales se prononcera à l'occasion de la réunion qu'elle consacrera à l'examen des amendements extérieurs.

Art. 42
(Art. L. 331-1 du code de la consommation)
Modification de la composition de la commission de surendettement des particuliers

Les commissions de surendettement des particuliers sont, selon les termes du rapport d'information précité, la « cheville ouvrière » du dispositif. Il existe à l'heure actuelle 117 commissions sur le territoire métropolitain.

Ces commissions sont d'abord investies d'un rôle de conciliation : elles doivent tenter de parvenir à une solution négociée, qui prend la forme d'un plan amiable de règlement du passif, accepté par le débiteur et ses créanciers. En cas d'échec de cette phase amiable, les commissions peuvent ensuite, à la demande du débiteur, formuler des recommandations (report de la dette, rééchelonnement pour une durée maximale de cinq ans, réduction des taux d'intérêt...). Ces recommandations sont rendues exécutoires par le juge à l'issue d'un délai de quinze jours si elles ne sont pas contestées.

L'ampleur des missions de ces commissions invite alors à examiner leur composition. L'article L. 331-1 du code de la consommation précise que la commission comprend :

- le représentant de l'Etat dans le département, président,

- le trésorier-payeur, vice-président,

- le représentant local de la Banque de France, qui en assure le secrétariat,

- deux personnalités choisies par le préfet, l'une sur proposition de l'Association française des établissements de crédit et l'autre sur proposition des associations familiales ou de consommateurs.

La composition de ces commissions a donc plusieurs caractéristiques :

- il s'agit d'une instance de nature administrative dans laquelle les élus ne sont pas représentés,

- la commission est également de nature paritaire, car, aux côtés des représentants de l'administration, siègent un représentant des débiteurs et un représentant des créanciers,

- elle est enfin de taille réduite, ne comptant que cinq membres. A cet égard, lors de la discussion de la loi du 31 décembre 1989, le débat parlementaire avait permis de restreindre le nombre de membres de la commission, fixé à douze par le projet de loi initial. Le Parlement avait alors estimé que la taille réduite de la commission était la condition de son efficacité.

Le présent article propose de compléter la composition actuelle de la commission en y incluant deux nouveaux membres : le président du conseil général et le directeur des services fiscaux.

La présence du président du conseil général permettrait la présence d'une personnalité compétente en matière d'aide sociale au moment où les cas de surendettement examinés par les commissions nécessitent tout autant un traitement social qu'un traitement économique.

La présence du directeur des services fiscaux vise quant à elle à mieux associer ces services qui sont déjà, de fait, impliqués dans le traitement de la situation de certains débiteurs. Les services fiscaux accordent en effet fréquemment des remises gracieuses pour les dettes fiscales des personnes surendettées, mais ces remises se font pour l'instant sans lien avec la procédure de traitement du surendettement devant la commission. Or les dettes fiscales représentent en moyenne 4 % du passif des surendettés.

Cet article propose également une modification rédactionnelle afin de prendre acte du changement de dénomination de l'Association française des établissements de crédit, devenue l'Association française des établissements de crédit et des entreprises d'investissement.

L'Assemblée nationale a apporté quatre modifications à la rédaction initiale de cet article.

La première modification est d'ordre rédactionnel, le terme « préfet » étant remplacé par « représentant de l'Etat dans le département ».

L'Assemblée nationale a également adopté un amendement de Mme Véronique Neiertz, rapporteur de la commission spéciale sur le volet « surendettement », qui supprime la présence du président du conseil général au sein de la commission de surendettement. La commission reste donc de nature administrative. Il est à noter que l'association des présidents des conseils généraux s'était montrée défavorable à la présence d'un élu départemental au sein de la commission.

Un second amendement du rapporteur a été adopté par l'Assemblée nationale. Il prévoit que le représentant de l'Etat, le trésorier payeur général et le directeur des services fiscaux peuvent « se faire représenter, par un seul et même délégué , dans des conditions fixées par décret ». Cet amendement vise à assurer une plus grande stabilité de la commission, les préfets et les trésoriers payeurs généraux se faisant fréquemment remplacer par des personnes différentes. Le Gouvernement s'est opposé à cet amendement, jugeant qu'il relevait du domaine réglementaire.

L'Assemblée nationale, sur proposition du rapporteur de la commission spéciale et contre l'avis du Gouvernement, a enfin institué la présence, au sein de la commission, d'une personnalité choisie par le représentant de l'Etat « sur proposition du fonds de solidarité pour le logement parmi les représentants des locataires ou, à défaut, un membre du conseil départemental de la consommation représentant les locataires ».

Votre commission vous propose d'adopter cet article sous réserve des amendements qui pourront être proposés par les commissions des lois et des finances.

* 26 Rapport d'information fait au nom de la commission des Lois et de la commission des Finances du Sénat par le groupe de travail chargé de dresser un bilan de l'application de la législation sur le surendettement des particuliers et des familles (Doc. Sénat n° 60, 1997-1998).