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Projet de loi relatif à la lutte contre les exclusions

 

Rapport n° 450 (1997-1998) de M. Bernard SEILLIER, fait au nom de la commission des affaires sociales, déposé le 27 mai 1998

N° 450

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 27 mai 1998

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires sociales sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, d'orientation relatif à la lutte contre les exclusions,

Par M. Bernard SEILLIER,

Sénateur.

Voir le numéro :

Sénat : 445 (1997-1998)

Politique sociale.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Réunie le mercredi 27 mai 1998, sous la présidence de M. Jean-Pierre Fourcade, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Bernard Seillier sur le projet de loi d'orientation n° 445 (1997-1998), adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, relatif à la lutte contre les exclusions.

M. Bernard Seillier, rapporteur, a tout d'abord souligné que le projet de loi avait pour objet de renforcer la cohésion de la communauté nationale contre l'accentuation de la fracture sociale et il a constaté qu'il était rare que deux majorités successives déposent, à un an d'intervalle, deux textes voisins sur une question aussi essentielle.

Rappelant la prise de conscience de ces dernières années, grâce aux interventions des associations, sur les insuffisances de notre dispositif de protection sociale, il a indiqué que l'analyse de l'exclusion pouvait se faire à partir du niveau de revenu de la population, ainsi que du nombre de personnes titulaires de minima sociaux, ou en situation de chômage de longue durée ou encore dont les conditions de logement sont insuffisantes.

Il a rappelé qu'en tout état de cause l'exclusion était à la croisée des chemins entre la crise économique et l'histoire individuelle des personnes et qu'elle était souvent provoquée par un accident social ou familial.

Il a indiqué que le projet de loi de lutte contre les exclusions, comme le premier texte déposé par MM. Jacques Barrot et Xavier Emmanuelli en mai 1997, s'inspirait de la philosophie voulue par le président de la République qui était de ne pas créer un « droit des exclus », mais de permettre « l'accès de tous aux droits de tous » comme l'avait souhaité Mme Geneviève de Gaulle-Anthonioz.

Puis il a présenté six observations sur le projet de loi.

En premier lieu, il a souligné que, pour l'essentiel, le projet de loi de renforcement de la cohésion sociale était repris dans le projet de loi de Mme Martine Aubry qui avait bénéficié de la concertation d'une rare ampleur conduite par le Gouvernement de M. Alain Juppé à partir de 1995.

Il a rappelé le retard qui avait été pris à la suite de l'interruption des débats sur l'ancien projet de loi en juin 1997 et a souligné qu'à l'issue du mouvement des chômeurs de décembre 1997 et de janvier 1998, le Premier ministre avait souhaité que le présent projet de loi soit adopté avant la fin de cette session.

Constatant que bon nombre des dispositions du projet de loi de lutte contre les exclusions s'inspiraient du texte préparé sous l'égide de M. Jacques Barrot, il a évoqué les mesures nouvelles en matière d'insertion par l'activité économique, d'ouverture des contrats de qualification aux adultes, d'instauration d'une taxe annuelle sur les logements vacants dans les communes de plus de 200.000 habitants, d'obligation de création de conférences intercommunales du logement (CIL), de prévention des expulsions et de saisie immobilière.

Il a indiqué qu'un volet relatif à l'éducation et à la culture avait été introduit dans le projet de loi qui se caractérisait essentiellement par le retour à la distribution de l'aide à la scolarité par un système de bourse des collèges.

Par ailleurs, concernant le financement du projet de loi, il a souligné que l'ampleur apparente du dispositif annoncé dépendrait largement des efforts engagés par les partenaires de l'Etat, et notamment les collectivités locales.

Il a observé que les crédits engagés au titre de la loi « emplois-jeunes » et de la loi relative aux 35 heures étaient sans commune mesure avec ceux dégagés en faveur de la lutte contre les exclusions et que le chiffrage du Gouvernement incluait les dépenses relatives à l'assurance maladie universelle, dispositif qui ne figurait pourtant pas dans le projet de loi.

En troisième lieu, rappelant qu'il convenait d'éviter une rupture entre le monde de l'insertion et l'appareil de production, il a regretté que le projet de loi privilégie l'accès à l'emploi non marchand au détriment de l'insertion en entreprise.

En outre, il s'est interrogé sur l'alourdissement des contraintes pesant sur les collectivités locales que provoquerait le projet de loi.

Il a estimé que, tant en ce qui concerne les fonds d'aide aux jeunes (FAJ) que les fonds de solidarité pour le logement (FSL), qui sont cofinancés par l'Etat et les départements, le projet de loi donnait à l'Etat les moyens de mobiliser à son profit ces dispositifs qui doivent être gérés de manière souple au niveau local.

En outre, il a mis l'accent sur l'importance du rôle dévolu au préfet dans l'application des accords collectifs départementaux qui seraient passés avec les organismes d'habitation à loyer modéré (HLM) pour favoriser l'accueil des populations en difficulté dans le parc locatif social.

Il a estimé que les conférences intercommunales du logement étaient plus conçues comme un prolongement territorial de l'action des préfets que comme le moyen d'associer les maires à l'amélioration de la politique d'attribution des logements sociaux.

En cinquième lieu, il a regretté que, faute d'une réflexion préalable sur la redéfinition des compétences dans les domaines de l'aide et de l'action sociale, le projet de loi complique encore le paysage institutionnel en créant de nouvelles instances qui se superposeraient à celles qui existent déjà, notamment en matière d'insertion.

Il a estimé que la multiplication des comités et organismes apparaissait comme une fuite en avant pour masquer des dysfonctionnements.

En dernier lieu, il a constaté que les articles du projet de loi se résumaient trop souvent à des affirmations de portée symbolique, notamment dans le domaine de l'accès aux soins.

Il a rappelé que les crédits du budget de la santé destinés aux exclus avaient diminué en 1998, alors que le projet de loi renforçait la mission sociale de l'hôpital.

Il a craint que l'attentisme du Gouvernement en matière d'assurance maladie, qui contrastait avec les efforts engagés dans le cadre du plan Juppé, n'entraîne une dérive des comptes de l'assurance maladie et à terme une fragilité accrue du système.

Il a regretté enfin que l'institution de la couverture maladie universelle ne soit pas inscrite dans le projet de loi.

Evoquant les débats intervenus à l'Assemblée nationale, qui ont conduit à l'adoption de 265 amendements dont 47 articles additionnels, il a d'abord indiqué que certains points n'appelaient pas d'objection de principe.

Il a cité en particulier la reconnaissance législative du dispositif d'accompagnement personnalisé des chômeurs de longue durée, la généralisation de l'intéressement au retour à l'activité des titulaires de minima sociaux, la meilleure représentation des chômeurs dans les syndicats institutionnels, la création de comités de liaison auprès des échelons locaux de l'agence nationale pour l'emploi (ANPE) et de l'association pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) et le rétablissement du principe de la gratuité de la délivrance des cartes d'identité aux personnes sans domicile fixe.

Il a reconnu l'intérêt de la démarche de concertation sur la reconnaissance du droit aux transports pour les chômeurs en fin de droits et sur la légalisation de la pratique des bons d'achat distribués aux personnes les plus démunies.

En revanche, il s'est interrogé sur certaines nouveautés, notamment sur le principe de l'information des directeurs du travail sur l'exécution des plans sociaux, l'abrogation de certaines mesures prises dans le cadre de la loi relative à la diversité de l'habitat et l'introduction, dans trois articles additionnels, de structures de coordination en matière d'aide sociale.

Parmi la centaine d'amendements qu'il souhaitait présenter, M. Bernard Seillier, rapporteur, a dégagé quatre lignes de force.

Tout d'abord, il a estimé que pour faciliter l'accès à l'emploi dans les entreprises, il était nécessaire d'activer les dépenses passives du RMI en permettant aux titulaires de l'allocation depuis deux ans de prendre un emploi rémunéré à mi-temps dans le cadre d'un contrat d'iniative-emploi (CIE) tout en continuant de percevoir une allocation complémentaire dite de revenu minimum d'activité.

Par ailleurs, il a souhaité une exonération complète des charges sociales en cas d'embauche du titulaire d'un minimum social depuis deux ans.

En deuxième lieu, concernant l'accès aux soins, il a estimé que devrait être inscrit dans le texte le principe de l'instauration d'une couverture maladie universelle au 1er janvier 1999, le transfert à l'Etat des compétences sanitaires des départements et l'institution d'une visite médicale gratuite pour les élèves des écoles, des collèges et des lycées dans certaines zones ou établissements prioritaires.

S'agissant de l'attribution des logements sociaux, il a souhaité que les CIL retrouvent une fonction de concertation en permettant aux communes, dans un certain délai, de refuser d'en faire partie par décision motivée et en autorisant la création de conférences communales.

En matière d'offres de logements, il a souligné les effets négatifs de la taxe sur les logements vacants et a souhaité la mise en place d'un dispositif alternatif d'incitation en faveur de la remise sur le marché des logements vacants, par un soutien spécifique au dispositif de garantie de paiement des loyers impayés et par la simplification des procédures de déclaration des revenus fonciers pour des logements remis sur le marché après une vacance de deux ans.

M. Jean-Pierre Fourcade, président, s'est interrogé sur la coordination des travaux de la commission avec ceux des quatre commissions saisies pour avis.

M. Bernard Seillier, rapporteur, a précisé que la commission s'en remettrait à l'avis de la commission des lois sur les articles relatifs à la réquisition avec attributaire, à la saisie immobilière et à la prévention des expulsions et que, par ailleurs, il proposerait l'adoption des dispositions relatives au surendettement sous réserve des amendements qui pourraient être présentés par la commission des finances ou la commission des lois et qui seraient examinés lors d'une prochaine séance de la commission des Affaires sociales consacrée aux amendements extérieurs.

M. André Jourdain a souligné la nécessité de faciliter l'insertion des personnes en situation d'exclusion dans les entreprises du secteur marchand et il s'est félicité des propositions faites par le rapporteur en ce domaine.

Mme Dinah Derycke s'est félicitée du dépôt du projet de loi par le Gouvernement et elle a regretté que le rapport soit, par certains aspects, un « réquisitoire ». Elle a souligné que les causes de l'exclusion étaient multiples et qu'aucune solution générale ne pouvait être facilement mise en oeuvre. Elle a insisté sur la nécessité de sortir de l'assistance les personnes en situation d'exclusion et a regretté que les entreprises, lorsque des aides étaient prévues, ne soient pas suffisamment actives pour aider à la lutte contre l'exclusion et à la réduction du chômage.

M. Charles Descours s'est félicité de la modération du ton du rapporteur. Il a regretté que le domaine de la santé des plus démunis soit absent de ce texte et que la mise en oeuvre de la couverture maladie universelle soit renvoyée à un texte ultérieur. Il s'est interrogé sur les conséquences du développement de la vocation sociale de l'hôpital. Sur l'accès au logement, il a regretté que le texte aille dans le sens d'une moindre autonomie des communes, peu conforme au principe de la décentralisation, et il s'est inquiété de l'indépendance accrue des organismes d'HLM dans les choix d'attribution de logements. Il a souligné que l'économie du logement était une chaîne et qu'il était important de ne pas décourager les bailleurs privés qui peuvent légitimement s'inquiéter des conséquences de certaines dispositions du projet de loi. Il a mis l'accent sur l'impact du projet de loi sur les finances des collectivités locales en rappelant l'importance du budget d'aide sociale des départements. Enfin, il a noté que l'éducation nationale n'était pas suffisamment impliquée dans le texte en constatant l'importance du taux d'illettrés qui sortent du système scolaire.

M. Guy Fischer a souligné que le projet de loi, qui avait fait l'objet de nombreux travaux préparatoires, avait, aujourd'hui, le mérite d'exister et, en outre, de mieux impliquer les ministères de l'éducation nationale, de la culture et de la justice, qui étaient absents de l'ancien projet de loi de renforcement de la cohésion sociale. Il a indiqué que son groupe serait très attentif aux amendements présentés et qu'il contribuerait au débat et à la lutte contre l'exclusion. Il s'est interrogé sur certaines lacunes du texte et il a souligné le développement de l'emploi précaire en France et la mise en place d'une économie à l'anglo-saxonne. Il s'est demandé si le projet de loi allait suffisamment loin en matière de logement social, en s'interrogeant sur le renforcement de la procédure de la réquisition.

M. Louis Souvet a tout d'abord regretté que, s'agissant des problèmes de santé liés au logement, le texte ne privilégie que le problème du saturnisme. Il a considéré que le texte alourdissait les contraintes qui pesaient sur les collectivités territoriales en regrettant une certaine forme de mise en tutelle. Il a souligné que la prolifération des comités et organismes créés par le texte alourdirait le processus de décision et il a déclaré préférer le dispositif du précédent Gouvernement qui mettait l'accent sur une structure unique présidée conjointement par le préfet et le président du conseil général.

M. Jacques Machet a fait part de son accord avec le rapporteur et il a souligné la complexité des nouveaux mécanismes mis en place par le projet de loi.

M. Alain Gournac s'est inquiété également de la multiplication des instances et des comités en estimant qu'il convenait de simplifier les procédures au bénéfice de toutes les personnes en situation d'exclusion. Sur l'accès aux soins, il a souhaité que le projet de loi soit plus ferme et il a estimé qu'il serait utile de s'inspirer des initiatives prises par certains départements. Il a souligné que le texte retirait des responsabilités aux collectivités locales. Il a dénoncé l'aspect négatif de la taxe sur les logements vacants pour les personnes résidant à l'étranger pour des raisons professionnelles et il a mis l'accent sur la liberté du propriétaire de louer ou non un logement.

M. Claude Huriet a déclaré partager les analyses du rapporteur sur le projet de loi et il a regretté la place insuffisante faite à l'accès aux soins des plus démunis. Il a considéré que la multiplicité des comités mis en place irait à l'encontre d'une approche globale de l'exclusion. Il a souligné que la prévention de l'exclusion soulevait la question du rôle de la famille et de la protection de l'enfance ainsi que des conditions économiques et il a estimé, à cet égard, que l'intitulé du titre II du projet de loi était inadéquat.

Mme Nicole Borvo a souligné que le projet de loi de lutte contre les exclusions était en progrès par rapport au texte présenté par M. Jacques Barrot sur les questions relatives à l'éducation nationale et à la santé : elle a rappelé que le manque de moyens financiers à l'appui du projet de loi précédent avait donné lieu à des critiques par de nombreuses associations. Elle a estimé que le présent projet de loi nécessitait des avancées en matière d'accès aux soins des plus démunis et en matière de droit du licenciement.

Mme Annick Bocandé a estimé, comme le rapporteur, que le projet de loi se caractérisait par certaines carences dans le domaine de la santé et qu'il aboutissait à une aggravation de charges sur les collectivités locales. Evoquant l'initiative prise par certains départements pour établir un complément de ressources à l'intention des jeunes très démunis afin d'éviter qu'ils ne basculent dans la délinquance, elle a estimé que le programme TRACE, complété par des allocations de fonds d'aide aux jeunes, ne permettrait pas de répondre à toutes les difficultés actuelles.

M. Serge Franchis s'est associé aux observations du rapporteur et il s'est interrogé sur les conséquences du développement du rôle d'accueil des plus défavorisés dévolu aux hôpitaux.

M. Roland Huguet a évoqué le complément de ressources pour les jeunes mis en place par le département du Nord - Pas-de-Calais et il a déclaré partager les interrogations de M. Louis Souvet sur l'accent mis par le projet de loi en matière de lutte contre le saturnisme.

M. Jean-Pierre Fourcade, président, a estimé que le problème de l'exclusion était trop important pour que l'on puisse apporter une réponse simple et s'est félicité du ton modéré adopté par le rapporteur. Il a souligné qu'il était important d'améliorer de manière pragmatique les dispositifs existants. En revanche, il a regretté que ce texte procède d'une philosophie qui n'était pas celle de la décentralisation et qu'il renforce systématiquement les pouvoirs des préfets. Il a estimé que le rôle des centres communaux d'action sociale (CCAS) devait être valorisé. Enfin, il a souligné que la lutte contre les exclusions ne devait pas être un prétexte à favoriser le développement des formes d'immigration clandestine.

Mme Joëlle Dusseau a considéré que le nombre d'immigrés clandestins non susceptibles de régularisation dans le cadre de la récente circulaire du ministre de l'intérieur ne dépassait pas 70.000 personnes et était sans commune mesure avec le nombre d'allocataires des minima sociaux qui était de l'ordre de 3,3 millions de personnes.

M. Jean-Pierre Fourcade, président, a souligné qu'en matière d'aide sociale ou d'aide à l'hébergement, les CCAS ne faisaient pas de distinction selon la situation des personnes alors qu'en matière de sécurité sociale ou de versement du RMI, les règles étaient plus rigoureuses.

Puis, M. Bernard Seillier, rapporteur, a répondu aux différents intervenants.

S'agissant du rôle du secteur marchand, il a tout d'abord indiqué qu'il existait actuellement près de 400.000 CIE, contre moins de 300.000 CES dans le secteur non marchand.

Il a souligné que l'entreprise était capable d'apporter une réponse en matière d'insertion des plus démunis quand elle était sollicitée.

S'agissant de l'accès aux soins, il a considéré qu'une affirmation restait symbolique quand elle n'avait pas de traduction concrète et il a constaté, sur ce point, que les crédits budgétaires relatifs au programme de santé et de lutte contre l'exclusion avaient diminué de 35 % dans le dernier budget.

S'agissant du nombre d'exclus, il a souligné qu'il était important de distinguer les situations de précarité qui pouvaient toucher des personnes dont les salaires étaient faibles ou dont les contrats étaient très précaires et la situation des personnes qui sont réellement en situation d'exclusion, visée par ce projet de loi.

Sur les mesures prises contre le saturnisme, il a souligné que la difficulté en ce domaine tenait au fait que le Gouvernement ne disposait pas d'instruments adéquats pour répondre à ce type de situations lorsqu'elles étaient détectées et que le projet de loi s'efforçait de résoudre certaines carences en ce domaine.

S'agissant des relations avec les collectivités locales, il a souligné que si le texte procédait souvent d'une certaine défiance à l'égard de celles-ci, il n'allait pas jusqu'à un rétablissement de la tutelle.

Il a souligné qu'en matière de simplification des structures, il était important de procéder auparavant à une clarification des compétences afin d'éviter que les finances départementales ne soient engagées sur des domaines relevant de la compétence de l'Etat.

Il a souligné que les institutions sociales visées par le texte participaient aussi à la prévention de l'exclusion tout en reconnaissant que les problèmes liés à la vie familiale, à l'éducation ou à la formation étaient essentiels pour expliquer les situations d'exclusion.

S'agissant de l'exclusion des jeunes, il a estimé que le programme TRACE était un élément intéressant susceptible d'apporter des progrès, tout en s'interrogeant sur le développement du rôle institutionnel du FAJ.

Concernant le rôle de l'hôpital, il a souligné que l'un des points précis du projet de loi était d'institutionnaliser les permanences d'accès aux soins pour les exclus qui avaient été créées à partir de 1993 et qui étaient de nature à désencombrer les services d'urgence.

Puis, la commission a abordé l'examen des articles.

A l'article premier (affirmation du caractère prioritaire de la lutte contre les exclusions), la commission a adopté sur proposition du rapporteur sept amendements, dont deux à caractère rédactionnel.

Après les interventions de M. Bernard Seillier, rapporteur, Mmes Dinah Derycke, Marie-Madeleine Dieulangard, M. Guy Fischer et M. Alain Vasselle, elle a tout d'abord adopté un amendement ayant pour objet de préciser que l'accès effectif de tous aux droits fondamentaux est garanti sur l'ensemble du territoire, afin de souligner que la lutte contre l'exclusion doit intervenir en milieu rural aussi bien qu'en milieu urbain.

Puis elle a adopté un amendement qui précise que les organismes chargés de la lutte contre l'exclusion prennent les dispositions nécessaires pour informer chacun de la nature et de l'étendue de ses droits pour l'aider, éventuellement par un accompagnement spécialisé, à accomplir les démarches administratives ou sociales nécessaires à leur mise en oeuvre dans les délais les plus rapides. Cet amendement reprend une disposition du projet de loi de renforcement de la cohésion sociale et remplace le dispositif adopté par l'Assemblée nationale en matière d'information des plus démunis.

Après un débat au cours duquel sont intervenus MM. Bernard Seillier, rapporteur, Jean-Pierre Fourcade, président, Alain Vasselle, André Vézinhet et Mme Joëlle Dusseau, la commission a adopté deux amendements qui incluent parmi les personnes qui concourent à la lutte contre l'exclusion, d'une part, l'ensemble des acteurs de l'économie sociale et de l'économie solidaire et, d'autre part, les groupements régis par le code de la mutualité.

Le sixième amendement précise que toutes les associations, et notamment celles chargées de l'insertion et de la lutte contre l'exclusion, sont visées par l'article premier et ont donc un rôle à jouer en matière d'égalité de l'accès aux droits.

A l'article premier bis (représentation des associations d'insertion et de lutte contre l'exclusion), après les interventions de MM. Bernard Seillier, rapporteur, Alain Vasselle, Guy Fischer, Claude Huriet, Jean-Pierre Fourcade, président, Mmes Joëlle Dusseau et Dinah Derycke, la commission sur proposition du rapporteur a adopté deux amendements.

Le premier amendement précise que les comités de liaison sont constitués le cas échéant auprès des échelons départementaux de l'AFPA et de l'ANPE.

Le second amendement inclut les organisations ayant spécifiquement pour objet l'insertion des personnes privées d'emploi dans la composition des comités de liaison.

Après les interventions de MM. Bernard Seillier, rapporteur, et Guy Fischer, la commission a adopté, sur proposition du rapporteur, un amendement de suppression de l'article 2 A relatif à l'information de l'administration sur l'exécution des plans sociaux, en considérant que cet article dépassait l'objet du projet de loi.

Après avoir adopté sans modification l'article 2 B (droit à un accueil, un bilan et une orientation pour les jeunes et adultes chômeurs de longue durée), la commission a adopté, sur proposition du rapporteur, quatre amendements à l'article 2 (accompagnement personnalisé vers l'emploi des jeunes).

Le premier amendement, adopté après les interventions de M. Bernard Seillier, rapporteur, Mmes Annick Bocandé et Dinah Derycke, indique que les actions d'accompagnement personnalisé et renforcé visent à la lutte contre l'illettrisme, à l'acquisition accélérée d'une expérience professionnelle, à l'orientation et à la qualification, et sont assorties, si nécessaire de toute autre action, notamment culturelle et sportive. Deux amendements suppriment par coordination les dispositions introduites à ce sujet par l'Assemblée nationale et reprises, sous une forme synthétique, à l'amendement précédent.

Le quatrième amendement supprime le paragraphe II bis de l'article, introduit par l'Assemblée nationale qui prévoit l'intervention obligatoire des fonds départementaux ou locaux d'aide aux jeunes (FAJ) dans le cadre du programme relatif au trajet d'accès à l'emploi (TRACE).

M. Bernard Seillier, rapporteur, a souligné que les conditions d'intervention des FAJ devaient continuer à être décidées au niveau départemental, conjointement par le préfet et le président du conseil général, comme prévu par les articles 43-2 et 43-3 de la loi du 1er décembre 1988 relative au revenu minimum d'insertion (RMI).

L'article 3 (catégories de bénéficiaires des stages d'insertion et de formation à l'emploi) a été adopté conforme.

A l'article 4 (recentrage du contrat emploi solidarité sur les personnes en difficulté), la commission, sur proposition du rapporteur, a adopté cinq amendements.

Deux amendements ont respectivement pour objet d'introduire, dans la liste des personnes auxquelles sont réservés les contrats emploi-solidarité (CES), les demandeurs d'emploi âgés de plus de cinquante ans, quelle que soit la durée de leur période de chômage, ainsi que les veuves titulaires de l'allocation de veuvage.

Après un débat au cours duquel sont intervenus M. Bernard Seillier, rapporteur, Mme Dinah Derycke, MM. Alain Vasselle, Alain Gournac, Guy Fischer et Jean-Pierre Fourcade, président, la commission a adopté un amendement supprimant l'interdiction pour les collectivités territoriales et les autres personnes morales de droit public de recourir, en cas de non-renouvellement d'un CES en raison de l'absence de dispositif de formation, à un nouveau CES pour pourvoir un même poste avant l'expiration d'une période de six mois. Elle a conservé la disposition qui prévoit que les collectivités locales sont tenues d'offrir une formation en cas de renouvellement d'un CES.

Le quatrième amendement précise que les bénéficiaires de CES peuvent, à l'issue d'une période de trois mois et pour une durée limitée à un an, être autorisés à exercer une activité professionnelle complémentaire dans la limite d'un mi-temps.

Le cinquième amendement supprime, par coordination, le paragraphe V de l'article.

A l'article 5 (élargissement des possibilités d'accès aux contrats emploi consolidés), la commission, sur proposition de son rapporteur, a adopté trois amendements.

Les deux premiers amendements ajoutent à la liste des bénéficiaires des CEC respectivement les chômeurs âgés de plus de cinquante ans et les titulaires de l'allocation de veuvage.

Le troisième amendement supprime la disposition prévoyant que la durée du CEC peut être réduite pour tenir compte du temps précédemment passé par le bénéficiaire au titre d'un CES ou d'un contrat d'insertion chez le même employeur ; le rapporteur a souhaité ainsi qu'il soit évité de réduire la sécurité qu'apporte un contrat de longue durée à certains titulaires.

Concernant l'article 5 bis (cumul des minima sociaux avec des revenus d'activité professionnelle), quatre amendements ont été adoptés sur proposition du rapporteur.

Le premier, à caractère rédactionnel, précise que l'allocation d'insertion peut entrer dans le champ des dispositifs de cumul.

Le deuxième amendement ajoute l'allocation de veuvage à la liste des minima pouvant faire l'objet d'un cumul.

Le troisième précise que le cumul peut s'opérer avec des revenus tirés d'une activité professionnelle salariée ou indépendante.

Enfin, le quatrième amendement garantit le droit au maintien du versement du minimum social à toutes les personnes bénéficiant de la prime aux créateurs d'entreprise prévue à l'article L. 351-24 du code du travail. Par ailleurs, cet amendement invite les partenaires sociaux, dans le cadre de l'Union nationale pour l'emploi dans l'industrie et le commerce (UNEDIC), à harmoniser les conditions d'intéressement au retour à la vie professionnelle des titulaires de l'allocation de chômage avec les conditions prévues pour les minima sociaux.

Puis, la commission, sur proposition du rapporteur, a adopté un amendement insérant un premier article additionnel après l'article 5 bis prévoyant que tout bénéficiaire du RMI peut, dans le cadre d'une convention de revenu minimum d'activité, bénéficier d'un CIE tout en ayant droit au maintien d'une fraction de l'allocation de RMI pendant deux ans.

Toujours après l'article 5 bis, la commission, sur proposition du rapporteur, a inséré un second article additionnel après l'article 5 bis instituant une exonération totale des charges sociales patronales pour les embauches de personnes titulaires depuis deux ans du RMI, de l'ASS ou de l'API.

Puis, elle a adopté un amendement procédant à une nouvelle rédaction de l'article 5 ter (exercice d'une activité bénévole par un demandeur d'emploi) afin de garantir que l'exercice d'une activité bénévole ne soit pas considéré comme un motif légitime pour se soustraire aux obligations incombant aux demandeurs d'emploi, et notamment celle de se rendre aux convocations de l'ANPE.

A l'article 6 (définition de l'insertion par l'économique), elle a adopté trois amendements, sur proposition du rapporteur. Le premier amendement étend l'exonération de charges sociales créée en faveur des entreprises d'insertion, à la partie de la rémunération égale au maximum à 130 % du SMIC ; le deuxième amendement dispose qu'un décret en Conseil d'Etat précisera les modalités de suspension ou de résiliation des conventions passées entre l'Etat et les entreprises d'insertion ou les associations intermédiaires lorsque la personne morale ne respecte pas ses obligations.

Enfin, le troisième amendement prévoit que le conseil départemental de l'insertion par l'activité économique est informé des modalités de rémunération des personnels permanents des entreprises d'insertion ou des associations intermédiaires lorsqu'ils ne sont pas couverts par une convention collective.

La commission a adopté sans modification l'article 7 (régime des contrats conclus par les entreprises d'insertion)..

A l'article 8 (régime des associations intermédiaires), après que M. Bernard Seillier, rapporteur, eut rappelé les caractéristiques du dispositif du projet de loi initial, les objections émises par les associations intermédiaires et le compromis trouvé à l'Assemblée nationale, la commission, sur sa proposition, a adopté cinq amendements.

Le premier amendement précise que les mises à disposition auprès de personnes physiques ne sont pas soumises à un agrément préalable de la personne embauchée par l'ANPE.

Le deuxième amendement permet que l'agrément des personnes mises à disposition par l'association intermédiaire soit effectué, non seulement par l'agence nationale pour l'emploi, mais également par le service départemental d'aide sociale ou par un CCAS, afin de tenir compte du fait que le public des associations intermédiaires ne passe pas par le réseau « classique » d'accès à l'emploi.

Le troisième amendement supprime la disposition qui prévoyait que la rémunération perçue par le salarié mis à disposition ne pouvait être inférieure à celle que percevrait, dans l'entreprise concernée après période d'essai, un salarié de qualification équivalente occupant le même poste de travail. En effet, M. Bernard Seillier, rapporteur, a observé que cette disposition était de nature à entraîner des litiges d'interprétation alors qu'il n'est pas toujours certain que le salarié de l'association intermédiaire ait exactement les mêmes qualifications que celles d'un salarié permanent de l'entreprise.

Puis, la commission a adopté deux amendements visant à supprimer la sanction pesant sur l'entreprise en cas de mise à disposition d'un salarié pour une durée supérieure à la durée légale en la remplaçant par une sanction visant l'association intermédiaire à l'origine de la faute.

Puis, la commission a adopté un amendement insérant un article additionnel après l'article 8, afin que les associations intermédiaires intervenant en matière d'emplois de service aux particuliers bénéficient du maintien de la dérogation qui leur est accordée aujourd'hui au regard des obligations prévues par la loi du 20 janvier 1996.

A l'article 9 (conseil départemental de l'insertion et de l'activité économique), trois amendements ont été adoptés sur proposition du rapporteur.

Le premier indique expressément que les organisations professionnelles ou interprofessionnelles doivent être membres du conseil départemental.

Le deuxième amendement est rédactionnel et le troisième confirme le caractère facultatif pour les communes de l'établissement de plans locaux pluriannuels pour l'insertion et l'emploi.

L'article 10 (exonération des cotisations sociales patronales applicables à l'insertion par l'activité économique) et l'article 11 (aide à la création d'entreprises pour les bénéficiaires de minima sociaux) ont été adoptés conformes.

L'article 11 bis (coordination sur les dispositions relatives aux créateurs d'entreprise) a fait l'objet d'un amendement rédactionnel.

A l'article 12 (lutte contre l'illettrisme dans le cadre de la formation professionnelle), la commission, sur proposition du rapporteur, a adopté deux amendements précisant respectivement que les différents acteurs de la formation professionnelle concourent, et non pas contribuent, à la lutte contre l'illettrisme et que cet objectif doit être réalisé dans les conditions générales de mise en oeuvre des actions de formation professionnelle en accord avec les organismes paritaires et les entreprises concernées.

L'article 13 (ouverture des contrats de qualification aux demandeurs d'emploi âgés de vingt-six ans et plus) a été adopté sans modification.

Puis, la commission, sur proposition du rapporteur, a adopté un amendement modifiant la rédaction de l'article 13 bis (rapport du Gouvernement au Parlement sur l'allocation de formation-reclassement).

Puis, elle a adopté sans modification l'article 14 (contrats d'insertion par l'activité dans les départements d'outre-mer) et l'article 15 (aide de l'Etat aux contrats d'accès à l'emploi dans les DOM).

Abordant le chapitre relatif à l'accès au logement, la commission a tout d'abord adopté conforme l'article 16 A (actualisation de la loi du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement).

A l'article 16 B (consultation des associations de défense des personnes en situation d'exclusion par le logement), elle a adopté, sur proposition du rapporteur, un amendement prévoyant la consultation au niveau national des associations d'aide aux personnes en situation d'exclusion par le logement, le rapporteur ayant précisé qu'il intégrerait ces associations aux instances de concertation au niveau local.

A l'article 16 (élaboration du PDALPD), elle a adopté, sur proposition du rapporteur, un amendement prévoyant que la conférence régionale du logement social pour la région d'Ile-de-France était compétente uniquement pour les questions à caractère interdépartemental.

Un second amendement à cet article complète, par la mention des maires désignés par l'association départementale des maires, ou à défaut, par le collège des maires du département, la composition de la section de la conférence régionale du logement social en Ile-de-France

A l'article 17 (contenu et mise en oeuvre du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées), la commission a adopté, sur proposition de son rapporteur, un amendement prévoyant que le plan départemental devait tenir compte également de la situation des personnes dont la difficulté d'accès ou de maintien dans un logement provient du cumul de difficultés financières et de difficultés professionnelles ; le rapporteur a souhaité ainsi éviter que les accédants à la propriété en difficulté ne soient systématiquement défavorisés.

Un second amendement donne un caractère facultatif au principe de la délégation à des instances locales de l'identification des besoins en matière d'accès au logement ainsi que de la mise en oeuvre de tout ou partie du plan départemental.

Par coordination avec l'amendement précédent, la commission a supprimé l'article 18 (convention de mise en oeuvre du plan départemental).

Puis, elle a adopté un amendement rédactionnel à l'article 19 (fonds de solidarité pour le logement).

A l'article 20 (constitution du FSL en groupement d'intérêt public), elle a adopté, sur proposition de son rapporteur, un amendement prévoyant que le groupement d'intérêt public peut procéder à une délégation de gestion sans réserver celle-ci à une caisse d'allocations familiales (CAF), comme prévu dans le projet de loi initial.

La commission a adopté, sur proposition de son rapporteur, deux amendements à l'article 21 (FSL constitués sous une forme autre que le GIP), supprimant l'obligation pour les FSL de réserver à une CAF ou à une association agréée la personne morale chargée d'assurer la gestion financière et comptable du FSL.

A l'article 22 (décrets d'application relatifs aux FSL), la commission a supprimé la disposition introduite par l'Assemblée nationale qui prévoyait notamment que les principales règles de fonctionnement ainsi que les formes et modalités d'intervention des FSL soient fixées par décret.

La commission a adopté l'article 23 (aide à la médiation locative en faveur des personnes défavorisées), assorti d'un amendement rédactionnel, puis a adopté conformes l'article 24 (extension des compétences de certains organismes HLM), l'article 25 (exonération des taxes d'habitation pour certains logements en sous-location), l'article 25 bis (exonération de taxe d'habitation des locaux loués par des organismes logeant à titre temporaire des personnes défavorisées), l'article 26 (exonération de droits de bail pour les sous-locations consenties à des personnes défavorisées) et l'article 27 (modification des règles relatives aux conditions de versement de l'aide personnalisée au logement).

A l'article 28 (mesures visant à faciliter la réalisation de logements destinés aux personnes défavorisées), après les interventions de M. Bernard Seillier, rapporteur, M. Jean-Pierre Fourcade, président, MM. André Vézinhet et André Jourdain, la commission a adopté un amendement prévoyant qu'il ne pouvait, nonobstant toute disposition du plan d'occupation des sols, être exigé la réalisation de plus d'une aire de stationnement pour deux logements lors de la construction avec un prêt aidé par l'Etat de logements locatifs destinés aux personnes défavorisées lorsque ces logements sont desservis par un réseau de transport public.

Puis, la commission a adopté un amendement de suppression de l'article 28 bis qui prévoit que la location du logement est dissociée de la location de l'aire de stationnement.

L'article 28 ter (modification de l'article 33 quinquies du code général des impôts), et l'article 29 (modification des conditions d'exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties) ont été adoptés sans modification.

Après les interventions de MM. Bernard Seillier, rapporteur, Jean-Pierre Fourcade, président, Claude Huriet et Guy Fischer, la commission a adopté un amendement de suppression de l'article 30 qui crée une taxe annuelle sur les logements vacants dans les communes appartenant à des zones d'urbanisation de plus de 200.000 habitants, après que M. Bernard Seillier, rapporteur, eut souligné les inconvénients de cette nouvelle taxe et proposé l'adoption en lieu et place de dispositifs fiscaux à caractère incitatif.

La commission a ainsi adopté deux amendements, portant articles additionnels après l'article 30, le premier précise que le montant des primes d'assurance versées au titre de la garantie du risque de loyers impayés ouvre droit à un crédit d'impôt limité à 1.800 francs par an ; le second double, pour les logements mis en location après une période de vacance de deux ans, le plafond ouvrant droit à la procédure de déclaration simplifiée des revenus fonciers.

A l'article 31 relatif au régime de réquisition avec attributaire, la commission s'en est remise à l'avis de la commission des lois.

L'article 32 (extension aux CCAS de l'aide aux organismes logeant à titre temporaire des personnes défavorisées) a été adopté sans modification.

Puis, la commission a adopté sans modification l'article 33 A (coordination dans le CCH) et l'article 33 B (principes généraux de la construction, de l'aménagement, de l'attribution et de la gestion des logements locatifs sociaux).

La commission a ensuite abordé l'article 33 relatif à la réforme des attributions de logements locatifs sociaux qui modifie plusieurs articles du code de la construction et de l'habitation.

A l'article L. 441 (principes régissant l'attribution des logements sociaux), la commission, sur proposition du rapporteur, a adopté un amendement prévoyant que l'attribution des logements locatifs sociaux devait satisfaire les besoins de personnes rencontrant des difficultés particulières de logement en raison de leurs conditions d'existence ou de la précarité de leurs ressources.

A l'article L. 441-1-4 (création des conférences intercommunales du logement), outre un amendement rédactionnel, la commission a adopté, sur proposition du rapporteur, huit amendements tendant respectivement à :

- obliger le préfet à prendre en compte pour la délimitation des bassins d'habitat les structures de coopération intercommunale existantes, les bassins d'habitat délimités par le PDALPD et les conférences intercommunales déjà existantes ;

- rétablir les critères qui avaient été prévus dans le projet de loi initial pour définir les communes qui sont tenues de créer une conférence intercommunale du logement (CIL) en raison de leur proportion de logements sociaux, ceci afin d'éviter un morcellement de ces conférences.

- prévoir que les maires concernés peuvent constituer à l'unanimité et non à la majorité, une conférence intercommunale lorsque le territoire des communes agglomérées présente d'importants déséquilibres de peuplement ;

- indiquer que le préfet transmet aux communes concernées la délimitation des bassins d'habitat dans un délai de six mois à compter de la publication de la loi ;

- imposer aux préfets de réunir les maires concernés dans un délai de trois mois à compter de la transmission de la délimitation des bassins d'habitat, à l'exclusion des communes ayant refusé par délibération de faire partie de la conférence intercommunale du logement ;

- ajouter les associations de défense des personnes en situation d'exclusion par le logement à la liste des associations représentées dans la CIL ;

- permettre au conseil général de déléguer un représentant aux travaux de la CIL ;

- supprimer la disposition prévoyant que la CIL délibère à la majorité de ses membres afin que les débats se déroulent de manière consensuelle au sein des CIL.

A l'article L. 441-1-5 (rôle des CIL), la commission a adopté six amendements, sur proposition du rapporteur. Le premier amendement prévoit que la charte intercommunale du logement définit la répartition des objectifs quantifiés d'accueil des personnes défavorisées dans le parc locatif social entre les communes concernées.

Un deuxième amendement précise que la CIL évalue annuellement l'état de la vacance dans le parc des logements locatifs sociaux.

Le troisième amendement dispose que seuls les membres élus de la CIL ont voix délibérative pour l'adoption de la charte intercommunale du logement.

Le quatrième amendement indique que le préfet peut refuser d'agréer la charte, au cas où les engagements quantifiés annuels de la charte ne sont pas compatibles avec l'ensemble des engagements annuels transmis par le préfet à la conférence intercommunale.

Le cinquième amendement précise que pour les communes ayant refusé de participer à la CIL du bassin d'habitat, les attributions de logements locatifs sociaux sont prononcées conformément aux principes édictés dans les accords départementaux.

Enfin, un sixième et dernier amendement ouvre aux communes la possibilité de constituer une conférence communale du logement afin de mettre en oeuvre les objectifs prévus dans une charte intercommunale.

A l'article L. 441-1-6 (dispositif applicable dans la région d'Ile-de-France), la commission a adopté un amendement intégrant les associations de défense des personnes en situation d'exclusion dans la conférence régionale du logement social en Ile-de-France.

A l'article L. 441-2-1 (traitement des demandes d'attribution des logements locatifs sociaux), la commission a adopté un amendement rédactionnel afin de confirmer que seules les communes volontaires participeraient au système départemental informatisé d'enregistrement des demandes d'attribution de logements HLM.

Puis la commission a adopté un amendement de suppression de l'article L. 441-2-1-1 prévoyant que tout rejet d'une demande d'attribution de logement doit être notifié par écrit au demandeur, dans un document exposant le ou les motifs du refus d'attribution, M. Bernard Seillier, rapporteur, ayant souligné que la mesure risquait d'avoir un effet contraire à celui recherché ou reconduisant à retarder le passage en commission d'attribution des dossiers difficiles.

A l'article L. 441-3, la commission, après les interventions de MM. Jean-Pierre Fourcade, président et Bernard Seillier, rapporteur, a adopté un amendement prévoyant que l'entrée en vigueur des nouvelles dispositions relatives au surloyer était fixée au premier jour du troisième mois suivant la publication de la loi, afin de tenir compte de la nécessité pour les organismes d'HLM de mettre en place prochainement le relèvement des plafonds de ressources.

L'article 33 bis (gratuité de la demande d'attribution d'un logement social) a été adopté conforme.

A l'article 33 ter (délai de préavis applicable en cas de changement de logement au sein du parc HLM), la commission a adopté un amendement supprimant la réduction du délai de préavis à deux mois, au lieu de trois, lorsque les deux logements, faisant l'objet du changement, appartiennent à des bailleurs sociaux différents.

Après avoir adopté conforme l'article 34 relatif à l'extinction du mécanisme des protocoles d'occupation du patrimoine social, la commission a adopté, sur proposition de son rapporteur, deux amendements supprimant l'article 34 bis et l'article 34 ter qui ont respectivement pour objet de revenir sur la définition des logements locatifs sociaux pris en compte pour le respect de l'obligation de construction prévue dans la loi d'orientation pour la ville et d'abaisser à 1.500 habitants en région Ile-de-France le seuil de population au-delà duquel le dispositif est applicable.

Sur ce point, M. Bernard Seillier, rapporteur, a souligné que ces dispositions allaient à l'encontre du principe de mixité sociale et que l'abaissement du seuil en Ile-de-France n'entraînerait, en contrepartie des contraintes administratives imposées, qu'une faible augmentation de la construction de logements sociaux dans cette région.

M. Jean-Pierre Fourcade, président, a constaté que la modification de la définition des logements sociaux pris en compte contraignait les communes concernées à remettre en cause les programmes de construction qu'elles avaient déjà mis en place sur trois ans.

Puis la commission a adopté sans modification l'article 35 qui étend aux sociétés d'économie mixte des DOM certaines dispositions relatives aux attributions de logements.

Abordant les dispositions du projet de loi relatives à l'accès aux soins, la commission, après les interventions de MM. Bernard Seillier, rapporteur, Jean-Pierre Fourcade, président, et Claude Huriet, a adopté un amendement insérant un article additionnel avant l'article 36 disposant qu'au 1er janvier 1999, tous les résidents bénéficieront d'une couverture maladie universelle dans les conditions définies par la loi.

Sur proposition de son rapporteur, elle a adopté un amendement à l'article 36 (caractère prioritaire de la politique d'accès à la prévention et aux soins des personnes les plus démunies), demandant au Gouvernement de veiller à doter de crédits en cohérence avec l'objectif prioritaire affirmé dans l'article, les interventions sanitaires en direction de publics prioritaires prévues dans les programmes et dispositifs en faveur de la santé de la population.

L'article 36 bis qui fixe des objectifs de la lutte contre l'exclusion dans les conventions d'objectifs et de gestion a été adopté conforme.

Puis, la commission a adopté un amendement de suppression de l'article 36 ter (conventions d'objectifs et de gestion de la CNAMTS) rendu superflu par l'article 36 bis précité.

Elle a adopté, sur proposition de son rapporteur, un amendement complétant l'article 36 quater (médecine scolaire), afin qu'une visite soit organisée annuellement au profit des élèves des écoles, des collèges et des lycées situés dans des zones où le recours aux soins est insuffisant.

Après avoir adopté sans modification l'article 37 (programmes régionaux d'accès à la prévention et aux soins), elle a adopté un amendement rédactionnel à l'article 37 bis (centres d'hygiène alimentaire et d'alcoologie) afin d'éviter de laisser à penser que les centres d'hygiène alimentaire et d'alcoologie (CHAA) avaient le monopole de la prise en charge des personnes alcooliques.

L'article 38 (participation du service public hospitalier à la lutte contre l'exclusion), l'article 38 bis (protection maternelle et infantile), l'article 38 ter (action du fonds national d'action sociale et du fonds national de prévention, d'éducation et d'informations sanitaires) et l'article 39 (permanences d'accès aux soins consacrée aux personnes en situation de précarité) ont été adoptés conformes.

A l'article 39 bis (transfert à l'Etat de compétences sanitaires des départements), la commission, sur proposition de son rapporteur, a adopté un amendement tendant à transférer dans le domaine de compétences de l'Etat l'ensemble des questions relatives à la prévention sanitaire, hors la protection maternelle et infantile (PMI).

Abordant le volet relatif à l'exercice de la citoyenneté, la commission a adopté conformes l'article 40 A (conditions d'adhésion des demandeurs d'emploi aux organisations syndicales) et l'article 40 B (accès des demandeurs d'emploi à la formation syndicale).

Puis, elle a adopté, sur proposition de son rapporteur, un amendement à l'article 40 C (exonération du timbre fiscal exigé pour la délivrance d'une carte nationale d'identité), réservant l'exonération aux personnes sans domicile fixe dont les ressources n'atteignent pas le montant du RMI.

La commission s'en est remise à l'avis de la commission des lois sur l'article 40 (droit de vote des personnes sans domicile fixe) et l'article 41 (aide juridictionnelle des personnes sans domicile fixe).

Elle a adopté conforme l'article 41 bis relatif à l'information des prisonniers durant l'exécution d'une peine d'emprisonnement.

S'agissant du volet du projet de loi portant sur la procédure de traitement des situations de surendettement, la commission a adopté les articles 42 à 52 quater sans modification sous réserve des amendements qui pourront être proposés par la commission des lois et la commission des finances saisies pour avis.

Concernant les dispositions relatives à la saisie immobilière et l'interdiction bancaire ainsi qu'à la prévention des expulsions, la commission a décidé de s'en remettre à l'avis de la commission des lois sur les articles 53 A à 63 bis, à l'exclusion de l'article 57 bis (crédits aux mineurs) sur lequel elle s'en est remise à l'avis de la commission des finances et de l'article 60 (versement de l'allocation logement en tiers payant) qu'elle a adopté sans modification.

Abordant l'amélioration des conditions de vie et d'habitat, la commission a adopté conforme l'article 64 (lutte contre le saturnisme), s'en est remise à l'avis de la commission des lois sur l'article 65 (lutte contre les marchands de sommeil) et elle a adopté sans modification l'article 66 (clarification du statut des sous-locataires) et l'article 67 (protection des occupants des hôtels meublés) sous réserve des amendements qui pourront être proposés par la commission des affaires économiques saisie pour avis.

Puis, évoquant le chapitre relatif aux moyens d'existence, la commission a tout d'abord adopté sans modification l'article 68 A (incessibilité de l'allocation d'insertion et de l'ASS), l'article 68 (fixation d'un seuil minimal insaisissable pour les prestations familiales), l'article 69 (indexation sur les prix de l'allocation d'insertion et de l'ASS) et l'article 69 bis (mise en oeuvre du droit au transport pour les demandeurs d'emploi), a maintenu la suppression de l'article 70 (intéressement des bénéficiaires de l'API à l'exercice d'une activité professionnelle) et adopté conforme l'article 71 (droit à la vie familiale des personnes hébergées dans les centres d'accueil).

Elle a adopté, sur proposition de son rapporteur, un amendement insérant un article additionnel après l'article 71 modifiant le code civil pour prévoir qu'en matière de placement d'enfants, le juge pouvait indiquer que le lieu de placement devait être recherché afin de faciliter, autant que possible l'exercice du droit de visite par le ou les parents.

Elle a ensuite adopté sans modification l'article 72 (fourniture minimum d'énergie, d'eau et de téléphone), ainsi que l'article 73 (droit au compte bancaire) et l'article 73 bis (institution du chèque d'accompagnement personnalisé) sous réserve des amendements qui pourront être présentés par la commission des Finances et, le cas échéant, sur l'article 73 par la commission des lois.

Abordant le volet portant sur le droit à l'égalité des chances par l'éducation et la culture, la commission, sur proposition de son rapporteur, a adopté deux amendements à l'article 74 (accès à la culture, au sport, aux vacances et aux loisirs) : le premier amendement supprime la disposition qui prévoyait que l'accès à la culture, à la pratique sportive, aux vacances et aux loisirs permettait de garantir l'exercice effectif de la citoyenneté, M. Bernard Seillier, rapporteur, ayant fait valoir que si les objectifs précités pouvaient être une condition de l'insertion sociale, il était excessif de se référer à « l'exercice de la citoyenneté » ; le deuxième amendement précise que l'accès aux vacances et aux loisirs passe par l'organisation des conditions de départ en vacances des personnes en situation d'exclusion, et supprime en conséquence la référence à un « droit » au départ en vacances figurant dans le texte de l'Assemblée nationale.

L'article 75 (reconnaissance du principe de discrimination positive en matière d'éducation), a été adopté sans modification. L'article 75 bis (missions du comité d'éducation à la santé et à la citoyenneté) a fait l'objet d'un amendement destiné à en renforcer la cohérence sans en modifier le fond.

Après un débat au cours duquel sont intervenus M. Claude Huriet, M. Bernard Seillier, rapporteur, M. Jean-Pierre Fourcade, président, la commission a adopté deux amendements supprimant respectivement l'abrogation de l'aide à la scolarité prévue à l'article 76 et la création d'une nouvelle bourse nationale des collèges gérée par l'éducation nationale prévue par l'article 77, M. Claude Huriet ayant accepté de cosigner ces deux amendements à la demande du rapporteur.

Après l'article 77, elle a adopté trois amendements insérant trois articles additionnels également cosignés par M. Claude Huriet.

Le premier article additionnel dispose que les enfants de plus de seize ans inscrits au collège peuvent bénéficier de l'aide à la scolarité.

Le deuxième article additionnel précise que l'aide à la scolarité est versée en trois fois, à l'exception de l'aide du montant le plus faible qui est versée en une seule fois.

Le troisième article additionnel demande un rapport au Gouvernement sur la fréquentation des cantines scolaires analysant l'impact éventuel de la mise en place de l'aide à la scolarité sur la fréquentation des cantines et faisant un bilan du fonctionnement du fonds social pour les cantines.

L'article 78 relatif à la modulation des tarifs des services publics a été adopté conforme sous réserve des amendements qui pourront être présentés par la commission des Finances.

Puis, la commission, sur proposition de son rapporteur, a adopté un amendement insérant un article additionnel avant l'article 78 bis autorisant l'accès aux fonctions de chargé d'enseignement aux personnes momentanément privées d'emploi.

L'article 78 bis (élévation de la lutte contre l'illettrisme au rang de priorité nationale) a été adopté conforme.

Abordant les dispositions relatives aux institutions sociales, la commission a adopté, sur proposition de son rapporteur, un amendement insérant un article additionnel avant l'article 79 et prévoyant que, pendant cinq ans, les dépenses consacrées à la lutte contre la pauvreté et l'exclusion et aux actions en faveur de l'insertion pourraient être financées sur les crédits départementaux d'insertion dans la limite de 10 % de ces derniers. M. Bernard Seillier, rapporteur, a rappelé qu'il s'agissait du texte de la proposition de loi déposée par M. Jean Delaneau et adoptée par le Sénat au cours de cette session.

A l'article 79 (formation des professions sociales), la commission, sur proposition de son rapporteur, a adopté trois amendements. Le premier indique que les établissements de formation doivent bénéficier d'une aide financière de l'Etat adaptée aux objectifs contractuels ; le deuxième précise que la subvention budgétaire aux établissements devait tenir compte du coût de la mise en oeuvre quantitative et qualitative des formations définies par le contrat ; le troisième prévoit que les dépenses liées à l'emploi sont prises en charge en tenant compte du nombre et de la qualification des formateurs nécessaires ainsi que du coût moyen estimé de leur rémunération.

Elle a adopté sans modification l'article 80 instituant l'Observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion sociale.

A l'article 80 bis (commission de l'action sociale d'urgence), elle a adopté, sur proposition de son rapporteur, deux amendements : le premier amendement précisant que ces commissions ont notamment pour objet d'harmoniser les procédures de recueil d'informations et d'améliorer l'orientation des personnes concernées ; le deuxième amendement reprenant le contenu des conventions de coordination locales prévues à l'article 80 quater sous réserve que celles-ci soient passées avec des centres communaux ou intercommunaux d'action sociale.

Puis elle a adopté un amendement de suppression de l'article 80 ter (comité départemental de coordination des politiques de prévention et de lutte contre les exclusions), après que M. Bernard Seillier, rapporteur, eut souligné la lourdeur de ce dispositif qui ne répondait pas à des enjeux clairement définis.

Elle a adopté un amendement de suppression de l'article 80 quater par cohérence avec l'amendement adopté à l'article 80 bis.

Elle a adopté sans modification l'article 81 relatif aux institutions sociales et médico-sociales.

Enfin, à l'article 82 portant sur le rapport d'évaluation au Parlement, la commission, sur proposition de son rapporteur, a adopté un amendement prévoyant que ce rapport présenterait des propositions de suppression, de modification ou d'adaptation du dispositif législatif et réglementaire, établies sur proposition de l'observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion sociale après concertation au sein du Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale.

Puis la commission a approuvé le projet de loi ainsi modifié.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Saisie du projet de loi d'orientation relatif à la lutte contre les exclusions, longtemps attendu, votre commission, après une quarantaine d'auditions dont la moitié en réunion plénière, a souhaité procéder à un examen approfondi du texte ; elle s'est montrée soucieuse d'y apporter les améliorations nécessaires, mais également d'en corriger les imperfections ou les excès.

Ce texte parce qu'il s'inscrit dans une philosophie courageuse qui est d'ouvrir à tous l'accès aux droits de tous, doit beaucoup à Mme Geneviève de Gaulle-Anthonioz, présidente d'ATD-Quart Monde à laquelle votre commission tient à rendre un légitime hommage.

Ce nouveau projet de loi s'inspire également largement du projet de loi de renforcement de cohésion sociale et du travail de concertation conduit par MM. Jacques Barrot et Xavier Emmanuelli.

Sans doute, le Gouvernement eût-il été bien inspiré de faire preuve de plus de modestie en mettant en avant non la rupture mais la continuité avec le travail accompli par le précédent Gouvernement sous l'impulsion du Président de la République. L'unanimité serait alors plus facile à réunir autour d'un texte qui vise à donner un cours nouveau à la lutte toujours renouvelée contre toutes les formes d'exclusion.

Afin d'améliorer le projet de loi, la commission a souhaité l'infléchir dans trois directions.

Votre commission a tout d'abord estimé nécessaire de favoriser résolument le retour à l'emploi dans le secteur marchand des titulaires de minima sociaux.

Tout en conservant le texte du projet en matière d'accès à l'emploi, notamment dans le domaine de l'insertion par l'activité économique, la commission a introduit deux dispositifs nouveaux pour inciter, dans un contexte favorable de reprise économique, à la réinsertion des exclus en entreprise:

- la faculté pour tout bénéficiaire du RMI depuis plus de deux ans de signer un contrat initiative-emploi à mi-temps avec une entreprise dans le cadre d'une convention de revenu minimum d'activité lui permettant de conserver environ la moitié du RMI pendant deux ans en plus de sa rémunération ;

- une exonération générale de charges sociales pendant cinq ans pour toute personne titulaire d'un minimum social depuis plus de deux ans lorsqu'elle est embauchée par une entreprise.

Elle a souhaité ensuite privilégier une gestion souple et décentralisée des dispositifs de prévention des exclusions.

Face à un texte dont la philosophie est empreinte d'une forme de défiance à l'égard des collectivités locales, la commission a réaffirmé que la gestion des fonds cofinancés par l'Etat et les départements en faveur de l'aide aux jeunes en difficulté ou de l'accès et du maintien dans un logement (FSL) devait être assurée au niveau local, au plus près des intéressés.

Divers aménagements ont été apportés à la procédure d'attribution des logements sociaux afin que les engagements entre le préfet, les organismes d'HLM et les communes en matière d'accès des plus démunis aux logements HLM, soient pris dans un esprit de concertation, seul garant d'une application efficace sur le terrain.

Votre commission a, en outre, préféré les mesures incitatives aux dispositifs de contrainte ou de taxation.

Ainsi, la commission a-t-elle supprimé la taxe sur les logements vacants au profit d'une déduction fiscale des primes d'assurance pour garantie d'impayés de loyers et d'une simplification des déclarations de revenus fonciers réservée aux logements mis en location après deux ans de vacance.

Enfin, elle a voulu donner un véritable contenu au volet santé du projet de loi.

La commission a tenu à inscrire dans le projet de loi l'entrée en vigueur, dès le 1er janvier 1999, de la couverture maladie universelle.

Elle a mis en place une visite médicale annuelle obligatoire pour les élèves du primaire et du secondaire dans toutes les zones où le recours aux soins est manifestement insuffisant.

Votre commission vous proposera d'adopter le projet de loi modifié par les amendements qu'elle a déposés mais également par les propositions formulées par les différentes commissions saisies pour avis, notamment par la commission des Lois et la commission des Finances à l'avis desquelles votre commission s'est référée sur de nombreux articles qui relèvent plus particulièrement du champ de leurs compétences.

I. UN JUSTE COMBAT CONTRE LA PAUVRETÉ ET L'EXCLUSION SOCIALE

Le projet de loi que nous examinons aujourd'hui porte sur une des valeurs essentielles de la République puisqu'il a pour but ultime, conformément à l'engagement pris par le Président de la République, de renforcer la cohésion de la communauté nationale autour d'un combat contre tout ce qui peut aggraver la fracture sociale.

Il correspond aussi à une situation particulière puisqu'il est assez rare, qu'à environ un an d'intervalle, deux majorités successives, dont les vues ne convergent pas toujours, loin de là, choisissent de déposer sur une question aussi essentielle, deux projets de loi qui, s'ils ne sont pas des « clones », ont du moins un « air de famille ».

A. UN COMBAT NÉCESSAIRE CONTRE UN MAL PERMANENT

A l'origine de ce rapprochement des points de vue, se trouve une prise de conscience commune, notamment grâce au travail des associations réunies sous l'égide de l'UNIOPSS dans le cadre du collectif « Alerte » : malgré la mise en oeuvre des aides aux handicapés et aux personnes âgées, à travers notamment la loi du 30 juin 1975 relative aux institutions sociales et médico-sociales, et malgré la mise en place, en 1988, de cet ultime filet de sécurité que constitue le revenu minimum d'insertion, la grande pauvreté a continué à progresser dans notre pays.

L'article 25 de la Déclaration universelle des droits de l'homme de 1948 qui dispose « que toute personne a droit à un niveau de vie suffisant pour assurer sa santé, son bien-être et ceux de sa famille » s'avère, cinquante ans après, toujours aussi difficile à appliquer.

Même au cours de la période d'expansion économique que l'on a coutume d'appeler les « Trente Glorieuses », la prise de conscience du problème de la grande pauvreté a toujours existé : au cours de l'hiver 1954, particulièrement rigoureux, l'Abbé Pierre, fondateur de la communauté baptisée Emmaüs, lance un appel radiophonique qui déclenche un véritable élan de générosité ; en 1957, à Noisy-le-Grand, le Père Joseph Wresinski lance le mouvement ATD-Quart Monde qui entend mobiliser des volontaires pour les mettre au service des populations démunies et aider celles-ci à s'organiser pour mieux faire reconnaître leur dignité et leurs droits.

En 1974, M. René Lenoir publie un livre prémonitoire intitulé « Les exclus » qui montre que la société de consommation laisse sur le bord du chemin trois catégories de personnes : 2,4 millions de personnes âgées qui n'ont que le minimum vieillesse, alors d'un montant très bas, pour vivre ; les handicapés ; les personnes marginalisées par une pauvreté transmise de génération en génération.

Les deux lois du 30 juin 1975 relative aux institutions sociales et médico-sociales et aux handicapés, vont permettre de mieux organiser sur le plan institutionnel l'aide sociale à l'enfance, aux personnes âgées, aux handicapés ainsi que l'aide accordée aux personnes en situation d'errance à travers les centres d'hébergement et de réadaptation sociale (CHRS).

De fait, il apparaît déjà à la fin des années 70 que les situations héritées de grande pauvreté persistent : en 1978, la section des affaires sociales du Conseil économique et social adoptait un rapport du Professeur Henri Pequignot sur la lutte contre la pauvreté qui préconisait un renforcement des politiques sociales et sectorielles en ce domaine.

Lors de son audition devant le groupe sénatorial d'étude sur la lutte contre l'exclusion, M. René Lenoir a souligné que si, au cours des dernières années, la situation des personnes âgées et handicapées s'était améliorée, en revanche, la montée du chômage avait abouti à une forte augmentation de la proportion des personnes en situation d'exclusion par la pauvreté.

Au cours des années 80, avec la montée du chômage, surgit la prise de conscience du phénomène de la « nouvelle pauvreté », marquée notamment par la création des Restaurants du Coeur en 1984 et 1985. Les 10 et 11 février 1987, le Conseil économique et social adopte le rapport du Père Joseph Wresinski sur « la grande pauvreté et la précarité économique et sociale » qui souhaite apporter de véritables solutions cohérentes, globales et prospectives au problème de la pauvreté.

Dans son rapport, le père Joseph Wresinski définit la précarité comme « l'absence d'une ou plusieurs des sécurités, notamment celle de l'emploi, permettant aux personnes et familles d'assumer leurs obligations professionnelles, familiales et sociales, et de jouir de leurs droits fondamentaux ». Il constate que « l'insécurité qui en résulte peut être plus ou moins étendue et avoir des conséquences plus ou moins graves et définitives et qu'elle conduit à la grande pauvreté, quand elle affecte plusieurs domaines de l'existence, qu'elle devient persistante, qu'elle compromet les chances de réassumer ses responsabilités et de reconquérir ses droits, dans un avenir prévisible ».

Le rapport estime déjà que des mesures nouvelles d'ordre législatif (loi d'orientation ou lois de programmation) ou réglementaire selon les cas, devraient être prises « pour permettre un traitement global et permanent de la pauvreté et de la précarité économique et sociale ».

Il s'agissait alors pour le Père Joseph Wresinski de réunir les conditions propres à permettre à ceux qui sont dans la grande pauvreté d'en sortir véritablement, à ceux qui sont en voie de paupérisation de ne pas y tomber et aux uns et aux autres d'en être durablement préservés grâce à une conception plus exigeante de la solidarité de la part d'un nombre croissant de citoyens.

Ce rapport ainsi que les nombreuses initiatives prises par les collectivités locales sur le terrain, aboutiront à la mise en place de la loi du 31 décembre 1988 sur le revenu minimum d'insertion et de la loi du 31 mai 1990 relative à la mise en oeuvre du droit au logement.

A compter de 1988, la situation continuera de se dégrader dans plusieurs domaines : l'exclusion de l'emploi persiste en raison de la montée d'un chômage de très longue durée ; la précarité financière de nombreux ménages se lit à travers l'augmentation des titulaires de minima sociaux ; l'exclusion du logement se maintient avec une demande de logements sociaux difficile à satisfaire.

Il apparaît alors de plus en plus clairement que la montée de l'exclusion remet en cause notre modèle de cohésion sociale.

C'est pourquoi en janvier 1992, le bureau du Conseil économique et social demande à Mme Geneviève de Gaulle-Anthonioz de préparer un avis sur l'évaluation des politiques publiques de lutte contre la grande pauvreté.

Dans son rapport, Mme Geneviève de Gaulle-Anthonioz, souligne que « plutôt que d'envisager un traitement particulier des populations pauvres, il convient de prendre en compte leur situation dans les politiques générales et de veiller à rendre cette situation compatible avec l'accès aux droits ouverts à tous ».

Elle demande « l'adoption d'une loi d'orientation qui donnerait leur pleine efficacité aux actions conduites pour éradiquer la grande pauvreté et prévenir l'exclusion ».

B. L'AGGRAVATION DES SITUATIONS D'EXCLUSION

Au-delà de la question du seuil de pauvreté, l'analyse de l'exclusion doit se lire à travers l'évolution de ses composantes et l'histoire des parcours individuels des personnes.

1. L'analyse en seuil de pauvreté montre que l'exclusion ne recule pas de 1984 à 1994

L'analyse de la pauvreté peut se lire à travers le niveau des ressources des personnes. De ce point de vue, les statisticiens considèrent comme pauvres les ménages dont le revenu par mois et par unité de consommation est inférieur à la moitié du revenu médian des Français, c'est-à-dire, en 1994, 3.763 francs pour une personne seule, 6.800 francs pour un couple avec un enfant et 7.900 francs pour un couple avec deux enfants.

Les données les plus récentes font état de 5,5 millions de personnes pauvres, dont 1,1 million d'enfants, vivant au sein de 2,4 millions de ménages1(*).

Cela représente environ 10 % de la population. Ce taux était approximativement le même en 1984 mais cette stabilité est paradoxale puisque, dans le même temps, le revenu national a, lui, augmenté d'environ 33 % et que les aides publiques versées au titre de la solidarité nationale ont également augmenté.

L'INSEE note que si l'introduction du RMI en 1989 avait contribué à « contenir » la pauvreté, ses allocataires vivent en-dessous du seuil de pauvreté (à environ 75 %), tout comme les bénéficiaires de l'ASS et de l'allocation d'insertion. La pauvreté a, en proportion, reculé chez les retraités (14 % étaient pauvres en 1984 contre seulement 7 % en 1994), mais elle a gagné des tranches d'âge plus jeunes et s'est accrue parmi les chômeurs dont le taux de pauvreté est passé de 32 % à 39 %, et les salariés dotés d'emplois peu stables.

Par ailleurs, l'INSEE souligne que la forte aggravation de la pauvreté ne résulte pas seulement de l'augmentation du nombre de chômeurs mais aussi de la montée du chômage de longue durée, de l'arrivée de chômeurs en fin de droits, de l'instabilité de l'emploi des jeunes dont la durée de cotisation est insuffisante et des réformes ayant durci les conditions d'accès à l'assurance chômage.

L'Institut observe que le nombre de chômeurs de plus de 25 ans a été multiplié par 1,6 entre 1984 et 1994 et que le chômage s'est diffusé aux âges où l'on assume la charge financière d'une famille, alors qu'il était concentré hier sur des jeunes habitant souvent chez leurs parents.

Le nombre de chômeurs « pauvres » est passé de 255.000 en 1984 à 519.000 en 1994.

Enfin, l'INSEE constate que le développement de nouvelles formes d'emplois peu stables (contrats à durée déterminée, contrats d'intérim, contrats aidés, stages) a entraîné de nouvelles formes de pauvreté dans la mesure où il est de plus en plus fréquent que le chef du ménage n'occupe que des emplois instables ou à temps partiel et ne parvienne pas à gagner en douze mois un salaire suffisant pour dépasser le seuil de pauvreté.

L'analyse en termes de seuil de pauvreté doit être maniée avec précaution car le revenu monétaire ne rend pas toujours compte du niveau de vie d'un ménage dans la mesure où il ignore le patrimoine, l'importance de la solidarité familiale ainsi que d'autres éléments qualitatifs comme la production domestique ou le réseau relationnel.

Comme l'ont montré les travaux de Mme de Gaulle-Anthonioz au Conseil économique et social, il importe d'examiner comment évoluent les facteurs de l'exclusion tels que la perte d'un emploi, la dislocation de la famille, l'absence de formation, l'échec scolaire, l'illettrisme.

2. Les composantes multiples de l'exclusion

S'agissant de l'emploi, au-delà de l'augmentation continue du chômage, il est frappant de constater la part importante des personnes en situation de chômage de longue durée, c'est-à-dire depuis plus d'un an : ils atteignent le nombre de 1.160.112 en mars 1998.

La situation des chômeurs est très variable : comme l'a montré Mme Join-Lambert dans son rapport, on pouvait considérer en 1996 que les chômeurs indemnisés par le régime d'assurance UNEDIC recevaient une allocation brute mensuelle moyenne de 4.234 francs. L'évolution en francs constants de cette allocation a été négative depuis 1992 où elle atteignait 4.361 francs.

Le taux de demandeurs d'emploi indemnisés par l'assurance chômage a diminué par rapport au nombre total de chômeurs : ce taux qui était de l'ordre de 60 % en 1985 atteint 54,6 % à la fin décembre 1997.

La part des chômeurs non indemnisés est particulièrement importante chez les jeunes, les femmes, dont une grande majorité ne justifie pas de références de travail d'une durée suffisante pour bénéficier d'une ouverture de droits au titre du régime d'assurance chômage.

Concernant le logement, les données sont relativement floues. Il est notament extrêmement difficile de dénombrer de manière exhaustive les personnes qui n'ont pas de domicile fixe. En 1990, le Bureau d'information et de prévision économique (BIPE), à partir d'une analyse faite par une filiale de la Caisse des dépôts et consignations, a estimé le nombre de mal logés et de sans abri à 2,248 millions de personnes en 1990. Selon cette enquête, 202.000 personnes pouvaient être considérées comme des exclus du logement (sans abri, abri de fortune). 470.000 personnes étaient logées en meublés ou chambres d'hôtels et 1,6 million de personnes en habitations mobiles ou hors normes.

Les places d'hébergement en centres d'hébergement et de réadaptation sociale sont passées de 500.000 places en 1990 à une capacité de 700.000 à 1,2 million d'hébergements en 1998. Par ailleurs, 700.000 ménages ont eu recours au cours des sept dernières années aux aides des fonds départementaux de solidarité pour le logement (FSL).

Concernant les problèmes d'éducation et de formation, sont recensées aujourd'hui 2,4 millions de Français, soit 5,4 % des plus de 18 ans, auraient des difficultés à parler, lire ou écrire la langue de la vie courante. Il convient de noter par ailleurs que plus de 50.000 jeunes sortent chaque année du système éducatif sans aucune qualification.

Enfin, Mme de Gaulle-Anthonioz, dans son rapport, note que, à l'entrée en sixième, sur l'ensemble des élèves, 12 % ne sont pas capables de saisir le sens explicite d'un texte simple et que 10 % sont en grande difficulté, notamment parce qu'ils cumulent deux années de retard et des résultats médiocres en français et en mathématiques.

Concernant la vie familiale, il est à noter que l'instabilité familiale est un facteur aggravant de l'exclusion. Selon une étude réalisée par l'INSEE en décembre 1996, il apparaissait que le nombre des enfants de moins de 25 ans vivant dans des familles pauvres était de 1,8 million en 1996, soit un nombre à peu près égal à celui constaté dix ans auparavant, en 1985. L'étude fait ressortir que les enfants les plus démunis vivent souvent dans des familles plus petites et, en particulier, monoparentales.

Le nombre des enfants pauvres en familles monoparentales est passé de 199.000 à 334.000 en dix ans, soit une hausse de 68 % sur la période.

Concernant l'accès aux soins, le ministère de la santé estime qu'une personne sur cinq a renoncé à certains soins pour des raisons financières. Par ailleurs, selon la délégation au RMI, la mortalité des titulaires de cette allocation est deux fois plus élevée que celle constatée pour l'ensemble de la population.

On notera que, selon les statistiques des commissions de surendettement, 600.000 ménages au moins sont aujourd'hui surendettés.

Ces statistiques ne doivent pas être agrégées, mais elles témoignent de la persistance d'un problème profond qui apparaît aussi à travers l'augmentation du nombre de titulaires de minima sociaux.

3. La croissance des titulaires de minima sociaux

La France compte huit catégories de minima sociaux visant à garantir un revenu minimum aux personnes disposant de très faibles ressources.

La création de ces minima sociaux s'est faite au fur et à mesure du développement de la protection sociale pour remédier aux failles du système.

Les premiers minima mis en place, tels que le minimum vieillesse, le minimum invalidité ou l'allocation aux adultes handicapés s'adressaient à des populations situées hors du marché classique de l'emploi et se trouvant dans l'incapacité durable de tirer des ressources suffisantes de leur travail.

Par la suite, ont été créés des minima s'apparentant à la couverture d'un risque transitoire tel que l'allocation de parent isolé et l'allocation veuvage, le risque étant lié alors à une situation familiale fragilisée.

Au cours des années 80 ont été mis en place des revenus minima en faveur des chômeurs de longue durée (ASS) et des primo-demandeurs d'emplois (allocation d'insertion) qui sont loin de couvrir toutes les personnes touchées par le chômage.

Le RMI, enfin, a été mis en place en 1988 pour assurer un dernier « filet de sécurité » à la majeure partie de la population.

En France, au 31 décembre 1995, plus de 3,3 millions de personnes étaient bénéficiaires des différents minima sociaux. Si l'on ajoute les conjoints, enfants et autres personnes à charge, ce sont près de 6 millions de personnes qui sont concernées.

Le montant des allocations versées au titre de ces minima sociaux a dépassé 80 milliards en 1995. La masse des allocations a augmenté de 17 % en francs constants entre 1989 et 1995.

Effectifs des bénéficiaires de minima sociaux au 31 décembre 1995

en milliers

 

Métropole

Départements d'outre-mer

Ensemble

Revenu minimum d'insertion

841

105

946

Allocation de parent isolé

148

16

164

Allocation de solidarité spécifique

481

 

481

Assurance veuvage

15

2

17

Allocation d'insertion

17

 

17

Minimum vieillesse

949

40

989

Minimum invalidité

104

1

105

Allocation aux adultes handicapés

594

21

616

Total

3.149

183

3.335

La montée en puissance du nombre de foyers titulaires d'un minimum social qui est passé de 2,3 millions en 19818 à 3,3 millions en 1996 est le signe flagrant d'un dysfonctionnement de la société.

4. La singularité des parcours individuels

Enfin, échappe à toute analyse statistique le fait que, comme l'avait fait remarquer M. Bertrand Fragonard devant le groupe d'études2(*) en 1996, l'exclusion est à « la croisée des chemins entre la crise économique et l'histoire individuelle des personnes ».

En d'autres termes, entre la précarité d'un ménage, dont les revenus sont faibles et l'exclusion il y a souvent un accident : une période de chômage, une rupture familiale, la perte d'un logement, des impayés de loyers.

De ce point de vue, le rapport de Mme de Gaulle-Anthonioz présentait une enquête originale du CREDOC menée auprès de 754 personnes pour lesquelles existait une forte présomption de pauvreté.

La plupart des personnes interrogées cumulaient des facteurs de précarité, en particulier dans cinq domaines :

- 60 % d'entre elles disposaient d'un revenu mensuel de moins de 2.800 francs par unité de consommation et 10 % n'avaient aucune ressource ;

- 56 % n'avaient pas de logement stable ou étaient sans abri ;

- moins d'une personne sur cinq avait un emploi : 18 % d'entre elles exerçaient une activité, 43 % étaient au chômage et 38 % n'avaient pas de travail et déclaraient ne pas chercher à en obtenir ;

- 47 % de ces personnes n'avaient aucun diplôme et 10 % souffraient d'illettrisme ;

- 31 % avaient un état de santé dégradé.

Le rapport note que 36 % des personnes sans logement l'avaient perdu depuis un à cinq ans et que 22 % des personnes interrogées étaient sans logement depuis plus de cinq ans.

En définitive, 80 % des personnes interrogées cumulaient au moins deux facteurs de précarité, notamment en termes de manque de ressources et de logement.

Par ailleurs, l'avis du Conseil économique et social distingue trois mécanismes d'entrée dans les situations d'exclusion.

Le premier mécanisme est celui de « l'empêchement » qui touche les jeunes ayant un faible niveau de formation. Ces jeunes adultes, pour lesquels la pauvreté est d'abord le résultat d'un rendement très faible, voire quasi nul, de l'investissement scolaire, ne parviennent pas à accéder à un emploi de longue durée normalement rémunéré.

Le second mécanisme est celui de « la reproduction » qui vise les cas dans lesquels la situation de pauvreté s'inscrit dans une histoire plus longue où, d'une génération à l'autre, les difficultés scolaires ou les modes d'habitats marginaux se reproduisent.

Enfin, il existe un processus dit de « basculement » qui frappe souvent des personnes qui étaient en situation précaire et qui cumulent une difficulté économique induite par la perte d'un emploi avec une autre rupture le plus souvent familiale (divorce et séparation d'avec les enfants, perte d'un proche dans un accident).

*

Face au défi que représentent la persistance et l'extension des phénomènes de pauvreté et d'exclusion sociale dans notre société développée, les deux projets de loi, de renforcement de la cohésion sociale de MM. Jacques Barrot et Xavier Emmanuelli et de lutte contre les exclusions sociales de Mme Martine Aubry procèdent de la même philosophie voulue par le Président de la République.

Il ne s'agit pas de créer un « droit des exclus » qui accentuerait les effets de stigmatisation des personnes démunies ou la création de ghettos, mais de permettre l'accès de tous aux droits de tous afin de garantir une égalité réelle des chances à tous les citoyens.

Au demeurant, la formule de l'article premier des deux projets de loi est, à peu près, la même : la lutte contre les exclusions est « un impératif national fondé sur le respect de l'égale dignité de tous les êtres humains ».

De fait, se retrouve dans les deux textes le principe de l'accès effectif aux droits déclinés à travers différents domaines : emploi, logement, santé, droits civiques.

II. UN PROJET DE LOI QUI S'INSCRIT DANS UNE RÉFLEXION ENGAGÉE DEPUIS PLUSIEURS ANNÉES MAIS REPOSE SUR UN FINANCEMENT SOLLICITANT LES PARTENAIRES DE L'ETAT

A. LE PROJET DE LOI BÉNÉFICIE LARGEMENT DU TRAVAIL CONDUIT SOUS L'ÉGIDE DE M. JACQUES BARROT

Le projet de loi contre les exclusions est le fruit d'une prise de conscience et d'un travail de concertation en profondeur engagée depuis trois ans.

1. Un texte attendu depuis trois ans

En avril 1995, au cours d'un colloque organisé par le journal « La Croix », les trois principaux candidats à l'élection présidentielle s'étaient engagés à présenter un projet de loi d'orientation destiné à apporter une réponse au problème de l'exclusion et de la grande précarité.

Après l'élection présidentielle, M. Jacques Barrot, ministre de l'emploi et de la solidarité et M. Xavier Emmanuelli, secrétaire d'Etat à l'action humanitaire, vont amorcer le travail d'élaboration destiné à concrétiser les orientations mises en avant par le Conseil économique et social.

Le texte qui nous est présenté aujourd'hui bénéficie de la concertation d'une rare ampleur engagée à partir de 1995 et qui a conduit le gouvernement de M. Alain Juppé à saisir toutes les instances officielles compétentes et notamment le Conseil Économique et Social et le Conseil national de l'insertion par l'activité économique.

Cette concertation avait été élargie aux associations gestionnaires du secteur sanitaire et social ainsi qu'aux associations militantes ou aux associations qui travaillent sur le terrain contre l'exclusion.

Le 27 septembre 1996, un avant-projet de loi a été déposé devant le Conseil économique et social qui devait émettre un avis très complet les 10 et 11 décembre 19963(*). La discussion du projet de loi d'orientation relatif au renforcement de la cohésion sociale adopté en conseil des ministres le 26 février 1997, a débuté à l'Assemblée nationale.

Après avoir été ralenti par diverses notions de procédure et les amendements nombreux de l'opposition, le débat sur le premier projet de loi est interrompu par la dissolution du 21 avril 1997.

Votre rapporteur, pour mémoire, a repris dans l'encadré, ci-après, certaines formules lancées par l'opposition à l'encontre du précédent texte, qui n'est pas si éloigné, par sa philosophie générale, de celui qui nous est soumis aujourd'hui.

Après la nomination de son gouvernement, le 4 juin 1997, M. Lionel Jospin a annoncé, lors de sa déclaration de politique générale du 19 juin, son souhait de redéposer une loi contre les exclusions sociales.

DISCUSSION DU PROJET DE LOI D'ORIENTATION RELATIF AU RENFORCEMENT DE LA COHÉSION SOCIALE À L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN AVRIL 1997 : LES CRITIQUES DE LA GAUCHE

1. Les critiques sur la méthode

·  La concertation avec les associations

Serge Janquin : « Si les associations ont été consultées, il est clair qu'elles ont été peu entendues. ».

Laurent Cathala : « Heureusement que vous avez Mme de Gaulle ! ».

·  Le champ du projet de loi

Jean-Pierre Brard : « Vous prétendez traiter les effets en vous acharnant à ignorer les causes dévastatrices de l'exclusion. ».

Laurent Cathala : Critique de la « propension dangereuse à vouloir légiférer pour une catégorie particulière de citoyens. ».

« Votre projet est dangereux pour la démocratie. Il tend à faire croire que votre Gouvernement répond réellement aux difficultés de nos concitoyens alors qu'il ne s'agit, une fois de plus, que d'une compilation de mesures disparates. ».

2. Les critiques sur le fond

·  L'usage excessif de simples déclarations d'intention

Serge Janquin : Ce projet de loi « utilise de grands mots et de grandes formules. Il s'agit plus de voeux pieux que de législation. ».

Laurent Cathala : « On peut d'emblée s'interroger sur la nécessité d'inscrire dans une loi des principes déjà consacrés par des textes fondamentaux, tels le préambule de notre Constitution ou la déclaration des droits de l'homme et du citoyen. ».

·  La multiplication des « comités »

Serge Janquin : « le texte comporte 12 à 15 comités, conseils, institutions diverses et tout autant de contrats, conventions et autres types d'accords. Bonjour l'usine à gaz et la cacophonie. ».

·  Le recours à un programme d'action parallèle

Serge Janquin: « Quant au programme d'action qui est supposé étoffer le texte, il n'a évidemment aucune valeur d'engagement pour le Gouvernement. ».

·  L'insuffisance des mesures proposées

- Insuffisance générale

Alain Bocquet : Ce texte est « un cautère sur une jambe de bois. ».

« La montagne a accouché d'une souris. ».

- L'observatoire de la pauvreté

Alain Bocquet : « En créant un observatoire de la pauvreté, n'inscrivez-vous pas la pauvreté dans la durée ? ».

- La santé

Alain Bocquet : « la médecine scolaire n'est même pas citée une seule fois dans le projet. ».

- Les étrangers

Laurent Cathala : « Les populations d'origine étrangère vivant sur notre territoire n'apparaissent jamais dans ce texte, alors que, à mon sens, leur intégration et la solidarité de la collectivité à leur égard sont aussi un impératif national. ».

Au cours de la dernière discussion budgétaire, le Sénat, par la voix de votre commission, avait regretté que le projet de loi annoncé n'ait pas pu être déposé dès le début de cette session d'automne, afin de marquer plus clairement la priorité mise en avant par le Gouvernement en ce domaine.

Un manifeste appelé « Appel du Louvre » exposant les principales revendications des associations et des syndicats se réclamant de la lutte contre le chômage et la précarité a été adopté par un forum de 150 représentants du monde syndical et associatif, réunis au Carrousel du Louvre le 20 décembre 1997. Ce rassemblement était sans doute l'un des signes précurseurs du mouvement qui devait se développer.

A la veille des fêtes de Noël, s'est déclenché un mouvement social d'une grande ampleur mobilisant diverses associations de chômeurs qui allait conduire à l'occupation de plusieurs centaines d'antennes des ASSEDIC et qui allait rencontrer un large assentiment de la part de l'opinion publique.

Mme Join-Lambert, dans son rapport, analyse quatre facteurs d'explication de mouvements qui ont semblé parfois prendre les institutions au dépourvu : les transformations profondes qui affectent le marché du travail, les modifications en 1992 et en 1993 du régime d'indemnisation du chômage dans le sens du renforcement de la dégressivité du versement des allocations et de la réduction des durées d'indemnisation ; le passage de nombreux chômeurs du régime d'assurance chômage au RMI en raison du durcissement des conditions d'indemnisation ; la réforme des fonds sociaux des ASSEDIC du 1er octobre 1997.

Comme le fait remarquer Mme Join-Lambert, « cet ensemble de circonstances suffit amplement à expliquer qu'ait été posée crûment la question des conditions d'existence des demandeurs d'emploi et plus particulièrement de certains d'entre eux. Problème qui était certes sensible jusqu'à présent à la conscience sociale et à l'action politique, mais qui, pour la première fois, se traduisait dans l'ensemble de l'opinion par une prise de conscience concrète, une levée de la tolérance sociale à l'égard d'un problème toujours présent, mais occulté dans une sorte de stratégie de défense. L'inquiétude de l'opinion publique à propos des difficultés de la vie quotidienne des chômeurs était intimement liée au risque de violence liée à la perte du lien social, à la révolte et à la misère. Situations que tendaient d'affronter jusqu'à présent sans grand relais, ni même à mon sens suffisante considération, ceux dont c'est le métier ou la vocation : professions sociales, employés des institutions de l'emploi et de l'indemnisation, syndicats et associations d'aide et de soutien aux chômeurs, associations caritatives.... ».

Le Gouvernement a décidé, le 9 janvier 1998, de créer un fonds d'urgence sociale doté par l'Etat de 1 milliard de francs pour répondre aux revendications matérielles des chômeurs.

Le Premier ministre a fait part, au cours d'un entretien télévisé le 26 février dernier, de son souhait que le projet de loi de lutte contre les exclusions soit voté avant la fin de la session.

Les annonces de Lionel Jospin

Le 26 février, le Premier ministre, Lionel Jospin a annoncé :

- une revalorisation de 6 % de l'allocation de solidarité spécifique (ASS), « avec effet rétroactif au 1er janvier 1998 ». Cette hausse fera suite aux 2 % de hausse annoncés en décembre dernier, et « au total, l'ASS sera revalorisée de 8 % cette année, ce qui représente un engagement financier de 1 milliard de francs » ;

- une revalorisation de 29 % de l'allocation d'insertion (AI), « afin de compenser intégralement la perte de pouvoir d'achat qu'elle a subie depuis 1986 » ;

l'indexation de l'ASS et de l'AI « sur les prix », à compter du 1er janvier 1999 ;

- les « jeunes dépourvus de ressources bénéficieront d'un nouveau dispositif d'insertion et d'accompagnement, doté au total de 700 millions de francs » ;

- un cumul temporaire d'un salaire et du minimum, en cas de reprise d'activité : « tout allocataire du RMI ou de l'ASS qui reprend un emploi, pourra conserver son allocation de façon dégressive pendant un an ». « Ce cumul sera possible dans la limite d'un montant avoisinant le SMIC, et de manière dégressive, pour faciliter le retour au travail » ;

la garantie qu'aucun chômeur âgé de plus de 55 ans « ne touchera moins de 5.000 francs par mois » : « les chômeurs âgés de plus de 55 ans, qui ont cotisé pendant 40 ans, et qui touchent à l'heure actuelle l'ASS ou le RMI, bénéficieront d'une augmentation de 1.750 francs par mois jusqu'à l'âge de 60 ans, c'est-à-dire jusqu'à leur départ en retraite » ;

- la dotation au « programme d'action triennal », qui sera attaché au projet de loi contre les exclusions et présenté le 4 mars en Conseil des ministres, « des moyens, en particulier financiers, nécessaires à son efficacité » ;

- la reprise dans le projet de loi contre les exclusions, qui sera présenté le 25 mars en Conseil des ministres et adopté par le Parlement « d'ici l'été prochain », de certains « dispositifs » préconisés par le rapport Join-Lambert.

Le projet de loi, adopté le 25 mars dernier, a été discuté à l'Assemblée nationale du 5 au 20 mai dernier.

2. Un texte qui s'inspire souvent de celui présenté par M. Jacques Barrot

Le nouveau texte présente, à bien des égards, une « carte génétique » proche de celle de l'ancien : un bon tiers du texte de Mme Martine Aubry s'inspire, peu ou prou, du « noyau dur » de celui qui avait été préparé sous l'égide de M. Jacques Barrot. 29 articles sur 82 du premier projet de loi sont intégrés dans le nouveau projet de loi relatif à la lutte contre les exclusions.

a) Des points de convergence

S'agissant de l'emploi, le programme « trajet d'accès à l'emploi » (TRACE) destiné aux jeunes de 16 à 25 ans confrontés à des difficultés pour accéder à un emploi s'apparente à bien des égards à « l'itinéraire personnalisé d'insertion professionnelle » (IPIP) que souhaitait mettre en place M. Jacques Barrot.

De plus, l'élargissement des publics du contrat emploi-consolidé (CEC) qui est envisagé dans le texte n'est pas éloigné du dispositif que le précédent Gouvernement souhaitait développer sous la forme de contrats d'initiative locale.

S'agissant de l'accès au logement, le projet de loi relatif à la lutte contre les exclusions conserve le mécanisme de réforme des attributions de logements sociaux qui doit être mis en place par l'intermédiaire de conventions signées au niveau départemental entre les préfets et les organismes d'HLM. En outre, le nouveau système de gestion des FSL, qui doit privilégier le recours aux groupements d'intérêt public, est maintenu.

En matière d'amélioration de l'offre de logements, on retrouve dans le projet de loi de Mme Martine Aubry les mesures dérogatoires qui avaient été prévues par M. Jacques Barrot en matière de d'obligation de construction de places de stationnement dans les logements HLM ainsi que pour la mise en oeuvre du coefficient d'occupation des sols.

Le nouveau régime de réquisition avec attributaire, qui vient compléter les différentes procédures existantes en matière de réquisition de logements vacants, est maintenu : il se traduit par l'introduction de près de 27 articles nouveaux dans le code de la construction et de l'habitation.

Concernant l'exercice de la citoyenneté, les mesures prévues pour faciliter l'inscription sur les listes électorales des personnes sans domicile fixe ainsi que leur accès à l'aide juridictionnelle se retrouvent dans le nouveau projet de loi.

Enfin, sur le plan institutionnel, on notera que l'importante réforme qui vise à étendre le régime des institutions sociales et médico-sociales de la loi du 30 juin 1975 aux nouvelles structures d'aide et de soutien aux personnes en difficulté, telles que le SAMU social, demeure dans le nouveau texte.

Par ailleurs, le dispositif de veille sociale chargé d'informer et d'orienter les personnes en difficulté au niveau départemental est maintenu.

Les deux textes prévoient également une rénovation des dispositions législatives applicables aux établissements de formation des travailleurs sociaux ainsi que la création d'un Observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion sociale.

b) Des mesures nouvelles

Par rapport au texte de MM. Barrot et Emmanuelli, le projet de loi de lutte contre les exclusions comporte un certain nombre de dispositions nouvelles qui méritent un examen attentif.

Concernant l'accès à l'emploi, les règles de l'insertion par l'activité économique assurée par les entreprises d'insertion et les associations intermédiaires sont regroupées et rendues plus cohérentes au sein du code du travail (art. 6 à 10).

Les contrats de qualification sont ouverts aux adultes sous certains conditions (art. 13), ce qui correspond à un souhait qui avait déjà été émis dans le cadre de la loi quinquennale relative au développement de l'emploi, les partenaires sociaux ayant refusé à l'époque d'y donner suite.

Outre la création du programme TRACE et l'élargissement des bénéficiaires des stages d'insertion et de formation en alternance, le nouveau texte prévoit un recentrage des contrats emploi-solidarité (CES) (art. 4) et un élargissement des actuels contrats emploi consolidés (CEC) (art. 5).

La prime d'aide aux titulaires « d'emplois-jeunes » créateurs ou repreneurs d'entreprises est étendue aux titulaires de minima sociaux (art. 11) et la lutte contre l'illettrisme peut être financée dans le cadre des accords de formation professionnelle (art. 12).

Concernant l'accès au logement, constituent une nouveauté l'instauration d'une taxe annuelle sur les logements vacants dans les communes de plus de 200.000 habitants (art. 30), ainsi que l'obligation de constituer des conférences intercommunales du logement autour des communes dotées d'une zone urbaine sensible ou de plus de 35 % de logements sociaux par rapport au nombre de résidences principales (art. 33).

Par ailleurs, le projet de loi reprend un titre comprenant un certain nombre de dispositions nouvelles et intitulé « Prévention des exclusions ».

Votre rapporteur tient d'ailleurs à souligner que la question de la prévention des exclusions appellerait des mesures qui se situeraient bien en amont de celles qui sont incluses dans le projet de loi.

Ce titre comprend d'abord un chapitre relatif à la procédure de traitement des situations de surendettement (art. 42 à 52) qui tire en partie les conséquences du travail de réflexion conduit par la Haute Assemblée dans le cadre du rapport d'information de MM. Jacques Hyest et Paul Loridant. Ce dispositif fera l'objet d'un examen particulier de votre commission des Lois et de votre commission des Finances auquel la commission des affaires sociales s'en est remise.

Ce titre comprend également un chapitre relatif à la réforme de la procédure de saisie immobilière et de la procédure d'interdiction bancaire ainsi qu'un volet relatif à la prévention des expulsions dont l'examen a été renvoyé pour avis également à votre commission des lois.

Un chapitre est consacré aux « moyens d'existence », ce qui correspond en fait à l'exercice d'un certain nombre de droits économiques et sociaux par les personnes en situation d'exclusion. A ce chapitre sont prévues des mesures tendant à limiter le montant maximal des saisies opérées sur les prestations familiales (art. 68), une indexation de l'allocation de solidarité spécifique sur l'évolution des primes (art. 69), des mesures rénovant le dispositif relatif à la fourniture minimale en eau et en énergie introduit par la loi du 1er décembre 1988 relative au RMI et, enfin, l'institution d'un véritable droit au compte bancaire (art. 73)

Ce titre se conclut par un volet intitulé « droit à l'égalité des chances par l'éducation et la culture » dont l'élément le plus important est le retour à la distribution de l'aide à la scolarité par un système de bourse des collèges (art. 76 et 77).

*

Il semble à votre rapporteur que les deux projets de loi, déposés à un an d'intervalle, ne sont pas aussi dissemblables que certaines déclarations initiales le donnaient à penser. Il est d'ailleurs intéressant de constater l'évolution du discours de Mme Martine Aubry qui estimait d'abord le 4 mars, que son programme marquait une rupture avec les politiques précédentes et qui soulignait le 20 mai que le projet de loi de cohésion sociale avait bien constitué une première étape (cf. encadré ci-après).

Le Gouvernement, en tenant un discours ambivalent, n'a semble-t-il pas su saisir l'occasion de faire oublier à l'opposition d'aujourd'hui les critiques stériles et l'obstruction systématique pratiquée par l'opposition d'hier. Pourtant, au-delà des divergences inévitables mais non décisives, la situation des exclus devrait appeler un moment de consensus parlementaire.

RUPTURE OU CONTINUITÉ ?

De la rupture...

« C'est pour eux (NB : ceux qui sont restés sur le bord de la route) que le Gouvernement a préparé un programme de prévention et de lutte contre les exclusions sans précédent. Ce programme marque une rupture avec les politiques précédentes (...). Ces questions ont trop souvent fait l'objet, dans le passé, d'effets d'annonce ou conduit à la superposition d'actions partielles et spécifiques. Le Gouvernement a fait le choix de répondre par des mesures structurelles qui s'inscrivent dans la durée ».

(Présentation générale du programme de prévention et de lutte contre les exclusions - Conseil des ministres du 4 mars 1998, p. 6 à 8)

... au tournant...

« Ce projet de loi marque un tournant significatif dans la mise en oeuvre des politiques publiques contre l'exclusion. D'abord parce qu'il s'agit de la première loi d'orientation en matière de lutte contre les exclusions (...)

(Exposé des motifs du projet de loi, 25 mars 1998 - page 6)

...puis à l'étape

« Notre programme est sans précédent (...). Ce programme reprend aussi certaines des dispositions élaborées par le précédent Gouvernement sous la responsabilité de MM. Jacques Barrot et Xavier Emmanuelli. »

(Mme Martine Aubry, JO débats AN, 2ème séance du 5 mai 1998, p. 3395).

« J'irai même jusqu'à dire qu'avant le texte soumis à votre vote aujourd'hui, le projet de loi de cohésion sociale, bien qu'imparfait, ce qui justifiait les critiques que nous lui adressions, a constitué une première étape ».

(Mme Martine Aubry, JO débats AN, 2ème séance du 20 mai 1958, p. 4207)

« Quant à la procédure de réquisition (...) la disposition prévue reprend exactement celle qui figurait dans le projet de loi de cohésion sociale ».

(Mme Martine Aubry, ibidem)

B. UN CHIFFRAGE COMPLEXE MASQUE L'AMPLEUR DE L'EFFORT DEMANDÉ AUX PARTENAIRES DE L'ETAT

L'enveloppe financière de 51,4 milliards de francs sur trois ans (1998-2000) dont serait assorti le « programme de prévention et de lutte contre les exclusions »4(*) est le premier « argument de vente » du projet de loi. Ce qui fait, dans l'esprit de ses auteurs, sa supériorité sur le précédent projet de loi de renforcement de la cohésion sociale.

Ce faisant, le Gouvernement, a cédé à un vertige « quantitatif » qui conduit à mesurer l'efficacité d'une politique à l'aune des seuls moyens financiers annoncés.

Pourtant, la persistance de l'exclusion dans la France d'aujourd'hui est bien la preuve que les crédits et les procédures déjà en place depuis de nombreuses années et notamment les 80 milliards de francs consacrés chaque année aux minima sociaux n'ont pas permis d'atteindre l'objectif poursuivi.

Pour atteindre le total des moyens financiers qui lui semblait « présentable », le Gouvernement a cédé également à la tentation d'additionner des données passablement hétérogènes et de manier des concepts particulièrement complexes.

L'enveloppe annoncée de 51,4 milliards de francs comprend trois sous-ensembles qui méritent un examen particulier :

- le sous-ensemble « couverture maladie universelle et protection sociale complémentaire » qui s'élève à 5 milliards de francs ;

- le sous-ensemble des « mesures déjà annoncées » soit 15,8 milliards de francs pour les crédits d'Etat ;

- le sous-ensemble des « cofinancements des partenaires » qui atteint 8,1 milliards de francs.

Chacun des sous-ensembles appelle un commentaire particulier.

MOYENS FINANCIERS AFFECTÉS AU PROGRAMME DE PRÉVENTION ET DE LUTTE CONTRE LES EXCLUSIONS

 

1998

1999

2000

Coût cumulé 98-2000/LFI 98

         

TOTAL EMPLOI :

2.637

11.472

19.421

33.531

Accompagnement vers l'emploi

220

470

570

1.260

dont Appui social individualisé (ASI)

 

100

200

300

Parcours jeunes en difficulté (programme TRACE)

417

1.906

2.809

5.133

dont renforcement réseau d'accueil

83

291

386

740

dont FAJ

30

120

180

330

Accroître les formations en alternance

355

824

1.304

2.483

Programme nouv. services-nouv. emplois

1.013

3.359

5.705

10.077

Contrat de qualification « adultes »

114

624

1.494

2.231

Etendre la création d'entreprise aux demandeurs d'emploi orientés par l'ANPE

 

200

200

400

Recentrage CEC et dev. CEC

372

2.899

5.233

8.504

Dynamiser l'insertion par l'activité économique

 

472

929

1.401

Plans locaux pour l'insertion et l'emploi

80

560

1.000

1.640

TOTAL SANTÉ :

107

311

311

730

Programmes départementaux

90

250

250

591

dont réseaux et actions locales

30

102

102

234

dont action de santé publique

60

148

148

357

Hôpital (financement sécurité sociale-ONDAM)

17

61

61

139

TOTAL MINIMA SOCIAUX :

1.577

1.801

1.801

5.179

Cumul APJE et RMI

67

133

133

333

Cumul RMI, API, ASS et activité salariée (coût net)

71

141

141

353

Allocation spécifique chôm. RMI et ASS ayant 40 annuités

263

350

350

963

Revalorisation ASS (2 % au 01.07.97 LF 98, et 6 % au 01.01.98)

1.096

1.096

1.096

3.288

Revalorisation Al (29 % au 01.01.98)

81

81

81

243

TOTAL ACTION SOCIALE :

126

377

525

1.028

Formation des professions libérales

26

52

52

130

CHRS :

       

fonctionnement

40

100

185

325

travaux (invest. 75 MF par an sur 1999-2000)

30

75

75

180

Résidences sociales

30

120

180

330

Renforcement des DDASS

 

25

25

50

Observatoire national PLCE

 

5

8

13

TOTAL LOGEMENT :

1.135

1.433

1.434

4.002

Renforcer le droit au logement

       

Favoriser une gestion locative intermédiée (financée sur le FSL)

       

Fonds de solidarité logement (mesure nouvelle)

20

150

150

320

FSL (mesure nouvelle PLF 1998)

65

65

65

195

Réforme des attributions de logement sociaux

1

4

5

10

Modernisation de la réquisition (crédits nouveaux LF 98)

50

50

50

150

Exonération de TFPB des PLA-Intégration

25

55

55

135

Ouverture de l'allocation de logement temporaire (ALT) aux CCAS

20

45

45

110

Continuité allocations ALT vers APL

10

20

20

50

Mobiliser et accroître l'offre de logements

       

Taxe sur les logements vacants des pers. de droit moral

       

Sous-locataires : exo. de droits de bail et TH

4

8

8

20

PLA-Intégration (mesure nouvelle PLF 98)

670

670

670

2.010

Améliorer les conditions de vie dans l'habitat

       

Prévention du saturnisme

23

50

50

123

Lutte contre les marchands de sommeil

       

Prévention des coupures d'électricité

47

56

56

159

Prévention des coupures d'eau

 

60

60

120

Prévention des coupures de téléphone

200

200

200

600

TOTAL ÉDUCATION NATIONALE :

443

465

498

1.406

Extension au-delà de 16 ans des bourses des collèges

150

150

150

450

Accès à la santé

     

0

Education à la santé

1

6

10

17

Ecole ouverte

 

6

6

12

Relance des ZEP

 

6

30

36

Fonds cantines (LF 98)

290

290

290

870

Faire baisser les sorties sans diplôme

2

7

12

21

TOTAL JUSTICE

22

47

63

132

TOTAL CULTURE :

35

45

45

125

Accès aux pratiques artistiques et culturelles (tarif. des serv. pub. locaux)

       

Négociation de contrats d'objectifs avec coll. loc. et assoc.

5

15

15

35

Cahier des charges et action contre les exclusions

       

Médiateurs culturels

       

Développer les partenariats locaux (LF 98)

30

30

30

90

TOTAL JEUNESSE ET SPORTS :

 

98

168

266

Plan sport emploi (encadrement emplois-jeunes)

 

17

17

34

Prévention santé publique en milieu de loisirs

 

1

1

2

Ticket sport

 

20

40

60

Coupon sport (FNDS)

 

40

70

110

Baisser le coût des formations BAFA

 

20

40

60

TOTAL TOURISME :

 

6

8

14

Accès aux vacances

       

Bourses solidarité vacances

 

2

2

4

Bons vacances : harmonisation (COG-CNAF)

       

Clause pop. démunies dans conv. rénov. patrimoine

       

Vacances : appel à projet européen

 

4

6

10

COUVERTURE MALADIE UNIVERSELLE

   

5.000

5.000

TOTAL GÉNÉRAL

6.082

16.055

29.275

51.412

Source : programme de prévention et de lutte contre les exclusions (Conseil des ministres du 4 mars 1998).

1. La prise en compte anticipée du coût de l'assurance maladie

Il est tout d'abord surprenant d'inclure dans « l'engagement financier de l'Etat sans précédent qu'induit le projet de loi »5(*) une sorte de provision pour le financement de la future couverture maladie universelle dont on sait en définitive peu de chose sinon qu'elle devra faire l'objet, à l'automne, d'un projet de loi soumis au Parlement.

Le coût de cette réforme représenterait, selon le programme « un effort financier supplémentaire de l'ordre de 5 milliards de francs par an » ; l'exposé des motifs du projet indique « qu'une concertation approfondie va se poursuivre pour la mise en oeuvre définitive de ces réformes » et du financement par les différents acteurs concernés ».

Si le chiffrage du projet de loi inclut des « mesures déjà annoncées », notamment d'ordre réglementaire ou des crédits figurant déjà en loi de finances, il semble excessif de prendre en compte, par anticipation, un projet de loi non encore déposé et une réforme dont les contours -notamment en raison de la nécessaire « concertation approfondie » dont elle doit faire l'objet- sont particulièrement flous.

2. La notion incertaine de « mesures déjà annoncées »

Le chiffrage du Gouvernement comporte en second lieu, au sein des crédits d'Etat, une rubrique intitulée « mesures déjà annoncées » à hauteur de 15,8 milliards de francs cumulés sur trois ans (1998-2000).

Selon les réponses apportées à votre rapporteur, ces « mesures déjà annoncées » sont de deux ordres :

- d'une part des « mesures qui relèvent clairement de la lutte contre l'exclusion mais dont l'annonce avait été anticipée et qui avaient donné lieu à une inscription des moyens correspondant dans la loi de finances pour 1998 » ;

- d'autre part, « des mesures qui sont financées par des enveloppes dont le montant avait été arrêté en loi de finances ».

Le point commun entre ces deux catégories de mesures est donc d'avoir fait l'objet d'une inscription en loi de finances pour 1998.

Détail des mesures dites « déjà annoncées »
(crédits d'Etat)

En millions de francs

 

1998

1999

2000

Cumul

20 % des « emplois-jeunes » aux jeunes des quartiers

920

3.220

5.520

9.660

Ingénierie « emplois-jeunes des quartiers » (part Etat)

18

64

110

192

Contrats aidés affectés à TRACE

137

548

821

1.506

Accompagnement stagiaires SIFE

60

130

130

320

Sous-total emploi

1.135

3.962

6.581

11.678

Revalorisation ASS de 2 % au 01.07.97 et 1 % au 01.07.98

250

406

406

1.062

PLA-Intégration (logement)

670

670

670

2.010

FSL (logement)

65

65

65

195

Fonds cantines (éducation)

290

290

290

870

TOTAL

2.410

5.393

8.012

15.815

(Source : réponse au questionnaire du rapporteur)

Les crédits auxquels se réfère le chiffrage du Gouvernement s'élèveraient ainsi globalement à 2.410 millions de francs dans la loi de finances pour 1998.

Ces crédits votés par le Parlement sont toutefois de deux ordres :

- soit ils « relevaient clairement de la lutte contre l'exclusion », et étaient inscrits « par anticipation » ;

- soit ils ont été, postérieurement à leur inscription, mobilisés, voire détournés au profit d'actions de lutte contre l'exclusion telles que figurant dans le programme publié le 4 mars ou dans le projet de loi présenté le 25 mars 1998.

Le poids des emplois-jeunes et de la part de 20 % qui serait réservée aux jeunes de quartiers défavorisés est significatif. Les crédits pris en compte s'élèvent, dès 1998, à 938 millions de francs (sur une enveloppe de 2.400 millions de francs au titre des mesures déjà annoncées), soit près de 12 % des crédits inscrits en loi de finances au titre du « programme en faveur de l'emploi des jeunes » (chapitre 44-01 du budget de l'emploi et de la solidarité).

Le critère d'inscription en loi de finances pour 1998 laisse entière la question du chiffrage en 1999 et 2000 des actions correspondantes. Le coût des « mesures déjà annoncées » qui est évalué à 5.400 millions de francs en 1999 et 8.000 millions de francs en 2000 ne se réfère pas, semble-t-il, à la notion de services votés ou de mesures acquises correspondant à l'enveloppe de 1998 mais à une évaluation volontariste traduisant la « montée en charge » ou de « nouvelles entrées » des ou dans les dispositifs concernés. Il s'agit donc, toujours selon les réponses fournies à votre rapporteur, d'une « approche très large des mesures déjà annoncées ».

Il y a donc un contraste entre le critère strict qui commande l'entrée d'une disposition dans la catégorie des « mesures déjà annoncées » (existence de crédits en loi de finances pour 1998) et l'approche souple de l'évaluation des moyens correspondant en 1999 et 2000 qu'il serait demandé au Parlement d'approuver à l'automne 1998 et à l'automne 1999.

Il y a donc aussi a contrario des mesures déjà annoncées qui ne sont pas considérées comme telles parce qu'elles n'ont pas reçu de financement spécifique. Ces mesures sont soit du domaine réglementaire, soit du domaine législatif.

Ainsi, en est-il de l'allocation spécifique d'attente (loi du 17 avril 1998) ou de la revalorisation, au 1er janvier 1998, de 6 % de l'ASS et de 29 % de l'AI. Il est frappant que ces dispositions ne soient donc pas considérées comme des « mesures déjà annoncées » bien que le Parlement en ait longuement débattu et que la loi ait été promulguée

S'agissant de l'allocation spécifique d'attente, qui représente 935 millions de francs de dépenses annoncées en montant cumulé, c'est à l'issue d'un entretien le 23 décembre dernier entre M. le Premier ministre et M. Alain Bocquet, président du groupe communiste à l'Assemblée nationale, qu'il a été indiqué que « des mesures seraient préparées pour améliorer les conditions d'attente de la retraite pour les chômeurs de longue durée à l'ASS et au RMI ayant cotisé plus de 40 annuités ».

On peut se demander dans ces conditions si ce dispositif n'était pas en préparation avant que ne soit lancé le projet de loi de lutte contre les exclusions. La commission des Affaires culturelles, familiales et sociales à l'Assemblée nationale avait examiné la proposition de loi le 7 janvier bien avant que M. Jospin ne décide, le 16 février dernier, d'inclure l'allocation spécifique d'attente (ASA) dans les mesures de lutte contre les exclusions.

De même, dans la mesure où le Gouvernement avait décidé une première revalorisation de l'ASS à l'automne dernier, il paraît étonnant de retrouver le coût de cette première mesure corrective dans les dépenses liées à la lutte contre l'exclusion même à titre de « mesures déjà annoncées ».

3. L'importance du cofinancement des partenaires de l'Etat

a) Une sollicitation significative des collectivités locales

Les données communiquées à votre rapporteur font état d'une participation des collectivités locales à hauteur de 3,47 milliards de francs sur la période (1998-2000).

Détail du cofinancement collectivités locales

En millions de francs

 

1998

1999

2000

Cumul

TRACE (stages, à répartir Etat-Région, mais a priori principalement régions)

168

948

1.421

2.537

TRACE (développement du réseau « missions locales » communes, départements, régions

6

38

75

119

PLIE (communes, départements, régions)

40

280

500

820

TOTAL

214

1.266

1.996

3.476

Ce chiffre ne prend en compte que les dépenses des régions au titre du programme TRACE et le coût des sommes engagées au titre des plans locaux pluriannuels pour l'insertion et pour l'emploi.

Le coût total sera en réalité plus élevé : tout d'abord, parce que les départements seront obligés d'abonder à parité avec l'Etat les fonds d'aide aux jeunes (330 millions de francs) et les FSL (320 millions de francs). Ensuite, les communes seront amenées à participer au financement de la rémunération des titulaires des CEC ou d'emplois-jeunes, qu'elles seront conduites à recruter avec une prise en charge qui sera sans doute moins élevé que celle permise au titre des CES pour les publics prioritaires.

b) Le rôle de la sécurité sociale

Au total, les finances de la sécurité sociale sont engagées à hauteur de 670 millions de francs en montant cumulé.

Détail du cofinancement par la sécurité sociale

En millions de francs

 

1998

1999

2000

Cumul

Contrats d'orientation

(à répartir en fonction des taux de cotisations patronales de sécurité sociale)

84

126

168

378

Mission soc. hôpital

(maladie, ONDAM)

17

61

61

139

Intéressement API

(branche famille)

15

29

29

73

Ouverture de l'ALT aux héberg. CCAS

(branche famille)

10

20

20

50

Continuité de l'ALT vers l'APL

(branche famille)

5

10

10

25

TOTAL

130

250

290

670

(Source : réponse au questionnaire du rapporteur)

Ce tableau toutefois ne fait pas apparaître le coût des mesures non compensées à la sécurité sociale dans la mesure où elle porte sur des exonérations de cotisations sociales résultant de dispositifs en vigueur avant la loi « Veil ».

Il s'agit des exonérations au titre des CEC dont le public est considérablement élargi, des CES et des associations intermédiaires.

c) La mobilisation utile des crédits du Fonds social européen

Au total, les crédits du FSE viennent abonder à hauteur de 2,2 milliards de francs les différentes actions engagées au titre du programme TRACE ou de l'accompagnement social des adultes en difficulté s'agissant des actions de l'Etat. Dans ce total, l'apport complémentaire du FSE aux initiatives prises par les collectivités locales est évalué à 2,16 millions de francs.

Détail du cofinancement FSE

En millions de francs

 

1998

1999

2000

Cumul

TOTAL

365

915

885

2.165

Programme TRACE

30

90

90

210

Ingénierie « emplois-jeunes » des quartiers

75

75

75

225

Postes entreprises d'insertion

 

100

220

320

PLIE

40

280

500

820

Accompagnement vers l'emploi des adultes en difficulté

220

370

 

590

(Source : réponse au questionnaire du rapporteur)

Selon le questionnaire transmis à votre rapporteur, le cofinancement des PLIE, qui est le principal poste, est d'ores et déjà accepté par la commission, il s'agit simplement d'une montée en charge. Les autres opérations ont fait l'objet d'un préaccord de la commission, qui devra être confirmé après le vote de la loi. A l'exception des PLIE qui reposent uniquement sur les contreparties publiques locales, ces crédits viendront abonder les crédits du ministère de l'emploi, avec un système d'avances et de régularisations.

Pour 2000, ces programmes devront faire l'objet d'une renégociation avec la commission européenne dans le cadre des fonds structurels rénovés (agenda 2000).

4. Un effort à relativiser

En résumé, sur l'enveloppe de 51,4 milliards de francs :

- 15,8 milliards de francs correspondent à des actions déjà inscrites dans la loi de finances pour 1998 et au chiffrage des crédits nécessaires à leur poursuite ou leur montée en charge en 1999 et 2000 ;

- 8,1 milliards de francs correspondent au financement qui sera demandé aux « partenaires » (Europe, collectivités locales, partenaires sociaux, sécurité sociale, opérateurs de service public) ;

- 5 milliards de francs ne correspondent pas « à grand chose », sinon l'annonce de la future couverture maladie universelle qui devra faire l'objet d'un projet de loi à l'automne ;

- 3,5 milliards de francs correspondent à des mesures déjà annoncées (voire votées par le Parlement comme l'ASA) mais qui ne sont pas financées stricto sensu en loi de finances.

Il resterait au total une somme d'environ 18 milliards de francs sur trois ans, correspondant a priori aux mesures incluses dans le projet de loi ou dans le programme dont il est assorti.

Comment porter un jugement sur ce montant ?

Votre rapporteur n'entend pas céder à son tour au « vertige quantitatif », cette fois pour souligner l'insuffisance des moyens dégagés.

Tout au plus suggère-t-il que le Gouvernement aille au-delà du chiffrage politique d'un projet de loi et propose une véritable récapitulation des crédits engagés en faveur de l'exclusion dans une acception plus large et moins conjoncturelle.

La discussion du projet de loi de finances pour 1999 pourrait être l'occasion de prévoir un « jaune budgétaire » consacré spécifiquement à l'exclusion, à l'instar du jaune déjà consacré à la politique de la ville, qui permettrait au Parlement d'opérer dans la sérénité un suivi pluriannuel de l'ensemble des efforts financiers consentis dans ce domaine (crédits budgétaires, dépenses fiscales, voire dépenses des « partenaires »).

En revanche, il semble éclairant pour votre rapporteur de comparer la mobilisation des crédits publics au cours des derniers mois et les choix qu'elle recouvre.

L'enveloppe consacrée -avec les réserves et les considérations méthodologiques que l'on a dites- à la lutte contre les exclusions doit être comparée à celles dégagées pour les emplois-jeunes ou la loi relative à la réduction du temps de travail.

Si le Gouvernement s'est toujours refusé à un chiffrage de cette dernière au motif qu'un équilibre se réalisait « ex post », il n'a pas contesté les tentatives d'évaluation faites par la commission des Affaires sociales qui conduisaient à un coût de 200 à 300 milliards de francs sur cinq ans.

S'agissant des emplois-jeunes, une règle de trois permet, à partir des données fournies à l'appui du projet de loi exclusion, d'évaluer son coût pour le seul exercice 2000, à 28 milliards de francs dont 5,5 milliards de francs seraient « recyclés » au profit de la lutte contre l'exclusion.

Entre les emplois-jeunes, qui volontairement à l'origine, n'ont pas été ciblés sur des publics en difficulté, et la réduction du temps de travail, pour laquelle des moyens financiers considérables seront dégagés afin d'atténuer le choc du passage à la nouvelle durée légale, la place de la lutte contre l'exclusion apparaît, sinon congrue, du moins fortement en retrait par rapport à l'affirmation de « l'impératif national et de la priorité de l'ensemble des politiques publiques de la Nation » qu'elle constitue en vertu de l'article premier de la loi.

Trop d'impératifs tuent l'impératif, trop de priorités tuent les priorités.

Le risque est grand que les emplois-jeunes s'adressent essentiellement aux jeunes diplômés qui demanderont la sécurité de l'emploi au bout de cinq ans de « para-fonction publique ». La réduction du temps de travail conduira progressivement vers sa philosophie initiale : une amélioration des conditions de travail et des rémunérations de ceux qui ont un emploi.

La population des exclus qui, elle, ne sera réintégrée dans la société que grâce à une action qui relève sans aucun doute de la solidarité nationale et de la responsabilité publique, apparaît par comparaison comme « le parent pauvre » des choix budgétaires.

III. UN PROJET DE LOI PARFOIS ÉLOIGNÉ DE L'ESPRIT DE LA DÉCENTRALISATION ET COMPLEXE DANS SES DISPOSITIONS INSTITUTIONNELLES

A. UN TEXTE ÉLOIGNÉ DE L'ESPRIT DE LA DÉCENTRALISATION

1. La question de l'intervention « associée » des régions au titre du programme TRACE

Le Gouvernement envisage que tous les jeunes en difficulté puissent se voir proposer un parcours d'insertion pouvant aller jusqu'à dix-huit mois, articulant selon leur situation et les difficultés qu'ils rencontrent, des actions de bilans de compétences, de remobilisation, de mise en situation professionnelle et des actions de formation visant l'acquisition des connaissances de base et d'une qualification professionnelle.

Il est indiqué que ces jeunes bénéficieront d'une rémunération correspondant aux différentes phases du parcours et, le cas échéant, d'une rémunération liée au statut de stagiaire de la formation professionnelle.

Il est clair pour le Gouvernement, que le programme TRACE doit mobiliser efficacement et rapidement les dispositifs d'emploi et de formation dans le cadre d'un fort partenariat entre l'Etat et la région. Il est indiqué dans le programme d'action que « la démarche privilégiera, autant que possible, la concertation et la contractualisation avec le conseil régional, indispensable pour garantir la continuité des parcours ».

De fait, alors que les régions se sont vu transférer la compétence en matière de formation professionnelle des jeunes dans le cadre de la loi quinquennale, le projet de loi laisse à l'Etat une forte capacité à orienter l'action des régions.

Le texte de l'article 2 du projet de loi est révélateur à cet égard : on y indique que l'Etat prend l'initiative des actions d'accompagnement personnalisé et que les régions et la collectivité territoriale de Corse « s'associent à ces actions ». L'expression « association » est pour le moins étonnante puisqu'en réalité, c'est bien d'une association forcée qu'il s'agit, les régions étant tenues très largement de suivre les modalités d'action que l'Etat mettra en oeuvre. La seule protection juridique dont disposent les régions pour faire valoir leur autonomie des choix en matière de formation professionnelle réside dans la convention-cadre qu'elles pourront signer avec l'Etat et qui précisera les conditions de l'intervention conjointe des régions et de l'Etat dans la mise en oeuvre du programme TRACE.

Le texte du programme d'action confirme de manière expresse la défiance du Gouvernement vis-à-vis de certains aspects de la décentralisation. On peut y lire que le programme TRACE sera « une nouvelle étape de la mise en oeuvre de la décentralisation, dont on perçoit aujourd'hui certaines limites, proposant l'articulation des compétences respectives ». On ne saurait mieux dire.

2. La mainmise croissante de l'Etat sur la gestion des fonds d'aide aux jeunes et des fonds de solidarité logement

Sous prétexte d'améliorer la garantie des droits des plus démunis, et d'uniformiser les dispositifs d'aide sur le territoire, l'Etat renforce son emprise sur des mécanismes départementaux dont la gestion était jusqu'ici largement décentralisée.

Deux dispositifs qui sont aujourd'hui cofinancés à parité par l'Etat et par le département et qui sont gérés, de manière conjointe, avec une souplesse qui permet une adaptation aux circonstances locales, font l'objet d'une sorte de « mobilisation » par l'Etat.

Il s'agit en premier lieu des fonds d'aide aux jeunes créé par la loi n° 88-1088 du 1er décembre 1988 relative au RMI et destinés à accorder des aides financières directes aux jeunes de 18 à 25 ans en difficulté ainsi qu'à assurer des mesures d'accompagnement. Dans le cadre du programme TRACE, le Gouvernement a prévu un abondement à hauteur de 30 millions de francs en 1998, 120 millions de francs en 1999 et 180 millions de francs en l'an 2000, soit 330 millions de francs en montant cumulé de 1998 à 2000.

Ce montant devra être suivi à parité par les départements. L'objectif est d'assurer le versement d'une rémunération aux jeunes en difficulté financière, entrés dans le programme TRACE, lorsqu'ils ne seront pas dans le cadre d'un contrat aidé ou d'une formation rémunérée.

Un amendement introduit par l'Assemblée nationale transforme ce qui était une faculté laissée à l'appréciation conjointe du président du conseil général et du préfet, gestionnaires du FSL en un véritable « droit » pour les jeunes concernés, au risque d'une dérive vers le RMI jeunes. Le texte du projet de loi indiquait clairement que les jeunes en difficulté financière « bénéficient » -et non pas « peuvent bénéficier »- du FAJ.

Concernant les fonds de solidarité pour le logement (art. 22), le projet de loi initial a sensiblement précisé leurs modalités de fonctionnement : obligation de définir les conditions d'intervention dans le plan départemental, de motiver sur demande les cas de refus d'attribution d'une aide, et de mieux définir les catégories de personnes prioritaires dans le plan départemental d'action pour les personnes défavorisées.

L'Assemblée nationale a encore durci le dispositif en prévoyant que les règles de fonctionnement, les conditions de recevabilité des dossiers, les formes et modalités d'intervention des FSL seraient prévues dans un décret au niveau national : les départements n'auraient donc plus aucune marge de manoeuvre dans la gestion du dispositif et l'on peut s'interroger sur la constitutionnalité de cette disposition au regard de l'obligation de financement paritaire imposé au département, qui suppose tout de même le respect des choix exprimés par celui-ci dans la gestion du dispositif.

A terme, l'Etat sera bien obligé de tirer les conséquences de ces choix : si l'objectif est d'assurer à tous un traitement uniforme, soit pour assurer un complément de revenu minimal aux jeunes de 16 à 25 ans, soit pour faciliter l'accès ou le maintien dans un logement des personnes exclues du logement, la seule solution sera de créer de nouvelles prestations financées sur le budget de l'Etat à cet effet.

Les départements ne peuvent avoir vocation à financer des dispositifs dont ils ne maîtrisent aucunement la gestion décidée par décret, alors qu'ils assument devant leurs électeurs les conséquences du financement de ces mesures nouvelles.

3. Le pouvoir renforcé des préfets sur les mécanismes d'attribution des logements sociaux

Aux termes du projet de loi, les préfets disposent d'un large pouvoir d'obligation et de contrôle sur les conférences intercommunales du logement chargées de répartir entre les communes concernées les objectifs d'accueil des personnes défavorisées dans les organismes d'HLM.

Conformément au protocole d'accord signé entre l'Union des HLM et le Gouvernement, le projet de loi prévoit que le préfet passe des accords avec les organismes d'HLM du département sur des objectifs quantifiés d'accueil. Le projet de loi de Mme Martine Aubry innove en créant les conférences intercommunales du logement chargées de répartir les objectifs quantifiés d'accueil des personnes défavorisées entre les organismes d'HLM des communes membres d'un bassin d'habitat.

Mais cette mesure, qui pourrait être conçue pour faciliter la concertation entre les organismes d'HLM et les maires en matière de politique d'habitat, se caractérise par une très forte emprise des préfets.

Ceux-ci définissent, sans recours possible, les contours d'un bassin d'habitat autour des communes dotées d'une zone urbaine sensible ou de plus de 20 % de logements sociaux.

Ils transmettent les objectifs quantifiés à la conférence intercommunale qui est chargée d'effectuer une répartition entre les organismes d'HLM du département ; les engagements pris par la conférence dans une charte intercommunale n'entrent pas en vigueur s'ils ne sont pas agréés par le préfet qui, en outre, peut demander, sans limitation, des modifications de la charte.

La seule mesure positive qui était l'obligation d'une ratification de la charte par les communes concernées a été supprimée par l'Assemblée nationale en première lecture.

De fait, les conférences intercommunales du logement deviennent une circonscription d'action territoriale pour mettre en oeuvre les accords passés au niveau départemental par les préfets et ne sont pas un moyen d'associer les maires à la politique d'attribution des logements sociaux sur leur territoire.

*

En conclusion, votre commission a estimé que cette défiance constatée à l'égard des collectivités locales n'était pas justifiée au regard des efforts fournis depuis les lois de 1981, notamment en matière d'aide à l'insertion, d'action sociale et d'aide sociale. Il n'est pas besoin de rappeler que les dépenses nettes d'action sociale départementale sont passées de 38 milliards de francs en 1984 à 78,5 milliards de francs en 1997.

B. UNE COMPLICATION INSTITUTIONNELLE

Faute d'une réflexion sur l'amélioration de la définition des compétences au niveau de l'action sociale locale, le projet de loi complique encore le paysage institutionnel en créant de nouvelles instances qui se superposent à celle déjà existantes.

Tel est le cas du conseil départemental pour l'insertion par l'activité économique, chargé principalement de donner un avis sur les conventions passées avec les entreprises d'insertion et les associations intermédiaires mais aussi de réfléchir sur l'insertion et l'emploi au niveau départemental et dont les frontières d'action sont incertaines par rapport à l'actuel conseil départemental de l'insertion coprésidé par le préfet et le président du conseil général et chargé de préparer le programme d'insertion départemental au titre du RMI.

En matière de logement social, les instances se démultiplient : comité de suivi du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées ; instances locales déléguées d'évaluation des besoins des plans ; conférences intercommunales du logement.

Au cours du débat à l'Assemblée nationale, trois nouvelles structures sont apparues pour s'efforcer de coordonner la complexité de la situation actuelle : commission départementale de l'action sociale d'urgence (art. 80 bis), comité départemental de coordination (art. 80 ter), convention locale de coordination (art. 80 quater).

Le projet de loi de MM. Barrot et Emmanuelli s'était efforcé d'unifier dans une structure unique coprésidée par le préfet et le président du conseil général les diverses instances, mais le principe de la coprésidence ne permettait pas de résoudre la question de la répartition des compétences entre l'Etat et le Conseil général et faisait courir le risque d'ouvrir la porte à une certaine confusion, voire à des transferts de charge « de fait » au détriment des collectivités locales.

La multiplication des comités et organismes trahit souvent une « fuite en avant » pour masquer des dysfonctionnements. Il devient nécessaire de procéder à une remise à plat des compétences sur le terrain afin de redéfinir des structures d'actions plus simples mais cette réflexion dépasse sans doute le cadre de ce projet de loi.

IV. DES INNOVATIONS PARFOIS SYMBOLIQUES MARQUANT TROP SOUVENT UNE DÉFIANCE À L'ÉGARD DES ACTEURS DE L'ÉCONOMIE ET DE LA SOCIÉTÉ CIVILE

A. EN MATIÈRE D'ACCÈS AUX SOINS, LES AFFIRMATIONS DU PROJET DE LOI SONT SYMBOLIQUES

Les articles du projet de loi se résument parfois à des affirmations de portée symbolique. Il en est notamment ainsi en matière d'accès aux soins.

Pourtant, les difficultés rencontrées par les personnes défavorisées dans l'accès aux soins, qu'elles soient d'ordre juridique, financier ou pratique, constituent un problème majeur, qui s'aggrave depuis vingt ans.

Pour les exclus eux-mêmes, la maladie peut résulter de situations d'exclusion puis les aggraver. Pour l'ensemble des citoyens, la résurgence de certaines pathologies que l'on croyait oubliées constitue un véritable enjeu de santé publique.

Résoudre ces difficultés d'accès aux soins d'ordre juridique et financier implique un travail en profondeur de refonte de notre système de protection sociale.

En effet, les difficultés juridiques d'accès à la couverture maladie doivent être rapprochées de la structure professionnelle de notre système de protection sociale et des procédures qui ont été définies pour tendre vers sa généralisation : elles font appel à de multiples critères administratifs et s'accompagnent de contraintes « paperassières », autant d'obstacles à un accès simple à la couverture maladie pour ceux qui en ont le plus besoin.

Les difficultés financières d'accès aux soins résultent de l'insuffisante couverture complémentaire et de la diminution du taux de prise en charge des soins par la sécurité sociale: jusqu'au plan Juppé, en effet, les gouvernements ont toujours préféré diminuer les taux de remboursement plutôt que d'entreprendre une réforme en profondeur du système de santé et d'assurance maladie.

Dès lors, on pourrait attendre du projet de loi qu'il propose une réforme d'ensemble, ou du moins on pouvait attendre du Gouvernement, qu'il conforte les orientations de la réforme de l'assurance maladie entreprise en 1996.

Or, nous devons constater que le Gouvernement ne fait, ni l'un, ni l'autre. Laissant filer les dépenses de l'assurance maladie et multipliant les occasions de temporiser sur tous les volets de la réforme de l'assurance maladie, non seulement il ne propose dans ce projet de loi aucun projet de couverture maladie universelle, mais il se contente de quelques articles de modeste portée :

- un article énonce que les programmes de santé publique de l'Etat, des collectivités territoriales et de la sécurité sociale prendront en compte les difficultés des plus démunis : cette affirmation symbolique ne devrait pas bouleverser la situation des exclus et n'a pas fait obstacle, dans la loi de finances pour 1998, à la réduction de 35 % des crédits du budget de la santé destinés aux exclus (art. 40 du chapitre 47-11 du budget de la santé, de la solidarité et de la ville).

- il en est de même de l'article qui prévoit que l'accueil des exclus constitue une mission du service public hospitalier. Cette affirmation est louable, mais elle ne résoudra pas l'inadéquation des services hospitaliers pour prendre en charge l'ensemble des problèmes de santé des exclus, et surtout elle ne saurait remplacer des crédits budgétaires. Or, le plan de financement du projet de loi présenté par le Gouvernement prévoit que c'est l'assurance maladie, et non l'Etat, qui assumera les conséquences financières de l'affirmation de la mission sociale de l'hôpital ;

- un article prévoit l'obligation d'élaborer, au niveau régional, des programmes pour l'accès à la prévention et aux soins des plus démunis. Il généralise ainsi, mais au niveau régional, les programmes départementaux d'accès aux soins établis en application de la circulaire du 25 mars 1995.

Si l'on comprend que le niveau régional a été choisi en conséquence des orientations de la réforme de l'assurance maladie de 1996 qui a choisi ce niveau pour la détermination de l'offre de soins, notamment hospitalière, il n'en demeure pas moins que l'essentiel des compétences, en ce qui concerne l'accès aux soins des plus démunis, réside au niveau départemental. Or, le projet de loi ne procède pas à l'indispensable transfert des compétences sanitaires des départements au profit de l'Etat.

Fort opportunément, l'Assemblée nationale a toutefois adopté, à l'initiative de M. Patrick Devedjian, un article additionnel prévoyant que le Gouvernement déposera un rapport sur l'opportunité d'un transfert de compétence des départements à l'Etat en matière de lutte contre la tuberculose ;

- un article prévoit que les conventions d'objectif et de gestion conclues entre l'Etat et les caisses formuleront des objectifs en matière de lutte contre l'exclusion, disposition qui ne fait qu'entériner la pratique;

- un article prévoit enfin, pour la médecine scolaire, le seul dépôt d'un rapport.

Il est dès lors à craindre que le modeste impact des mesures symboliques proposées par le gouvernement en faveur de l'accès aux soins des exclus soit massivement contrebalancé par l'attentisme du gouvernement en matière d'assurance maladie et la manière dont il s'est employé à décrédibiliser, depuis un an, les dispositions du plan Juppé.

B. L'INSERTION PAR L'ÉCONOMIE NON MARCHANDE EST PRIVILÉGIÉE

L'action du Gouvernement privilégie l'emploi non marchand au détriment de l'action d'insertion par l'entreprise.

Il aggrave ainsi la rupture entre l'insertion et la production alors que l'entreprise est le lieu le plus efficace pour se familiariser avec le monde du travail.

Le texte multiplie les contrats aidés dans le secteur non marchand : les contrats emplois-jeunes doivent être réorientés à hauteur de 70.000 sur trois ans vers les jeunes en difficulté. Il est à noter que l'effort pèsera largement sur les partenaires de l'Etat qui a embauché, notamment à l'Education nationale, les jeunes les plus diplômés.

150.000 contrats au titre des CES et des CEJ doivent être financés sur trois ans alors que le stock actuel de CES est de 280.000 postes environ.

Enfin, il est attendu 12.600 emplois dans les structures d'insertion par l'activité économique qui bénéficient d'exonérations fiscales spécifiques en contrepartie il est vrai, d'un incontestable effort d'accompagnement social.

Au regard, l'ouverture du contrat de qualification aux adultes permettrait à 40.000 chômeurs de reprendre pied dans l'entreprise.

Il manque une mesure qui permettrait aux titulaires des minima sociaux d'accéder à l'entreprise tout en permettant que soit prise en charge leur moindre productivité.

Au moment où se dessine une reprise économique, il aurait pu être utile de faciliter le rôle d'insertion des entreprises du secteur privé, sachant que l'effet d'aubaine serait de nature à avoir des effets moins négatifs dans une conjoncture plus porteuse. Tel n'a pas été le choix qui a été fait par le Gouvernement.

C. SUR LA QUESTION DES LOGEMENTS VACANTS, LE GOUVERNEMENT A PRÉFÉRÉ UN DISPOSITIF DE CONTRAINTE À L'ÉGARD DES PROPRIÉTAIRES PRIVÉS PLUTÔT QU'UN MÉCANISME INCITATIF

Le projet de loi institue (art. 30), à compter du 1er janvier 1999, un taxe annuelle sur les logements vacants dans toutes les communes situées dans des agglomérations de plus de 200.000 habitants, dès lors qu'il existe un déséquilibre marqué entre l'offre et la demande de logements au détriment des personnes à revenus modestes et des personnes défavorisées.

Cette taxe, dont le taux pourra atteindre jusqu'à 15 % de la valeur locative du logement et qui sera due par les propriétaires privés, qu'il s'agisse de personnes morales ou de personnes physiques, dès le premier logement qu'elles possèdent en plus de leur résidence principale, est destinée à pénaliser en principe les propriétaires qui maintiennent leur logement vacant pour des raisons spéculatives.

Ce dispositif semble négliger le fait, qu'en réalité, la vacance dans le secteur privé est largement due à des raisons indépendantes de la volonté des contribuables, soit parce qu'une succession n'est pas achevée, soit parce qu'il s'agit d'une période de transition entre deux locataires différents, soit parce que le logement, pour être loué, nécessiterait des travaux dont le coût excède les ressources du propriétaire.

Le projet de loi ne prévoit que de manière vague que la taxe n'est pas due en cas de vacance indépendante de la volonté du contribuable, laissant à l'administration fiscale toute liberté pour apprécier la situation.

Par ailleurs, le produit de la taxe, assis sur les valeurs locatives locales, est versé à l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat, dont les ressources devraient en principe correspondre au produit de la taxe additionnel au droit de bail, laquelle est versée sur le budget de l'Etat. Or, depuis de nombreuses années, il est apparu un décalage entre les recettes de ladite taxe et le montant des ressources prévu au titre de la subvention à l'ANAH.

Il serait assurément plus utile d'instituer un mécanisme qui inciterait les propriétaires privés à remettre sur le marché les logements vacants plutôt que de leur imposer des contraintes supplémentaires.

D. S'AGISSANT DE L'AIDE À LA SCOLARITÉ, LE PROJET MANIFESTE UNE DÉFIANCE EXAGÉRÉE À L'ÉGARD DES FAMILLES

Ce projet de loi témoigne enfin d'une certaine défiance du Gouvernement vis-à-vis des familles. Les articles 76 et 77 prévoient ainsi de supprimer l'aide à la scolarité, qui avait été instituée par la loi n° 94-629 du 25 juillet 1994 relative à la famille, et de la remplacer par une nouvelle bourse nationale des collèges.

Or, la réforme de 1994 visait justement à simplifier les formalités imposées aux familles et à renforcer leur autonomie. L'aide à la scolarité est en effet versée directement aux familles par les caisses d'allocations familiales, en une seule fois à la rentrée scolaire, en même temps que l'allocation de rentrée scolaire. Il s'agit donc d'un système souple, qui laisse les familles maîtresses de leur propre choix mais qui les place également devant leurs responsabilités.

Le Gouvernement a toutefois estimé que ce système laisse trop de latitude aux familles : comme le versement intervient en une seule fois, il pourrait donner lieu à une dépense immédiate avec, pour les familles, un risque d'insolvabilité ultérieure au détriment de l'intérêt des enfants. Le Gouvernement propose donc de rétablir un système de bourse des collèges : la bourse serait versée en trois fois par les établissements, qui pourraient exercer un droit de préemption sur la bourse afin de payer les frais de cantine scolaire. Le Gouvernement privilégie donc un système d'assistance aux familles, celles-ci perdant largement la maîtrise de l'aide.

Cette défiance envers les familles, envers leur sens des responsabilités, apparaît d'autant plus incompréhensible qu'elle est privée de justifications sérieuses. Deux enquêtes menées par les caisses d'allocations familiales de Grenoble et de Mâcon, à la suite de la réforme de 1994, ont en effet montré que les sommes versées au titre de l'allocation de rentrée scolaire et de l'aide à la scolarité avaient été à 86 % affectées par les familles à des dépenses directement liées à la scolarisation de leurs enfants.

*

Votre commission enfin s'est interrogée sur l'effet d'attraction que pouvait avoir le projet de loi, les effets d'annonce auxquels il donne lieu, sur les populations étrangères qui pourraient avoir la tentation d'entrer sur notre territoire dans des conditions irrégulières.

Il ne s'agit pas ici de relancer le débat qui s'est déjà tenu au Parlement lors de la discussion de la loi du 11 mai 1998 relative à l'entrée et au séjour des étrangers en France. On se rappelle que sur la question de l'extension du bénéfice de quatre prestations non contributives à l'ensemble des étrangers en situation régulière sur notre territoire (allocation spéciale vieillesse, allocation supplémentaire du fonds de solidarité vieillesse, allocation supplémentaire du fonds spécial d'invalidité et allocation pour adulte handicapé), votre commission aurait souhaité que soit généralisé le dispositif actuellement applicable en matière de versement du RMI.

Il importe en effet que les étrangers bénéficiant de ces prestations soient titulaires d'un titre de résidence depuis une durée suffisante pour prouver leur volonté d'intégration à la communauté nationale.

Il reste toutefois que pour des raisons humanitaires qui peuvent se comprendre, la condition de régularité de séjour n'est pas exigée pour des prestations d'aides sociales répondant à des situations d'urgence médicale ou de détresse grave et pour les mineurs.

L'exception à la règle de la régularité de séjour concerne par exemple l'aide sociale en cas d'admission dans un CHRS et certaines formes d'aide médicale. Votre commission souhaite que la mise en oeuvre de la loi contre les exclusions ne débouche pas sur des abus qui conduiraient à remettre en cause l'équilibre actuel.

V. LES APPORTS DU DÉBAT EN PREMIÈRE LECTURE A L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. DES ÉLÉMENTS POSITIFS

Parmi les apports de l'Assemblée nationale, certains points ne semblent pas appeler fondamentalement de critiques.

Tout d'abord, l'Assemblée a introduit au niveau législatif des principes que le gouvernement envisageait d'édicter par voie réglementaire : tel est le cas du dispositif d'accompagnement personnalisé des chômeurs de longue durée (art. 2 A) ainsi que de la généralisation du mécanisme permettant de cumuler pendant une période transitoire limitée à un an le maintien du versement d'un minimum social avec les revenus tirés de la reprise d'une activité professionnelle (art. 5 bis).

L'Assemblée nationale a, par ailleurs, adopté des mesures pour tenter de réduire la fracture apparue de manière évidente au cours des événements de cet hiver entre la représentation des salariés par les syndicats institutionnels et les mouvements de défense des chômeurs qui ne se reconnaissent plus dans les partenaires sociaux engagés dans la gestion paritaire.

Par ailleurs, ce que l'on a parfois appelé l'amendement « Le Garrec » adopté par la commission spéciale qui prévoyait la participation des associations de défense des chômeurs à la gestion de l'UNEDIC -au risque de bouleverser le savant équilibre de la gestion paritaire de la sécurité sociale- a été retiré au profit d'un amendement du Gouvernement (art. 2 bis) instituant des comités de liaison au niveau local auprès de l'ANPE et de l'AFPA.

L'adhésion des chômeurs aux syndicats de salariés (art. 40 A) est facilitée (suppression de la condition relative à une période de six mois d'activité salariée) et leur accès aux congés de formation syndicale est accepté (art. 40 B). Le droit à l'exercice d'une activité bénévole par un demandeur d'emploi est reconnu (art. 5 ter).

L'Assemblée nationale a rétabli la gratuité de la délivrance des cartes d'identité aux personnes sans domicile fixe qui avait été votée par l'Assemblée nationale l'année dernière avant la dissolution(art. 40 C).

Elle a posé en outre, par analogie avec le RMI, le principe de l'insaisissabilité de l'ASS et de l'AI.

Elle a, par ailleurs, appelé à une concertation sur la reconnaissance du droit au transport pour les chômeurs en fin de droits et les demandeurs d'emploi de moins de 26 ans en posant le principe que le financement de la mesure reposerait sur la modulation des tarifs (art. 69 bis).

La pratique des bons d'achat en « titres-services » distribués notamment par les CCAS à des personnes démunies et fonctionnant par analogie avec les tickets restaurants, pour permettre l'achat des produits de première nécessité, est reconnue sur le plan législatif (art. 73 bis) sous le nom de chèques d'accompagnement personnalisé (CAP).

B. DES AJOUTS CRITIQUABLES

Le principe de l'information de l'administration sur l'exécution des plans sociaux semble relever du droit du travail plutôt que de la loi contre les exclusions (art. 2 A).

Les modifications des dispositions introduites par la loi relative à la diversité de l'habitat rectifient encore les règles du jeu en matière d'obligation de construction de logements sociaux pour certaines communes (art. 34 bis et 34 ter).

L'introduction de trois articles nouveaux destinés à créer des structures de coordination en matière d'aide sociale (art. 80 bis, 80 ter et 80 quater) ne règle pas véritablement la question de la complexité des structures.

VI. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION

Ce texte, qui n'est pas sans lien avec celui qui avait été présenté par MM. Barrot et Emmanuelli, n'appelle pas la création d'un texte alternatif mais un réel travail d'amendement pour en « gommer » certains excès ou réparer certains oublis.

Parmi les 111 amendements que vous proposera votre commission, trois lignes de force doivent être soulignées.

Tout d'abord, le volet relatif à l'accès à l'emploi nécessite une véritable incitation aux entreprises pour les aider à réintégrer des personnes éloignées du travail au moment où la reprise se dessine. C'est pourquoi il semble utile de faciliter à côté de l'intéressement, une procédure d'activation des dépenses passives du RMI en permettant à ceux qui bénéficient de cette allocation depuis plus de deux ans, de prendre un emploi rémunéré à mi-temps dans le cadre d'un CIE et de continuer à percevoir une allocation complémentaire dite de « revenu minimum d'activité » égale en moyenne pendant deux ans à la moitié d'un RMI pour une personne isolée.

Par ailleurs, il est proposé d'instituer une exonération à 100 % des charges sociales pourrait être instituée en cas d'embauche du titulaire d'un minimum social depuis deux ans.

Concernant le volet « accès aux soins » du projet de loi, il est proposé de lui donner un contenu qui dépasse les affirmations symboliques contenues dans le projet de loi en prévoyant l'institution d'une couverture maladie universelle au 1er janvier 1999, le transfert à l'Etat de compétences sanitaires des départements et l'institution d'une visite médicale gratuite pour les élèves des écoles, des collèges et des lycées dans les zones où le manque de recours aux soins est manifeste.

S'agissant de l'attribution des logements sociaux, il semble indispensable de rétablir la fonction de concertation propre aux conférences intercommunales du logement dans le respect des principes de la décentralisation : dans un délai de six mois à compter de la publication des bassins d'habitat par le préfet, une commune pourrait refuser d'en faire partie par délibération motivée : le refus de cette commune ne bloquerait pas le processus intercommunal pour celle qui voudrait en faire partie. En tout état de cause, l'incitation à rejoindre la conférence intercommunale est forte en raison des objectifs quantifiés d'attributions prévus au niveau départemental qui demeurent valables et s'appliquent dans la commune concernée.

Par ailleurs, les conférences communales du logement, introduites par la loi du pacte de relance pour la ville, doivent être maintenues pour faciliter l'harmonisation des attributions de logement entre les organismes d'HLM de la commune.

Enfin, il paraît préférable de substituer à la taxe sur les logements vacants un mécanisme d'incitation en faveur de la remise sur le marché des logements vacants.

- en facilitant la mise en place des dispositifs de garantie de loyers par un crédit d'impôt plafonné en faveur des propriétaires qui feront usage de ce mécanisme très apprécié ;

- en étendant aux revenus tirés de la location, plafonnés à 60.000 francs au lieu de 30.000 francs, la procédure de déclaration simplifiée des revenus fonciers créés par la loi de finances pour 1998, pour les logements mis en location après une vacance de deux ans.

Telles sont les principales observations qu'appelle le présent projet de loi et les grandes lignes du dispositif d'amendement que votre commission vous propose d'adopter.

EXAMEN DES ARTICLES

Article premier
Affirmation du caractère prioritaire de la lutte contre les exclusions

Cet article a pour objet d'affirmer, à titre liminaire, que la politique de lutte contre les exclusions destinée à favoriser l'accès effectif de tous aux droits fondamentaux, constitue un impératif national.

Il se présente, à bien des égards, comme un « condensé » des trois premiers articles du projet de loi de renforcement de la cohésion sociale présenté en mars 1997 par MM. Jacques Barrot et Xavier Emmanuelli (cf. encadré ci-après).

Le premier alinéa reprend la formule du projet de loi d'orientation relatif au renforcement de la cohésion sociale qui fait de la lutte contre les exclusions un « impératif national fondé sur le respect de l'égale dignité de tous les êtres humains ». Il ajoute qu'il s'agit d'une priorité de l'ensemble des politiques publiques de la Nation.

Le deuxième alinéa rappelle quels sont les droits individuels et collectifs fondamentaux dont le projet de loi tend à favoriser l'accès effectif à tous. Le projet de loi relatif au renforcement de la cohésion sociale était plus ambitieux, quoique peut-être moins pragmatique, en affirmant qu'il avait pour objet « de garantir » l'accès effectif de tous aux droits fondamentaux.

La seconde différence tient à l'ordre dans lequel sont cités les droits fondamentaux à mettre en oeuvre : alors que le projet de loi de renforcement de la cohésion sociale citait d'abord les domaines de la vie familiale et de l'éducation, le nouveau projet de loi met en avant l'emploi et le logement.

Les trois articles liminaires du projet de loi Emmanuelli-Barrot

Article premier

La lutte contre les exclusions sociales constitue un impératif national, fondé sur le respect de l'égale dignité de tous les êtres humains. Les citoyens, les collectivités territoriales, les organismes de sécurité sociale et de protection sociale et les associations concourent avec l'Etat à la réalisation de cet objectif.

Article 2

La présente loi garantit l'accès effectif de tous aux droits individuels et collectifs fondamentaux dans les domaines de la vie familiale, de l'éducation, de la formation et de la culture, de la protection de la santé, du logement, de l'emploi et de la justice.

Article 3

L'Etat, les collectivités territoriales et leurs groupements ainsi que l'ensemble des organismes de sécurité sociale et institutions de protection sociale doivent prendre les dispositions nécessaires pour que toutes les personnes soient exactement et complètement informées de la nature et de l'étendue des droits dont elles peuvent se prévaloir, aidées à en prendre connaissance et à accomplir les démarches administratives ou sociales nécessaires à leur mise en oeuvre dans les délais les plus rapides.

Le troisième alinéa recense les différents acteurs qui « participent à la mise en oeuvre des principes ».

Le précédent projet de loi prévoyait, dans le même esprit, d'énumérer à l'article premier ceux « qui devraient concourir avec l'Etat à la réalisation de l'objectif » de lutte contre les exclusions.

La liste comprend deux nouvelles catégories qui n'étaient pas citées auparavant : « les organisations professionnelles ou interprofessionnelles » et « les organisations syndicales de salariés représentatives ».

Les quatrième et cinquième alinéas semblent relativement en retrait du dispositif prévu à l'article 3 du projet de loi de renforcement de la cohésion sociale qui donnait expressément pour ambition à tous ceux qui concourent à l'exécution du service public, de prendre toutes dispositions nécessaires pour aider les personnes en difficulté à être informées de la nature et de l'étendue de leurs droits.

L'actuel projet de loi se borne sur ce point à prévoir que les personnes chargées de participer à la mise en oeuvre de la lutte contre l'exclusion :

- doivent poursuivre une politique destinée à connaître et à prévenir l'exclusion,

- et veiller à garantir à tous une information complète et un réel accès aux droits.

L'Assemblée nationale a apporté plusieurs modifications à cet article.

Tout d'abord, elle a prévu que l'objectif était de « tendre à garantir » l'accès de tous aux droits fondamentaux et non plus de « tendre à favoriser » celui-ci. La formule ainsi retenue semble assurer une « synthèse » entre le texte de Mme Martine Aubry sans doute trop prudent et celui de M. Jacques Barrot peut-être trop catégorique (« garantir l'accès aux droits »).

Sur une initiative de M. Patrick Devedjian et de Mme Roselyne Bachelot-Narquin, l'Assemblée nationale a préféré l'expression « droits fondamentaux » à celle de « droits individuels et collectifs fondamentaux » afin de répondre à la suggestion de nombreuses associations qui préféraient une formule plus concise.

Par ailleurs, concernant les domaines où doit être assuré l'accès aux droits de tous, l'Assemblée nationale a ajouté deux champs nouveaux : la justice et la protection de l'enfance.

Ensuite, à l'initiative de la commission spéciale, une distinction a été opérée entre les acteurs de la société qui « participent à la mise en oeuvre des principes » de l'accès aux droits de tous, et ceux qui « concourent à ces objectifs ».

La première catégorie comprend : l'Etat, les collectivités territoriales, les établissements publics, les organismes de sécurité sociale, ainsi que les institutions sociales et médico-sociales. Parmi les établissements publics, l'Assemblée nationale a tenu à ce qu'une mention particulière soit faite des centres communaux d'action sociale, ce dont on se félicitera.

La deuxième catégorie comprend non seulement les organisations professionnelles ou interprofessionnelles et les organisations syndicales de salariés, qui étaient déjà citées dans le projet de loi initial, mais également, ce qui est nouveau :

- les entreprises ;

- l'ensemble des acteurs de l'économie solidaire ;

- les organismes de prévoyance ;

- les associations qui oeuvrent dans le domaine de l'insertion et de la lutte contre l'exclusion ;

- les citoyens.

Malgré l'avis défavorable du Gouvernement, elle a adopté un amendement renforçant sensiblement la formule initiale du cinquième alinéa selon laquelle les acteurs de la lutte contre l'exclusion « veillent à garantir à tous une information complète et un réel accès aux droits » : il s'agit désormais de garantir à chacun « un accompagnement personnalisé, une information complète et la possibilité d'un droit d'alerte auprès du délégué départemental du Médiateur ».

Votre commission vous propose d'adopter sept amendements à cet article.

Un amendement a pour objet de préciser que l'accès effectif de tous aux droits fondamentaux est garanti « sur l'ensemble du territoire » : il s'agit de souligner que l'accès aux droits doit être garanti aussi bien en milieu rural qu'en milieu urbain.

Un amendement modifie, sur le plan rédactionnel, le quatrième alinéa de l'article qui dispose que les institutions publiques poursuivent une politique active destinée à connaître, à prévenir et à supprimer toutes les situations pouvant engendrer des exclusions : il est proposé de supprimer le mot « active » car il paraît difficile d'opérer une distinction entre politique « active » et politique « passive » en matière de politique de lutte contre les exclusions.

Un amendement procède à une nouvelle rédaction du cinquième alinéa de l'article, introduit par l'Assemblée nationale, portant sur les garanties apportées en matière d'information des personnes les plus démunies. L'amendement propose de revenir à la rédaction qui avait été prévue à l'article 3 du projet de loi d'orientation relatif au renforcement de la cohésion sociale tel qu'il avait été voté par l'Assemblée nationale en juin dernier. Il est précisé que les organismes chargés de la lutte contre l'exclusion « prennent les dispositions nécessaires pour informer chacun de la nature et de l'étendue de ses droits pour l'aider, éventuellement par un accompagnement spécialisé, à accomplir les démarches administratives ou sociales nécessaires à leur mise en oeuvre dans les délais les plus rapides ». L'amendement introduit, ce qui est nouveau, la notion d'accompagnement personnalisé par rapport au texte adopté en avril dernier

Puis la commission a adopté deux amendements qui incluent parmi les personnes qui concourent à la lutte contre l'exclusion, d'une part l'ensemble des acteurs de l'économie sociale et de l'économie solidaire, et, d'autre part, les groupements régis par le code de la mutualité.

Il est apparu en effet utile à la fin de l'énumération des acteurs de ce qu'il est convenu d'appeler « la société civile », qu'il soit fait particulièrement mention des acteurs de l'économie sociale et de l'économie solidaire qui ont un rôle particulier à jouer dans la lutte contre les exclusions. L'insertion des groupements régis par le code de la mutualité permet de tenir compte du fait que les mutuelles n'ont pas que des activités de prévoyance actuellement visées dans l'article.

Un amendement précise que toutes les associations, et notamment celles chargées de l'insertion et de la lutte contre l'exclusion, ont un rôle à jouer en matière d'égalité de l'accès aux droits. En effet, dès lors que tous les citoyens concourent à la lutte contre les exclusions, il ne serait pas compréhensible que toutes les associations ne soient pas également concernées par cet impératif national.

Enfin, un amendement modifie, sur le plan rédactionnel, le dernier alinéa de l'article. Celui-ci énumère la liste des personnes morales et physiques qui « concourent à des objectifs » sans préciser clairement de quels objectifs il s'agit. Cet amendement précise que les personnes en question concourent à la réalisation des objectifs mentionnés au deuxième alinéa du présent article, c'est-à-dire tendre à garantir l'accès effectif de tous aux droits fondamentaux.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article premier bis
Représentation des associations d'insertion et de lutte contre l'exclusion

Cet article, introduit à l'initiative de l'Assemblée nationale par un amendement du Gouvernement, prévoit que l'Etat et les organismes chargés du placement et de la formation des demandeurs d'emploi fixent les règles de constitution de « comités de liaison » au niveau local dans lesquels siègent des demandeurs d'emploi.

Les chômeurs représentés devront être mandatés :

- soit par une organisation syndicale représentative au plan national. Certains syndicats de salariés acceptent en effet des demandeurs d'emploi auxquels ils demandent d'acquitter une cotisation réduite ;

- soit par une « organisation ayant spécifiquement pour objet la défense des intérêts des personnes privées d'emploi ».

Cette formule, selon Mme Martine Aubry, recouvre deux types d'associations :

- d'une part, celles « qui défendent les droits des chômeurs ». Cette formule pourrait notamment recouvrir les associations qui ont été reçues le 8 janvier 1998 à l'Hôtel Matignon par le Premier ministre à savoir : Agir ensemble contre le chômage (AC !), Association pour l'emploi, l'information et la solidarité (APEIS), le Mouvement national des chômeurs et précaires (MNCP) et Partage ;

- d'autre part, celles qui aident les chômeurs (soutien psychologique, aide pour les démarches administratives) par une action sur le terrain.

Cette disposition soulève la question de la représentativité de ces associations : Mme Martine Aubry a indiqué que les autorités locales pourraient se fonder sur la « réalité de l'action menée sur le terrain ».

Cette mesure concernerait les organismes de formation et de placement placés sous la tutelle du ministre chargé de l'emploi : l'Association Nationale pour la Formation Professionnelle des Adultes (AFPA) qui a le statut d'une association à gestion tripartite (pouvoirs publics, employeurs, salariés) dont la gestion est déconcentrée en 22 directions régionales et 207 sites de formation répartis sur l'ensemble du territoire ; l'Agence Nationale pour l'Emploi (ANPE) établissement public qui comprend 22 directions régionales, 120 directions déléguées et 840 agences locales pour l'emploi.

L'UNEDIC, en revanche, n'est pas visée par ce dispositif.

L'Union nationale interprofessionnelle pour l'emploi dans l'industrie et le commerce (UNEDIC) est une association « loi de 1901 » instituée par les conventions nationales du 31 décembre 1958 et du 24 février 1984. Elle est relayée sur le plan local par les associations pour l'emploi dans l'industrie et le commerce (ASSEDIC) qui sont au nombre de 48 sur le territoire métropolitain et de 5 dans les DOM.

L'UNEDIC n'est pas un organisme de formation ou de placement des chômeurs dans la mesure où sa mission est d'assurer le service de l'allocation d'assurance chômage aux travailleurs privés d'emploi.

Néanmoins, Mme Martine Aubry a indiqué qu'elle avait écrit à Mme Nicole Notat, présidente de l'UNEDIC, pour lui indiquer « que le Gouvernement apprécierait que l'UNEDIC tire les mêmes conséquences du mouvement général des chômeurs » et « mettre en place auprès des ASSEDIC des comités de liaison semblables à ceux que nous allons susciter auprès de l'ANPE et de l'AFPA ».

L'amendement présenté par le Gouvernement se situe largement en retrait de l'amendement qui avait été adopté à l'unanimité par la commission spéciale à l'Assemblée nationale sous l'impulsion de M. Le Garrec et qui prévoyait qu'en vue d'assurer une meilleure prise en charge des problèmes auxquels sont confrontées les personnes en situation d'exclusion, les associations qui oeuvrent dans le domaine de l'insertion et de la lutte contre l'exclusion, notamment les organisations de chômeurs, étaient représentées au sein des institutions locales d'insertion et de lutte contre l'exclusion et étaient associées à la gestion des fonds sociaux des ASSEDIC et au conseil d'administration de l'UNEDIC selon des modalités discutées avec les partenaires sociaux. Il était également prévu que ces associations étaient également représentées auprès de l'Agence nationale pour l'emploi selon des modalités fixées par décret.

Ce texte a été perçu vivement par les gestionnaires de l'UNEDIC qui y avaient vu une remise en cause de l'autonomie de décision des partenaires sociaux et du principe de la gestion paritaire des fonds sociaux.

Le principe a été posé dès la naissance de la sécurité sociale en 1945 de sa gestion par les organisations syndicales et professionnelles elles-mêmes : il s'agit au fond de tenir compte du fait que le financement de la sécurité sociale est assuré au sein des entreprises à la fois par les cotisations employeurs et par celles des salariés, qui sont en outre intéressés par le niveau des prestations qui leur seront versées qu'ils aient vocation à en bénéficier à l'intérieur (assurance maladie) ou à l'extérieur de l'entreprise (retraite, etc.).

Créé par l'accord interprofessionnel du 31 décembre 1958, l'UNEDIC est un système d'assurance obligatoire qui est d'autant plus fondé sur la notion de paritarisme, que le choix avait été fait à l'origine de ne pas constituer un système intégré à la sécurité sociale perçu comme insuffisamment indépendante de l'Etat. Depuis 1958, l'UNEDIC est donc une association qui fixe elle-même ses règles de fonctionnement et les règles de gestion de son conseil d'administration où sont représentés les chefs d'entreprises et les cinq organisations syndicales représentatives.

Votre commission vous propose d'adopter deux amendements à cet article.

Un premier amendement précise que les comités de liaison sont constitués, le cas échéant, auprès des échelons départementaux de l'AFPA et de l'ANPE.

Il apparaît en effet que le nombre d'échelons locaux de ces deux institutions est important, l'ANPE comprenant près de 840 agences locales pour l'emploi et l'AFPA comptant, quant à elle, environ 207 sites de formation. Cet amendement précise donc que les comités de liaison peuvent être, le cas échéant, institués au niveau départemental, sans que cela ne soit nécessairement dans la ville chef-lieu du département.

Un second amendement inclut les organisations ayant spécifiquement pour objet l'insertion des personnes privées d'emploi dans la composition des comités de liaison.

Cet amendement tire les conséquences des déclarations faites par Mme Martine Aubry, en séance publique, à l'Assemblée nationale, qui a souhaité que, pour le choix des organisations de chômeurs, il soit tenu compte de toutes les associations qui travaillent effectivement sur le terrain, y compris celles qui agissent quotidiennement pour faciliter l'insertion des demandeurs d'emploi.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

TITRE PREMIER
-
DE L'ACCÈS AUX DROITS

Ce titre comprend quatre chapitres consacrés respectivement à l'accès à l'emploi, à l'accès au logement, à l'accès aux soins et à l'exercice de la citoyenneté.

CHAPITRE PREMIER
-
ACCÈS À L'EMPLOI

Dans le projet de loi initial, ce chapitre comprend le dispositif du trajet d'accès à l'emploi (programme TRACE) pour les jeunes (art. 2), l'élargissement des publics des stages d'insertion et de formation en alternance (art. 3) et les mesures relatives aux contrats emploi-solidarité et aux contrats emplois consolidés (art. 4 et 5). Un bloc concerne les structures d'insertion par l'activité économique (art. 6 à 10). Par ailleurs, trois articles portent respectivement sur l'aide à la création d'entreprises (art. 11), la lutte contre l'illettrisme par la formation professionnelle (art. 12) et l'ouverture des contrats de formation en alternance aux adultes (art. 13). Deux articles concernent enfin les DOM (art. 14 et 15).

En première lecture, l'Assemblée nationale a adopté 6 articles additionnels portant :

- information de l'administration sur l'exécution des plans sociaux (art. 2 A) ;

- droit à un accueil et une orientation des chômeurs de longue durée (art. 2 B) ;

- cumul entre les minima sociaux et les revenus d'activité professionnelle (art. 5 bis) ;

- exercice d'activité bénévole par les chômeurs (art. 5 ter) ;

- coordination rédactionnelle (art. 11 bis) ;

- rapport au Parlement sur l'allocation de formation reclassement (art. 13 bis).

Art. 2 A
(Art. L. 321-4 du code du travail)
Information de l'administration sur l'exécution des plans sociaux

Cet article, introduit par l'Assemblée nationale en première lecture, prévoit que, lors d'une procédure de licenciement économique collectif assortie d'un plan social, l'obligation d'information sur l'exécution du plan dans l'année qui suit son exécution, doit être effectuée, non seulement auprès des représentants du personnel, mais également de l'autorité administrative.

Cet article, dû à l'initiative de Mme Jambu et les membres du groupe communiste, a reçu l'avis favorable du Gouvernement.

Aux termes de l'article L. 321-4 précité, tout employeur qui procède à un licenciement collectif doit fournir un certain nombre de renseignements aux représentants du personnel. Au-delà de plus de dix licenciements sur trente jours, l'employeur doit mettre en place un plan social dont les mesures sont communiquées au représentant du personnel ainsi qu'à l'autorité administrative compétente c'est-à-dire au directeur départemental du travail et de l'emploi (DDTE).

Le dernier alinéa du présent article dispose que les représentants du personnel sont informés de l'exécution du plan dans l'année qui suit le délai prévu pour procéder aux licenciements après la présentation du plan social.

Le défaut de notification du plan social au DDTE a des conséquences juridiques certaines quant à la régularité des licenciements poursuivis ; on peut s'interroger sur les conséquences d'un défaut d'information a posteriori.

Sur le plan financier, le non-respect des obligations prévues par l'employeur pourrait conduire à la suspension des aides financières versées par l'Etat au titre des conventions de conversion.

En tout état de cause, cet article soulève un problème de forme : la plupart des articles de ce texte ont un lien direct avec une question qui concerne les plus démunis de la société. Or, il est proposé ici de modifier, de manière assez limité il est vrai, la procédure de licenciement économique qui concerne tous les salariés et compte plus d'une vingtaine d'articles du code du travail qui sont certainement susceptibles d'améliorations diverses du point de vue de la majorité à l'Assemblée nationale.

Il semble que ce serait procédé d'une conception erronée de considérer le présent projet de loi comme un simple texte portant diverses mesures d'ordre social.

Par ailleurs, sur le fond, Mme Martine Aubry a précisé, en séance publique à l'Assemblée nationale, que le directeur du travail, informé de l'exécution des plans sociaux, pourrait en tirer les conséquences et suspendre, dans certains cas, le versement des aides de l'Etat prévues pour faciliter l'exécution du plan.

Il serait pour le moins utile de préciser dans la loi sur quels critères l'aide de l'Etat pourrait être suspendue car la mauvaise exécution d'un plan social peut tenir à la mauvaise volonté de l'entreprise mais également à la difficulté des circonstances économiques.

Par ailleurs, il est parfois plus complexe pour une PME d'assurer dans de bonnes conditions la reconversion de ses salariés que pour une grande entreprise.

Pour ces raisons, votre commission vous propose d'adopter un amendement de suppression de cet article.

Art. 2 B
Droit à un accueil, un bilan et une orientation
pour les jeunes et adultes chômeurs de longue durée

Cet article, introduit par l'Assemblée nationale sur proposition de sa commission spéciale, inscrit dans la loi le dispositif, prévu dans le programme de prévention et de lutte contre les exclusions du 4 mars, relatif au droit à un accueil, un bilan et une orientation vers l'emploi pour tout jeune ou adulte, chômeur de longue durée ou rencontrant des difficultés professionnelles.

Cet article prévoit que chaque chômeur concerné aura droit à un accueil, un bilan de compétences et une action d'orientation professionnelle. Il indique, de manière limitative, le type de réponse (« nouveau départ ») qui lui sera apporté : formation, appui individualisé, parcours vers l'emploi, création ou reprise d'entreprise.

Il reprend, en le précisant, l'un des engagements du plan français pour l'emploi pris dans le cadre des initiatives du conseil extraordinaire pour l'emploi de Luxembourg des 20 et 21 novembre 1997.

Ce plan, adressé à la commission européenne le 15 avril dernier, doit être présenté au Conseil européen de Cardiff (Grande-Bretagne) les 15 et 16 juin prochain.

Un extrait de ce plan national d'action résume l'objectif poursuivi à travers le présent article :

« La France a décidé d'associer prévention et traitement du chômage de longue durée et de l'exclusion. Concrètement, notre objectif est d'offrir un « nouveau départ » aux jeunes et aux demandeurs d'emploi adultes avant qu'ils n'entrent dans le chômage de longue durée.

Cette démarche doit être pragmatique et réaliste, car il n'est pas possible d'assurer à tous une sortie effective du chômage avant six ou douze mois d'inscription dans les services de l'emploi. Pour accélérer de façon préventive ces sorties, le « nouveau départ » est fondé sur des entretiens de diagnostic et de suivi, et se traduira par des propositions individualisées et adaptées aux difficultés rencontrées par chaque demandeur d'emploi :

- soit une proposition d'offre d'emploi précédée, le cas échéant, d'une phase de bilan, d'orientation et d'aide à la recherche,

- soit une proposition de formation intégrée dans un plan d'action individuel,

- soit un accompagnement personnalisé. Celui-ci, précisant les éventuelles actions de formation, sera contractualisé avec le bénéficiaire pour une durée de six mois,

- soit un accompagnement social individualisé lorsque des problèmes sociaux lourds font obstacle à l'emploi.

Au cours des cinq prochaines années, devront ainsi être progressivement concernés :

·  tous les demandeurs d'emploi adultes avant qu'ils n'atteignent douze mois de chômage, soit aujourd'hui environ un million de personnes par an ;

·  tous les jeunes en recherche d'emploi avant qu'ils n'atteignent six mois de chômage, soit aujourd'hui environ 500.000 personnes par an ;

·  simultanément parce qu'il n'est pas possible de laisser au bord de la route ceux qui sont déjà frappés par l'exclusion, les demandeurs d'emploi, jeunes et adultes, déjà au chômage de longue durée, ainsi que les bénéficiaires du revenu minimum d'insertion (RMI), soit aujourd'hui plus d'un million de personnes.

Environ 60 % des jeunes et 70 % des adultes quittent le chômage respectivement dans les six et dans les douze premiers mois de leur inscription. Le premier objectif du « nouveau départ » doit être d'augmenter cette proportion, pour prévenir le chômage de longue durée.

Seule une minorité de ceux qui sont toujours inscrits à la fin de leur sixième ou de leur douzième mois de chômage bénéficient aujourd'hui d'actions relevant du « nouveau départ », par exemple moins d'un sur dix dans les semaines qui suivent le passage de ces seuils. Notre ambition est que la proportion de jeunes ou d'adultes, inscrits comme demandeurs d'emploi depuis plus de six ou douze mois, concernés par des actions du « nouveau départ », tende vers 100 % d'ici cinq ans, avec une première étape significative supérieure à 50 % d'ici 2000. »

Le programme d'action du Gouvernement remarque que près de 30 % des chômeurs de longue durée déclarent ne pas avoir eu d'entretien à l'ANPE au cours de l'année précédente et que 57 % n'ont pas eu un entretien de plus de dix minutes.

Il est précisé qu'il s'agit de passer d'un accueil des demandeurs d'emploi « au fil de l'eau » à un véritable accompagnement structuré.

Pour ce faire, le Gouvernement envisage de renforcer les moyens de l'ANPE en 1999 ainsi que de renforcer les moyens de l'appui social individualisé (ASI).

Instituée en 1992, dans le cadre du programme 900.000 chômeurs d'avril 1992 financé par le ministère des affaires sociales, l'ASI est un programme piloté par les DASS, en liaison avec l'ANPE, qui vise à apporter une orientation, un accompagnement de longue durée (6 mois) et des interventions spécialisées sur des problèmes financiers, de logement et de santé auprès de publics en difficulté.

Le dispositif, qu'il était prévu de mettre en place par voie réglementaire, s'inscrit utilement dans le présent projet de loi, même s'il convient de remarquer que les crédits nécessaires à l'ANPE pour assurer le fonctionnement du nouveau dispositif ne sont pas réellement pris en compte dans l'évaluation du financement du projet de loi.

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Art. 2
Accompagnement personnalisé vers l'emploi
(programme TRACE)

Cet article qui s'inscrit dans le cadre de la mise en oeuvre du programme TRACE (trajet d'accès à l'emploi), a pour objet d'instituer un accompagnement personnalisé et renforcé des jeunes qui sont les plus éloignés de l'emploi afin de leur permettre de s'inscrire dans un parcours d'insertion continu, construit avec eux en fonction de leur situation personnelle et en utilisant toutes les opportunités pour leur permettre d'accéder à un emploi.

L'insertion des jeunes les plus en difficulté nécessite à la fois une amélioration de leur formation et un suivi afin d'organiser une succession cohérente d'emplois, de stages et de formation qualifiante. Or, il n'existe pas aujourd'hui de structures de suivi pour mobiliser les divers outils existants (stages, contrats aidés). Au demeurant, le taux de chômage des jeunes non qualifiés a augmenté sensiblement de 1975 à 1982, passant de 9 % à 32 % sur la période.

En réponse, le Gouvernement souhaite mettre en place le programme TRACE qui présente quatre caractéristiques :

- Il vise un public composé de jeunes de moins de 26 ans en difficulté et ne pouvant accéder directement à l'emploi en raison de difficultés d'insertion ;

L'objectif n'est pas d'assurer un simple accueil, ou une action supplémentaire de formation, mais de désigner dans un organisme ad hoc une personne qui puisse servir de « référent » pour le jeune.

- Le contenu est assuré par la construction d'un itinéraire personnalisé en utilisant, sur dix-huit mois au plus, la palette des moyens disponibles en matière d'insertion ou de formation professionnelle.

Institutionnellement, le Gouvernement met en avant la notion de partenariat avec les régions ou les partenaires sociaux.

Il convient de rappeler que le projet de loi « Barrot-Emmanuelli » avait prévu un dispositif d'inspiration analogue, intitulé « itinéraire personnalisé d'insertion professionnelle » (IPIP), qui instituait un accompagnement personnalisé pour le même public dans le cadre de conventions passées avec les organismes de formation professionnelle en coopération avec les missions locales d'accueil, d'information, d'orientation et de suivi des jeunes (art. 12 du projet de loi Barrot-Emmanuelli).

Le Gouvernement se donne pour objectif de proposer un accompagnement personnalisé à 110.000 jeunes, en données cumulées, d'ici la fin de l'an 2000, soit 10.000 jeunes en 1998, 40.000 en 1999 et 60.000 en l'an 2000.

Le paragraphe premier de cet article pose le cadre institutionnel du dispositif d'accompagnement personnalisé vers l'emploi et précise le champ du public visé par le dispositif. Il est à noter que ce dispositif n'est pas codifié dans le code du travail.

Sur le plan institutionnel, pour reprendre la formule de l'étude d'impact, le nouveau dispositif est à « mi-chemin » :

- entre les compétences de l'Etat en matière d'adaptation professionnelle, de qualification et d'insertion des salariés et des demandeurs d'emplois dans le cadre du Fonds national pour l'emploi (art. L. 322-1 du code du travail) ;

- et les compétences transférées aux régions en matière de formation professionnelle (art. L. 900-1) pour ce qui concerne la formation professionnelle continue des jeunes de moins de 26 ans, par la loi quinquennale pour l'emploi du 20 décembre 1993.

En effet, l'article L. 900-1 du code du travail dispose que la formation permanente constitue une obligation nationale que l'Etat, les collectivités locales, les établissements publics, les établissements d'enseignement, les associations et les organisations professionnelles et les entreprises « concourent à assurer ».

Par ailleurs, l'article 82 de la loi du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements et les régions prévoit que la région assure la mise en oeuvre des actions d'apprentissage et de formation professionnelle continue. Depuis la loi du 20 décembre 1993 précitée, il est précisé que la région reçoit compétence pour organiser les actions de formation professionnelle continue financées antérieurement par l'Etat lorsque ces actions sont destinées aux jeunes de moins de 26 ans en vue de leur permettre d'acquérir une qualification.

A l'issue d'une période de cinq ans à compter de la date de publication de la loi n° 93-1313 du 20 décembre 1993 quinquennale relative au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle, la région aura compétence pour l'ensemble de la formation professionnelle continue en faveur des jeunes de moins de 26 ans et disposera à ce titre des compétences précédemment exercées par l'Etat en matière de formation professionnelle sur le réseau d'accueil, d'information, d'orientation et de suivi des jeunes.

La rédaction du paragraphe I met l'accent sur le rôle de l'Etat dans le dispositif d'accompagnement personnalisé : l'Etat « prend l'initiative » de ces actions ; les régions et la collectivité territoriale de Corse « s'associent à ces actions » dans le cadre de leur compétence. Une « convention-cadre » passée entre l'Etat et la collectivité locale concernée doit préciser les conditions d'intervention de celle-ci.

La présence de cette convention apparaît comme la seule garantie du respect de l'autonomie de la collectivité locale : il est précisé dans l'étude d'impact, « qu'en l'absence d'accord, l'Etat engagera seul les actions d'accompagnement renforcé ».

Ce paragraphe définit aussi le public visé par le dispositif, à savoir les jeunes de moins de 26 ans « en difficulté et confrontés à un risque d'exclusion professionnelle ». Il est précisé dans le programme d'action qu'il s'agit « des jeunes en difficulté, en particulier les jeunes issus des quartiers sensibles ou sortis du système scolaire sans aucun diplôme ou qualification (jeunes de niveaux VI et VI bis) ne pouvant accéder à l'emploi ou à des actions de formation ».

Le paragraphe II porte sur les modalités de mise en oeuvre du dispositif au niveau local. Il est prévu des « conventions d'objectifs » conclues par l'Etat avec :

- les missions locales pour l'insertion sociale et professionnelle des jeunes,

- l'Agence nationale pour l'emploi,

- les établissements, organismes ou associations agréés et financés par l'Etat, qui dispensent l'enseignement général ou technologique, qui assurent la formation professionnelle ou qui préparent les jeunes à leur insertion dans leur vie professionnelle et sociale (art. L. 982-2 du code du travail).

Le paragraphe III porte sur le régime de protection sociale des bénéficiaires de l'accompagnement personnalisé. Ceux-ci relèvent du régime général de la sécurité sociale dans les conditions prévues pour les stagiaires de la formation professionnelle, y compris dans les périodes où ils ne sont pas affiliés à ce régime, notamment lorsqu'ils n'effectuent pas de stage ou n'exercent pas d'activité. Le dispositif vise deux articles L. 962-1 et L. 962-3 du code du travail qui concernent les stagiaires non salariés au sein du chapitre II du titre VI du livre IX dudit code relatif à la « protection sociale des stagiaires de la formation professionnelle ».

Le paragraphe IV dispose que l'Etat, les régions et la collectivité territoriale de Corse réaliseront, chaque année, un bilan des actions engagées au titre de l'accompagnement personnalisé.

L'Assemblée nationale a apporté plusieurs modifications à cet article :

- A l'initiative de M. Jacques Barrot, il a été ajouté que l'accompagnement était personnalisé « et renforcé ».

- S'agissant des actions d'accompagnement, celles-ci peuvent être « si nécessaire, notamment culturelle ou sportive » : le but est d'aider à « restaurer la confiance des jeunes » en les formant aux règles de vie en commun.

- A l'initiative, notamment, de M. Jacques Barrot, les actions faisant l'objet de la convention Etat-région, sont définies comme devant viser «  à la lutte contre l'illettrisme, l'acquisition rapide d'une expérience professionnelle à l'orientation et à la qualification » : cet amendement apporte une précision sur l'objectif poursuivi à travers le programme TRACE.

La référence à la lutte contre l'illettrisme est compréhensible, encore que s'agissant de jeunes de 16 à 25 ans, il est possible de s'étonner que cette action soit prise en charge par des crédits de formation professionnelle et non pas par l'Education nationale.

- La nature de l'accompagnement personnalisé est précisée (dernier alinéa du I) : il vise à assurer « la cohérence et la continuité des actions s'inscrivant dans le projet d'insertion sociale et professionnelle proposé au jeune ». Il s'agit de suggérer que le trajet proposé au jeune doit s'inscrire dans une dynamique.

- Au paragraphe II relatif aux conventions d'objectifs, l'Assemblée nationale a précisé que celles-ci devaient être conclues, sinon en accord, du moins « en concertation avec les régions » et a ajouté les PAIO à la liste des organismes avec lesquels l'Etat signe les conventions.

- Enfin, une disposition nouvelle a été ajoutée prévoyant un droit à l'accès aux Fonds d'aide aux jeunes (FAJ) pour les jeunes qui rencontrent des difficultés matérielles pendant les périodes durant lesquelles « ils ne bénéficient pas d'une rémunération au titre d'un stage, d'un contrat de travail ou d'une autre mesure ».

Cette disposition, annoncée dans le programme d'action, prend une autre portée si elle est inscrite dans la loi : alors que les critères d'attribution des aides des FAJ sont actuellement fixés par les Fonds en concertation entre le préfet et le président du conseil général, il est proposé d'instituer un véritable droit à rémunération pour les jeunes en difficulté bénéficiant du programme TRACE.

Votre commission vous propose d'adopter quatre amendements à cet article.

Un premier amendement indique que les actions d'accompagnement personnalisé et renforcé visent à la lutte contre l'illettrisme, à l'acquisition accélérée d'une expérience professionnelle, à l'orientation et à la qualification, et sont assorties, si nécessaire, de toute autre action, notamment culturelle et sportive.

Par coordination, deux amendements suppriment les dispositions qui avaient été introduites sur ce point par l'Assemblée nationale et qui sont donc reprises, sous une forme synthétique, dans le texte de l'amendement précité.

Le quatrième amendement supprime le paragraphe II bis du présent article, introduit par l'Assemblée nationale, qui institutionnalise le rôle des FAJ en accompagnement du programme TRACE.

Votre commission estime que cette disposition, qui laisse à penser que le versement d'une allocation par le FAJ serait un véritable droit en dehors des périodes où le jeune bénéficie d'un contrat ou d'une formation rémunérés, pouvait avoir des effets pervers en incitant les jeunes gens à rentrer dans le système pour bénéficier uniquement de l'allocation annoncée par la loi.

Les conditions d'intervention des FAJ devraient continuer à être décidées au niveau départemental comme prévu par les articles 43-2 et 43-3 de la loi du 1er décembre 1988 relative au revenu minimum d'insertion.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi amendé.

Art. 3
(Art. L. 322-4-1 du code du travail)
Catégories de bénéficiaires des stages d'insertion
et de formation à l'emploi (SIFE)

Cet article a pour objet d'ouvrir les stages d'insertion et de formation à l'emploi (SIFE) à des personnes rencontrant des difficultés particulières d'accès à l'emploi qui ne sont pas visées actuellement, en particulier les parents isolés assumant ou ayant assumé des charges de famille ainsi que les personnes faisant ou ayant fait l'objet d'une peine privative de liberté.

Dans le secteur marchand, les actions aidées par l'Etat en faveur des demandeurs d'emploi adultes comportent, d'une part, le contrat initiative emploi (CIE) qui est un contrat aidé de longue durée et, d'autre part, des stages de formation pour les demandeurs d'emploi dont la réinsertion dans l'emploi implique une formation préalable.

L'article L. 322-4-1 du code du travail distingue deux types de stage6(*) :

- les stages d'accès à l'entreprise (SAE), mis en oeuvre par l'ANPE en concertation avec les entreprises, permettent de donner aux demandeurs d'emploi un complément de formation pour atteindre le niveau de compétence requis afin de répondre à une offre d'emploi déterminée. Ces stages peuvent faciliter un remplacement et une certaine mobilité au sein de l'entreprise ;

- les SIFE, institués par la loi quinquennale du 20 décembre 1993, soit individuels, soit collectifs, sont destinés à améliorer la qualification et à améliorer la formation des demandeurs d'emploi ; ils ont pour objet d'assurer l'insertion et la formation à l'emploi en se déroulant « chaque fois que possible, pour tout ou partie en milieu de travail ». Les bénéficiaires ont le statut de stagiaires de la formation professionnelle.

L'aide de l'Etat au financement des SIFE représente la majeure partie des crédits inscrits au chapitre 43-04 (article 51) du budget de l'emploi qui s'élèvent à 2,06 milliards de francs dans la loi de finances pour 1998. 130.000 SIFE collectifs et 30.000 SIFE individuels sont financés pour 1998.

Le SIFE individuel est en principe destiné à un retour rapide à l'emploi : il vise des personnes ayant déjà une première expérience professionnelle et qui doivent mettre à jour ou élargir leurs compétences.

Des publics prioritaires ont été définis même si tout demandeur d'emploi en difficulté d'insertion a droit au SIFE. Sont prioritaires les chômeurs âgés de plus de 26 ans, inscrits à l'ANPE depuis plus de trois mois, ayant une première expérience professionnelle et présentant des risques importants d'entrer dans une période de chômage de longue durée.

Nombre d'entrées dans les stages

 

Exécution 1996

LFI 1997

LFI 1998

SIFE collectifs

188.000

100.000

130.000

SIFE individuels

30.000

30.000

30.000

SAE

34.300

40.000

40.000

Cadres

7.200

6.000

6.000

Total stages

259.500

176.000

206.000

Dans le cadre de la loi de finances pour 1997, il a été prévu de réserver les SIFE collectifs aux chômeurs rencontrant les plus graves difficultés d'accès à l'emploi. Ce « recentrage » répondait au souci d'éviter la multiplication de stages longs, parfois qualifiés de « stages-parkings » et dont l'efficacité n'était pas démontrée en termes d'insertion dans l'emploi. Cette démarche se situait dans le prolongement du développement du contrat initiative-emploi (CIE) qui représente une formule d'intégration plus complète à la vie de l'entreprise.

C'est pourquoi il a été inséré à l'article L. 322-4-1 précité que les « stages sont organisés pour les demandeurs d'emploi de longue durée, les handicapés et les bénéficiaires du RMI ou de l'ASS ».

Avec cet article, le Gouvernement ne revient pas sur le principe du « recentrage » opéré en 1997 : il se propose simplement de corriger la liste des publics visés en y intégrant des personnes qui n'entrent pas stricto sensu dans les critères fixés en 1997, à savoir les parents isolés ayant charge de famille et les détenus ou anciens détenus.

Les personnes précitées ne remplissent pas, en effet, la condition relative au chômage de longue durée qui suppose d'avoir été inscrit au moins pendant douze mois en tant que demandeur d'emploi durant les dix-huit mois qui ont précédé la demande.

Si l'exposé des motifs vise clairement un élargissement des SIFE, il convient de noter que la rédaction du projet de loi initial présentait en réalité un objet plus large. Il était proposé, en effet, de modifier le premier alinéa de l'article L. 322-4-1 précité qui concerne à la fois les SAE et les SIFE, qu'ils soient individuels ou collectifs.

Actuellement, il est précisé que ces dispositifs ont d'une manière générale pour objet d'améliorer la qualification et de faciliter l'insertion professionnelle des demandeurs d'emploi, en particulier « des chômeurs de longue durée et des chômeurs cumulant les situations de précarité les plus graves ».

Le projet de loi initial proposait de viser au premier alinéa « les demandeurs d'emploi et les personnes sans emploi ainsi que les personnes rencontrant des difficultés particulières d'accès à l'emploi, notamment les parents isolés assurant ou ayant assuré une des charges de famille ainsi que les personnes faisant l'objet ou ayant fait l'objet d'une peine privative de liberté ».

Paradoxalement, cela ne modifiait aucunement la disposition introduite par la loi de finances pour 1997 pour fixer la liste des bénéficiaires des SIFE collectifs, laquelle aurait pu toujours être interprétée de manière restrictive.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement qui rectifie cette erreur rédactionnelle. L'article comprend deux paragraphes : le paragraphe II complète la liste des bénéficiaires du SIFE collectif prévu au dernier alinéa de l'article L. 322-4-1 ; le paragraphe I modifie légèrement la rédaction du premier alinéa : sont visées les chômeurs « rencontrant des difficultés particulières d'accès à l'emploi » et non plus « les chômeurs cumulant les situations de précarité les plus graves ».

Selon l'étude d'impact, les détenus libérés à titre définitif ou les personnes incarcérées mais bénéficiant d'une libération à titre conditionnel, d'une mesure de semi-liberté ou d'un placement extérieur, concernées par la formation dans le cadre des SIFE, seraient au nombre de 1.500 par an. Les femmes isolées susceptibles de bénéficier des SIFE seraient 7.000 selon la Délégation aux droits des femmes.

Il est souligné que l'impact budgétaire sera nul puisque « le volume global des stages est défini limitativement dans le cadre de l'élaboration de la loi de finances ». Les nouveaux bénéficiaires devront donc s'intégrer dans l'enveloppe budgétaire actuellement prévue.

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Art. 4
(Art. L. 322-4-7, L. 322-4-12, L. 322-4-15 et L. 980-2 du code du travail)
Recentrage du contrat emploi solidarité (CES)
sur les personnes en difficulté

Cet article « recentre » les catégories de publics admis au titre du contrat emploi solidarité (CES) sur les bénéficiaires de minima sociaux et sur les personnes rencontrant des difficultés particulières d'accès à l'emploi ; il modifie les conditions dans lesquelles l'aide de l'Etat est accordée au titre de ces contrats.

Mis en place par la loi du 19 décembre 1989 en remplacement des travaux d'utilité collective (TUC), des programmes d'insertion locale (PIL) et des activités d'intérêt général, les CES sont des contrats aidés en secteur non marchand au profit des publics en difficulté. Employés essentiellement dans les collectivités locales, les établissements publics et les associations7(*), les CES ont pour objet le développement d'activités répondant à des besoins non satisfaits.

L'effectif total des bénéficiaires d'un CES (nouveau contrat et avenant) était de 281.000 titulaires fin février 1998 contre 317.700 en 19978(*).

Le montant des crédits consacrés par le budget de l'Etat au RMI s'élevait à 11,6 milliards de francs dans le budget 1998 pour un montant estimé de 500.000 entrées annuelles dans le dispositif. Il convient de noter que les crédits ont fait l'objet d'une diminution de 384 millions de francs (- 3,2 %) dans le budget 1998 par rapport à celui de 1997.

Le paragraphe I de cet article modifie la liste des personnes susceptibles de conclure un CES visé à l'article L. 322-4-7 du code du travail.

Cet article dispose actuellement que les CES sont réservés :

- aux chômeurs de longue durée ;

- aux chômeurs âgés de plus de 50 ans ;

- aux personnes handicapées ;

- aux bénéficiaires de l'allocation du revenu minimum d'insertion (RMI) ;

- aux jeunes de plus de 18 ans et de moins de 26 ans connaissant des difficultés particulières d'insertion.

A titre exceptionnel, les personnes ne rentrant pas dans l'une de ces catégories et rencontrant des difficultés particulières d'accès à l'emploi peuvent bénéficier d'un CES.

Ce texte a fait l'objet d'un décret d'application9(*) qui précise les notions explicitées ci-dessus. Sont visés parmi les bénéficiaires de CES :

- les jeunes âgés de 18 à 25 ans révolus titulaires au plus d'un diplôme de niveau V (CAP ou BEP) ;

- les demandeurs d'emploi âgés de 50 ans ou plus ;

- les personnes qui ont été inscrites comme demandeurs d'emploi pendant douze mois durant les dix-huit mois qui ont précédé la date d'embauche ;

- les bénéficiaires de l'allocation de solidarité spécifique ;

- les bénéficiaires de l'allocation de revenu minimum d'insertion, ainsi que leur conjoint ou concubin ;

- les travailleurs reconnus handicapés par la commission technique d'orientation et de reclassement professionnel et les autres bénéficiaires de l'obligation d'emploi instituée par l'article L. 323-1 du code du travail ;

- à titre exceptionnel, des personnes ne remplissant pas les conditions prévues et rencontrant des difficultés particulières d'accès à l'emploi.

Sont notamment concernés par le dernier alinéa les femmes isolées, les détenus bénéficiant d'une mesure de placement extérieur et les personnes sortant de prison.

Dorénavant, le dispositif proposé par le projet de loi initial réserve le bénéfice du CES :

- aux demandeurs d'emploi de longue durée ;

- aux bénéficiaires du RMI, de l'allocation de solidarité spécifique et de l'allocation parent isolé (API) ;

- aux bénéficiaires de l'obligation d'emploi prévue à l'article L. 323-1 : étaient visées auparavant les « personnes handicapées » ; la nouvelle formule, qui était déjà appliquée par décret, permet d'intégrer également les victimes d'accident du travail titulaires d'une pension ou d'une rente d'invalidité, ainsi que les mutilés de guerre et assimilés (veuves de guerre, orphelins de guerre, etc.) ;

- aux « catégories de personnes déterminées par décret en Conseil d'Etat rencontrant des difficultés particulières d'accès à l'emploi ».

Cette dernière catégorie peut sembler surprenante dans la mesure où le législateur, après avoir fixé une liste apparemment limitative, confie une délégation très large au pouvoir réglementaire pour assouplir le dispositif ; il convient cependant de noter qu'une disposition analogue est déjà prévue s'agissant de la définition des publics prioritaires au titre du contrat initiative emploi.

Pour ce qui concerne le contenu du futur décret, il convient de se référer au programme de prévention et lutte contre les exclusions du 4 mars qui cite en plus des catégories énumérées dans le projet de loi, « les personnes sous main de justice et les jeunes en difficulté, notamment lorsqu'ils sont issus de l'aide sociale à l'enfance ou relèvent de la protection judiciaire de la jeunesse ».

La différence essentielle entre la nouvelle configuration du CES et l'ancienne tient à la moindre place faite aux jeunes. Alors que dans le mécanisme actuel, un employeur peut recruter un jeune dès lors qu'il est âgé entre 18 à 26 ans et qu'il est titulaire, au plus d'un CAP ou d'un BEP, le nouveau dispositif n'ouvre l'accès aux CES qu'aux jeunes en situation très difficile (jeunes délinquants ; aide sociale à l'enfance).

Cette modification tire les conséquences de la création des emplois jeunes et de la volonté du Gouvernement de les axer désormais plus nettement en faveur des jeunes les plus en difficulté.

Par ailleurs, le nouveau dispositif ne permet plus a priori d'embaucher dans le cadre d'un CES un chômeur âgé de plus de 50 ans qui ne respecte pas la condition de durée minimale de chômage (douze mois).

Enfin, s'agissant des parents isolés, ne seront plus pris en compte que ceux qui sont effectivement en charge de leurs enfants et qui répondent aux conditions de ressources pour le versement de l'API (soit 5.330 francs au plus par mois pour une personne avec deux enfants à charge).

En opérant son recentrage, le ministre de l'emploi et de la solidarité s'inscrit dans le droit fil des différentes mesures prises par les gouvernements précédents.

Il convient de rappeler que la loi quinquennale du 20 décembre 1993, en particulier, avait mis la catégorie des chômeurs de longue durée en première position dans les publics éligibles au CES, afin de mettre l'accent sur l'effort à engager en leur faveur.

Par ailleurs, afin que les CES soient mieux orientés vers les personnes les plus vulnérables, une circulaire du 13 mai 1994 a déterminé les publics les plus menacés d'exclusion qui devaient accéder prioritairement au CES, le taux de la rémunération prise en charge par l'Etat étant alors plus important.

Sont cités :

- les chômeurs de très longue durée, c'est-à-dire les personnes inscrites comme demandeurs d'emploi depuis plus de trois ans à l'ANPE ;

- les bénéficiaires du RMI, ainsi que leur conjoint ou concubin, sans emploi depuis plus d'un an ;

- les travailleurs reconnus handicapés par la commission technique d'orientation et de reclassement professionnel (COTOREP), ainsi que les autres catégories de bénéficiaires d'une obligation d'emploi ;

- les chômeurs de longue durée âgés de plus de 50 ans ;

- les jeunes les plus en difficulté, notamment ceux en chômage de longue durée ou issus de quartiers défavorisés ou de zones rurales en difficulté, ainsi que les jeunes appartenant à un foyer bénéficiant du RMI ou suivis par les services de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ).

Dans son Rapport public de 1996, la Cour des Comptes avait souligné que malgré la notion de « public prioritaire », la préférence positive pour les plus défavorisés restait encore insuffisante : la Cour faisait notamment valoir que les publics prioritaires ne représentaient en 1995 que 36 % des entrées totales de l'année en CES (soit 12 % pour les chômeurs de très longue durée, 18 % pour les titulaires du RMI chômeurs depuis plus d'un an et 6 % pour les handicapés).

Il est à noter qu'en 1996, cette proportion s'était élevée à plus de 43 %, la part des chômeurs de très longue durée étant passé à 17 % du nombre de CES, et celle des bénéficiaires du RMI à près de 25 % du total.

L'orientation des jeunes vers les emplois-ville avait donc permis, dès 1996, une meilleure utilisation du CES.

Par circulaire du 31 décembre 1997, Mme Martine Aubry a indiqué aux préfets que le CES devait redevenir « un véritable sas vers l'emploi pérenne pour les personnes qui n'ont pas d'autre recours » et devait être réservé aux personnes « qui ne sont pas susceptibles d'occuper un emploi ordinaire, aidé ou non, ou de suivre une formation qualifiante ». Le CES doit donc être recentré sur les chômeurs de très longue durée (plus de trois ans), les demandeurs d'emploi de longue durée de plus de 50 ans, les bénéficiaires du RMI sans emploi depuis plus d'un an, les personnes handicapées, les personnes sous main de justice, les jeunes en difficulté, notamment lorsqu'ils sont issus de l'aide sociale à l'enfance ou relèvent de la protection judiciaire de la jeunesse ou des services de prévention spécialisée. La proportion de ces publics prioritaires dans les CES doit passer d'un peu plus de la moitié (55 %) aux deux tiers (66 %).

Les employeurs doivent être mobilisés afin que les titulaires de CES exercent « une activité valorisante et bénéficient d'un tutorat structuré, et de formations complémentaires répondant à leur projet professionnel ». Ils seront encouragés à s'engager par la signature de chartes de qualité. Les salariés sous CES feront l'objet d'un suivi personnalisé.

Il est « indispensable de ne pas maintenir en CES des personnes qui sont en mesure de franchir une autre étape vers l'emploi », indique le ministre. Aussi, les renouvellements, au-delà de 12 mois, ne devront être envisagés qu'en cas de « situation sociale particulièrement difficile ou de parcours d'insertion identifié et validé nécessitant une durée supérieure à un an ».

Le paragraphe II du projet de loi initial révise la rédaction des dispositions relatives au mode de calcul de la prise en charge par l'Etat de la rémunération des titulaires de CES.

Dans sa nouvelle rédaction, l'article L. 322-4-12 se limiterait à poser le principe général de la prise en charge par l'Etat d'une « partie du coût afférent aux embauches » de titulaires de CES. Dans la rédaction actuelle, il est indiqué au premier alinéa de l'article L. 322-4-12 que l'Etat prend en charge « tout ou partie de la rémunération ».

La base de calcul de la prise en charge devrait donc désormais intégrer les cotisations d'assurance chômage alors que celles-ci font aujourd'hui l'objet d'un traitement particulier. Par ailleurs, dans le projet de loi initial, le nouveau texte exclut la possibilité d'une prise en charge à 100 % du coût du CES ou de la rémunération. L'Assemblée nationale a amendé ce point.

Le premier alinéa de l'article L. 322-4-12 est maintenu. Il prévoit :

- l'exonération de l'organisme employeur de toute charge fiscale ou parafiscale sur l'aide versée par l'Etat. L'article L. 322-4-13, modifié par la loi quinquennale, dispose de manière plus précise que la rémunération versée aux salariés sous CES est exonérée de la taxe sur les salaires, de la taxe d'apprentissage et des participations au titre de la formation professionnelle et de l'effort de construction ;

- la possibilité d'une participation de l'Etat pour prendre en charge tout ou partie des frais de formation complémentaire. Actuellement, sur la base d'un avenant à la convention de CES, l'Etat peut accorder une aide forfaitaire de 22 francs par heure dans la limite de 400 heures, la durée moyenne étant fixée à 200 heures ;

La nouvelle rédaction de l'article supprime le deuxième alinéa selon lequel la part de la rémunération prise en charge est calculée sur la base du SMIC et peut être majorée « en fonction de la durée antérieure du chômage, de l'âge et de la situation des RMI ».

Le paragraphe IV de cet article supprime l'article L. 322-4-15 du code du travail qui dispose que les jeunes de 18 à 26 ans qui bénéficient d'un crédit-formation peuvent souscrire un contrat emploi solidarité par cohérence avec la modification résultant du paragraphe I ci-dessus, aux termes de laquelle les jeunes de moins de 26 ans qui ne sont pas chômeurs de longue durée ne peuvent plus accéder directement au CES.

L'étude d'impact considère que l'actuel L. 322-4-15 ne « répondait plus à un besoin » et rappelle qu'en tout état de cause, dans le cadre de l'actuel L. 980-2 du code du travail, les contrats en alternance, les contrats d'apprentissage et les contrats emploi solidarité concourent à « l'exercice, en tant que de besoin, du « droit à qualification » et peuvent donc ouvrir droit à un crédit formation ».

L'Assemblée nationale a adopté plusieurs modifications à cet article :

En premier lieu, elle a élargi le champ des publics en difficulté pouvant bénéficier d'un CES, aux « jeunes de plus de 18 ans et de moins de 26 ans connaissant des difficultés particulières d'insertion », malgré l'avis défavorable du Gouvernement qui souhaitait réserver le CES aux jeunes connaissant les plus graves difficultés et cumulant les handicaps d'ordre social et professionnel.

Régime actuel de la participation de l'Etat au titre des CES

La part de la rémunération prise en charge par l'Etat est calculée sur la base du taux horaire du SMIC. Elle est égale à :

- 65 % pour le droit commun des CES ;

- 85 % pour les bénéficiaires en difficulté (chômeurs de longue durée, bénéficiaires du RMI, ainsi que leur conjoint ou concubin, personnes reconnues handicapées et autres bénéficiaires de l'obligation d'emploi).

La prise en charge inclut les cotisations sociales patronales à l'exception de la cotisation d'assurance chômage.

Afin d'encourager le développement du dispositif un Fonds de compensation a été mis en place destiné à compléter l'aide accordée par l'Etat aux employeurs de salariés sous contrat emploi-solidarité.

Jusqu'en juillet 1992, l'aide était exclusivement attribuée en fonction de la nature et de la capacité de financement de l'employeur, l'accès au Fonds étant réservé aux organismes de petite taille ou dépourvus de ressources budgétaires leur permettant de prendre en charge une partie de la rémunération et la cotisation patronale d'assurance chômage.

Certains organismes étaient éligibles de plein droit au Fonds de compensation (communes ayant 1.500 habitants au plus, associations ayant au plus deux salariés, établissements publics administratifs, à l'exception des établissements hospitaliers) ou à titre dérogatoire (communes de plus de 1.500 habitants, associations ayant plus de deux salariés). L'Etat leur assurait la prise en charge intégrale de la rémunération versée ainsi que de la cotisation patronale d'assurance chômage.

Depuis 1992, le fonds a été ouvert à l'ensemble des CES conclus avec des chômeurs de longue durée, des bénéficiaires du RMI et des personnes handicapées.

Avant le 1er janvier 1997, le Fonds prenait en charge 50 % du coût restant à la charge de l'employeur. Mais ce taux pouvait être porté à 100 % par décision du préfet ou par délégation, lorsqu'il s'agissait d'employeurs qui consentent un effort de recrutement important au bénéfice des publics prioritaires et disposant de faibles moyens.

Depuis le 1er janvier 1997, ainsi pour les conventions et avenants prenant effet à compter du 1er février 1996, les interventions du fonds de compensations sont désormais réservées aux CES destinés aux publics prioritaires de la politique de l'emploi : chômeurs de très longue durée (plus de trois ans d'inscription comme demandeurs d'emploi), bénéficiaires du RMI sans emploi depuis plus d'un an, personnes handicapées, personnes âgées de plus de 50 ans et demandeurs d'emploi de longue durée (au moins 12 mois dans les 18 derniers mois). Pour ces publics prioritaires, le fonds intervient de manière à porter à 90 % de la charge financière représentée par l'emploi d'une personne en CES (rémunération et cotisation d'assurance chômage) la prise en charge assurée par l'Etat. Restent 10 % de ce montant à la charge de l'employeur, soit environ 350 francs par mois.

Pour les employeurs qui consentent un effort important en faveur de l'insertion professionnelle des publics prioritaires et qui ne peuvent assumer la contribution demeurant à leur charge, le fonds peut intervenir de manière à porter à 95 % de la charge financière représentée par l'emploi d'une personne en CES la prise en charge assurée par l'Etat. Restent 5 % de ce montant à la charge de l'employeur, soit environ 175 francs par mois.

Pour les bénéficiaires du RMI, les conseils généraux peuvent prendre en charge tout ou partie de la contribution de l'employeur, cette aide étant imputable sur les crédits d'insertion obligatoires.

Pour les établissements publics d'enseignement relevant du ministère de l'Education nationale et du ministère de l'Agriculture, ainsi que pour les établissements publics hospitaliers, signant un CES destiné aux personnes prioritaires, le fonds de compensation intervient pour porter la prise en charge de l'Etat à 95 %.

En second lieu, l'Assemblée nationale a prévu (paragraphe I bis) que le renouvellement d'un CES accompli auprès d'un employeur public ne pouvait intervenir qu'à la condition qu'il s'accompagne d'un dispositif de formation visant à faciliter l'insertion professionnelle de l'intéressé.

Il est ajouté qu'en cas de non-renouvellement du contrat en raison de l'absence de dispositif de formation, la collectivité territoriale ou, de manière générale, l'employeur public ne pourrait recruter un CES sur le même poste pendant une durée de six mois.

Le Gouvernement qui était hostile à cet amendement, car le CES n'a pas vocation à devenir une sorte de contrat de qualification en alternance dans le secteur non marchand, a demandé que les mots « dispositifs de formation » remplacent les termes « dispositif de qualification » inscrit dans le titre initial.

En outre, l'Assemblée nationale (paragraphe I ter) est revenue sur la disposition de la loi n° 97-940 du 16 octobre 1997 relative à l'emploi des jeunes prévoyant que les titulaires d'un CES pouvaient « pour une durée limitée et dans des conditions déterminées par décret » être autorisés à exercer une activité professionnelle complémentaire dans le cadre d'un contrat de travail à temps partiel avec un employeur du secteur privé.

Constatant le retard pris dans la publication du décret, en l'absence duquel la disposition est inapplicable, l'Assemblée nationale a prévu que la possibilité de cumul était valable pour une durée « limitée à un an ».

Le Gouvernement a été défavorable à l'adoption de cet amendement en raison de la nécessité de prévoir que le cumul ne serait pas possible pendant les premiers mois du CES, afin que ce dernier ne soit pas considéré comme un emploi d'appoint.

S'agissant de la prise en charge du coût des CES, l'Assemblée nationale a rétabli le principe d'une prise en charge en « tout ou partie » du coût afférent aux embauches de titulaires de CES.

Mme Martine Aubry a rappelé toutefois qu'il ne devait pas en être conclu par les employeurs « qu'une prise en charge à 100 % du coût de l'emploi en CES était à nouveau possible ».

Enfin, après un débat relativement difficile avec le Gouvernement qui y était opposé, l'Assemblée nationale a adopté à l'unanimité la possibilité pour les bénéficiaires d'un CES de conclure avec un second employeur un contrat de travail à temps partiel dans la limite d'un mi-temps (paragraphe V).

Par rapport au dispositif prévu au paragraphe I bis voté auparavant par l'Assemblée nationale, cette possibilité de cumul n'est pas limité dans le temps.

Enfin on signalera qu'un amendement de coordination de référence au sein du code du travail a été prévu au paragraphe IV.

Votre commission vous propose d'adopter cinq amendements à cet article.

Deux amendements ont respectivement pour objet d'introduire, dans la liste des personnes auxquelles sont réservés les contrats emploi-solidarité, les demandeurs d'emploi âgés de plus de 50 ans, quelle que soit la durée de leur période de chômage, ainsi que les veuves titulaires de l'allocation de veuvage.

Un amendement supprime la disposition introduite par le deuxième alinéa du paragraphe I bis du présent article qui prévoit qu'en cas de non-renouvellement d'un CES en raison de l'absence de dispositifs de formation, il ne peut être recouru à un nouveau CES pour pourvoir un même poste avant expiration d'une période de six mois. En effet, cette sanction, qui dans certains cas pourrait laisser un besoin social insatisfait au niveau de la commune, témoigne d'une défiance envers des collectivités locales. En revanche, l'alinéa qui prévoit que les collectivités locales sont tenues d'offrir une formation en cas de renouvellement d'un CES a été maintenu.

Enfin, un amendement porte sur la question de l'exercice d'une activité professionnelle par les titulaires d'un CES et précise que ces derniers peuvent, à l'issue d'une période de trois mois, et pour une durée limitée à un an, être autorisés à exercer une telle activité complémentaire dans la limite d'un mi-temps.

Un amendement supprime, par coordination, le paragraphe V de l'article.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Art. 5
(Art. L. 322-4-8-1 du code du travail)
Elargissement des possibilités d'accès aux contrats emplois consolidés

Cet article modifie significativement le dispositif des emplois consolidés en permettant notamment un accès direct des chômeurs de longue durée, des titulaires de minima sociaux et des handicapés à ce type de contrat sans passage préalable par un CES.

Mis en place par la loi n° 92-772 du 29 juillet 1992, le contrat emploi consolidé (CEC) est un dispositif d'aide à l'emploi des chômeurs dans le secteur non marchand en faveur des personnes qui ne peuvent trouver un emploi ou suivre une formation à l'issue d'un CES et qui sont le plus en difficulté au regard de l'emploi.

Ouvert aux employeurs habilités à conclure des CES10(*), les CEC sont destinés aux chômeurs de longue durée âgés de plus de 50 ans ou titulaires du RMI, aux chômeurs de très longue durée (trois ans) et personnes relevant de l'obligation en faveur des handicapés et invalides de guerre.

La conclusion d'un CEC donne actuellement lieu à une aide de l'Etat sur une période de cinq ans contre deux ans au maximum pour les CES : le taux de prise en charge public est dégressif sur cinq ans : 60 % la première année, 50 % la deuxième année, 40 % la quatrième année, 30 % la troisième année et 20 % la cinquième année11(*).

En février 1998, 92.000 personnes étaient embauchées dans le cadre d'un CEC, soit le tiers de l'effectif relevant d'un emploi aidé dans le secteur non marchand. Dans la loi de finances pour 1998, 3,14 milliards de francs sont prévus pour le financement de 30.000 CEC (chapitre 44-74, article 34).

Le paragraphe I de cet article porte sur la définition des publics concernés par le CEC, ainsi que sur ses modalités de mise en application.

Le premier alinéa du texte proposé au I maintient le principe selon lequel les personnes qui ne peuvent trouver un emploi ou une formation à l'issue des CES sont éligibles au dispositif des emplois consolidés mais apporte, sur le fond, un élément nouveau en permettant l'accès direct d'un certain nombre de publics au CEC. Il est précisé dans l'étude d'impact qu'il n'y a pas de pertinence à imposer un contrat de courte durée à une personne en difficulté « dès lors qu'un emploi existe et qu'il permet une activité à un minimum d'heures ».

Le développement des CEC va donc de pair avec le souci d'un recentrage des CES (article 4 supra) sur les publics les plus éloignés du monde du travail.

Les publics nouvellement autorisés à accéder directement au CEC sont :

- les demandeurs d'emploi de longue durée (plus de douze mois) ;

- les bénéficiaires du RMI ;

- les bénéficiaires de l'allocation de solidarité spécifique (ASS), financée par le budget de l'Etat et attribuée aux chômeurs ayant épuisé leurs droits au versement de l'allocation unique dégressive (AUD) versée par l'assurance chômage ;

- les personnes qui ne trouvent pas un emploi ou une formation à l'issue d'un contrat d'insertion passé dans le cadre de la loi du 29 décembre 1988 sur le RMI ;

- les personnes sans emploi ou sans formation à l'issue d'un contrat passé avec certaines structures d'insertion par l'activité économique, c'est-à-dire, par référence à la codification introduite par ce projet de loi, un contrat passé avec une entreprise d'insertion (article L. 322-4-16-1 du code du travail) ou avec une entreprise de travail temporaire d'insertion (article L. 322-4-16-2 du code du travail) ;

- les catégories de personnes déterminées par décret en Conseil d'Etat rencontrant des difficultés particulières d'accès à l'emploi.

La formule du dernier alinéa -qui existe déjà dans le dispositif des CIE et qui est introduite à l'article 4 du projet de loi relatif au CES- vise à créer une certaine souplesse dans le dispositif pour tenir compte de ces difficultés ou de personnes non déterminées administrativement.

Au demeurant, des dérogations aux règles de recrutement des CES ont déjà été prises par voie de circulaire.

Ainsi une instruction du ministère du travail n° 93-46 du 15 octobre 1993 a précisé que ces CEC peuvent être conclus à titre dérogatoire en faveur :

- des chômeurs de longue durée totalisant deux années d'inscription à l'ANPE ;

- des chômeurs de longue durée dont l'âge, l'état de santé, la situation matérielle constituent des handicaps importants même s'ils n'ont pas encore atteint l'âge de 50 ans ;

- des femmes isolées qui ont des enfants à charge ainsi que des personnes « ayant été amenées à subir de façon durable des situations de chômage récurrentes entrecoupées par l'accomplissement de stages de formation, d'un contrat emploi solidarité, voire de périodes de travail de courte durée ».

A titre indicatif, pour apprécier la situation de ces publics, pourront être pris en compte la zone géographique où réside le candidat à un emploi consolidé, la situation de cette zone par rapport au marché du travail, la forte concentration de demandeurs d'emploi éventuellement observée. Peuvent être également pris en compte les actes positifs de recherche d'emploi accomplis par le demandeur d'emploi.

Sur le plan technique et rédactionnel, le premier alinéa du texte proposé par le I de l'article L. 322-4-8-1 renvoie désormais explicitement pour définir les CEC « aux conditions prévues » pour les CES et confirme ainsi implicitement que ces contrats sont destinés à répondre à des « besoins collectifs non satisfaits » et que les emplois proposés en CEC sont donc les mêmes que ceux effectués dans le cadre de CES.

Le deuxième alinéa relatif à la durée des conventions Etat-employeurs, confirme que le CES, subventionné dans le cadre d'une convention renouvelable chaque année, peut avoir une durée maximale de cinq ans, mais ouvre, ce qui est nouveau, la possibilité au Gouvernement de réduire la durée de la période de conventionnement pour tenir compte du temps précédemment passé chez le même employeur par le candidat au CEC au titre d'un CES ou d'un contrat d'insertion. Par ailleurs, il est prévu que le CEC a une durée minimale de douze mois, alors que celle-ci peut être inférieure aujourd'hui.

Le troisième alinéa, relatif au contrat de travail, présente des apports rédactionnels : le terme « contrat emploi consolidé » est explicitement cité au niveau législatif. Une ambiguïté du dispositif actuel est levée dans la mesure où il est précisé que le CEC est toujours un contrat de droit privé, qu'il soit à durée déterminée ou indéterminée. Un renvoi au code du travail devenu caduc (troisième alinéa de l'article L. 122-1) est supprimé.

Le quatrième alinéa apporte une modification de fond en instaurant le principe d'une durée de travail hebdomadaire dans le cadre du CEC proche du droit commun. Actuellement, en l'absence de dispositions législatives, la durée maximale de travail est alignée par le décret n° 92-1076 du 2 octobre 1992 sur la durée maximale prévue pour les CES : l'aide de l'Etat est donc calculée « sur la base d'une durée maximale de trente heures hebdomadaires ».

Le nouveau dispositif « inverse » en quelque sorte le système en imposant une durée du travail minimale de trente heures hebdomadaires. Toutefois, la convention passée entre l'Etat et l'employeur pourra fixer une durée inférieure pour les personnes embauchées « présentant des difficultés particulières ».

L'allongement de la durée de travail au titre d'un CEC conduira à augmenter le coût de la prise en charge par l'Etat calculé par référence au coût horaire ainsi que des exonérations de charges sociales consenties au titre de ce contrat.

Le paragraphe II porte sur le régime de prise en charge par l'Etat.

Il est précisé que l'aide de l'Etat peut être modulée par décret « en fonction de la gravité des difficultés d'accès à l'emploi ».

Il ressort du programme de prévention et de lutte contre les exclusions que devraient coexister deux catégories de CEC :

- le premier par des personnes ayant des difficultés objectives et durables d'accès à l'emploi et orientées par l'ANPE vers le CEC. Le taux de prise en charge serait relevé fortement pour ces publics : 80 % par an pendant 5 ans. Le dépôt des offres d'emploi correspondantes à l'ANPE serait requis ;

- le second pour des « publics rencontrant moins de difficultés, mais ayant peu de perspectives d'accès à l'emploi marchand, particulièrement pour les plus de 45 ans, lorsque l'employeur envisage de pérenniser l'emploi à terme ». Les taux de prise en charge resteraient au niveau actuel pour ces publics (de 60 % à 20 % en 5 ans, dégressif de 10 % par an).

L'Assemblée nationale a apporté plusieurs modifications à cet article :

A l'initiative de la commission spéciale, elle a inclus expressément dans le champ du public du CEC, les jeunes de 18 à 25 ans au plus, connaissant des difficultés particulières d'accès à l'emploi : cette disposition permet de lever toute ambiguïté quant au fait que les jeunes ont droit au CEC même s'ils ne sont pas chômeurs de longue durée. Il reste que la notion de difficultés particulières d'accès à l'emploi devra être définie par décret.

A l'initiative du groupe communiste, elle a imposé que la convention passée entre l'Etat et l'employeur prévoit des dispositifs comprenant notamment des « actions d'orientation professionnelle » et de « validation d'acquis » en vue de construire et de faciliter la réalisation d'un projet professionnel. Au-delà de 24 mois, un bilan de compétences est obligatoire si le projet professionnel n'a pas abouti.

Ce dispositif apparaît moins contraignant que l'obligation de formation introduite à l'article 4 en cas de renouvellement d'un CES.

Enfin, à l'initiative du groupe socialiste, elle a prévu que les personnes de 50 ans et plus sont obligatoirement embauchées pour une période de travail égale à la durée hebdomadaire de travail, soit 39 heures, sauf si la convention en prévoit autrement en raison de difficultés particulières. Dans ce cas, la durée de travail est de 30 heures minimum.

Votre commission vous propose d'adopter trois amendements au présent article.

Deux amendements ajoutent à la liste des bénéficiaires des CEC les chômeurs âgés de plus de 50 ans, quelle que soit la durée de leur période de chômage, et les titulaires de l'allocation de veuvage.

Un troisième amendement supprime la disposition qui prévoit que la durée du CEC peut être réduite pour tenir compte du temps précédemment passé par le bénéficiaire, au titre d'un CES ou d'un contrat d'insertion, chez le même employeur. Votre commission souhaite ainsi éviter de réduire la sécurité que peut apporter un contrat de longue durée sur cinq ans à certains bénéficiaires, même s'ils ont pu bénéficier auparavant de contrats aidés en emplois non marchands.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi amendé.

Art. 5 bis
(Art. L. 351-20 du code du travail, L. 524-1 du code de la sécurité sociale, 9 et 9-1 nouveau de la loi n° 88-1088 du 1er décembre 1988)
Cumul des minima sociaux avec des revenus d'activité professionnelle

Cet article, introduit par l'Assemblée nationale en première lecture, systématise, pour tous les minima sociaux versés sous condition de ressources, le principe de l'intéressement à la reprise d'une activité professionnelle, c'est-à-dire la possibilité de cumuler, pendant une durée transitoire, dans des conditions fixées par décret, de tout ou partie du minimum social avec des revenus tirés d'une activité professionnelle.

Cet article pose, dans son premier alinéa, le principe du cumul pour le RMI, l'ASS et l'API et décline ce principe au sein des différents articles des codes et lois concernés.

Le paragraphe I concerne les allocations du chapitre I (garantie de ressources des travailleurs privés d'emploi) du titre V (travailleurs privés d'emploi) du code du travail.

Il s'agit de l'allocation unique dégressive (AUD, visée à l'article L. 351-2 du code du travail) financée par l'UNEDIC ainsi que de l'allocation d'insertion (AI) et de l'allocation de solidarité spécifique (ASS) versées par les ASSEDIC mais financées par l'Etat au titre du fonds de solidarité.

Pour ce qui concerne l'AUD, il est renvoyé aux conditions prévues par les partenaires sociaux dans la convention relative à l'assurance chômage. Un décret fixe les modalités de l'intéressement pour l'AI et l'ASS -qui ne font pas l'objet d'un financement paritaire.

Il est à noter que l'article L. 351-20 prévoyait déjà la possibilité du cumul pour l'ensemble des allocations du chapitre du code du travail en question, en cas de reprise d'activité « occasionnelle ou réduite » : ces deux notions sont reprises dans ce texte.

Le paragraphe II porte sur l'API et modifie l'article L. 524-1 du code de la sécurité sociale qui définit cette prestation afin de prévoir la possibilité de maintenir le versement en cas d'activité professionnelle ou de stage de formation.

Le paragraphe III concerne le RMI. Il supprime la disposition de l'article 9 qui prévoit actuellement que les rémunérations tirées d'activité professionnelle ou de stage de formation qui ont commencé au cours de la période de versement peuvent être exclues du montant des ressources prises en compte pour le calcul de l'allocation différentielle de RMI et reprend exactement cette même disposition dans un article additionnel. On peut s'interroger sur l'utilité réelle de ce déplacement sinon de faire mention de la situation du RMI dans le présent article.

Pour mémoire, s'agissant du RMI, il est utile de rappeler que le mécanisme d'intéressement prévu par la circulaire de la Direction de la sécurité sociale DIRMI du 26 mars 1993 prévoit un abattement opéré sur les revenus d'activité pour le calcul du RMI égal à :

- 28 % du montant du RMI fixé pour un allocataire s'agissant des revenus d'un CES ;

- 50 % de la rémunération perçue pour les autres activités.

Le droit à l'abattement est ouvert pour une durée de 750 heures de travail (moins de 5 mois pour un contrat de travail à temps complet et 9 mois pour un contrat de travail à mi-temps à compter de la prise d'activité.

Toutefois, cette limitation de 750 heures n'est pas applicable :

« - aux allocataires bénéficiant d'un contrat emploi-solidarité prévu à l'article 322-4 du code du travail pour lesquels la fin de l'abattement coïncide avec celle du contrat ;

- aux allocataires inscrits à l'ANPE pendant au moins douze mois durant les dix-huit mois précédant la date de reprise d'activité et pour lesquels l'abattement dure aussi longtemps que l'activité est exercée. »

Le programme d'action du Gouvernement apporte des précisions sur le nouveau régime.

Le nouveau dispositif pour le RMI, l'API et l'ASS serait le suivant :

- cumul intégral pendant les 3 premiers mois (dans la limite d'un plafond) ;

- cumul à 50 % pendant les 6 mois consécutifs (pour les salaires inférieurs à 2 fois le montant de l'allocation) ;

- cumul à 25 % pendant les 3 mois suivants.

Pour le RMI et l'API, le rythme exact du versement dépendra de la date de la reprise d'activité par rapport à celle de la déclaration trimestrielle de ressources, conduisant dans la réalité à certains écarts par rapport à cette règle simple. S'agissant de l'ASS, le cumul intégral ne sera possible que pour les salaires inférieurs à un demi-SMIC, chaque franc supplémentaire au-dessus de cette barre donnant lieu à un abattement de 50 %. Pour les bénéficiaires de minima sociaux prenant un CES, l'écart entre le revenu tiré du CES et celui provenant du RMI, de l'API ou de l'ASS sera porté à 800 francs, contre 680 francs actuellement.

Profil de revenu en cas de reprise d'un SMIC mi-temps (20 heures)

 

Avant

3 mois cumul intégral

6 mois à 50 %

3 mois à 25 %

Après 1 an

RMIste isolé sans enfant

2.137 F

4.939 F

3.568 F

2.838 F

2.802 F

Femme isolée API 1 enfant

3.681 F

6.483 F

5.082 F

4.382 F

3.680 F

Couple 2 enfants au RMI

4.380 F

7.182 F

5.781 F

5.080 F

4.380 F

ASS

2.296 F

5.098 F

3.697 F

2.998 F

2.802 F

 

+ 2.802 F + 1.400 F + 700 F

 

Le coût net de la mesure est évalué à 353 millions de francs sur les trois années du programme dont 73 millions de francs à la charge des CAF pour l'API.

Par ailleurs, parce que les bénéficiaires de minima sociaux peuvent craindre que la prise d'un emploi ne se révèle être de très courte durée et n'entraîne pour eux des difficultés notamment pour faire rétablir le versement, les procédures de gestion et la coordination entre les différentes caisses concernées seront améliorées pour assurer, dans tous les cas, la continuité du versement d'un revenu minimum aux intéressés.

Votre commission vous propose d'adopter quatre amendements au présent article.

Un premier amendement, à caractère rédactionnel, précise que l'allocation d'insertion entre bien dans le champ des dispositifs d'intéressement au retour à l'emploi. Il répare ainsi une lacune du texte adopté à l'Assemblée nationale.

Un deuxième amendement ajoute l'allocation de veuvage à la liste des minima sociaux pouvant faire l'objet d'un cumul avec des revenus tirés d'une activité professionnelle.

Un troisième amendement précise que le cumul peut s'opérer avec des revenus tirés d'une activité professionnelle qu'elle soit salariée ou indépendante. Cette précision a pour objet de garantir que les circulaires administratives qui mettront en oeuvre les dispositifs d'intéressement au retour à l'emploi prennent en compte de manière équitable la situation des créateurs d'entreprise ainsi que des personnes qui choisissent d'exercer une activité indépendante. Au cours de leur première année d'activité, celles-ci ont plus particulièrement besoin de la sécurité psychologique que peut offrir le maintien temporaire du minimum social auquel ils avaient droit.

Enfin, un quatrième amendement garantit le droit au maintien du versement du minimum social à toutes les personnes bénéficiant de la prime au créateur d'entreprise prévue à l'article L. 351-24 du code du travail. En outre, cet amendement invite les partenaires sociaux, dans le cadre de l'accord UNEDIC à harmoniser les conditions d'intéressement au retour à la vie professionnelle des titulaires de l'allocation de chômage (AUD) avec les conditions qui seront mises en place pour les minima sociaux financés par l'Etat.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article additionnel après l'article 5 bis
Convention de revenu minimum d'activité

Votre commission vous propose dans cet article additionnel de prévoir qu'à titre expérimental et à partir du 1er juillet 1998, tout bénéficiaire du RMI peut, dans le cadre d'un contrat initiative-emploi (CIE) à mi-temps, bénéficier d'une convention de revenu minimum d'activité conclue entre un employeur, la commission locale d'insertion et le bénéficiaire. Il est précisé que pendant la durée de la convention, le bénéficiaire a droit au maintien d'une fraction de l'allocation de revenu minimum d'insertion calculée en excluant la moitié du montant de sa rémunération du montant des ressources servant au calcul de l'allocation.

Cet amendement vise à relancer l'insertion des titulaires de RMI dans l'économie marchande. Il s'agit d'une alternative au dispositif d'intéressement examiné à l'article 5 bis ci-dessus et dont la durée devrait être limitée par décret à un an maximum. Le principe retenu est de permettre aux personnes qui sont au RMI depuis plus de deux ans de prendre un CIE à mi-temps et de bénéficier, pendant la durée du contrat, d'une allocation complémentaire versée par l'Etat et qui serait à peu près égale à la moitié de l'allocation de RMI prévue pour une personne seule, soit environ 1.200 francs.

Cet amendement permettrait d'inciter au retour dans le monde du travail, de personnes qui ne souhaitent pas, dans un premier temps, prendre un emploi à temps complet. Il s'agit d'un mécanisme de dynamisation des dépenses passives au titre de RMI, d'où l'appellation qui lui est donnée.

Votre commission vous demande d'insérer cet article additionnel par voie d'amendement.

Article additionnel après l'article 5 bis
Exonération de charges sociales pour le recrutement du titulaire du RMI, de l'ASS ou de l'API depuis deux ans

Votre commission vous propose dans ce second article additionnel d'exonérer du paiement des cotisations patronales de sécurité sociale les embauches effectuées à compter du 1er août 1998 des personnes qui sont titulaires depuis deux ans au moins du RMI, de l'ASS ou encore de l'API.

Cet amendement vise à éviter, que, dans une période de reprise économique, les titulaires de minima sociaux de longue durée ne puissent bénéficier de la dynamique de retour à l'emploi. L'exonération totale des charges sociales patronales est prévue pour une durée de cinq ans au maximum.

Votre commission vous demande d'insérer cet article additionnel par voie d'amendement.

Art. 5 ter
(Art. L. 351-16-1 nouveau du code du travail)
Exercice d'une activité bénévole par un demandeur d'emploi

Cet article, introduit par l'Assemblée nationale en première lecture, pose le principe que tout demandeur d'emploi, inscrit à l'ANPE et titulaire d'une allocation de chômage, est en droit d'exercer une activité bénévole.

Cette disposition vise à répondre au cas de radiation de chômeurs des listes de l'ANPE, des agences locales ayant considéré, de manière apparemment abusive, qu'une activité de bénévole n'était pas compatible avec l'obligation qui pèse sur le demandeur d'emploi d'être effectivement disponible pour prendre un nouveau poste.

Il convient de rappeler que le code du travail prévoit actuellement à l'article L. 351-16 que la condition de recherche d'emploi prévue pour obtenir le versement d'un revenu de remplacement (AUD ou ASS) est satisfaite dès lors que les intéressés sont inscrits comme demandeurs d'emploi et accomplissent « des actes positifs de recherche d'emploi ».

L'article L. 351-17 dispose en outre que le droit à l'allocation s'éteint lorsque, sans motif légitime, le bénéficiaire de ce revenu refuse d'accepter un emploi quelle que soit la durée du contrat de travail offert, compatible avec sa spécialité ou sa formation antérieure, ses possibilités de mobilité géographique, compte tenu de sa situation personnelle et familiale, et rétribué à un taux de salaire normalement pratiqué dans la profession et la région.

Le droit disparaît également en cas de refus, sans motif légitime, de suivre une action de formation, de répondre aux convocations des services compétents ou de se soumettre à une visite médicale.

Le présent article limite donc les interprétations défavorables aux chômeurs exerçant des activités bénévoles.

Toutefois, trois restrictions sont prévues :

- l'activité bénévole ne peut s'effectuer chez un précédent employeur ;

- il ne peut y avoir substitution à un emploi salarié ;

- l'exercice de l'activité de bénévolat doit rester compatible avec l'obligation de recherche d'emploi.

Votre commission vous propose d'adopter un amendement prévoyant une nouvelle rédaction de cet article. Il est indiqué que l'exercice d'une activité bénévole par un demandeur d'emploi n'est pas considéré comme un motif légitime pour se soustraire aux obligations qui sont prévues à l'article L. 351-17 du code du travail et qui prévoient notamment que le demandeur d'emploi doit se présenter aux convocations de l'ANPE.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi amendé.

Art. 6
(Art. L. 322-4-16 du code du travail)
Définition de l'insertion par l'économique

Cet article a pour objet de poser les principes de base applicables dans le domaine de l'insertion par l'activité économique pour la définition du secteur, le régime de cotisations sociales, la nature des contrats et le régime des aides. L'ensemble du dispositif, destiné à redynamiser l'insertion par l'activité économique, doit entrer en vigueur au 1er janvier 1999.

Conçu en cohérence avec le dispositif prévu aux articles 7, 8, 9 et 10 ci-après, cet article remplace l'actuel article L. 322-4-16 du code du travail relatif aux entreprises d'insertion.

Le paragraphe I du texte proposé par cet article consacre au niveau législatif, la notion d'insertion par l'activité économique.

Tout d'abord, il pose (premier alinéa) trois critères pour la définition du secteur :

- il s'adresse à un public constitué de personnes sans emploi rencontrant des difficultés sociales et professionnelles particulières ;

- il a pour objet de faire bénéficier ces personnes de contrats de travail en vue de faciliter leur insertion sociale et professionnelle : la notion de contrat de travail élimine les organismes qui ne jouent qu'un rôle d'accueil ou d'accompagnement informel ; dans la mesure où l'objectif est l'insertion et le retour à l'autonomie, il est sous-entendu que le passage par le secteur de l'insertion par l'activité économique ne peut avoir qu'une durée limitée (les contrats de travail en entreprise d'insertion sont limités à vingt-quatre mois maximum) ;

- enfin, les employeurs du secteur doivent mettre en oeuvre « des modalités spécifiques d'accueil et d'accompagnement » : la réalité du soutien aux personnes en difficulté doit apparaître à travers les modalités de recrutement d'orientation ainsi que dans l'organisation du travail au sein de l'organisme employeur.

Par ailleurs, ce paragraphe (second alinéa) pose le principe de l'aide financière de l'Etat aux « employeurs » du secteur de l'insertion par l'activité économique dans le cadre de conventions conclues après avis d'un conseil départemental.

Le paragraphe II dispose que les employeurs de l'insertion par l'activité économique dans le secteur marchand bénéficient d'une exonération des cotisations sociales patronales pour les personnes en difficulté qu'elles emploient dans la limite du SMIC.

Cette aide sous forme d'exonération n'est pas incompatible avec le versement de subventions spécifiques dans le cadre de la convention Etat-employeur mentionnée ci-dessus. Il est à noter qu'il n'est pas prévu d'exonérations fiscales (taxe sur les salaires, taxe d'apprentissage, etc.) et que l'employeur reste assujetti aux autres charges sociales d'origine légale ou conventionnelle (assurance chômage et retraite complémentaire). De même, les cotisations salariales et la contribution sociale généralisée restent dues.

Cette exonération à 100 % remplace donc la réduction de 50 % sur le montant des cotisations salariales patronales applicable actuellement aux entreprises d'insertion.

Il est à noter que l'exonération à 100 % s'appliquera à toutes structures d'insertion par l'activité économique, y compris aux associations intermédiaires dans le secteur non marchand.

Pour ces dernières, comme on le verra à l'article 10 ci-après, le projet de loi maintient dans le code de la sécurité sociale au lieu du code du travail les dispositions correspondantes.

Régime actuel d'exonération de cotisations sociales applicable aux structures d'insertion par l'activité économique

·  entreprise d'insertion :

Le taux des cotisations patronales est réduit de 50 % lorsque la rémunération versée est inférieure ou égale par heure d'activité rémunérée à la valeur horaire du SMIC.

Cette réduction est calculée soit sur la rémunération effectivement versée, soit sur une assiette forfaitaire, égale à 40 % du SMIC, lorsque la rémunération est inférieure à ce montant (article L. 241-11 du code de la sécurité sociale, 2ème alinéa). Toutefois, les entreprises d'insertion peuvent également choisir d'appliquer la réduction générale des cotisations patronales sur les bas salaires (article L. 241-13 du code de la sécurité sociale) : les deux régimes ne sont pas cumulables.

·  entreprises d'intérim d'insertion :

Pas de mesure spécifique d'allégement, mais possibilité d'appliquer la réduction générale des cotisations patronales sur les bas salaires (article L. 241-13 du code de la sécurité sociale). Toutefois, pour les personnes embauchées entre le 1er janvier 1994 et le 31 décembre 1996, les EII ont bénéficié de l'exonération de 50% des charges sociales applicable aux entreprises d'insertion.

·  associations intermédiaires :

Exonération totale de cotisations patronales de sécurité sociale dans la limite de 750 heures par salarié et par an (article L. 241-11, 1er alinéa et art. D. 241-6 du code de la sécurité sociale) ;

· structures agréées au titre de l'aide sociale et structures assimilées (CHRS, CAVA, etc.) :

Exonération de 50 % des cotisations patronales d'assurances sociales et d'allocations familiales sur la rémunération égale au SMIC, cotisation forfaitaire d'accidents du travail, et assiette minimale garantissant l'accès aux droits sociaux (article L. 241-12 du code de la sécurité sociale).

Le paragraphe III précise que les organismes d'insertion par l'activité économique qui interviennent dans le secteur non marchand peuvent embaucher des personnes dans le cadre d'un CES (assorti d'une prise en charge par l'Etat à 85 %) ou d'un CEC (assorti d'une prise en charge par l'Etat à 80 % ou 60 % puis dégressive). A contrario, cette disposition implique que les CES ou les CEC ne sont pas applicables aux employeurs à vocation marchande : ces derniers peuvent néanmoins bénéficier des dispositifs ouverts aux entreprises, tels que les contrats de qualification, d'adaptation et d'orientation ou encore des contrats de retour à l'emploi ou des CIE.

La faculté de recourir à un CES ou un CEC sera ouverte aux structures de droit public telles que les organismes habilités au titre de l'aide sociale à l'hébergement (CHRS) ainsi qu'aux structures assimilées mettant en oeuvre des actions d'insertion sociale ou professionnelle au profit de personnes bénéficiant de leurs prestations (chantiers-écoles, régies de quartiers, groupements d'employeurs pour l'insertion et la qualification). Ce point a été confirmé lors du débat à l'Assemblée nationale.

Le paragraphe IV impose aux entreprises d'insertion autres que les associations intermédiaires, une condition de recrutement nouvelle : les personnes embauchées devront impérativement être agréées par l'ANPE pour que l'organisme employeur puisse bénéficier des exonérations la concernant.

Actuellement, le choix des personnes en difficulté à embaucher est arrêté par le chef d'entreprise après avis des responsables d'organismes d'accueil et d'orientation ou des services sociaux ou encore des CLI lorsqu'il s'agit des bénéficiaires du RMI : le choix des personnes recrutées est laissé en définitive à l'organisme employeur.

Le paragraphe V renvoie à un décret pour déterminer respectivement :

- les modalités spécifiques d'accueil et d'accompagnement auxquelles devront se conformer les organismes de l'insertion par l'activité économique : cette disposition est nouvelle puisque, actuellement, les services de la Direction du Travail sont seulement invités par voie de circulaire à vérifier « la réalité du soutien aux personnes en difficulté » (circulaire DAS n° 91-40 du 30 décembre 1991) ;

- les conditions à remplir pour les personnes embauchées : il convient de rappeler que la loi prévoit aujourd'hui explicitement, mais de manière non limitative, les catégories de publics supposés, par nature, rencontrer des difficultés particulières d'accès à l'emploi.

S'agissant des associations intermédiaires, l'article L. 128 dispose que celle-ci a pour objet d'embaucher des personnes sans emploi rencontrant des difficultés particulières d'insertion ou de réinsertion, notamment les bénéficiaires du revenu minimum d'insertion, les chômeurs âgés de plus de 50 ans, les bénéficiaires de l'allocation de solidarité spécifique, les jeunes en difficulté et les personnes prises en charge au titre de l'aide sociale.

Concernant les entreprises d'insertion, l'article L. 322-4-16, dans sa rédaction actuelle, mentionne les personnes sans emploi rencontrant des difficultés particulières d'insertion, notamment des jeunes de moins de 26 ans, les chômeurs de longue durée, des personnes prises en charge au titre de l'aide sociale ou au titre de la protection judiciaire de la jeunesse, les bénéficiaires du revenu minimum d'insertion.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement au présent article relatif aux entreprises qui exercent des activités mixtes d'insertion, c'est-à-dire à la fois des activités dans le secteur marchand et des activités à but non lucratif présentant un caractère d'utilité sociale (paragraphe III bis).

Ce dispositif prévoit que les personnes morales en question pourront conclure des conventions de financement au titre de l'insertion par l'activité économique dans des conditions fixées par décret.

Mme Martine Aubry a précisé que serait fixé un pourcentage du chiffre d'affaires réalisé par la personne morale sur le secteur marchand au-delà duquel l'entreprise d'insertion ne serait pas habilitée à recruter des salariés en CES comme prévu (paragraphe III ci-dessus).

Par ailleurs, les personnes morales en question devront tenir une comptabilité distincte pour leur activité marchande et leur activité non marchande.

Votre commission vous propose d'adopter trois amendements à cet article.

Un premier amendement étend l'exonération de charges sociales créée en faveur des entreprises d'insertion, à la partie de la rémunération qui ne dépasse pas 130 % du SMIC.

Cet amendement répond à une demande du comité national des entreprises d'insertion qui souhaite que la gestion des charges sociales soit simplifiée au maximum. La prise en compte d'un seuil de 130 %, au lieu de 100 % dans le projet de loi initial, permet de couvrir approximativement l'ensemble de l'éventail des salaires versés aux salariés relevant des entreprises d'insertion et rencontrant des difficultés sociales et professionnelles particulières.

Un deuxième amendement dispose qu'un décret en conseil d'Etat précisera les modalités de suspension ou de résiliation des conventions passées entre l'Etat et les entreprises d'insertion ou les associations intermédiaires lorsque la personne morale ne respecte pas ses obligations.

Cet amendement vise à résoudre la difficulté que soulève la disparition de la notion d'agrément, notamment pour les associations intermédiaires. L'agrément qui s'appliquait à celles-ci pouvait en effet être suspendu pour une durée de trois mois. Le Gouvernement a souhaité unifier le régime de toutes les structures d'insertion par l'activité économique et généraliser la procédure de la convention. La seule sanction possible en ce domaine serait une résiliation complète. Afin de permettre à l'autorité administrative de moduler la sanction en cas d'irrégularité, votre commission propose que le décret prévoira les cas dans lesquels il ne sera procédé qu'à une résiliation temporaire de la convention.

Un troisième amendement prévoit que le conseil départemental de l'insertion par l'activité économique est informé des modalités de rémunération des personnels permanents des entreprises d'insertion ou des associations intermédiaires qui ne sont pas couverts par une convention collective.

Cet amendement vise à prévenir certains abus parfois constatés dans des structures d'insertion par l'activité économique se caractérisant par un niveau élevé de rémunération des personnels permanents. Le décret en Conseil d'Etat devra évidemment prévoir que les informations communiquées au conseil départemental de l'insertion par l'activité économique n'ont pas de caractère nominatif.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Art. 7
(Art. L. 322-4-16-1 et L. 322-4-16-2 du code du travail)
Régime des contrats conclus par les entreprises d'insertion et entreprises de travail temporaire d'insertion

Cet article, adopté sans modification par l'Assemblée nationale, reprend, dans deux articles nouveaux du code du travail, les dispositions aujourd'hui applicables aux contrats de travail passés par les entreprises d'insertion (EI) et les entreprises de travail temporaire d'insertion (ETTI) aux termes de l'actuel article L. 322-4-16 du code du travail.

L'article L. 322-4-16-1 nouveau porte sur les entreprises d'insertion auxquelles une reconnaissance législative est accordée puisque, jusqu'alors, l'expression n'était pas inscrite dans le code du travail.

En revanche, le contenu de la notion n'est pas défini explicitement comme c'est le cas pour les associations intermédiaires (cf. article 8 infra). En particulier, le dispositif ne définit pas la notion d'activité marchande.

Les entreprises d'insertion procèdent souvent d'initiatives individuelles qui ne s'inscrivent pas obligatoirement au départ dans un cadre juridique bien défini.

Dans une circulaire du 11 avril 1994, il est rappelé que les entreprises d'insertion sont des unités de production qui ont pour objet l'insertion de personnes en difficulté par l'exercice d'une ou plusieurs activités économiques. Il est souligné en outre que l'entreprise d'insertion se situe dans l'économie marchande : elle produit des biens et services destinés au marché et ses ressources proviennent de ses ventes.

Quelle que soit sa forme juridique, y compris celle d'association régie par la loi de 1901, une entreprise d'insertion doit être immatriculée au répertoire des métiers conformément au décret n° 83-487 du 10 juin 1983 qui impose cette obligation aux personnes physiques ou morales n'employant pas plus de dix salariés qui exercent, à titre principal ou secondaire, une activité professionnelle indépendante de production, de transformation ou de services, à l'exception de l'agriculture et de la pêche.

Par ailleurs cet article reprend le dispositif déjà existant qui limite à vingt-quatre mois au maximum la durée d'un contrat d'embauche d'une personne en difficulté par une entreprise d'insertion.

L'article L. 322-4-16-2 concerne les entreprises de travail temporaire d'insertion (ETTI) qui voient leur dénomination consacrée au niveau législatif.

L'article reprend le contenu du troisième alinéa de l'actuel article L. 322-4-16 en ce qui concerne l'application intégrale des dispositions du code du travail relative au travail temporaire à ces entreprises, à l'exception de la possibilité de prolonger la durée du contrat d'intérim à vingt-quatre mois (au lieu de dix-huit mois dans le régime de droit commun).

Il convient de noter que la situation des ETTI, du point de vue de la concurrence, est sensiblement avantagé par le projet de loi : actuellement les ETTI ne bénéficient d'aucune mesure spécifique d'allégement des charges sociales ; au 1er janvier 1999, l'exonération de 100 % des charges sociales patronales prévue à l'article 6 ci-dessus leur sera applicable comme à toutes les entreprises d'insertion du secteur marchand.

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Art. 8
(Art. L. 322-4-16-3 du code du travail)
Associations intermédiaires

Cet article transfère les dispositions relatives aux associations intermédiaires, actuellement intégrées à l'article L. 128 du code du travail, dans un nouvel article qui viendra s'insérer dans le cadre des dispositions relatives à l'insertion par l'activité économique.

Dans le projet de loi initial, cet article reprend la mission des associations intermédiaires qui ont vocation à embaucher des personnes rencontrant des difficultés particulières pour les mettre à titre onéreux à la disposition de personnes physiques ou morales.

En revanche, concernant les limitations d'activité pour risque d'atteinte à la concurrence, le texte proposé dans le projet de loi initial comportait des ajouts qui, quoique discrets, pouvaient avoir de graves conséquences pour les associations intermédiaires.

Les restrictions apportées à l'activité des associations intermédiaires
dans le projet de loi initial

L'article L. 128 du code du travail, issu de la loi n° 87-39 du 27 janvier 1987, dispose que l'association intermédiaire met des personnes à disposition pour des activités « qui ne sont pas déjà assurées dans les conditions économiques locales par l'initiative privée ou par l'action des collectivités publiques ou des organismes bénéficiant de ressources publiques ». Est sous-jacente l'idée que les associations intermédiaires ont vocation à insérer des personnes en difficulté sur des activités qui ne relèvent pas des missions classiques assumées par les collectivités ou organismes publics et qui ne sont pas suffisamment solvables pour être assurées par les entreprises du secteur marchand.

Dans sa rédaction initiale, le projet de loi prévoyait deux ajouts qui changeaient le sens du texte.

Etaient visées des activités qui ne sont pas « susceptibles d'être assurées » par l'initiative privée ou l'action des collectivités publiques. Dans le texte actuel, l'appréciation de l'état du marché permet de savoir immédiatement si l'activité est solvable ou non ; la réglementation permet de contrôler l'action publique. En revanche, si l'on doit se référer à toutes les activités « virtuellement » solvables par les entreprises marchandes ou potentiellement susceptibles d'une prise en charge par les organismes de service public, le risque est grand que la marge de manoeuvre des associations intermédiaires soit des plus réduites.

La seconde modification visait à prévoir que l'activité des associations intermédiaires ne devait pas être susceptible d'être assurée par des « entreprises de travail temporaire ». La formule est peu heureuse dans la mesure où les associations intermédiaires comme les entreprises de travail temporaire ont bien vocation à mettre des salariés à disposition d'autrui.

Au motif d'éviter des abus, le Gouvernement menaçait d'empêcher l'activité de toute association intermédiaire.

A la suite d'un débat assez vif, l'Assemblée nationale est revenue à une conception très souple de la définition des associations intermédiaires.

Le texte du projet de loi initial a été substantiellement remanié par l'Assemblée nationale à partir d'un amendement du Gouvernement complété par divers sous-amendements en séance publique.

L'idée est de renoncer à la clause de non-concurrence qui s'est avérée quasiment inapplicable : l'association intermédiaire est donc une association à but non lucratif qui met des salariés en difficulté à disposition d'autres personnes morales ou physiques.

En contrepartie, un contrôle plus rigoureux est exercé sur les embauches effectuées par une association dès lors qu'elle met un salarié à disposition d'une entreprise du secteur privé.

Votre rapporteur présente ci-après un commentaire du dispositif résultant des travaux de l'Assemblée nationale.

Le paragraphe I de cet article introduit donc un nouvel article L. 322-4-16-3 dans le code du travail relatif aux associations intermédiaires.

Le premier alinéa du 1° de cet article L. 322-4-16-3 est semblable à celui prévu dans le projet de loi initial et renvoie à la signature de conventions entre l'Etat et les associations intermédiaires pour assurer le versement des aides prévues par le droit commun des structures d'insertion par l'activité économique à l'article 6 supra. Il n'est pas proposé de maintenir le système d'agrément par le préfet actuellement en vigueur mais Mme Martine Aubry a fait valoir en séance publique que les conséquences pratiques du dispositif conventionnel revenaient au même.

Le deuxième alinéa du 1° définit les associations intermédiaires comme « des associations ayant pour objet d'embaucher des personnes en difficulté afin de les mettre à disposition de personnes physiques ou morales ».

Toutes restrictions en termes de concurrence par rapport aux secteurs privé ou public ont été supprimées à la suite de l'adoption d'amendements identiques de M. Alfred Recours et des membres du groupe socialiste et de M. Pierre Cardo.

Le troisième alinéa du 1° porte sur le rôle de suivi et d'accompagnement des associations intermédiaires. Il s'inspire largement de la disposition de l'actuel article L. 128 (4ème alinéa du 1) qui dispose que l'association intermédiaire participe, dans le cadre strict de son objet statutaire, à l'accueil des personnes dépourvues d'emploi et éprouvant des difficultés de réinsertion, à l'information des entreprises et des collectivités locales sur les mesures de formation professionnelle et d'insertion ainsi qu'à l'accompagnement et au suivi des itinéraires.

Le nouveau texte prévoit le rôle de suivi et d'accompagnement des associations intermédiaires et ajoute une notion nouvelle : « la recherche des conditions d'une insertion professionnelle durable ».

Le quatrième alinéa du 1° reprend, en le modifiant, le cinquième alinéa du 1 de l'article L. 128 du code du travail qui porte sur les relations entre les associations intermédiaires et l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE).

Le texte actuel prévoit que la convention définit les conditions de placement et de mise à disposition des personnes. Le texte du projet de loi est plus précis, la convention doit définir les conditions de recrutement et de mise à disposition des salariés de l'association intermédiaire. Les conventions portent éventuellement sur les fonctions d'accueil, de suivi et d'accompagnement. Ces conventions auront d'autant plus d'importance que seules les associations intermédiaires qui les auront signées pourront mettre à disposition des salariés auprès des employeurs du secteur privé.

La dernière phrase de cet alinéa qui prévoit la mise en oeuvre possible d'actions expérimentales d'insertion ou de réinsertion dans le cadre conventionnel a été insérée à l'initiative de M. Robert Galley. Un dispositif analogue est prévu à l'article L. 128 du code du travail.

Le dernier alinéa du 1° reprend le sixième alinéa du 1 de l'article L. 128 du code précité, maintenu dans le projet de loi initial et portant sur la mise à disposition auprès d'employeurs ayant procédé à un licenciement économique.

Le 2° du texte proposé pour l'article L. 322-4-16-3 définit les conditions dans lesquelles les associations intermédiaires peuvent mettre à disposition des salariés auprès d'autres employeurs. Il est plus rigoureux qu'auparavant, ce qui justifie les allégements apportés à la définition de l'objet de ces associations.

Il est prévu que toute mise à disposition auprès des employeurs du secteur privé, à l'exception des personnes morales de droit privé à but non lucratif, ne peut se faire si l'association intermédiaire n'a pas signé au préalable une convention de coopération avec l'ANPE.

Pour mémoire, les employeurs visés à l'article L. 131-2 du code du travail sont les professions industrielles et commerciales, les professions agricoles, les professions libérales, les offices publics et ministériels, les employés de maison, les concierges et gardiens d'immeubles, les travailleurs à domicile, les assistantes maternelles, le personnel des sociétés civiles, les syndicats professionnels, les sociétés mutualistes, les organismes de sécurité sociale et des associations ou de tout organisme de droit privé.

Trois limites supplémentaires sont insérées par le texte :

- lorsque la mise à disposition est supérieure à une durée fixée par décret en Conseil d'Etat, la personne embauchée doit donner lieu à un agrément préalable par l'ANPE ; la durée devait être fixée à 16 heures (2 jours de travail à temps plein) ;

- une durée maximale de mise à disposition auprès d'un même employeur sera fixée par décret en Conseil d'Etat ; cette durée serait d'un mois renouvelable ;

- la durée totale des mises à disposition d'un même salarié au cours d'une année sera également limitée par décret en Conseil d'Etat ; aucun salarié ne devrait rester en association intermédiaire plus de 240 heures par an, c'est-à-dire pendant un mois et demi de travail à temps plein ;

Le dernier alinéa du 2 comprend deux dispositions protectrices en matière de rémunération des salariés mis à disposition : tout d'abord, la rémunération ne peut être inférieure « à celle que percevrait dans l'entreprise concernée, après période d'essai, un salarié de qualification équivalente occupant le même poste de travail » ; ensuite, le paiement des jours fériés est automatiquement dû si les salariés de l'entreprise en bénéficient.

Le 3 de l'article modifie la disposition actuellement prévue à l'article L. 128 du code du travail qui prévoit que le salarié d'une association intermédiaire peut être rémunéré soit sur la base d'un nombre d'heures forfaitaire déterminé dans le contrat, soit sur la base du nombre d'heures effectivement travaillées chez l'utilisateur.

Le nouveau dispositif est plus rigoureux : dès lors que le salarié est mis à disposition dans le secteur privé, dans les conditions donnant lieu à agrément de l'ANPE, c'est-à-dire pour une mission de plus de 16 heures, il doit être rémunéré sur la base du nombre d'heures effectivement travaillées chez l'utilisateur. En revanche, dans les autres cas, sa rémunération peut être forfaitaire.

Le 4 de l'article L. 322-4-16-3 renforce le droit à la formation professionnelle des salariés mis à disposition par une association intermédiaire.

Actuellement, l'article L. 128 du code du travail indique seulement que les périodes passées en formation par les salariés sont assimilées à du travail effectif, que ce soit à l'initiative de l'association intermédiaire ou dans le cadre d'un congé individuel de formation ou d'un congé de bilan de compétences.

Le nouvel article pose le droit au principe du droit à la formation professionnelle continue du salarié mis à disposition que ce soit à l'initiative de l'employeur (plan de formation de l'association ou actions de formation en alternance) ou à l'initiative du salarié (congé individuel de formation ou congé de bilan de compétences).

Le deuxième alinéa, introduit à l'initiative de M. Daniel Paul, impose une sanction à l'égard des entreprises qui ne respectent pas les limites en matière de durée de mise à disposition : en cas de dépassement, le salarié est réputé lié à l'entreprise utilisatrice par un contrat à durée indéterminée.

Cet amendement a reçu un avis favorable du Gouvernement : il est vrai qu'une disposition analogue était incluse dans l'un des amendements déposé antérieurement par le Gouvernement pour réécrire l'article 8 du projet de loi.

En ce qui concerne le paragraphe II, les 2 et 3 procèdent aux coordinations rédactionnelles rendues nécessaires par la nouvelle architecture du code du travail.

Toutefois, le 1, introduit à l'initiative de M. Patrick Delnatte, vise à améliorer le contrôle médical des salariés mis à disposition.

L'article L. 128 du code du travail dispose actuellement que la surveillance de la santé des personnes en question est assurée par un examen de médecine préventive effectué par les services médicaux de main d'oeuvre.

En raison des difficultés de fonctionnement de ce dispositif, il a été prévu que les conditions d'accès et de financement sont précisées par décret.

Le paragraphe III renvoie au 1er janvier 1999 la mise en oeuvre du dispositif, sauf en ce qui concerne l'agrément par l'ANPE des mises à disposition qui ne doit prendre effet qu'à compter du 1er juillet 1999.

Votre commission vous propose d'adopter cinq amendements au présent article.

Un amendement précise que les mises à disposition auprès de personnes physiques ne sont pas soumises à un agrément préalable de personnes embauchées par l'ANPE.

Un deuxième amendement permet que l'agrément des personnes mises à disposition par l'association intermédiaire soit effectué, non seulement par l'ANPE, mais également par le service départemental d'aide sociale ou par un CCAS.

Cet amendement vise à tenir compte du fait que le public des associations intermédiaires ne passe pas toujours par le réseau « classique » d'accès à l'emploi.

Un troisième amendement supprime les dispositions qui prévoyaient que la rémunération perçue par le salarié mis à disposition ne pouvait être inférieure à celle que percevrait dans l'entreprise concernée, après période d'essai, un salarié de qualification équivalente occupant le même poste de travail.

Cette disposition, introduite dans le projet de loi à l'initiative de l'Assemblée nationale, s'inspire de dispositions existantes en matière de réglementation du travail temporaire. Pourtant, les salariés des associations intermédiaires sont souvent des personnes très éloignées du monde du travail et leur activité, dans l'entreprise où ils sont envoyés en mission, n'est généralement pas prise en charge dans les mêmes conditions par les salariés permanents de l'entreprise. Le texte proposé risque de donner lieu à des interprétations litigieuses et, à terme, d'avoir un effet dissuasif vis-à-vis des employeurs qui souhaiteraient recourir aux services des associations intermédiaires.

Enfin, il apparaît curieux de faire allusion à la période d'essai qui est en général de l'ordre d'un mois alors qu'il est prévu par ailleurs, qu'aucun salarié d'une association intermédiaire ne peut être mis à disposition pendant plus d'un mois dans la même entreprise.

Deux amendements visent à supprimer la sanction pesant sur l'entreprise, en cas de mise à disposition d'un salarié pour une durée supérieure à la durée légale, pour la remplacer par une sanction visant l'association intermédiaire à l'origine de la faute. En l'espèce, l'association verrait automatiquement résiliée la convention passée avec l'Etat.

Article additionnel après l'article 8
Maintien des dérogations prévues en faveur des associations intermédiaires dans le cadre de l'application de la loi relative au développement des emplois de service aux particuliers

Cet article additionnel, proposé par votre commission, a pour objet de proroger d'un an la dérogation dont bénéficient les associations intermédiaires qui assurent des emplois de service auprès des particuliers.

La loi n° 96-63 du 29 janvier 1996 en faveur du développement des emplois de service auprès des particuliers exige que les associations comme les entreprises effectuant du placement de travailleurs auprès de particuliers obtiennent un agrément qualité pour toutes prestations envers des personnes de plus de soixante-dix ans et des enfants de moins de trois ans.

Cette exigence d'un agrément qualité pour ce type de prestations se justifie par le fait que l'intervention au domicile de ces personnes est créatrice d'exigences particulières notamment en considération de leur fragilité actuelle ou potentielle. Les associations intermédiaires dont le rôle est d'embaucher pour des missions de courte durée des personnes rencontrant des difficultés particulières d'insertion ne peuvent répondre aux critères exigés pour l'obtention de l'agrément qualité qui vise des prestations s'adressant à des populations a priori vulnérables puisqu'il s'agit d'enfants de moins de trois ans ou de personnes âgées, handicapées ou dépendantes.

Cependant, compte tenu des difficultés que ces dispositions pourraient faire naître pour les associations intermédiaires, il a été décidé que, jusqu'au 31 décembre 1998, les associations intermédiaires titulaires d'un agrément simple seraient autorisées à intervenir au domicile des personnes âgées autonomes de plus de soixante-dix ans sous réserve que ce soit strictement pour des activités portant sur l'entretien de la maison et du jardin.

Il apparaît aujourd'hui nécessaire de prolonger ce délai d'un an, jusqu'au 31 décembre 1999.

Votre commission vous propose d'insérer cet article additionnel par voie d'amendement.

Art. 9
(Art. L. 322-4-16-4 à L. 322-4-16-6 du code du travail)
Conseil départemental d'insertion par l'activité économique,
Fonds départemental pour l'insertion et plans locaux
pour l'insertion et l'emploi

Cet article crée un conseil départemental de l'insertion par l'activité économique (CDIAE) ainsi qu'un fonds départemental financé par l'Etat. Par ailleurs, il érige au niveau législatif les plans locaux pour l'insertion et l'emploi (PLIE) qui ne concernent pas seulement l'insertion par l'activité économique.

·  Cet article propose d'insérer un article L. 322-4-16-4 dans le code du travail afin de créer le Conseil départemental de l'insertion par l'activité économique qui prendrait le relais de l'actuel comité départemental de l'insertion par l'économique tout en élargissant ses attributions.

Traditionnellement compétent dans le cadre de l'aide à la création d'entreprise par des demandeurs d'emploi, l'actuel comité départemental de l'insertion par l'économique voit sa composition élargie quand il remplit ses fonctions vis-à-vis des structures d'insertion sociale et professionnelle.

Les membres qui composent le comité dans le cadre de l'aide à la création d'entreprise sont : le trésorier-payeur général du département, le directeur départemental du travail et de l'emploi, le directeur départemental des eaux et forêts, le directeur de la Banque de France, ou leurs représentants, et quatre personnalités qualifiées désignées par le préfet en raison de leur expérience dans le domaine de la création et de la gestion d'entreprise.

Aux termes du décret n° 95-447 du 25 avril 1995, lorsque le comité siège en matière d'insertion économique, sa composition est complétée par le directeur départemental des affaires sanitaires et sociales, ou son représentant, un représentant de l'ANPE, trois personnalités qualifiées désignées par le préfet de département en raison de leur expérience dans les domaines de l'insertion sociale et professionnelle, et un représentant de la profession du travail temporaire également désigné par le préfet.

Actuellement, le comité est chargé d'émettre un avis préalable sur la possibilité pour les entreprises d'insertion et entreprises d'intérim d'insertion de conclure pour la première fois une convention avec l'Etat et d'accéder aux fonds de garantie des emprunts institués à leur intention pour répondre à leurs besoins en fonds de roulement et en investissements.

Le comité est tenu informé du renouvellement des conventions déjà passées et des avenants signés dans le cadre d'une convention pluriannuelle.

Pour les associations intermédiaires, le comité émet également un avis lorsqu'une association est agréée par l'Etat ainsi que sur l'accès de l'association à une garantie d'emprunt. Toutefois, à la différence des entreprises d'insertion, le comité émet chaque année un avis sur le renouvellement annuel de l'agrément aux associations intermédiaires.

Cet article modifie l'appellation du comité qui deviendrait désormais un « conseil départemental de l'insertion par l'activité économique ».

La composition du Conseil, qui sera présidé par le préfet, sera décidée par décret : il est précisé dans l'étude d'impact que les élus locaux (et l'agence départementale d'insertion dans les DOM) seront intégrés au conseil départemental qui doit devenir une « instance locale d'animation et de proposition ».

Outre son rôle consultatif sur l'agrément des conventions passées avec les employeurs de l'insertion par l'activité économique, le conseil se verrait confier trois missions :

- déterminer la nature des actions à mener dans le secteur de l'insertion par l'activité économique ;

- élaborer un plan départemental pluriannuel pour l'insertion et l'emploi ;

- assister le préfet dans la préparation et le suivi des conventions ainsi que dans la gestion du Fonds pour l'insertion économique.

Le développement du rôle de planification du nouveau conseil soulève la question de la cohérence avec le programme départemental d'insertion (PDI) résultant en matière de cogestion par le préfet et le président du conseil général des mesures relatives aux titulaires du RMI.

Aux termes de la loi n° 88-1088 du 1er décembre 1988 relative au RMI, le conseil départemental d'insertion élabore le PDI qui concerne, en priorité, mais pas exclusivement, les bénéficiaires du RMI : il s'agit d'évaluer les besoins à satisfaire, de recenser les actions d'insertion déjà prises, d'évaluer les moyens supplémentaires à mettre en oeuvre. Le champ du PDI peut au demeurant être élargi à l'ensemble de la lutte contre la pauvreté et l'exclusion.

Le nouveau conseil départemental devrait donc être conduit à travailler en coopération avec le conseil départemental d'insertion, d'autant plus que les titulaires du RMI ont vocation à être embauchés, mais pas exclusivement, par des entreprises d'insertion ou des associations intermédiaires.

En tout état de cause, la mission de contrôle du conseil départemental sera sensiblement renforcée : il est précisé dans l'étude d'impact que toutes les demandes de convention seront soumises chaque année pour avis au conseil, qu'il s'agisse des EI, des ETTI ou des AI.

·  L'article L. 322-4-16-5 institue un Fonds départemental pour l'insertion.

Géré par le préfet du département qui attribuera les aides après avis du conseil départemental de l'insertion par l'activité économique, ce Fonds doit avoir vocation à financer, d'une part, les études des entreprises d'insertion et des associations intermédiaires dans tous les domaines nécessaires pour faciliter leur démarrage (études prospectives, de faisabilité, analyse des comptes de gestion...) et, d'autre part, les études nécessaires à leur développement (aide au démarrage, financement de locaux ou d'équipements).

Le Gouvernement envisage d'affecter 10 millions de francs aux Fonds en 1998, puis 45 millions de francs en 1999 et 70 millions de francs en l'an 2000.

Il n'existe pas aujourd'hui de crédits spécifiques en ce domaine. Toutefois, dans le cadre des conventions « promotion de l'emploi », des aides peuvent prendre en charge une partie du coût des actions de formation des porteurs de projet de structures d'insertion ou des responsables de ces structures pour améliorer leur capacité à gérer de telles structures. Les conventions « promotion-emploi » ont donné lieu à l'inscription de 12,75 millions de francs de crédits en lois de finances pour 1998 : ces crédits ne sont pas uniquement destinés au secteur de l'insertion par l'activité économique.

Pour être exhaustif, il est important de rappeler, qu'outre les crédits relatifs à la subvention forfaitaire d'aide par poste d'insertion créé (chapitre 44-74, article 31 - 398 millions de francs en 1998), le ministère des affaires sociales dispose d'une ligne budgétaire spécifique (chapitre 47-21, article 90 - 131 millions de francs en 1998) qui permet d'aider au démarrage ou au développement de l'entreprise d'insertion, à compenser les surcoûts d'encadrement et d'accompagnement social et à soutenir les réseaux de coordination ou de soutien12(*).

La question se pose de savoir si la création des Fonds départementaux ne pourrait pas se traduire par une réduction corrélative de ces crédits aujourd'hui déconcentrés auprès des DDASS.

·  Enfin l'article L. 322-4-16-6 érige au niveau de la loi les actuels « plans locaux d'insertion économique » (PLIE) en les dénommant « plans locaux pour l'insertion et l'emploi ».

Instaurés à titre expérimental en janvier 1993, les PLIE constituent un dispositif d'insertion au bénéfice des personnes menacées d'exclusion (titulaires du RMI, jeunes, chômeurs de longue durée) qui présente l'avantage de permettre une mobilisation des crédits du Fonds social européen à l'appui des initiatives locales.

Deux circulaires du 16 août 1994 et du 22 mai 199613(*) ont détaillé les modalités de fonctionnement d'une procédure qui trouve son origine dans le souci d'accéder aux circuits de financement spécifiques mis en place dans le cadre de l'Union européenne. Le contenu de ces circulaires est résumé dans l'encadré ci-dessous.

Le PLIE doit en principe « établir des synergies » entre les différents acteurs publics de l'insertion et notamment de l'ensemble des composantes du service public de l'emploi (ANPE et AFPA en particulier) ainsi que des organismes sociaux qui relèvent des collectivités locales ou des organismes de sécurité sociale. En outre, il doit permettre de développer des partenariats économiques en priorité avec les PME-PMI et les établissements bancaires.

L'intérêt du PLIE réside dans l'« effet de levier » que procure le financement du Fonds social européen aux actions engagées par les collectivités locales : en effet, le montant des crédits engagés par les collectivités locales ouvre droit à un apport au moins équivalent de crédits de la part de FSE.

Avant 1993, le versement des crédits du FSE au titre des PLIE s'effectuait sous la forme d'une subvention globale qui permettait de prendre en compte aussi bien les crédits des collectivités locales que les crédits de l'Etat, contractualisés le cas échéant dans le cadre des contrats de plan Etat-Régions.

Depuis 1994, les nouveaux règlements communautaires font obligation de distinguer parmi les objectifs du FSE les volets nationaux des volets locaux :

Les crédits mobilisés par l'Etat peuvent être cofinancés par le FSE au titre du seul volet national du programme opérationnel de l'objectif 3. Pour conserver à ce programme sa cohérence et éviter des doubles financements, les crédits du FSE relatifs aux PLIE ne peuvent désormais intervenir qu'en complément des moyens apportés par les collectivités locales pour le financement d'actions éligibles.

Principaux aspects des actuels PLIE

Le PLIE est destiné à favoriser le retour à l'emploi des personnes les plus en difficulté et initié par une collectivité locale ou un regroupement de collectivités locales. Il permet de mobiliser sur des objectifs quantitatifs et qualitatifs clairement identifiés, et sur une durée pluriannuelle n'excédant pas cinq ans, l'ensemble des acteurs intervenant au plan local en faveur de l'insertion : communes, département, région, entreprises, organismes socioprofessionnels, structures d'insertion et réseaux associatifs aux côtés de l'Etat.

Les publics bénéficiaires d'un PLIE se caractérisent au moins par le fait qu'ils se trouvent, au regard de leurs possibilités et de leur volonté d'accéder à l'emploi, dans l'une des situations suivantes :

- une exclusion durable du marché de l'emploi (chômeurs de très longue durée, bénéficiaires du RMI à la recherche d'un emploi) ;

- un cumul de difficultés professionnelles et sociales liées à la famille (éclatement familial), au logement (SDF) ou à la santé (maladie, dépendance...) ;

- une marginalisation sociale (jeunes en grave situation d'échec).

Le PLIE peut contribuer à la conception, au développement et à l'aide au financement de projets multiples, au service de ces populations et de ces parcours d'insertion tels que :

- la création de nouvelles structures d'insertion professionnelle, en recherchant, autant que faire se peut, de nouveaux gisements d'activité, en particulier les besoins en services non encore satisfaits ;

- la création de groupements d'employeurs pour l'insertion et la qualification (GEIQ) ainsi que la fondation de clubs d'entreprises pour l'insertion ;

- la recherche systématique d'actions liées à l'insertion professionnelle et sociale dans la passation des marchés publics locaux ;

- la constitution et le soutien à des dispositifs d'accès à l'emploi et de suivi dans l'emploi ;

- le soutien à des dispositifs d'aide à la création d'entreprises et à des dispositifs d'ingénierie financière, mis en place et cofinancés par des collectivités locales, destinés à faciliter le développement des structures d'insertion et des entreprises nouvellement créées -fonds de garantie, régie d'avance, en sus des dispositifs existants dans ce domaine et déjà financés par l'Etat (fonds de garantie national pour l'insertion par l'activité économique).

La structure d'animation du PLIE peut être soit constituée sous forme d'une association distincte régie par la loi de 1901, soit intégrée à une structure existante (mission locale, par exemple), mais bénéficiant d'un budget particulier et de moyens clairement identifiés, suivis de façon distincte en comptabilité. Dans les deux cas, un commissaire aux comptes doit être désigné.

Un comité de pilotage local est chargé du suivi opérationnel du PLIE. Il comprendra, en ce qui concerne l'Etat, outre le préfet ou son représentant, le DRFP, le sous-préfet à la ville, le DDTEFP, le DDASS. Il comprendra également le délégué départemental de l'ANPE, le représentant de l'AFPA, le fonctionnaire territorial responsable de la mise en oeuvre du PDI, des représentants des municipalités concernées. Cette instance doit veiller au respect du programme de travail et opérer une évaluation continue du plan, en matière budgétaire comme en matière de résultats obtenus par les populations concernées. Le comité doit s'assurer qu'un suivi individualisé des bénéficiaires est réalisé et que les bénéficiaires et les actions financées dans le cadre du PLIE sont clairement identifiés.

Les PLIE signés à compter de 1994 doivent donc être présentés dans le volet régional de l'objectif 3 ou dans les PDR objectif 1 pour les PLIE des DOM, de la Corse et du Hainaut français (arrondissements de Valenciennes, Douai et Avesnes).

Le présent article met en avant le rôle moteur des communes et des groupements de communes pour l'établissement des PLIE. Il précise que l'Etat apporte « son concours à la mise en oeuvre » de ces plans dans le cadre d'accords passés avec les collectivités locales concernées.

Le montant total des crédits du FSE mobilisés pour l'insertion économique s'élève à 500 millions de francs par an sur la période de 1994-1999 contre 200 millions de francs en 1993. Actuellement, 120 PLIE sont signés.

L'objectif du Gouvernement est de doubler ce nombre pour parvenir à la conclusion de 250 PLIE en l'an 2000. La montée en charge des PLIE devrait s'effectuer comme suit :

En millions de francs

 

1998

1999

2000

Crédits collectivités locales

40

280

500

Apport du FSE

40

280

500

TOTAL

80

560

1.000

Cet article qui apporte une reconnaissance législative à un dispositif déjà existant appelle trois observations :

- Contrairement à ce que semble laisser penser la rédaction de cet article -qui peut être interprétée dans un sens impératif- l'établissement des PLIE devrait bien continuer à revêtir un aspect facultatif pour les communes ou les groupements de communes : en tout état de cause, l'apport complémentaire des crédits FSE doit jouer un effet incitatif fort.

- Par ailleurs, dans le projet de loi initial, il n'est pas apporté de précision sur le rôle du département. Pourtant, il était rappelé, dans la circulaire du 16 août 1994 précitée, que le PLIE, qu'il soit communal ou intercommunal, « devait nécessairement tenir compte et s'appuyer sur les compétences et les interventions du département en matière d'aide sociale, de logement et de transport, afin d'éviter incohérence des initiatives et dispersion des moyens ».

- Une autre question se pose qui est celle du devenir de l'actuel comité de pilotage dans lequel les fonctionnaires de l'Etat jouent un rôle prépondérant. La formule relative au « concours de l'Etat dans la mise en oeuvre des plans locaux d'insertion et d'emploi » pourrait aller dans le sens d'un maintien du rôle de l'Etat dans les relations avec le FSE. L'autre alternative serait une mise en relation beaucoup plus directe entre les collectivités territoriales et les instances communautaires chargées de la gestion du FSE au niveau de la préparation et de la présentation formelle des dossiers.

L'Assemblée nationale a adopté plusieurs modifications à cet article.

Concernant le conseil départemental de l'insertion par l'activité économique :

- à l'initiative de M. Félix Leyzour, la composition du conseil a été précisée au niveau de la loi ; celui-ci doit être composé d'élus locaux, de représentants de l'Etat, de partenaires sociaux et de personnalités qualifiées, notamment issues du mouvement associatif ;

- à l'initiative de M. Gaëtan Gorce, il est indiqué que le conseil détermine la nature des actions à mener en tenant compte « aussi bien des problèmes spécifiques du milieu urbain que de ceux du milieu rural » ;

- la mention qui prévoyait que le conseil examinait les actions d'insertion par l'activité économique « notamment dans le secteur non marchand », a été supprimée ;

- il a été précisé que le plan devrait veiller à sa cohérence avec les autres dispositifs et notamment les programmes départementaux d'insertion, qui concernent l'insertion des titulaires du RMI, ainsi que les plans locaux pluriannuels pour l'insertion et l'emploi ;

- il a été introduit une compétence du conseil en matière d'évaluation annuelle de la mise en oeuvre du fonds départemental pour l'insertion.

S'agissant du fonds départemental pour l'insertion, un amendement de M. Pontier a été adopté pour préciser que le fonds finançait non seulement le développement mais également « la consolidation » des initiatives locales en matière d'insertion par l'activité économique. Il s'agit ainsi de garantir que le fonds aura une action équilibrée vis-à-vis des structures existantes aussi bien que des nouvelles entreprises créées.

Concernant les plans locaux pour l'insertion et l'emploi, l'Assemblée nationale a tout d'abord adopté un amendement prévoyant que les autres collectivités territoriales, les entreprises et les organismes intervenant dans le secteur de l'insertion et de l'emploi pourraient s'associer aux communes et aux groupements de communes pour établir le plan.

Par ailleurs, un amendement de la commission spéciale a encadré plus rigoureusement la définition des plans : ceux-ci facilitent l'accès à l'emploi des personnes en grande difficulté d'insertion sociale et professionnelle dans le cadre de parcours individualisés permettant d'associer accueil, accompagnement social, orientation, formation, insertion et suivi.

Votre commission vous propose d'adopter trois amendements à cet article.

Un amendement indique expressément que les organisations professionnelles ou interprofessionnelles doivent être membres du conseil départemental d'insertion par l'activité économique. En effet, il est actuellement prévu une consultation des organisations professionnelles avant l'agrément d'une association intermédiaire. Cette consultation est importante car les entreprises, du secteur artisanal notamment, sont soucieuses d'éviter les situations de concurrence déloyale.

Un amendement est d'ordre rédactionnel et vise à simplifier la rédaction d'une disposition introduite par l'Assemblée nationale relative à la mission du conseil départemental de l'insertion par l'activité économique.

Un amendement, également d'ordre rédactionnel, indique que l'établissement des plans locaux pluriannuels pour l'insertion et l'emploi a un caractère facultatif pour les communes. En tout état de cause, l'abondement, à titre complémentaire, par les crédits du Fonds social européen, des sommes engagées par les collectivités locales au titre des PLIE, constitue une incitation forte à la mise en place d'un tel plan.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Art. 10
(Art. L. 241-11 et L. 241-12 du code de la sécurité sociale)
Exonérations de cotisations sociales patronales applicables à l'insertion par l'activité économique

Cet article, adopté conforme par l'Assemblée nationale, répond à l'objectif du Gouvernement d'harmoniser le régime des exonérations sociales applicables à l'ensemble des employeurs du secteur de l'insertion par l'activité économique.

Il porte sur les dispositions insérées dans le code de la sécurité sociale concernant le régime des cotisations sociales des personnes en difficulté embauchées par les associations intermédiaires (AI), ainsi que par les structures agréées au titre de l'aide sociale et assimilées.

Le paragraphe I de cet article concerne les associations intermédiaires.

Comme on l'a vu, le projet de loi (art. 8 supra) déplace, au sein du code du travail, les dispositions définissant le rôle et les modalités de contrôle des associations intermédiaires afin de les regrouper avec les dispositions générales relatives à l'insertion par l'activité économique.

Le paragraphe précité met à jour la référence dans le dispositif d'exonération des cotisations sociales patronales des associations intermédiaires (premier alinéa de l'article L. 241-11).

Le paragraphe II de cet article concerne les structures intégrées à des centres d'hébergement ou de réadaptation sociale (CHRS) ou à des structures agréées au titre de l'aide sociale telles que les centres d'adaptation à la vie active (CAVA).

Il harmonise le dispositif applicable en prévoyant une exonération de l'ensemble des cotisations salariales patronales au lieu d'une exonération de 50 % actuellement (deuxième alinéa de l'article L. 241-12 du code du travail).

Enfin, le paragraphe III a trait aux entreprises d'insertion : la disposition actuelle du code de la sécurité sociale définissant le régime des cotisations pour les entreprises d'insertion (deuxième alinéa de l'article L. 241-11) est supprimée dans la mesure où ce régime sera inscrit directement dans le code du travail (cf. II de l'article 6 supra).

Votre commission vous demande d'adopter cet article conforme.

Art. 11
(Art. L. 351-24 du code du travail)
Aide à la création d'entreprises pour les bénéficiaires de minima sociaux

Depuis le 1er janvier 199714(*), l'aide aux chômeurs créant ou reprenant une entreprise (ACCRE) a pris la forme principalement d'une exonération de cotisations sociales.

Peuvent en bénéficier, lorsqu'ils créent ou reprennent une entreprise -industrielle, commerciale, artisanale, agricole, etc., à titre individuel ou sous forme de société- ou entreprenant l'exercice d'une autre profession non salariée (profession libérale, etc.) : les demandeurs d'emploi non indemnisés inscrits depuis plus de six mois, ou indemnisés (allocation unique dégressive, allocation de solidarité spécifique, allocation d'insertion ou de convention de conversion) ; ceux remplissant les conditions pour percevoir l'AUD ou l'allocation de conversion ; les allocataires du RMI ou leur conjoint ou concubin. Les demandeurs d'emploi percevant l'ASS bénéficient en outre, pendant six mois, d'une aide d'un montant égal à celui de l'ASS à taux plein. Enfin, l'Etat peut également contribuer au financement d'actions de conseil ou de formation à la gestion de l'entreprise (délivrance de chéquiers-conseil).

De plus, depuis l'intervention de la loi n° 97-940 du 16 octobre 1997 relative à l'emploi des jeunes, peuvent également bénéficier de l'ACCRE, depuis le 1er janvier 1998, les jeunes remplissant les conditions d'accès aux conventions « emploi-jeunes », ainsi que ceux dont le contrat aura été rompu avant le terme de cette même aide. Ces derniers doivent bénéficier par ailleurs d'une aide spécifique de l'Etat, qui pourra prendre la forme d'une avance remboursable (dont les modalités pratiques doivent encore être fixées par voie réglementaire), ainsi que d'une aide spécifique au financement d'actions de suivi ou d'accompagnement, organisées avant la création ou la reprise d'entreprise et pendant les trois années suivantes.

L'avance devrait être une avance remboursable d'un montant moyen de 35.000 francs, plafonné à 50.000 francs et remboursable en cinq ans avec un différé de 18 mois.

Le paragraphe I de cet article complète la liste des bénéficiaires de minima sociaux pouvant être admis au bénéfice de l'ACCRE. Actuellement, ne sont visés que les titulaires du RMI. Il est prévu d'ajouter dans le projet de loi les titulaires de l'ASS ou de l'allocation de parent isolé (API).

Pour être précis, il faut signaler que les titulaires de l'ASS peuvent déjà bénéficier de l'ACCRE (art. R. 351-42 du code du travail) dans la mesure où ils entrent dans la catégorie « chômeurs indemnisés »15(*) ; en revanche, les personnes éligibles à l'API n'étaient pas prises en compte dans le dispositif.

Le paragraphe II de cet article dispose que les trois catégories de titulaires de minima sociaux précitées pourront obtenir à compter du 1er janvier 1999 une participation financière de l'Etat dans des conditions fixées par décret « lorsque le projet de création ou de reprise d'entreprise est de nature à assurer l'insertion professionnelle durable des personnes intéressées ».

Selon l'étude d'impact, l'objectif poursuivi à travers cet article est de permettre aux titulaires du RMI, de l'ASS ou de l'API de bénéficier :

- de l'avance remboursable prévue pour les bénéficiaires de contrats emplois-jeunes .

- du dispositif d'accompagnement et de suivi personnalisé et renforcé pendant trois ans prévu spécifiquement pour ces derniers.

La mesure proposée devrait faciliter l'accès des personnes concernées au crédit bancaire, grâce à l'effet de levier de l'avance remboursable, et pallier leur défaut de formation voire de culture entrepreneuriale, grâce à l'accompagnement et au suivi personnalisé et renforcé pendant trois ans.

Les créations d'entreprises par les bénéficiaires de minima sociaux représentent actuellement le quart des 40.000 créations aidées dans le cadre de l'ACCRE. Les moyens budgétaires mobilisés pour la mise en oeuvre de la mesure permettront de l'appliquer à 5.000 créations d'entreprises. La mesure permettra d'augmenter le nombre de créations d'entreprises, en facilitant l'accès aux financements, et en améliorant le taux de pérennité des entreprises créées.

La dotation budgétaire annuelle prévue pour financer ce dispositif est de 200 millions de francs : 150 millions de francs sont destinés au financement de l'avance remboursable, 50 millions de francs sont destinés au financement de l'accompagnement renforcé.

Outre un amendement rédactionnel, l'Assemblée nationale a adopté un amendement à cet article, déposé par le Gouvernement afin de reprendre un amendement qui avait été déposé par M. Yves Cochet et les membres du groupe radical, citoyen et vert, tendant à ouvrir aux salariés qui reprennent tout ou partie de leur entreprise, suite à une procédure de liquidation ou de redressement judiciaire, l'accès aux aides à la création d'entreprise prévues pour les bénéficiaires des emplois-jeunes.

Trois conditions ont été posées :

- l'entreprise doit être engagée dans une procédure de redressement ou de liquidation judiciaire ;

- les salariés doivent s'engager à investir en capital la totalité des aides ;

- les apports complémentaires en capital ne doivent pas excéder le montant total des aides apportées.

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Art. 11 bis
(Art. L. 161-1 et L. 161-1-1 du code de la sécurité sociale)
Coordination rédactionnelle des dispositions du code de la sécurité sociale relatives aux créateurs d'entreprises

Cet article additionnel, introduit par l'Assemblée nationale sur un amendement de la commission spéciale, est un amendement de coordination.

Concernant les créateurs d'entreprises, l'article L. 161-1 du code de la sécurité sociale prévoit que les personnes concernées, sur leur demande, continuent à être affiliées pendant les premiers mois de leur nouvelle activité au régime de sécurité sociale dont elles relevaient au titre de leur dernière activité. De plus, l'article L. 161-1-1 ouvre droit, pour une période limitée et dans la limite d'un plafond, à l'exonération des cotisations sociales à la charge de l'employeur et de l'employé.

Les deux articles précités renvoient au premier alinéa de l'article L. 351-24 du code du travail qui indique, de manière très générale, que certaines personnes ont droit aux exonérations au titre de la sécurité sociale.

Le présent article reprend l'énumération complète des alinéas indiquant les catégories de personnes pouvant bénéficier de l'aide. Il s'agit donc d'une amélioration de lisibilité rédactionnelle.

Votre commission a adopté un amendement proposant une nouvelle rédaction de cet article qui ne présente qu'un caractère rédactionnel : les références des alinéas cités dans le code sont explicitement reprises dans l'article afin de clarifier sa lecture.

Votre commission vous propose d'adopter cet article modifié par cet amendement rédactionnel.

Art. 12
(Art. L. 900-6 et L. 900-7-1 du code du travail)
Lutte contre l'illettrisme dans le cadre de la formation professionnelle

Cet article a pour objet d'inscrire la lutte contre l'illettrisme au rang des actions de formation relevant de la formation professionnelle continue et des procédures de financement mises en place dans le cadre de celle-ci.

Il s'agit d'un article nouveau qui est inséré dans le code du travail avant le dernier de la série de huit articles placés en introduction du livre neuvième du code intitulé de la formation professionnelle continue dans le cadre de l'éducation permanente16(*).

Cet article dispose tout d'abord que la lutte contre l'illettrisme fait partie de l'éducation permanente.

Au sens institutionnel, il convient de rappeler qu'aux termes de l'article L. 900-1 du code du travail la formation professionnelle permanente, qui constitue une « obligation nationale » et comporte une formation initiale et des formations ultérieures, « fait partie de l'éducation permanente ».

Cet article dispose ensuite que l'Etat, les collectivités territoriales, les établissements d'enseignement publics et privés, les associations, les organisations professionnelles, syndicales et familiales, ainsi que les entreprises « contribuent chacun pour leur part » à la lutte contre l'illettrisme.

Cette formule n'est pas sans évoquer celle de l'article L. 900-1 qui dispose actuellement que les organismes publics et privés « concourent à assurer » la formation professionnelle permanente.

Le deuxième alinéa établit de manière claire un lien entre la lutte contre l'illettrisme et la formation professionnelle continue : il met les actions de lutte contre l'illettrisme au rang des actions de formation visées à l'article L. 900-2 du code du travail, c'est-à-dire des actions de formation « qui entrent dans le champ d'application des dispositions relatives à la formation professionnelle continue ».

Parmi ces actions, l'article L. 900-2 distingue :

- les actions de préformation et de préparation à la vie professionnelle,

- les actions d'adaptation qui facilite l'accès à un emploi,

- les actions de promotion pour l'acquisition d'une qualification plus élevée,

- les actions de prévention pour réduire les risques d'inadaptation,

- les actions de conversion,

- les actions d'acquisition, d'entretien ou de perfectionnement des connaissances.

Le troisième alinéa précise que le coût des actions de lutte contre l'illettrisme est imputable au titre de l'obligation de participation au financement de la formation professionnelle (art. L. 951-1).

Ce dispositif fait obligation aux entreprises de consacrer une somme calculée sur le montant des salaires payés pendant l'année en cours, au financement de formations en alternance, de congés individuels de formation ou de toute action de formation, en effectuant notamment des versements à un organisme paritaire collecteur agréé (OPCA). Pour les entreprises de dix salariés et plus, le montant de la participation est égal au moins à 1,5 % du montant de la masse salariale ; le taux est de 0,15 % pour les entreprises de moins de dix salariés. Le montant total des dépenses de formation des entreprises s'est élevé à 45,86 milliards de francs en 1996 (estimation).

L'étude d'impact précise que, pour l'application de cet article, le ministère de l'emploi et de la solidarité sollicitera les branches professionnelles, au cours de l'année 1998, en vue de la conclusion d'accords. Ces accords auront comme objectif central d'impulser des actions de lutte contre l'illettrisme au sein des entreprises impliquées et présenteront les modalités de mise en oeuvre et les contributions financières des parties prenantes. Les correspondants des services déconcentrés ou du groupe permanent de lutte contre l'illettrisme (GPLI) doivent apporter leur appui technique.

Le dispositif proposé n'accroît pas les prélèvements sur les entreprises. En revanche, il permet à celles-ci, dans le cadre d'accords passés au niveau de la branche ou de l'entreprise, de développer des actions de formation ciblées sur les personnes souffrant d'exclusion.

Simultanément, au niveau du budget de l'Etat, le Gouvernement se propose de tripler sur trois ans les moyens consacrés à la lutte contre l'illettrisme au titre de l'action « éducative et culturelle » du ministère de l'emploi et de la solidarité.

Les dépenses afférentes sont actuellement financées dans le budget de l'emploi par une fraction des crédits du chapitre 43-03 (art. 26) relatif au programme national de formation professionnelle au sein des dépenses du fonds de la formation professionnelle et de la promotion sociale (FFPPS). Ces crédits se sont élevés à 25 millions de francs en exécution dans le budget 1997 pour un public de 5.000 personnes concernées. Il est précisé dans le dernier « jaune » budgétaire relatif à la formation professionnelle qu'en 1996, 30,8 millions de francs avaient été consacrés à cette action, dont 11 millions de francs en provenance du FSE, et que ces crédits avaient bénéficié à 6.000 stagiaires.

Le programme de prévention et de lutte contre les exclusions propose de porter progressivement de 25 à 72 millions de francs sur trois ans les moyens consacrés à la lutte contre l'illettrisme par le FFPPS.

Ces moyens supplémentaires doivent permettre de financer des actions et de développer le nombre de solutions offertes aux personnes concernées par l'illettrisme :

- actions de bilan de compétences,

- prestations d'accompagnement vers l'emploi,

- actions de formation organisées notamment au sein des ateliers pédagogiques personnalisés.

Ils visent également à soutenir les efforts des associations, des professionnels intervenant dans la lutte contre l'illettrisme, et notamment de contribuer à leur professionnalisation.

Les dépenses nécessaires à l'accompagnement par l'Etat des accords expérimentaux institués par le présent article -qui devraient être au nombre de 3 ou 4 en moyenne par an- seront prélevées sur les crédits précités.

Parmi les 22 propositions pour un nouvel élan en faveur de la lutte contre l'illettrisme, M. Pierre Lequiller, président du GPLI, proposait en février 1996 d'affecter une part obligatoire des cotisations formation à la lutte contre l'illettrisme au sein des entreprises et de mieux utiliser les instruments de la politique contractuelle au bénéfice des salariés de bas niveaux de qualification.

Cet article a fait l'objet d'une modification rédactionnelle à l'Assemblée nationale.

Votre rapporteur souligne que les personnes victimes de l'illettrisme souffrent d'un véritable handicap social et culturel qui les rend particulièrement vulnérables au chômage lorsqu'elles sont frappées par un licenciement économique.

La démarche suivie par le Gouvernement est donc compréhensible même si l'on peut s'étonner que les entreprises soient sollicitées, au titre de leur action de formation professionnelle, pour pallier les lacunes du système scolaire qui a pour rôle en principe d'assurer l'acquisition des savoirs fondamentaux. Le recours à l'entreprise apparaît quasi inéluctable dès lors que le jeune, sorti du système scolaire, intègre la vie active ou tente d'y parvenir. Mais il est frappant qu'au moment où l'appareil de formation professionnelle est mobilisé, aucun effort particulier ne soit simultanément demandé au système scolaire pour éviter que des élèves ne puissent sortir du premier cycle sans savoir ni lire ni écrire.

Votre commission vous propose d'adopter deux amendements à cet article précisant respectivement que les différents acteurs de la formation professionnelle « concourent », et non pas contribuent, à la lutte contre l'illettrisme et que cet objectif doit être réalisé dans les conditions générales de mise en oeuvre des actions de formation professionnelle et donc en accord avec les organismes paritaires et les entreprises concernées.

Il s'agit tout d'abord d'éviter de laisser à penser que le dispositif de lutte contre l'illettrisme est géré par les pouvoirs publics et que les entreprises ont seulement vocation à le financer. Par ailleurs, le renvoi aux dispositions générales applicables en matière de formation professionnelle permet de garantir que les fonds utilisés en faveur de la lutte contre l'illettrisme le seront dans le cadre des accords paritaires professionnels ou interprofessionnels avec l'accord des entreprises contributrices.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Art. 13
Ouverture des contrats de qualification aux demandeurs d'emploi âgés de vingt-six ans et plus

Cet article, adopté sans modification par l'Assemblée nationale, a pour objet d'étendre aux demandeurs d'emploi de 26 ans et plus le contrat de qualification aujourd'hui réservé aux jeunes dans le cadre de la formation en alternance.

Les formations alternées permettent aux jeunes de 16 à 25 ans d'acquérir une qualification professionnelle, de s'adapter à un emploi ou à un type d'emploi ou de faciliter l'insertion ou l'orientation professionnelle (art. L. 980-1 du code du travail).

Elles sont organisées soit dans le cadre de contrats de travail aidés (contrat de qualification, contrat d'orientation, contrat d'adaptation), soit de stages de formation professionnelle. Le contrat de qualification est spécialement destiné aux jeunes dont la qualification professionnelle est faible ou inexistante.

Le contrat de qualification

Le contrat de qualification est un contrat de travail dont l'objet est d'assurer à des jeunes âgés de 16 à 25 ans, sans qualification, ou ayant une qualification inadaptée à l'emploi, une formation conduisant à un diplôme de l'enseignement technologique ou professionnel, un titre homologué ou une qualification reconnue dans les classifications de la convention collective ou figurant sur une liste établie par la commission paritaire nationale de l'emploi de la branche à laquelle appartient l'entreprise.

Les jeunes titulaires d'un tel contrat, dont la durée est comprise entre 6 et 24 mois, sont rémunérés par référence au SMIC ou au salaire minimum conventionnel selon l'âge et l'ancienneté dans le contrat.

La formation, qui comprend des enseignements généraux, technologiques et professionnels et dont la durée doit être au moins égale à 25 % de celle du contrat, est dispensée par un organisme de formation. Le financement des actions est assuré à raison de 60 francs par heure de formation, soit directement par l'employeur, soit par le biais d'un organisme mutualisateur agréé. Un tuteur désigné par l'employeur, accueille, informe et suit le jeune.

Tous les employeurs peuvent avoir recours au contrat de qualification à l'exception de l'Etat, des collectivités territoriales et des établissements publics à caractère administratif. L'embauche d'un jeune en contrat de qualification ouvre droit à l'exonération des cotisations patronales de sécurité sociale et, jusqu'au 31 décembre 1996, au bénéfice d'une aide à l'embauche de 5.000 à 7.000 francs, selon que le contrat est d'une durée inférieure ou non à 18 mois.

En 1996, le stock moyen des effectifs en contrat de qualification était de 128.000 personnes. 95.000 nouveaux contrats ont été signés au cours de 1996. La loi de finances pour 1998 prévoit 100.000 entrées nouvelles en contrats de qualification.

Cet article propose d'associer une mise en place expérimentale du dispositif à l'ouverture de négociations entre les partenaires sociaux. Les résultats de l'expérimentation doivent éclairer la négociation interprofessionnelle.

·  Le paragraphe I de cet article met en place une mesure transitoire, d'ici l'an 2000, permettant de déroger à la limite d'âge de 26 ans pour la mise en oeuvre des contrats de qualification visés à l'article L. 980-1 du code du travail.

Sont concernés parmi les personnes âgées de plus de 26 ans, les demandeurs d'emploi rencontrant des difficultés sociales et professionnelles. Un décret doit fixer les conditions auxquelles devront répondre les demandeurs d'emploi (quatrième alinéa du I).

Le programme de prévention et de lutte contre les exclusions précise que le dispositif sera ouvert aux adultes de plus de 26 ans, au chômage depuis plus de six mois.

Le deuxième alinéa du I précise les dispositions générales relatives aux contrats de qualification qui demeureront applicables aux contrats expérimentaux. Il s'agit de :

- la définition de la formation en alternance (L. 980-1) ;

- l'objectif du contrat de qualification et les conditions de réalisation des formations (L. 981-1) ;

- l'habilitation par l'administration de l'entreprise à conclure des contrats de qualification (L. 981-2) ;

- l'exonération complète des charges sociales (L. 981-4) ;

- le bénéfice pour les titulaires d'un contrat de qualification de l'ensemble des dispositions applicables aux autres salariés, la nullité des clauses de remboursement de la formation, le renouvellement du contrat si son objet n'est pas atteint (L. 981-10) ;

- le contrôle par l'Etat des organismes de formation (L. 981-11) ;

- la non-prise en compte des titulaires d'un contrat de qualification dans les effectifs du personnel de l'entreprise pour l'application des dispositions législatives et réglementaires liées à une condition d'effectif minimum (L. 981-12) ;

- l'utilisation des fonds de l'alternance pour le financement des formations réalisées dans le cadre des contrats de qualification : sont prises en charge les dépenses pour les actions de formation des titulaires du contrat ainsi que celles pour les actions de formation des tuteurs au titre du contrat (paragraphe IV de l'article 30 de la loi n° 84-1208 du 29 décembre 1984 portant loi de finances pour 1985).

Sur ce dernier point, il convient de rappeler la réforme du financement de la formation en alternance résultant de la loi de finances pour 1985 précitée : les employeurs occupant moins de dix salariés soumis à la taxe d'apprentissage doivent s'acquitter, en plus de la cotisation de droit commun de 0,15 % au titre de la formation professionnelle, d'une cotisation de 0,10 % des salaires destinée au financement des contrats de formation en alternance. S'agissant des employeurs de plus de dix salariés, ils ont l'obligation de consacrer une fraction du montant de participation au titre de la formation professionnelle, égale au total à 1,5 % du montant des salaires : cette fraction minimale est de 0,4 % des salaires acquittés pour les entreprises soumises à la taxe d'apprentissage et de 0,3 % pour les autres.

Ces sommes sont versées aux organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA) ou à défaut au Trésor public.

L'ouverture des contrats de qualification aux plus de 26 ans entraîne donc une participation financière des fonds de la formation professionnelle qui relèvent en principe de la gestion paritaire par les partenaires sociaux. Il est précisé dans l'étude d'impact que les frais de formation seront pris en charge par l'Etat, le reste étant pris en charge par les OPCA et par l'Association de gestion du fonds des formations en alternance (AGEFAL).

Par ailleurs, le troisième alinéa du I dispose expressément aux adultes que le dispositif d'abattement par rapport au montant du SMIC mis en oeuvre pour les jeunes sous contrat de qualification ne sera pas applicable aux adultes. L'actuel article L. 981-3 dispose en effet que, sous réserve de dispositions contractuelles plus favorables, les jeunes titulaires d'un contrat de qualification perçoivent une rémunération fixée en fonction du SMIC déterminé par décret et modulée en fonction de l'âge du bénéficiaire : le taux varie de 30 % du SMIC pour un jeune âgé de 16 à 17 ans au cours de sa première année de travail, à 75 % du SMIC pour un jeune âgé de plus de 21 ans au cours de sa deuxième année d'exécution du contrat.

Le paragraphe II de cet article prévoit l'ouverture d'une négociation entre les partenaires sociaux afin de parvenir à un accord sur la pérennisation de l'ouverture des contrats de qualification aux chômeurs âgés de 26 ans et plus : aucune condition n'est posée quant à la qualification ou aux difficultés d'insertion des publics visés afin de laisser toute liberté aux partenaires sociaux de fixer le champ d'application de la mesure.

Enfin, le paragraphe III de cet article prévoit la remise d'un rapport au Parlement avant le 31 décembre 1999, date à laquelle la négociation paritaire aura dû aboutir.

S'agissant du financement du dispositif, le coût de l'exonération de charges sociales (chapitre 44-78) était évalué à 2,1 milliards de francs dans la loi de finances pour 1998. Il convient d'ajouter à ce montant le coût des primes versées par l'Etat.

Le Gouvernement propose une montée en charge progressive du nombre de bénéficiaires : 5.000 en 1998, 10.000 en 1999 et 25.000 en 2000 à rapporter aux 117.000 titulaires actuels d'un contrat de qualification.

Les aides en faveur des entreprises embauchant les demandeurs d'emploi dans ce cadre seront de 5.000 francs pour les demandeurs d'emploi inscrits depuis plus de six mois ayant une ancienneté inférieure à deux ans dans le chômage, de 12.000 francs lorsque cette dernière sera comprise entre deux et trois ans et de 24.000 francs au-delà de trois ans.

Pour mémoire, on rappellera que l'employeur bénéficie actuellement d'une exonération des charges patronales de sécurité sociale pour la partie du salaire n'excédant pas le SMIC et d'une prise en charge forfaitaire de 60 francs par heure de formation et par jeune accueilli. Enfin, depuis le 1er juillet 1993, une prime à l'embauche de 7.000 francs pour les contrats d'une durée supérieure à dix-huit mois et de 5.000 francs pour les autres est versée lors de l'enregistrement du contrat.

Sur ces hypothèses et sur la base d'une prise en charge des frais de formation de 50 % par l'Etat, le coût pour l'Etat serait de 99 millions de francs en 1998, 488 millions de francs en 1999 et 1.172 millions de francs en 2000.

Ce dispositif, qui constitue une innovation par rapport au projet de loi Barrot-Emmanuelli, est utile car il existe une certaine disparité entre les jeunes de moins de 26 ans qui ont accès à divers dispositifs de formation qualifiante en alternance (contrats d'apprentissage et contrats de qualification) et les chômeurs qui ont passé le seuil des 26 ans et sont exclus de dispositifs qui pourraient les aider à pallier un déficit de formation.

L'effet de seuil est parfois peu compréhensible : votre rapporteur a été saisi du cas des appelés ayant effectué un service en tant qu'engagés volontaires de l'armée de terre et qui, lorsqu'ils sont rendus à la vie civile, ne peuvent pas bénéficier de la formation en alternance ayant dépassé de peu l'âge-limite.

Le principe d'une ouverture des contrats de formation en alternance à certaines catégories de personnes âgées de plus de vingt-cinq ans n'appelle pas d'objection de la part de votre rapporteur dans la mesure où cela répond à une demande ancienne de plusieurs catégories de personnes en difficulté professionnelle qui estimaient qu'elles auraient pu tirer un profit utile de ce type de formation.

Au demeurant, l'article 63 de la loi quinquennale du 20 décembre 1993 avait habilité les partenaires sociaux à discuter des conditions et modalités d'une extension des contrats d'insertion en alternance au profit des demandeurs d'emploi âgés de vingt-six ans et plus. Toutefois, les partenaires sociaux avaient refusé cette extension lors de la négociation de l'avenant signé en juillet 1994.

Le Gouvernement met donc en place un dispositif plus impératif tout en invitant les partenaires sociaux à négocier pour le pérenniser.

Bien entendu, la mesure proposée tendra à utiliser des fonds qui ont été collectés auprès des entreprises elles-mêmes. Il convient toutefois de relativiser la nature de ce prélèvement sachant que la mesure est calibrée pour environ 25.000 contrats de qualification « adultes » d'ici à l'an 2000 alors que le nombre de contrats de qualification aujourd'hui financés est de l'ordre de 100.000. Par ailleurs, les partenaires sociaux, avec un retard que l'on peut peut-être regretter, sont, selon Mme Martine Aubry, totalement favorables au dispositif proposé.

Il reste qu'il n'est pas certain que le contrat de qualification puisse connaître le même taux de réussite en matière d'accès à l'emploi avec des personnes plus âgées et souvent plus éloignées du monde du travail que les jeunes qui en bénéficient aujourd'hui.

Enfin, il faut souligner que l'engagement supplémentaire qui est exigé sur les fonds de la formation professionnelle ne devrait plus être compatible avec la poursuite de la pratique des prélèvements au profit du budget de l'Etat sur l'AGEFAL. On se souvient que la loi de finances pour 1997 a prévu un prélèvement de 40 % sur les excédents financiers de l'AGEFAL qui a permis de recueillir 1,4 milliard de francs sur les fonds de formation en alternance. Dans le cadre du projet de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier actuellement en discussion devant le Parlement, le Gouvernement a choisi d'opérer un nouveau prélèvement sur l'excédent de l'AGEFAL d'un montant de 500 millions de francs.

Bien que cette mesure ne porte pas atteinte à l'équilibre financier de l'organisme, elle apparaît néanmoins peu opportune au moment où le Gouvernement envisage, par la présente loi, d'élargir le public des formations en alternance.

Sous réserve des observations qui précèdent, votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Art. 13 bis
Rapport du Gouvernement au Parlement
sur l'allocation de formation reclassement (AFR)

Cet article additionnel, introduit à l'initiative de Mme Janine Jambu et les membres du groupe communiste, prévoit que le Gouvernement présentera au Parlement d'ici la fin 1999 un rapport sur le système de rémunération des stagiaires et notamment sur l'allocation de formation reclassement.

L'allocation de formation reclassement (AFR) est destinée aux salariés privés d'emploi et indemnisés au titre de l'assurance chômage qui souhaitent bénéficier d'une formation continue.

Les conditions d'attribution de l'AFR sont déterminées par le règlement du 1er janvier 1997 annexé à la convention UNEDIC relative à l'assurance chômage. L'AFR est réservée aux personnes qui bénéficient de l'allocation unique dégressive (AUD), qui ont opté pour une action de formation destinée à favoriser leur réinsertion professionnelle, dès lors que cette formation est conforme aux orientations données dans le cadre d'une procédure d'évaluation-orientation, que sa durée hebdomadaire est de 20 heures au moins et de 40 heures au plus et que sa durée maximale est de trois ans.

Le montant de l'AFR est égal à celui de l'AUD dû à la veille du jour de l'entrée en formation et reste fixé, à ce niveau, jusqu'au terme de la formation en entreprise.

Lorsque les intéressés ne peuvent bénéficier de l'AFR, ils perçoivent éventuellement une rémunération de l'Etat ou de la région.

Le rapport demandé au présent article doit porter sur les modalités et les sources de financement, les caractéristiques des publics bénéficiaires, les dispositifs mobilisés et les formations proposées ainsi que sur leurs dimensions qualifiantes.

Votre rapporteur souligne qu'il faut distinguer le dispositif de financement de l'AFR, qui fait intervenir principalement l'Etat et à titre subsidiaire les régions, et les questions relatives à l'appareil de formation des titulaires de l'AFR qui soulèvent d'une manière générale celles du fonctionnement de la formation professionnelle.

C'est pourquoi votre commission a adopté un amendement reprenant la rédaction proposée par la commission spéciale à l'Assemblée nationale et qui permet de centrer le rapport sur les questions relatives au financement.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Art. 14
(Art. L. 322-4-19 du code du travail)
Accès des bénéficiaires de contrats d'insertion par l'activité (CIA) dans les départements d'outre-mer aux emplois-jeunes

Cet article, adopté sans modification par l'Assemblée nationale, a pour objet de compléter une disposition du code du travail introduite par la loi du 16 octobre 1997 relative aux emplois-jeunes afin de permettre aux titulaires d'un contrat d'insertion par l'activité (CIA) spécifique aux départements d'outre-mer d'accéder aux emplois-jeunes et d'éviter que la période écoulée au titre d'un CIA ne soit considérée comme une période d'activité limitant l'accès à ces emplois.

Les CIA sont des contrats d'insertion dans le secteur non marchand propres aux départements d'outre-mer et créés par la loi n° 94-638 du 25 juillet 1994 relative à l'emploi dans les départements d'outre-mer. Réservés aux titulaires du RMI dans les départements d'outre-mer, ces contrats suivent le régime des CES en métropole et sont conclus par l'agence départementale d'insertion pour l'exécution de tâches d'utilité sociale. Les titulaires de CIA peuvent être employés directement par l'agence ou par un organisme habilité à conclure des CES et auprès duquel l'Agence départementale peut mettre à disposition des CIA.

Le 1° de cet article prévoit qu'un jeune âgé de 18 à moins de 26 ans peut accéder à un emploi-jeune, y compris s'il est déjà titulaire d'un CIA en cours d'exécution.

Le 2° de cet article concerne les personnes de moins de 30 ans reconnues handicapées ou qui ne remplissent pas de condition d'activité antérieure suffisante pour bénéficier de l'assurance chômage : pour ces personnes, qui peuvent accéder également à un emploi-jeune, il est ajouté que la période de travail accomplie en exécution d'un CIA n'est pas considérée comme une période d'activité pour l'accès aux emplois-jeunes.

L'étude d'impact considère que cet article n'a aucune incidence budgétaire.

Il répare, de manière heureuse, une omission du texte relatif aux emplois-jeunes qui pénalisent nos concitoyens d'outre-mer.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 15
(Art. L. 832-2 du code du travail)
Aide de l'Etat aux contrats d'accès à l'emploi dans les départements d'outre-mer

Cet article, adopté sans modification par l'Assemblée nationale, vise à « recentrer » le régime d'aide de l'Etat aux contrats d'accès à l'emploi (CAE) dans les départements d'outre-mer par coordination avec les mesures prises pour les titulaires de CIE en métropole dans le cadre de la loi de finances pour 1997.

Il modifie l'article L. 832-2 du code du travail afin d'aligner sa rédaction sur celle du dispositif du CIE (art. L. 322-4-2 du code du travail) et de permettre ainsi une modulation de l'aide forfaitaire de l'Etat en fonction de la gravité des difficultés d'accès à l'emploi des titulaires de contrat.

Sur ce point, cet article reprend la formule de l'article 138 de la loi n° 96-1181 du 30 décembre 1996 (loi de finances pour 1997) qui vise les catégories de bénéficiaires rencontrant les difficultés à l'emploi les plus graves pour l'accès au CIE.

Les contrats d'accès à l'emploi dans les départements d'outre-mer

Créés par la loi n° 94-638 du 25 juillet 1994 relative au développement de l'emploi et codifiés à l'article L. 832-2 du code du travail, les CAE constitue la transposition des CIE pour les départements d'outre-mer et la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon.

Le CAE est un contrat aidé de travail dans le secteur marchand pour les entreprises ayant conclu une convention avec l'Etat.

Le CAE est ouvert :

- aux chômeurs de longue durée (plus de douze mois au cours des dix-huit derniers mois) ;

- aux bénéficiaires de l'ASS ;

- aux bénéficiaires du RMI ainsi que leur conjoint ou leur concubin ;

- aux travailleurs reconnus handicapés par la COTOREP ou bénéficiaires de l'obligation d'emploi.

Les CAE sont des contrats de travail à durée indéterminée ou déterminée, qui ne peuvent, dans ce dernier cas, être inférieur à 12 mois ou supérieur à 24 mois.

Ils ouvrent droit à trois catégories d'aide de la part de l'Etat :

- une aide forfaitaire de 2.000 francs par mois pour les contrats de travail à temps plein de 12 mois au moins ;

- l'exonération des cotisations patronales de sécurité sociale ;

- la prise en charge éventuelle par l'Etat des frais de formation d'une durée minimale de 100 heures dans la limite de 1.000 heures.

Il est opportun de rappeler que la modulation de l'aide forfaitaire pour les CIE est la suivante :

- 2.000 francs par mois lorsque la personne embauchée est demandeur d'emploi de très longue durée (trois ans d'inscription à l'ANPE), chômeur de longue durée âgé de plus de 50 ans, bénéficiaire du RMI ou de l'ASS, handicapés ou jeunes de 18 à 25 ans de niveau VI ou V bis sans emploi et n'ayant pas de droit à l'assurance chômage ;

- 1.000 francs par mois pour l'embauche d'une personne au chômage depuis deux ans au moins.

L'embauche d'une personne au chômage depuis un an au moins ouvre droit seulement à l'exonération de charges sociales.

L'étude d'impact note que la modulation de la prime « devrait engendrer une diminution de l'ordre de 30 % du recours à la mesure » et qu'elle rendra sans doute la mesure « moins lisible aux yeux des employeurs ».

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

CHAPITRE II
-
ACCÈS AU LOGEMENT

Parmi les dispositions relatives au logement, le projet de loi effectue une distinction entre les mesures destinées à faciliter la mise en oeuvre du droit au logement (première section), à accroître l'offre de logements (section 2) et à améliorer le régime d'attribution des logements sociaux (section 3). La quatrième section porte sur les départements d'outre-mer.

Section 1
Mise en oeuvre du droit au logement

Art. 16 A
(Art. 2 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990)
Mise à jour de l'article 2 de la loi du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement

Cet article, introduit par l'Assemblée nationale en première lecture, sur proposition de la commission spéciale, supprime une disposition devenue obsolète qui fixait un délai de douze mois à compter de la date de promulgation de la loi du 31 mai 1990 (loi Besson) pour l'élaboration des premiers plans départementaux d'action pour le logement des personnes défavorisées.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 16 B
Consultation des associations de défense des personnes en situation d'exclusion par le logement

Cet article additionnel, introduit par l'Assemblée nationale, dispose que les associations de défense des personnes en situation d'exclusion par le logement sont consultées aux plans national, départemental et local sur les mesures visant à la mise en oeuvre du droit au logement. Ce dispositif doit faire l'objet d'un décret d'application.

La formule « associations de défense des personnes en situation d'exclusion par le logement » est une « motion de synthèse » entre la rédaction d'un amendement présenté à l'initiative de M. Marchand et les membres du groupe radical, citoyen et vert, qui visait « les associations de défense des mal-logés et des sans-logis » et un amendement présenté par le Gouvernement qui citait, quant à lui, « les associations représentatives de soutien aux demandeurs de logement ».

Le Gouvernement s'est finalement rallié en séance publique à la synthèse proposée par M. Cacheux qui cite « les associations de défense des personnes en situation d'exclusion par le logement ».

Cet article soulève une objection de principe.

En effet, aux termes de l'article 3 de la loi du 31 mai 1990, les associations « dont l'un des objets est l'insertion ou le logement des personnes défavorisées » sont associées à l'élaboration et à la mise en oeuvre du plan départemental. Par ailleurs, la conférence intercommunale du logement, qui est créée à l'article 33 de ce projet de loi, rassemble outre les élus locaux et les bailleurs sociaux, les représentants des associations agréées dont l'un des objets est l'insertion ou le logement des personnes défavorisées.

Il est possible que cet article vise à prendre en compte la situation de certaines associations qui ne seraient pas suffisamment reconnues par les instances locales actuellement. Il semble alors préférable d'améliorer la représentation des associations dans le cadre de la législation actuelle.

On peut se demander s'il est raisonnable d'inclure dans la consultation nationale prévue par cet article une réflexion sur les plans départementaux d'action qui sont, par nature, des mesures locales.

Votre commission vous propose d'adopter un amendement prévoyant la consultation au seul niveau national des associations d'aide aux personnes en situation d'exclusion par le logement.

S'agissant des consultations locales, il est préférable d'intégrer les associations dont il est question aux instances de concertation au niveau local, c'est-à-dire lors de l'élaboration du plan départemental d'action (PDALPD), dans le cadre des conférences intercommunales du logement, ainsi qu'au niveau de la conférence régionale du logement social prévue en Ile-de-France.

Votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'amendé.

Art. 16
(Art. 2 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990)
Elaboration du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées

Cet article, adopté sans modification par l'Assemblée nationale, a pour objet de réviser les conditions dans lesquelles sont élaborés les plans départementaux d'action pour le logement des personnes défavorisées, instituées par la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement.

Les plans départementaux d'action qui recensent dans chaque département les mesures qui doivent permettre aux personnes éprouvant des difficultés particulières d'accéder à un logement indépendant ou de s'y maintenir, font l'objet de diverses modifications dans les articles infra tant en ce qui concerne leur contenu (article 17), les modalités de mise en oeuvre (article 18) et les conditions d'intervention des Fonds de solidarité pour le logement (article 19). Ces modifications nécessiteront une révision des plans actuellement en vigueur laquelle rend nécessaire une mise à jour du dispositif issu de la loi du 31 mai 1990 précitée.

Le paragraphe I de cet article pose le principe de la durée au minimum triennale du plan départemental d'action.

Actuellement aux termes de la loi du 31 mai 1990 (article 4), cette durée est fixée par le plan lui-même, le décret d'application du 7 septembre 1990 se bornant à prévoir une durée minimum d'un an.

Actuellement, la durée de la majorité des plans est de trois ans ; certains plans ont une durée de cinq ans, d'autres sont annuels. La durée minimale de trois ans minimum ne semble pas anormale pour respecter la diversité des situations sur le terrain. Les collectivités qui ont mis en place un plan de cinq ans ne sont pas pénalisées.

Le paragraphe II précise la procédure de renouvellement des plans départementaux d'action.

La loi du 31 mai 1990 précitée ne prévoyait pas de dispositif de renouvellement spécifique mais uniquement que les ministres chargés des collectivités territoriales et du logement et des affaires sociales pouvaient arrêter un plan départemental si le délai de douze mois à compter de la promulgation n'était pas respecté. Cette procédure n'a pas été mise en oeuvre. Elle est maintenue et devient applicable dans les six mois qui précèdent l'expiration du plan triennal. Celui-ci demeure en vigueur dans les six mois de la date d'échéance afin de prendre en compte les retards éventuels de procédure.

Le paragraphe III porte sur la procédure spécifique mise en oeuvre dans la région d'Ile-de-France.

La loi du 31 mai 1990 prévoit que les plans départementaux d'Ile-de-France sont coordonnés par un plan régional établi dans les mêmes conditions par le préfet de région, le président du conseil régional et les présidents de conseils généraux.

Ce plan régional, dont le contenu n'était pas clairement fixé par le dispositif législatif, n'a jamais été mis en oeuvre.

Cet article propose deux modifications :

- tout d'abord, la notion de plan disparaît : l'instance compétente au niveau régional est seulement chargée « d'assurer la coordination » des divers plans départementaux ;

- ensuite, ce rôle de coordination est transféré à une section de la conférence régionale du logement social créée à l'article 33 ci-après et qui a pour vocation d'harmoniser, au niveau régional, les politiques du logement social et notamment les principes de répartition et d'attribution des logements sociaux. La section ad hoc comprendrait les intervenants déjà prévus dans la loi du 31 mai 1990 ainsi que les préfets des départements. Le texte prévoit également que le préfet de région préside la section.

Votre commission vous propose d'adopter un amendement prévoyant que la conférence régionale du logement social pour la région d'Ile-de-France est compétente uniquement pour les questions à caractère interdépartemental.

Il s'agit ainsi de préciser quelle doit être la nature de la coordination mise en oeuvre dans le cadre de la conférence régionale en Ile-de-France et de souligner que celle-ci n'a pas pour rôle de réclamer des modifications sur le contenu même des plans qui sont adoptés par chaque département.

Un second amendement à cet article complète, par des maires désignés par l'association départementale des maires, ou à défaut, par le collège des maires du département, la composition de la section de la conférence régionale du logement social en Ile-de-France.

La présence des maires dans la section de la conférence régionale chargée de coordonner les plans départementaux n'apparaît pas anormale dans la mesure où les communes peuvent être concernées par les propositions qui seront faites par cette instance sur les questions à caractère interdépartemental.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi amendé.

Art. 17
(art. 4 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990)
Contenu et mise en oeuvre du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées

Cet article propose une nouvelle rédaction du dispositif de la loi du 31 mai 1990 qui précise l'objet et les conditions dans lesquelles sont mis en oeuvre les plans départementaux d'action.

Sur le fond, aucune disposition analogue n'était prévue dans le projet de loi de renforcement de la cohésion sociale : ce dernier prévoyait en ce domaine d'intégrer le plan départemental dans le cadre d'un plan départemental d'insertion et de lutte contre les exclusions préparé par un conseil départemental rassemblant tous les acteurs impliqués par la lutte contre l'exclusion.

Les plans départementaux d'action
pour le logement des personnes défavorisées

Institués dans chaque département par la loi du 31 mai 1990 (loi Besson), les plans départementaux sont élaborés par l'Etat et le département en association avec les autres collectivités territoriales, leurs groupements et les autres personnes morales concernées : associations d'insertion ou d'aide au logement des personnes démunies, caisses d'allocations familiales, bailleurs publics ou privés, organismes collecteurs du 1 % logement. Le conseil départemental de l'habitat (CDH) et le conseil départemental d'insertion sont consultés avant la publication du plan.

Les publics visés par le plan sont toutes les personnes susceptibles de rencontrer des difficultés pour accéder à un logement ou s'y maintenir mais une priorité doit être accordée aux personnes et aux familles sans domicile fixe, menacées d'expulsion sans relogement ou logées dans des taudis ou des habitations insalubres, précaires ou de fortune.

Le plan constitue un outil de programmation et met en place un dispositif d'aide financière :

- tout d'abord, il analyse les besoins et fixe, par bassin d'habitat, les objectifs à atteindre, notamment par la centralisation des demandes de logement et la création d'une offre supplémentaire de logements ;

- ensuite, le plan institue un fonds de solidarité pour le logement (FSL), financé à parité par l'Etat et par le département, destiné à accorder des aides financières et à prendre en charge des mesures d'accompagnement spécifique en faveur des bénéficiaires du plan.

La mise en oeuvre du plan peut donner lieu à la conclusion de conventions d'application spécifiques, adossées à des procédures de financement ad hoc avec les partenaires des collectivités territoriales.

Les plans sont applicables dans les départements d'outre-mer.

Cet article reprend dans l'ensemble les dispositions actuellement en vigueur relatives au contenu et à la mise en oeuvre du plan départemental d'action tout en apportant quelques adjonctions ou modifications :

- la mention selon laquelle le plan départemental est établi « pour une durée déterminée » est supprimée : l'article 16 ci-dessus a prévu une durée minimale de trois ans (premier alinéa) ;

- il est précisé que l'analyse des besoins est « qualitative et quantitative » (premier alinéa) ;

- l'analyse des publics concernés doit distinguer les personnes selon que leurs difficultés sont uniquement d'origine financière ou qu'elles proviennent d'un « cumul de difficultés » sociales et financières (premier alinéa) ;

- le public des personnes prioritaires reprend la liste actuelle et ajoute les personnes qui sont confrontées à un « cumul de difficultés » ; il en résulte implicitement qu'une priorité doit être accordée aux personnes démunies qui souffrent de difficultés d'insertion sociale ou professionnelle sur celles qui présenteraient des difficultés uniquement d'ordre financier (deuxième alinéa) ;

- l'analyse des besoins et éventuellement la mise en oeuvre de tout ou partie du plan sont confiées à des instances locales et, notamment, aux conférences intercommunales du logement créées à l'article 33 du projet de loi qui seront compétentes en matière d'attribution de logements sociaux pour déterminer les orientations d'attribution de chaque organisme HLM et les besoins de création d'offres adaptées (troisième alinéa) ;

- en Ile-de-France la délimitation des instances locales chargées d'appliquer le plan peut être décidée par la section de la conférence régionale présidée par le préfet de région et composée du président du conseil régional, des préfets et des présidents de conseils généraux (troisième alinéa) ;

- s'agissant des objectifs du plan, qui demeurent les mêmes, il est ajouté la notion de « mobilisation » de logements par référence aux mécanismes mis en place pour lutter contre la vacance de logements (quatrième alinéa) ;

- les mesures d'accompagnement social du plan sont réservées aux personnes présentant des difficultés d'insertion sociale (quatrième alinéa) ;

- le plan peut intégrer, en tant que de besoin, les dispositions du plan départemental pour l'hébergement d'urgence des personnes sans abri. La formule « en tant que de besoin » suggère que si les objectifs en termes de place et d'hébergement d'urgence par nombre d'habitant sont atteints, le plan spécifique pour les sans abri peut être abrogé (cinquième alinéa) ;

- un comité responsable du plan est chargé de « suivre sa mise en oeuvre » (sixième alinéa).

Le dispositif de cet article appelle deux observations :

- la fonction crée l'organe et le plan départemental d'action, quatre ans après sa naissance, génère des institutions administratives : le dispositif institutionnalise au niveau de la loi le comité de suivi et préconise une sorte de territorialisation du plan, si possible au niveau de la conférence intercommunale du logement. La démarche prend un sens contraignant en Ile-de-France où le préfet de région, au sein du comité qu'il préside, fixera la répartition géographique des instances d'exécution ;

- le plan départemental d'action visait à apporter une aide financière à des personnes en situation d'urgence : le projet de loi met l'accent sur l'idée de l'aide à la personne orientée spécifiquement vers des personnes cumulant des difficultés d'ordre financier mais aussi social.

L'Assemblée nationale a adopté deux amendements à cet article présentés par M. Alain Cacheux au nom de la commission spéciale.

Le premier amendement (3ème alinéa) porte sur les conditions dans lesquelles le plan départemental peut déléguer une partie de sa mission aux conférences intercommunales. Il indique que le plan désigne les instances locales auxquelles est confiée l'identification des besoins en matière de logement des plus démunis, qui peuvent être les conférences intercommunales du logement prévues dans le projet de loi.

M. Alain Cacheux a souligné qu'il ne souhaitait pas compliquer l'organisation administrative en ce domaine et qu'il conviendrait de s'appuyer sur les organismes existants.

Le deuxième amendement, adopté à l'initiative de la commission spéciale, précise que le plan fixe les objectifs à atteindre pour assurer aux personnes et familles concernées la disposition « durable » d'un logement.

Il s'agit, selon les auteurs, de mettre fin à la pratique de certains bailleurs sociaux qui proposent volontairement des logements inadaptés afin d'entraîner un refus des candidats. L'objectif est que les personnes concernées se voient proposer des logements qu'elles pourront occuper de manière durable.

Votre commission vous propose d'adopter un premier amendement à cet article prévoyant que le plan départemental doit tenir compte également de la situation des personnes dont la difficulté d'accès ou de maintien dans un logement provient du cumul de difficultés financières et de difficultés professionnelles.

Il convient en effet de rappeler que, dans le cadre de la loi du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville, l'accès au FSL a été reconnu, dans les zones urbaines sensibles et les OPAH, aux propriétaires occupants connaissant de graves difficultés financières.

Il existe un risque, si l'on ne retient que le critère de la difficulté d'insertion sociale, que cette catégorie de personnes ne soit jamais prise en compte dans le champ des personnes prioritaires recensées par le plan. Or, comme on le verra à l'article 19 ci-après, les critères d'éligibilité aux aides du FSL sont définis en veillant au respect des priorités définies par le plan.

C'est pourquoi votre commission souhaite que l'on tienne compte des personnes qui cumulent les difficultés financières et des difficultés professionnelles, c'est-à-dire se trouvant notamment en situation de chômage prolongé et ayant des difficultés à retrouver un nouvel emploi.

Un second amendement donne un caractère facultatif au principe de la délégation à des instances locales de l'identification des besoins en matière d'accès au logement ainsi que de la mise en oeuvre de tout ou partie du plan départemental.

En effet, s'il est exact que des initiatives ont pu être prises dans certains départements pour déléguer tout ou partie certaines des attributions dévolues au PDALPD, il ne semble pas nécessairement pertinent de vouloir généraliser de manière systématique ces expériences à l'ensemble du territoire national.

Par ailleurs, on peut s'interroger sur la validité de conventions passées avec les conférences intercommunales du logement qui n'ont pas a priori la personnalité morale. C'est pourquoi votre rapporteur a souhaité que l'on vise, parmi les signataires de la convention, les communes et les organismes d'HLM membres de cette conférence qui sont eux habilités à conclure des contrats.

Cette rédaction permet en outre de couvrir le cas de figure envisagé à l'article 18 ci-après qui prévoit des conventions spécifiques pour la mise en oeuvre du plan départemental entre les participants aux conférences intercommunales.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Art. 18
(Art. 5 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990)
Conventions de mise en oeuvre du plan départemental

Cet article, adopté sans modification par l'Assemblée nationale, ouvre la possibilité de conventions d'application du plan départemental entre les partenaires présents au niveau de l'instance locale désignée pour analyser les besoins et, éventuellement, mettre en application le plan. Cette instance (cf. article 17 ci-dessus) peut être, le cas échéant, une conférence intercommunale du logement.

Ce dispositif viendrait compléter le mécanisme déjà existant des conventions d'application qui peuvent déjà être passées aujourd'hui au niveau départemental17(*).

Le mécanisme des délégations locales semble surtout destiné à être appliqué en Ile-de-France.

Votre commission vous propose d'adopter un amendement de suppression de cet article dans la mesure où, à l'article précédent, elle a adopté un amendement prévoyant que le plan pouvait prévoir la conclusion de conventions avec les communes et les organismes bailleurs membres des CIL, ce qui correspond aux participants aux instances locales mentionnés dans cet article.

Votre commission vous propose de supprimer cet article.

Art. 19
(Art. 6 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990)
Fonds de solidarité pour le logement

Cet article modifie sur plusieurs points l'article 6 de la loi du 31 mai 1990 afin de préciser les modalités d'intervention des fonds de solidarité pour le logement qui sont financés à parité par l'Etat et par les départements.

Le paragraphe I de cet article apporte deux précisions :

Tout d'abord, il indique que les aides financières sont accordées « sous la forme de » cautions, prêts, garanties ou subventions : cette disposition signifie que chaque FSL sera tenu de mettre en oeuvre les quatre types d'aides ainsi mentionnées.

Il prévoit que les aides financières accordées par le fonds pourront être accordées non seulement aux locataires, mais également aux sous-locataires, qui se trouvent dans l'impossibilité d'assumer leurs obligations relatives au paiement du loyer et des charges.

Les Fonds de solidarité pour le logement (FSL)

Institué par les plans départementaux d'action pour le logement des personnes défavorisées dans le cadre de la loi du 31 mai 1990, les FSL sont cofinancés par l'Etat et chaque département afin d'accorder des aides financières aux personnes et aux familles éprouvant des difficultés particulières pour accéder à un logement décent ou s'y maintenir.

Le montant de l'aide de l'Etat est fixé chaque année en loi de finances ; la dotation de l'Etat a été globalement supérieure au montant imposé dans le cadre du principe de parité prévu par la loi.

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

Etat 150 171 177,3 207,6 330 250 296 340

Départements 164 187 182,6 210 328,3 nc nc nc

D'autres partenaires peuvent participer volontairement aux FSL. En 1995, leur participation a été de 50 millions de francs pour les caisses d'allocations familiales, 37 millions de francs pour les communes, 35 millions de francs pour les organismes d'HLM et 13 millions de francs pour les divers intervenants (bailleurs publics et privés, 1 % logement, associations).

Compte tenu des reports de trésorerie (555 millions de francs en 1995 et des retours sur prêts (249 millions de francs en 1995), le budget global des FSL a représenté 1,4 milliard de francs en 1995.

Pour faciliter l'accès au logement, les FSL accordent des garanties ou des aides à l'installation dans le logement sous forme de prêt ou de subventions (320 millions de francs en 1995) : 102.020 ménages ont été aidés en 1995 pour une aide d'un montant moyen de 2.576 francs dans le parc social et de 3.571 francs dans le parc privé.

Les aides au maintien dans le logement (337 millions de francs en 1995) sont versées sous forme de prêt et de subvention le plus souvent dans le cadre d'un plan d'apurement de la dette assorti d'un maintien de l'APL due au locataire défaillant.

Depuis l'intervention de la loi du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville, les FSL peuvent accorder une aide aux propriétaires occupant ne pouvant assumer le paiement des charges collectives ou des remboursements d'emprunt liés à un logement situé dans une zone urbaine sensible ou une OPAH.

En 1995, 55.140 ménages ont été aidés au titre du maintien pour un montant moyen de 6.926 francs dans le parc social et de 6.443 francs dans le parc privé.

Le FSL est également tenu de prendre en charge les mesures d'accompagnement social lié au logement pour les personnes visées par le plan départemental (171 millions de francs en 1995) par des subventions versées à un organisme ad hoc chargé d'une mission, le plus souvent annuelle, auprès des personnes suivies.

D'une façon générale, les sous-locataires concernés doivent répondre aux conditions visées à l'article premier de la loi du 31 mai 1990 précitée à savoir, entrer dans la catégorie des personnes ou familles, « éprouvant des difficultés particulières, en raison de l'inadaptation de leurs ressources ou de leurs conditions d'existence pour accéder à un logement décent et indépendant ou s'y maintenir ». Cette disposition n'opère donc pas de distinctions entre les occupants d'un logement, selon qu'ils aient le statut de locataire, de sous-locataire ou de propriétaire.

Cette disposition qui était prévue dans le projet de loi de MM. Barrot et Emmanuelli s'inscrit donc dans le mouvement d'élargissement du champ des bénéficiaires du FLS. Elle vient compléter, sur le plan matériel, l'amélioration des garanties juridiques apportées aux sous-locataires qui font l'objet de l'article 66 ci-dessous.

Le paragraphe II de cet article précise les modalités d'intervention du fonds.

Il prévoit que le plan départemental d'action définit les critères d'éligibilité aux aides du fonds alors que la rédaction actuelle (dernier alinéa de l'article 6) se borne à prévoir que le plan définit les conditions d'intervention du fonds : le caractère plus formel des critères retenus par le fonds devrait permettre une meilleure information du public, sachant qu'en tout état de cause, il ne saurait exister de critères d'attribution uniformes sur le plan national d'un dispositif financé par les départements.

L'éventail des critères d'appréciation retenus sont limités (niveau de ressources, importance et nature des difficultés) par rapport au droit actuel, ce qui a pour effet de proscrire le recours à des critères liés à la nationalité ou d'ordres ethniques ou socioprofessionnels.

Enfin, cet article confirme le principe d'un public prioritaire étendu par l'article 17 ci-dessus non seulement aux personnes non logées ou logées de façon précaire, mais également aux personnes cumulant des difficultés « financières et d'insertion sociale ». Il est légitime de se demander si, dans un contexte où les FSL sont fortement sollicitées, cette formulation ne risque pas d'exclure de fait les propriétaires qui ne présentent pas a priori de difficultés d'insertion sociale.

Le paragraphe III de cet article proscrit l'usage de conditions liées à une résidence dans le département pour bénéficier des aides à l'accès au logement.

Le paragraphe IV de cet article vise les mesures d'accompagnement social. Il précise qu'il peut s'agir de mesures « individuelles ou collectives » et confirme qu'elles peuvent concerner les sous-locataires ou les propriétaires d'un logement.

Le paragraphe V de cet article garantit les droits des demandeurs d'aide au FSL : il transfère au niveau de la loi la formule déjà prévue dans le décret du 7 septembre 1990 susvisée, aux termes de laquelle toute demande d'aide doit faire l'objet d'une instruction. De plus, la motivation d'une décision de refus n'est pas automatique mais de droit si l'intéressé la réclame.

Enfin, il est prévu un plafonnement de la prise en charge des frais de fonctionnement de l'instance de gestion du FSL : une circulaire du ministère de l'économie et des finances du 4 octobre 1991 recommandait que la convention passée avec l'organisme gestionnaire détermine un tel plafond sans donner toutefois de valeur indicative.

Par ailleurs, cet article dispose que les conventions passées avec l'organisme ou l'association chargé d'assurer l'accompagnement social devront être cosignées par l'Etat et par le département. Il devrait en résulter un renforcement des contrôles car jusqu'ici, il semble que cette convention pouvait être signée par l'organisme gestionnaire du fonds lors de l'attribution de l'aide.

L'Assemblée nationale a adopté plusieurs modifications à cet article : à l'initiative de M. Mattéi, il a été indiqué que pour la mise en oeuvre des critères d'éligibilité aux aides du FSL, il pourrait être tenu compte de l'état de santé « notamment au regard d'une éventuelle contamination par le virus de l'immuno-déficience ».

Le professeur Mattéï a fait état des très grandes difficultés que rencontrent les malades du virus du SIDA à se loger tant les réticences des propriétaires sont importantes.

Par ailleurs, à l'initiative de la commission spéciale, il a été indiqué que toute notification de refus de la part des gestionnaires du FSL devait être motivée. Le texte initial du projet de loi prévoyait une motivation sur demande de la personne concernée.

En outre, à l'initiative de la commission spéciale, il a été précisé que les conférences intercommunales du logement pouvaient assurer la mise en oeuvre des actions engagées par le fonds de solidarité.

Enfin, concernant les mesures d'accompagnement social, il a été ajouté que les organismes d'HLM pouvaient être partie à ces conventions et qu'elles prévoyaient les conditions d'évaluation des mesures d'accompagnement social liées au logement.

Votre commission vous propose d'adopter un amendement rédactionnel à cet article concernant les conditions d'évaluation par convention des mesures d'accompagnement social lié au logement. Il est simplement indiqué que les « bailleurs concernés sont associés à cette évaluation ».

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Art. 20
(Art. 6-1 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990)
Constitution du FSL en groupement d'intérêt public

Cet article, adopté conforme par l'Assemblée nationale, qui reprend pour une très large part une disposition analogue de l'ancien projet de loi relatif au renforcement de la cohésion sociale (article 25 III), confirme au niveau de la loi la possibilité de constituer le fonds de solidarité pour le logement sous la forme d'un groupement d'intérêt public (GIP).

Le GIP est une nouvelle forme de personnalité morale, apparue avec la loi du 15 juillet 1982 d'orientation et de programmation pour la recherche et le développement technologique en France, qui permet d'associer des partenaires publics, et parfois privés, qui souhaitent mettre des moyens en commun pour réaliser des actions d'intérêt public.

Cet article prévoit tout d'abord que « le GIP peut être constitué sous la forme d'un groupement d'intérêt public » : le décret n° 90-794 du 7 septembre 1990 susvisé prévoit déjà que la gestion financière et comptable du FSL est assurée par une personne morale, qui peut être soit une caisse d'allocations familiales (CAF), soit une association agréée par le préfet, soit un groupement d'intérêt public.

La nouveauté en l'espèce est que le FSL, lui-même, serait doté d'une personnalité morale et serait habilité à prendre des décisions sans délégation préalable du préfet et du président du conseil général qui sont, en droit, les autorités responsables du FSL.

Le GIP, créé par le décret du 7 septembre 1990 précité, trouve son fondement législatif dans l'article 22 de la loi du 23 juillet 1987 sur le développement du mécénat qui autorise la création de GIP dans le domaine notamment de « l'action sanitaire et sociale ». Actuellement, il existe quatre départements seulement qui recourent à la formule juridique du GIP pour la gestion de leur FSL, cette gestion étant confiée dans la majorité des cas aux CAF.

Cet article apporte des précisions en ce qui concerne le mode du fonctionnement du GIP relatif au FSL. Ce point est important car ériger le FSL en GIP revient à lui conférer en tant que tel la personnalité morale alors que la loi du 31 mai 1990 ne le prévoit pas expressément. Aujourd'hui, la personne morale qui assure la gestion financière et comptable du FSL est habilitée à représenter le FSL dans ses relations avec les tiers mais elle est subordonnée à l'intervention préalable d'une décision des instances compétentes.

Il n'est pas inutile de rappeler que les dispositions instituant le FSL ont été déférées au Conseil Constitutionnel par plusieurs membres de la Haute assemblée. Le Conseil Constitutionnel a alors considéré que le législateur avait pu définir de nouvelles catégories de dépenses obligatoires pour les collectivités locales, sous réserve que ces obligations soient définies avec précision, qu'elles ne méconnaissent pas la compétence propre des collectivités territoriales et qu'elles n'entravent pas la libre administration de celles-ci. S'agissant du FSL, le Conseil Constitutionnel a estimé que, compte tenu du rôle qui incombe dans la mise en oeuvre du plan départemental en faveur des logements des plus défavorisés, à des conventions auxquelles le département sera partie, le législateur n'avait pas porté atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales en prévoyant que la contribution du département au FSL serait au moins égale à celle de l'Etat.

Les précisions apportées par cet article visent à garantir que le rôle et la fonction du département seront en tout état de cause préservés au sein du FSL constitué en GIP.

Cet article précise donc que l'Etat et le département sont membres de droit du GIP et qu'ils doivent disposer de la majorité des voix dans l'assemblée générale et le conseil d'administration.

Il prévoit que la présidence du conseil d'administration est assurée « alternativement, par période annuelle » par le président du conseil général et par le préfet.

Cet article ajoute enfin une disposition nouvelle par rapport au projet de loi « Barrot-Emmanuelli » prévoyant que le GIP peut déléguer sa gestion à une CAF.

Dans cette hypothèse, le GIP assurerait en quelque sorte une sorte « d'écran juridique » entre le préfet et le président du conseil général, d'une part, et la CAF, d'autre part. Le seul avantage serait apparemment que les décisions de la CAF ne seraient plus prises dans le cadre d'une délégation de compétence expresse de ces deux autorités.

Pourtant, les CAF peuvent mettre à disposition du GIP des locaux ou du personnel.

L'ancien projet de loi prévoyait seulement que les CAF étaient membres de droit du GIP.

Votre commission vous propose d'adopter un amendement prévoyant que le groupement d'intérêt public peut procéder à une délégation de gestion sans réserver celle-ci à une caisse d'allocations familiales (CAF), comme prévu dans le projet de loi initial.

Cet amendement permet d'ouvrir le champ de la délégation de gestion, en laissant au préfet et au président du conseil général toute liberté pour choisir le service ou la personne morale qui assurera la gestion du GIP.

Votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'amendé.

Art. 21
(Art. 6-2 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990)
Fonds constitués sous une autre forme que le GIP

Cet article, adopté sans modification par l'Assemblée nationale, précise les conditions dans lesquelles la gestion financière et comptable du FSL est assurée lorsque celui-ci n'est pas constitué en GIP.

Actuellement, la loi du 31 mai 1990 (art. 6) se borne à préciser que les modalités de gestion sont définies par le plan dans les conditions prévues par un décret en Conseil d'Etat.

Le présent article précise que si le FSL n'est pas doté de la personnalité morale sous la forme d'un GIP, le plan départemental d'action doit alors prévoir la composition de l'instance de décision.

Actuellement, l'article 5 du décret précise que l'instance chargée d'attribuer les aides financières et de prendre les décisions en matière d'accompagnement social lié au logement doit comprendre notamment un ou des représentants de chaque partenaire contribuant financièrement et au moins deux élus et deux personnes compétentes en matière d'insertion et de logement des personnes défavorisées.

L'intervention du législateur vise à donner plus de stabilité juridique aux décisions prises par l'organisme gestionnaire du FSL en fixant de manière plus précise les autorités responsables.

Cet article précise qu'en l'absence du GIP, la gestion peut être confiée à une CAF ou à une association agréée par le biais d'une convention. Comme on l'a vu, dans la plupart des cas (78 départements sur 100), le FSL n'est pas érigé en personne morale et sa gestion est confiée à une CAF.

Votre commission vous propose d'adopter deux amendements à cet article supprimant l'obligation pour les FSL de réserver à une CAF ou à une association agréée la personne morale chargée d'assurer la gestion financière et comptable du FSL. Ces amendements répondent au souhait des conseils généraux de pouvoir disposer en droit de la plus grande latitude pour choisir qui sera chargé de gérer le FSL.

Le premier amendement supprime dans le texte la mention qui réservait exclusivement aux CAF et aux associations agréées la gestion comptable et financière du fonds.

Le second amendement prévoit que lorsque le département n'assure pas la gestion comptable et financière du FSL, une convention devrait être passée avec la personne morale choisie.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Art. 22
(Art. 8 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990)
Décrets d'application relatifs aux FSL

Cet article renvoie à un décret en Conseil d'Etat, pris après avis du Conseil national de l'habitat, pour la définition des mesures d'application concernant la mise en place du FSL sous forme de GIP, les conventions de gestion et les règles comptables applicables.

Outre deux amendements rédactionnels, l'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par la commission spéciale et complété par deux sous-amendements du Gouvernement destinés en particulier à harmoniser les règles d'intervention des FSL huit ans après leur création.

Ainsi, il a été inséré que le décret auquel renvoie cet article préciserait les délais maximaux d'instruction des demandes d'aide des FSL et déterminerait ses principales règles de fonctionnement, y compris ses formes et modalités d'intervention.

Votre rapporteur tient à souligner que la volonté d'harmoniser par décret au niveau national les conditions d'intervention des FSL n'est pas conforme au principe de « l'autonomie de gestion conjointe »qui devrait être respecté pour un organisme qui n'est pas financé exclusivement par l'Etat, mais également par les départements.

Il convient de rappeler que le Conseil constitutionnel, dans sa décision sur la loi du 31 mai 1990, avait estimé que, compte tenu du rôle qui incombe dans la mise en oeuvre du plan départemental en faveur des logements des plus défavorisés, à des conventions auxquelles le département sera partie, le législateur n'avait pas porté atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales en prévoyant que la contribution du département au FSL serait au moins égale à celle de l'Etat.

On peut penser que, dès lors que les formes et modalités d'intervention des FSL seraient fixées par décret, les départements ne pourraient plus être considérés comme jouant un rôle suffisant dans la mise en oeuvre du dispositif.

Par ailleurs, dans la mesure où il a été prévu à l'alinéa précédent que toute notification de refus de l'aide au FSL devait être motivée, on peut se demander si la mise en place d'un délai maximum d'instruction des aides, lequel n'est pas toujours susceptible de correspondre aux circonstances locales, ne risquerait pas de générer un contentieux important.

C'est pourquoi votre commission vous propose d'adopter un amendement supprimant la phrase introduite par l'Assemblée nationale.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi amendé.

Art. 23
Aide à la médiation locative en faveur des personnes défavorisées

Cet article institue une nouvelle aide destinée aux associations et aux organismes à but non lucratif qui pratiquent la sous-location ou la gestion immobilière de logements destinés à des personnes défavorisées.

L'aide ne pourrait être versée qu'à des associations ou à d'autres organismes à but non lucratif18(*) agréés par le préfet et ayant conclu avec l'Etat une convention. Cette convention doit préciser le nombre maximum de logements concernés, le montant de l'aide attribuée à l'association et les modalités d'attribution des logements concernés. La convention est ouverte à d'autres partenaires.

Le projet de loi mentionne qu'il s'agit d'une aide forfaitaire par logement. Il est précisé dans l'étude d'impact que l'aide serait de 3.000 francs par an et par logement réellement loué.

Le coût total de l'aide est évalué à 60 millions de francs par an pour un nombre estimé de logements à 20.000. Le dispositif est applicable dans les DOM.

L'aide devrait concerner essentiellement le parc privé selon l'étude d'impact : en effet, « la prise en compte de la dimension sociale du parc public » par les organismes doit limiter l'intermédiation à des cas très spécifiques. Il convient de rappeler que l'intermédiation dans le parc public est autorisée par la loi sur le parc des logements conventionnés (article L. 353-20 du code de la construction et de l'habitat) et des logements appartenant à des organismes d'HLM (article L. 442-8-1 du code de la construction et de l'habitat).

S'agissant des aides aux associations de médiation, il existe aujourd'hui deux dispositifs complémentaires de celui proposé par cet article.

Les FSL peuvent accorder une subvention pour prise en charge de frais liée à l'accompagnement social ainsi qu'une contre-garantie financière pour les associations qui mettent un logement à disposition des plus démunis ou qu'elles-mêmes se portent garant du paiement d'un loyer pour ces personnes.

La loi n'ouvre pas expressément aux FSL la possibilité d'accorder une subvention directe à une association pour couvrir le surcoût lié à la médiation locative auprès de personnes défavorisées. Il semblerait néanmoins que certains FSL aient pris des initiatives en ce sens. Le projet de loi de renforcement de la cohésion sociale avait prévu que les FSL pourraient participer au financement de la gestion locative des organismes qui sous-louent à des personnes défavorisées dans le parc public. L'étude d'impact souligne que l'aide directe est plus facile à mettre en oeuvre que celle consistant à faire intervenir le FSL « dont ce n'est pas la mission et qui doit faire face déjà à une augmentation importante de ses moyens ».

L'autre dispositif est celui de l'aide au logement temporaire.

Instituée par la loi du 31 décembre 1991 portant diverses dispositions d'ordre social, l'ALT est destinée aux associations à but non lucratif qui logent des personnes défavorisées pour des durées limitées (moins de six mois) et dans l'urgence (article L. 851-1 du code de la sécurité sociale). Cofinancée par l'Etat et la CNAF, à hauteur de 200 millions de francs par an, l'ALT est donc destinée à faciliter la prise en charge de l'hébergement d'urgence alors que l'aide instituée par le projet de loi a pour objet de couvrir le surcoût dû à la gestion de logements mis à disposition de façon plus durable.

L'Assemblée nationale vous propose d'adopter un amendement, sous-amendé par le Gouvernement, afin d'ajouter les unions d'économie sociale à la liste des personnes pouvant bénéficier de l'aide forfaitaire prévue par cet article. La commission spéciale est à l'initiative de cet article qui vise notamment à éviter que ne soient désavantagées les structures issues du mouvement PACT-ARIM.

Votre commission vous propose d'adopter un amendement rédactionnel à cet article afin notamment d'éviter que les centres communaux et intercommunaux d'action sociale ne soient rangés dans la catégorie des organismes à but non lucratif.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Art. 24
(Art. L. 421-1 et L. 422-2 du code de la construction et de l'habitation)
Extension des compétences de certains organismes d'HLM

Cet article, issu de l'ancien projet de loi relatif au renforcement de la cohésion sociale (article 23), a pour objet d'autoriser les organismes d'HLM à acquérir et donner en location à des organismes agréés des hôtels, meublés ou non, destinés à l'hébergement temporaire des personnes en difficulté.

Le paragraphe I complète l'article L. 421-1 du code de la construction et de l'habitation qui énumère, de façon limitative, l'objet des offices publics d'aménagement et de construction (OPAC).

De même, le paragraphe II complète l'article L. 422-2 dudit code pour ce qui concerne la définition de l'objet poursuivi par les sociétés anonymes d'HLM (SAHLM).

S'agissant des offices publics d'HLM, l'article L. 421-4 du code de la construction et de l'habitation les autorise, sur délibération de la ou des collectivités locales ou de l'établissement public de coopération intercommunale de rattachement, d'exercer la nouvelle compétence définie ci-dessus.

Compte tenu de l'intérêt du dispositif proposé pour les personnes les plus démunies, la délibération des collectivités locales devrait être obtenue sans difficulté.

L'Assemblée nationale a adopté deux amendements sur cet article.

Le premier amendement, présenté par M. Pierre Cardo, prévoit que l'acquisition des hôtels meublés est destinée à la mise en oeuvre du droit au logement en général, et non pas seulement à l'hébergement temporaire de personnes en difficulté. M. Pierre Cardo a souligné en effet que dans certains cas, il serait utile de transformer l'hôtel meublé en un immeuble de logements sociaux plutôt que de le maintenir en structure d'hébergement.

Le second amendement, présenté par M. Jean-Pierre Brard et les membres du groupe communiste, part du constat que beaucoup d'hôtels étant surpeuplés, leur chiffre d'affaires est gonflé artificiellement. L'objectif de l'amendement est de permettre que le service des domaines, lorsqu'il réalise son estimation du prix du bien, tienne compte du surpeuplement éventuel de l'hôtel meublé, de ses mauvaises conditions d'habitabilité et du fait que les règles minimales d'hygiène ne sont pas respectées.

Il est à noter que le Gouvernement s'est montré réservé sur ces amendements.

Votre commission vous propose d'adopter conforme cet article.

Art. 25
(Art. 1408 du code général des impôts)
Exonération de taxe d'habitation pour certains logements
en sous-location

Cet article a pour objet d'exonérer du paiement de la taxe d'habitation divers organismes à but non lucratif pour les logements sous-loués à des personnes défavorisées.

Il est opportun de rappeler qu'une disposition de la loi du 31 mai 1990 susvisée prorogée par la loi du 21 juillet 1994, exonère de l'impôt sur le revenu, pendant les trois premières années de location, les loyers tirés de la location de logements à certaines personnes défavorisées. La location doit être consentie à un bénéficiaire du RMI, à un étudiant bénéficiant d'une bourse d'enseignement supérieur ou à un organisme sans but lucratif qui met ce logement à disposition de personnes défavorisées (article 15 bis du code général des impôts). La mesure a été étendue aux sous-locations (article 92 du code général des impôts) ainsi qu'aux loueurs en meublé.

L'exonération est accordée sous réserve d'un agrément par le préfet du département19(*).

Les logements doivent être conformes à des normes minimales et les loyers ne doivent pas excéder un plafond (336 francs par mètre carré en Ile-de-France et 279 francs par mètre carré en province pour l'année 1998).

Le présent article complète l'article 1408 du code général des impôts fixant la liste des personnes exonérées de taxe d'habitation en y insérant :

- les gestionnaires de foyers de jeunes travailleurs, de foyers de travailleurs migrants et des logements foyers intitulés « résidences sociales », pour les logements situés dans ces foyers ;

- les organismes à but non lucratif agréés par le préfet du département pour les logements qui sont sous-loués à des personnes défavorisées.

La notion de personnes défavorisées renvoie à l'article premier de la loi du 31 mai 1990 qui vise d'une manière générale toute personne éprouvant des difficultés à accéder ou à se maintenir dans un logement décent.

Il est à noter que cette exonération n'est pas compensée par l'Etat pour les collectivités locales contrairement aux dégrèvements de taxe d'habitation applicables aux locataires titulaires du RMI et aux personnes ayant de faibles revenus.

Par ailleurs, l'exonération porte sur les locaux réservés au logement ce qui exclut donc les locaux à usage commun ou les locaux administratifs.

Si pour les logements foyers, tous les locaux à usage de logement sont exonérés, le dispositif ne vise, s'agissant des associations d'aide aux plus démunis, que les locaux mis en sous-location. La situation des locaux mis à disposition gratuite pour héberger à titre temporaire des personnes en difficulté n'est donc pas couverte par cet article.

Outre un amendement rédactionnel, l'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par la commission spéciale visant à substituer à l'exonération de taxe professionnelle non compensée par l'Etat prévue par cet article, un dégrèvement qui serait automatiquement compensé pour les collectivités locales. Bien que le secrétaire d'Etat ait fait part d'une décision interministérielle négative sur cette proposition, l'Assemblée nationale a adopté l'amendement en maintenant le gage.

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Art. 25 bis
(Art. 1407 du code général des impôts)
Exonération de taxe d'habitation des locaux loués par des organismes logeant à titre temporaire des personnes défavorisées

Cet article, introduit par l'Assemblée nationale en première lecture, sur proposition de sa commission spéciale, prévoit une exonération de la taxe d'habitation en faveur des organismes qui logent à titre temporaire des personnes défavorisées lorsque ceux-ci louent à un bailleur les locaux qu'ils mettent à disposition ou qu'ils sous-louent.

A l'origine, l'amendement prévu par la commission spéciale visait toutes les associations reconnues d'utilité publique hébergeant des personnes en difficulté. Par un sous-amendement, le Gouvernement a précisé que l'exonération concernait les organismes qui, en pratique, bénéficiaient de l'ALT (cf. article 27 ci-après).

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Art. 26
(Art. 740 du code général des impôts)
Exonération de droits de bail pour les sous-locations consenties à des personnes défavorisées

Cet article, adopté conforme par l'Assemblée nationale, complète l'article 740 du code général des impôts afin d'exonérer du paiement du droit de bail à 2,5 % sur les baux d'immeubles à durée limitée, les associations agréées pour les contrats de sous-location qu'elles concluent avec des personnes défavorisées au sens de l'article premier de la loi du 31 mai 1990 susvisée. La mesure s'applique avec effet rétroactif à compter du 1er janvier 1998.

Le dispositif d'exonération ne concerne pas l'organisme propriétaire qui a loué à l'association concernée les locaux donnant lieu à sous-location. Toutefois, sur les contrats de location qui sont passés par une association propriétaire, aux termes de l'article 740 du code général des impôts, les mutations de jouissance dont le loyer annuel n'excède pas 12.000 francs sont exonérées de droit au bail : l'exonération s'applique pour chacune des locations, c'est-à-dire local par local, appartement par appartement.

L'étude d'impact évalue à 8 millions de francs pour le budget de l'Etat le coût de cette mesure d'exonération.

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Art. 27
(Art. L. 351-3-1 du code de la construction et de l'habitation)
Modification des règles relatives aux conditions de versement de l'aide personnalisée au logement

Cet article, adopté sans modification par l'Assemblée nationale, a pour objet d'éviter que les personnes issues d'une structure d'hébergement temporaire ne soient pénalisées par le délai de versement de l'aide personnalisée au logement (APL).

En effet, aux termes de l'article L. 351-3-1 du code de la construction et de l'habitation, l'APL est due à partir du premier jour du mois civil suivant celui au cours duquel les conditions d'ouverture du droit sont réunies. En pratique, ce dispositif signifie que l'APL n'est versée que de un à deux mois après que le bénéficiaire répondant aux conditions de ressources a signé son contrat de location et emménagé.

Une exception est prévue par le législateur en faveur des occupants de logements-foyers, notamment de foyers de jeunes travailleurs (FJT), qui peuvent obtenir l'APL à partir du premier jour du mois civil pour lequel ils ont acquitté leur redevance.

Par ailleurs, aux termes du dernier alinéa, le « délai de carence » d'un mois ne s'applique pas en cas de déménagement d'une personne déjà éligible à l'APL, ni aux personnes qui étaient déjà bénéficiaires de l'allocation de logement familiale (ALF) ou de l'allocation de logement sociale (ALS) avant d'accéder à l'APL. Dans ces hypothèses, la continuité des droits est assurée et l'aide est versée le premier jour du mois au cours duquel les conditions d'ouverture du droit sont réunis.

Cet article propose que la même facilité soit offerte aux personnes qui emménagent dans un logement dès lors qu'elles étaient hébergées par une association qui bénéficiait de l'aide aux associations logeant à titre temporaire des personnes défavorisées (ALT).

Prévue par les articles L. 851-1 à L. 851-4 du code de la sécurité sociale, cette aide est versée par les CAF aux associations qui logent des personnes défavorisées pour des durées limitées et dans l'urgence dans le cadre d'une convention signée avec le préfet.

La notion de principe de continuité ne doit pas être prise à la lettre puisqu'en l'espèce l'ALT est versée à l'association, en fonction du nombre de logements d'urgence qu'elle met à disposition, et non pas aux bénéficiaires de ce type d'hébergement.

La mesure proposée est indéniablement positive puisqu'elle permet à des personnes défavorisées d'obtenir sans délai le versement de l'APL lorsqu'elles parviennent à accéder à un logement, ce qui constitue pour elles le premier pas vers la réinsertion.

L'étude d'impact évalue le coût de cet article à 10 millions de francs en 1998 et à 20 millions de francs en année pleine en 1999. Elle remarque par ailleurs que les organismes payeurs de l'APL devront exercer un contrôle supplémentaire pour vérifier que les demandeurs étaient bien hébergés au cours du mois précédant la demande par une association qui bénéficiait de l'ALT : les associations devront fournir une attestation qui sera produite à l'appui de la demande d'APL.

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Section 2
Accroissement de l'offre de logements

Art. 28
(Art. L. 123-2-1 et L. 112-2 du code de l'urbanisme)
Mesures visant à faciliter la réalisation de logements destinés aux personnes défavorisées

Cet article, issu du projet de loi de MM. Jacques Barrot et Xavier Emmanuelli (art. 20), vise à faciliter la réalisation de logements d'insertion financés par des PLA-TS en prévoyant :

- que l'obligation de réalisation de places de parking ne sera plus applicable à ce type de logement ;

- que les travaux de construction de ces logements sont dispensés du versement pour dépassement du plafond légal de densité.

En première lecture, l'Assemblée nationale a complété ce dispositif en exonérant la construction des logements très sociaux du versement pour dépassement du coefficient d'occupation des sols (COS) et en portant à 15 ans la durée d'exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties.

Dans le projet de loi initial, le champ d'application de cet article concerne l'ensemble des logements ayant bénéficié des prêts aidés par l'Etat et destinés aux personnes défavorisés visées à l'article premier de la loi du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement dite « loi Besson », c'est-à-dire « à toute personne ou famille éprouvant des difficultés particulières à accéder à un logement ou à s'y maintenir, en raison notamment de l'inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d'existence », à accéder à un logement décent ou à s'y maintenir.

Le paragraphe I renforce sensiblement le dispositif dérogatoire qui avait déjà été institué en matière d'obligation de réalisation d'aire de stationnement par la loi n° 94-624 du 21 juillet 1994 relative à l'habitat (art. 29) : l'article 123-2-1 du code de l'urbanisme introduit par la loi précitée dispose, en effet, que les plans d'occupation des sols peuvent ne pas imposer la réalisation d'aires de stationnement pour les logements acquis et le cas échéant améliorés à l'aide d'un prêt de type PLA-TS.

Le paragraphe II de cet article lève l'obligation de réalisation de places de stationnement, quel que soit le contenu du POS, pour toute construction, acquisition ou amélioration de logements destinés aux plus démunis et financés par un PLA-TS et ceci pour tous les permis de construire délivrés au cours des cinq prochaines années. Au-delà du 1er janvier 2003, les POS pourront toujours, comme c'est le cas actuellement, ne pas imposer la réalisation de places de parkings pour ce type de logements.

Plusieurs motifs justifiaient l'insertion de cette mesure sous l'impulsion aussi bien de M. Pierre-André Périssol dans le gouvernement de M. Alain Juppé que de M. Louis Besson dans le gouvernement de M. Lionel Jospin.

L'obligation de réaliser des places de stationnement conduit souvent à augmenter le coût de la réalisation de logements d'insertion en particulier dans les zones urbaines à forte densité où le coût foncier est élevé. Les normes d'urbanisme dont il est question sont liées aux conditions de circulation et de stationnement en milieu urbain et ne remettent donc pas en cause les normes de confort minimales du logement d'insertion lui-même. Enfin, les zones où le coût de réalisation des places de parking est élevé sont le plus souvent des zones urbaines à forte densité, desservies par un réseau de transport en commun, ce qui permet, en tout état de cause, de ne pas pénaliser les personnes les plus démunies à la recherche d'un emploi.

Le paragraphe II de cet article modifie l'article L. 112-2 du code de l'urbanisme afin d'exonérer la construction de logements d'insertion financés par des PLA-TS du versement pour dépassement du plafond légal de densité (PLD).

Tout dépassement du plafond est subordonnée au versement d'une somme égale à la valeur du terrain dont l'acquisition serait nécessaire pour que la densité de la construction n'excède pas le plafond. Le versement pour dépassement du PLD est une taxe d'urbanisme dont le produit total, évalué à 687,5 millions de francs en 1994, est réparti à 75 % auprès de la commune et pour les 25 % restant au département.

Le paragraphe III est une disposition de coordination destinée à rectifier le décompte d'alinéas de deux articles du code de l'urbanisme en conséquence des dispositions précédentes.

Cet article a fait l'objet de deux amendements importants à l'Assemblée nationale.

Tout d'abord, à la suite d'un large débat, il est apparu un rejet du dispositif prévu au I de l'article concernant la dérogation à l'obligation de construction de places de parking pour les logements sociaux construits à l'intention des plus défavorisés.

A la suite d'une demande de réserve qui s'est étendue sur plusieurs jours, le Gouvernement a proposé une solution de compromis adoptée par l'Assemblée nationale et qui présente les caractéristiques suivantes :

- tout d'abord, il est proposé que ne puisse être exigée la réalisation de plus d'une aire de stationnement par logement HLM lors de la construction de logements financés par des prêts PLA, ceci quelles que soient les dispositions du plan d'occupation des sols. Le secrétaire d'Etat a en effet remarqué qu'il était anormal que lors de la construction de logements sociaux, les organismes d'HLM soient obligés de construire une à deux places de stationnement par logement ;

- ensuite, il est maintenu que les communes peuvent décider dans leur POS que la construction de logements HLM est dispensée de la réalisation de places de parking ;

- enfin, il est indiqué que l'obligation de réaliser des aires de stationnement n'est pas applicable aux travaux de transformation ou d'amélioration de logements acquis par les organismes d'HLM.

Le second amendement inséré au IV de l'article, par cohérence avec le dispositif prévu au titre du versement pour déplacement du fonds légal de densité, prévoit d'exonérer du versement pour dépassement du coefficient d'occupation des sols les logements HLM construits dans le cadre d'un financement par des prêts PLA.

Le Gouvernement ayant été défavorable à cet amendement, la compensation de la perte de ressources pour les collectivités locales a été maintenue dans le texte adopté.

Sur la question du dépassement du COS qui relève du code de l'urbanisme, votre rapporteur tiendra particulièrement compte de la position qui sera décidée par la commission des affaires économiques dans son avis.

Votre commission vous propose d'adopter un amendement à cet article portant sur la question de l'obligation de réaliser des places de parking.

Au cours des auditions qu'elle a réalisées, votre commission a été frappée du coût de la répercussion sur les loyers des logements sociaux de la réalisation des places de parking, en particulier des parkings souterrains, en milieu urbain.

Votre rapporteur considère que la priorité doit être d'offrir des logements HLM adaptés en superficie aux besoins des personnes les plus en difficulté et à des niveaux de loyers qui ne grèvent pas les ressources dont elles disposent.

Par ailleurs, si l'utilisation d'une voiture peut être nécessaire pour accomplir des déplacements professionnels, plusieurs personnes interrogées nous ont fait remarquer que lorsqu'il existait un réseau de transport public adapté, celui-ci permettait en général l'accomplissement de toutes les démarches professionnelles, que les personnes logent ou non en HLM.

C'est pourquoi votre commission a adopté un amendement prévoyant qu'il ne pourrait être exigé la réalisation de plus d'une aire de stationnement pour deux logements lors de la construction de logements destinés aux personnes défavorisées lorsque ceux-ci sont construits dans une zone desservie par un réseau de transport public.

Il semble que le principe d'un parking pour deux logements doit permettre l'adaptation la plus souple possible aux besoins des personnes qui résident dans ces logements HLM et de ne pas pénaliser celles qui ne souhaitent pas disposer d'une voiture, tout en évitant la solution retenue par l'Assemblée nationale à l'article 28 bis de dissocier la location du logement de celle de l'aire de stationnement.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Art. 28 bis
Dissociation de la location du logement de celle de l'aire de stationnement

Cet article additionnel, introduit par l'Assemblée nationale, à l'initiative de sa commission spéciale, malgré l'avis défavorable du Gouvernement, prévoit que la location d'un logement ne peut être liée à celle de la location d'un parking.

Cette disposition aboutit en fait à faire peser des charges nouvelles sur les organismes d'HLM qui devront se conformer à l'obligation de construire des places de stationnement -dont le coût peut atteindre de 70.000 à 80.000 francs par place pour une construction souterraine- sans avoir la certitude de pouvoir louer la place de parking.

Compte tenu des conséquences financières du dispositif prévu, la commission a adopté un amendement de suppression de cet article.

Votre commission vous demande de supprimer cet article.

Art. 28 ter
(Art. 33 quinquies du code général des impôts)
Exonération de l'impôt sur le revenu des travaux réalisés par l'organisme titulaire d'un bail à réhabilitation

Cet article additionnel, introduit par la commission spéciale à l'Assemblée nationale, prévoit que lorsqu'un organisme prend à bail un logement, assume à ses frais la réhabilitation et le loue à une personne défavorisée, les travaux d'amélioration réalisés par l'organisme ne sont pas imposables dans le cadre des revenus fonciers.

Cette mesure touche essentiellement les organismes HLM dans le cadre d'un bail à réhabilitation. Elle paraît très utile pour encourager le développement du bail à réhabilitation qui doit permettre de remettre sur le marché des logements vacants en faveur de personnes modestes.

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Art. 29
(Art. 1384 A et 1384 C du code général des impôts)
Modification des conditions d'exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties

Cet article étend l'exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties d'une durée de 15 ans appliquée aux constructions neuves, avec logements destinés à la location dans le cadre d'une opération « d'acquisition-réhabilitation » aidée par l'Etat.

Cette disposition est proche d'un amendement adopté par la commission de la production et des échanges, à l'initiative de M. Gérard Vignoble, député, rapporteur pour avis sur l'ancien projet de loi d'orientation relatif au renforcement de la cohésion sociale et qui prévoyait une exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties pour les logements acquis en vue de leur location à des personnes défavorisées.

Le paragraphe I apporte un assouplissement à la mise en oeuvre de l'exonération d'une durée de 15 ans applicable aux logements neufs à usage locatif et affectés à l'habitation principale, financés à plus de 50 % par des prêts destinés aux logements locatifs aidés visés à l'article R. 331-1 du code de la construction et de l'habitation.

Il précise que le seuil de 50 % s'apprécie en tenant compte des prêts consentis au titre du « 1 % logement » dès lors que l'organisme propriétaire a notamment pour objet de contribuer au logement des personnes défavorisées et est agréé par le préfet.

Le paragraphe II exonère de taxe foncière sur les propriétés bâties pendant 15 ans les logements acquis en vue de leur location dès lors que le financement de l'opération est effectué dans le cadre des prêts destinés au logement locatif aidé ou à des logements-foyers de jeunes travailleurs.

Ce dispositif sera applicable à compter du 1er janvier 1998.

Les dispositions portant sur les exonérations facultatives à l'initiative des communes (art. 1384 B du code général des impôts), des départements (art. 1386 B) et des régions (art. 1384 C) ne sont plus applicables aux acquisitions du logement.

L'exonération n'a pas d'incidence sur le budget de l'Etat mais peut entraîner une réduction non compensée de l'assiette d'imposition de la taxe foncière sur les propriétés bâties pour les collectivités locales.

Cet article se justifie dans les mesure où les logements mis à disposition des personnes défavorisées sont souvent réalisés dans le cadre d'opérations d'acquisition-amélioration plutôt que de construction ; cela étant, il convient de noter que le dispositif proposé recouvre en fait toutes les opérations d'acquisition de logements dès lors que les locataires sont éligibles à l'aide personnalisée au logement.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement à cet article qui vise à exonérer de la taxe foncière sur les propriétés bâties les logements réalisés avec l'aide d'une subvention de l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH), en vue de leur location à des personnes défavorisées. La durée d'exonération est de 15 ans à compter de l'année de l'acquisition du logement.

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Art. 30
(Art. 232 du code général des impôts)
Création d'une taxe sur les logements vacants

Cet article, adopté sans modification après un large débat par l'Assemblée nationale, institue à compter du 1er janvier 1999 une taxe annuelle sur les logements vacants depuis plus de deux ans dans les communes où la situation du marché du logement locatif est particulièrement tendue.

Le paragraphe I insère dans le code général des impôts un article 232 relatif à la taxe annuelle sur les logements vacants et définit les critères retenus pour déterminer les communes sur le territoire desquelles la taxe sera applicable.

Par analogie avec la réglementation applicable à l'encadrement des loyers des logements locatifs ou du champ d'application de la réquisition avec attributaire instituée à l'article 31 ci-après, il s'agit des communes où « existe un déséquilibre marqué entre l'offre et la demande de logements au détriment des personnes à revenu modeste et des personnes défavorisées ». Aucune condition démographique n'est prévue.

L'étude d'impact précise que ces zones « seront calquées sur des listes de communes déjà établies pour la réglementation des rapports locatifs ».

Pour mémoire, les communes concernées par le « blocage des loyers » sont les communes suivantes : Paris, Lyon, Marseille, Aix-en-Provence, Lille, Bordeaux, Toulouse, Nice, Nantes, Toulon, Grenoble, Strasbourg, Rouen, Valenciennes, Antibes, Cannes, Grasse, Nancy, Lens, Saint-Etienne, Tours, Béthune, Clermont-Ferrand, Le Havre, Montpellier, Rennes, Orléans, Dijon, Mulhouse, Angers, Reims et Brest.

Le paragraphe II précise la nature des logements donnant lieu à imposition.

Il s'agit de tous les logements inoccupés depuis au moins deux années consécutives au 1er janvier de l'année d'imposition.

Sont exclus du champ d'application du texte les logements des organismes d'HLM et des SEM et destinés à être attribués sous conditions de ressources.

Le paragraphe III définit la liste des redevables de la taxe : sont concernés le propriétaire, l'usufruitier, le preneur à bail à construction ou à réhabilitation ou l'emphytéote qui dispose du logement au début de la période de vacance : le transfert du logement dans le patrimoine d'une autre personne, en cas de décès par exemple, fait courir à nouveau les délais.

Le paragraphe IV fixe le montant de la taxe : le taux, calculé sur la valeur locative du bien retenu pour le calcul des impôts directs locaux, augmente chaque année sur trois ans : il est de 10 % la première année, 12,5 % la deuxième et 15 % la troisième.

L'étude d'impact n'évalue pas le produit attendu de la taxe en se fondant sur le fait que le zonage n'est pas fixé et que l'étendue du phénomène est difficilement évaluable.

Le paragraphe V précise qu'un logement occupé pendant au moins trente jours consécutifs dans l'année n'est pas considéré comme vacant : cette disposition permet d'écarter les logements servant de résidence secondaire du champ d'application de la taxe ; elle vise également en principe à prendre en compte la situation des Français résidant à l'étranger.

Le paragraphe VI précise que la taxe n'est pas due lorsque la vacance est indépendante de la volonté du contribuable.

Cette disposition qui peut sembler protectrice pour les propriétaires risque en réalité de susciter de nombreux litiges dans la mesure où l'administration fiscale sera seule juge de la notion de circonstance indépendante de la volonté du contribuable.

Le paragraphe VII renvoie au régime de la taxe foncière sur les propriétés bâties pour déterminer les modalités fiscales de mise en application de la taxe.

Enfin le paragraphe VIII indique que la taxe n'est pas reversée aux collectivités locales mais à l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (l'ANAH). L'ANAH est un établissement public financé par une subvention de l'Etat -adossée en principe sur les recettes de la taxe additionnelle au droit de bail (TADB)- et qui permet d'aider des propriétaires à effectuer des travaux en vue de la location de leur logement.

Votre commission, après un large débat, a adopté un amendement de suppression de cet article.

La présente taxe est susceptible en effet d'affaiblir les investissements locatifs sans pour autant être réellement efficace pour remettre sur le marché des logements vacants.

Le champ d'application de la taxe apparaît excessivement large puisqu'il toucherait tous les propriétaires qu'il s'agisse de personnes physiques ou privées dès lors qu'elles possèdent plus d'un logement.

Les causes de la vacance dans le secteur privé ne s'expliquent pas principalement par des raisons spéculatives comme le Gouvernement semble le penser. Le logement reste vacant pour des raisons liées à sa vétusté, au coût des travaux qui seraient nécessaires pour l'améliorer, à la durée entre la recherche de deux locataires ou encore pour des motifs liés à la difficulté de régler une succession.

Même si le Gouvernement a prévu que la taxe ne s'appliquerait pas en cas de vacance indépendante de la volonté du contribuable, il reste que les propriétaires seront soumis à des formalités administratives contraignantes pour faire valoir devant l'administration fiscale, sans aucune garantie de succès, les raisons pour lesquelles ils sont obligés de ne pas louer le logement vacant.

Il faut également tenir compte de la difficulté de la mise en oeuvre de la mesure pour les Français résidant à l'étranger pour une longue période.

Enfin, le champ de la taxe ne couvre pas les logements vacants dans le secteur du logement locatif social, alors que les propriétaires privés n'ignorent pas que nombre de ces logements demeurent inhabités pour des raisons qui ne sont pas toujours involontaires de la part des organismes d'HLM.

Votre commission a donc rejeté les complications entraînées par la mise en oeuvre de ce nouveau prélèvement obligatoire et vous propose aux deux articles additionnels suivants un dispositif incitatif destiné à faciliter la remise sur le marché des logements vacants.

Votre commission vous propose d'adopter un amendement de suppression de cet article.

Article additionnel après l'article 30
Crédit d'impôt au titre des primes d'assurance
pour garantie du risque de loyers impayés

Cet article est le premier volet du dispositif incitatif proposé par votre commission pour faciliter la remise sur le marché des logements vacants.

Il est prévu à l'article 31 du code général des impôts que le montant des primes d'assurance versées au titre de la garantie du risque de loyers impayés est déductible du revenu net foncier au titre de l'impôt sur le revenu.

Ces dispositifs de garantie d'impayés sont très appréciés par les bailleurs qui redoutent souvent de prendre un locataire en raison des risques de non-paiement et des conséquences ultérieures.

Il vous est proposé d'améliorer le régime fiscal de ces primes d'assurance en les transformant en un crédit d'impôt déductible de l'impôt sur le revenu.

Afin d'éviter de générer des inégalités, le crédit d'impôt est plafonné à 1.800 francs par an par référence à un loyer dont le produit total serait de 60.000 francs annuels. Bien entendu, le crédit d'impôt et la déduction précitée au titre des revenus fonciers ne seront pas cumulables.

Votre commission vous demande d'insérer cet article additionnel par voie d'amendement.

Article additionnel après l'article 30
(Art. 32 du code général des impôts)
Simplification des déclarations de revenus fonciers
pour les logements mis en location après deux ans de vacance

Cet article additionnel est le second volet du dispositif incitatif proposé par votre commission pour remplacer la taxe sur les logements vacants supprimée à l'article 30.

Dans le cadre de l'article 3 de la loi de finances de 1998, un dispositif simplifié a été mis en place pour la déclaration des revenus des propriétaires fonciers.

Aux termes de l'article 32 du code général des impôts, lorsque le montant du revenu brut annuel au titre d'un logement n'excède pas 30.000 francs, le revenu imposable correspondant est fixé, sur demande du contribuable, à une somme égale au montant de ce revenu brut, diminué d'un abattement d'un tiers. Les contribuables portent directement le montant du revenu brut annuel sur leur déclaration.

Cette simplification des obligations déclaratives est appréciée par les contribuables. Il est proposé de l'étendre aux revenus fonciers n'excédant pas 60.000 francs par an, c'est-à-dire 5.000 francs par mois, lorsqu'un logement vacant depuis deux ans est remis en location.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel par voie d'amendement.

Art. 31
(Art. L. 642-1 à L. 642-26 du code de la construction et de l'habitation)
Création d'un régime de réquisition avec attributaire

Cet article reprend intégralement, à quelques détails près, l'article 18 du projet de loi d'orientation relatif au renforcement de la cohésion sociale et a pour objet de créer une nouvelle procédure de réquisition par le préfet de locaux appartenant à des personnes morales, vacants depuis plus de 18 mois, dans les communes où existent d'importants déséquilibres entre l'offre et la demande de logements au détriment de personnes à revenus modestes et de personnes défavorisées.

S'agissant d'une procédure qui touche aux droits des propriétaires immobiliers et à leurs relations avec la puissance publique, votre commission a souhaité s'en remettre à l'avis de la commission des lois.

Cela étant, sans préjuger de cet avis, le dispositif peut être résumé autour de six points principaux :

· la nouvelle procédure de réquisition locative coexistera avec les deux procédures de réquisition existantes et qui sont maintenues en vigueur, à savoir : d'une part, la procédure de réquisition relevant du maire (art. L. 131-2 du code des communes) dans les situations d'urgence et du fait de la survenance d'événement à caractère exceptionnel ; d'autre part, la réquisition relevant du préfet organisée par l'ordonnance du 21 octobre 1945 (art. L. 641-1 à L. 641-14 du code de la construction et de l'habitation) dans les communes où sévit une crise grave du logement ;

· la procédure créée par cet article ne concerne que les locaux appartenant à des personnes morales à l'exclusion des personnes physiques ;

· la durée de la réquisition pourra être fixée d'un an à six ans mais pourra être portée à douze ans si les travaux de mise aux normes de confort minimales sont importants ;

· les logements réquisitionnés pourront être attribués à l'Etat, une collectivité territoriale, un organisme d'HLM, une SEM compétente en matière de logement ou un organisme agréé, qui aura vocation à jouer le rôle d'intermédiaire vis-à-vis des locataires bénéficiaires ; l'attribution doit donner à bail les locaux réquisitionnés et effectuer en tant que de besoin des travaux de remise aux normes minimales d'habitabilité ;

· la réquisition ne pourra bénéficier qu'à des personnes dont les ressources ne dépassent pas un montant fixé par décret et le loyer sera déterminé, non pas en fonction des prix du marché, mais par rapport à des prix de base au mètre carré de surface habitable, fixés par décret ;

· le coût de l'amortissement des travaux pour satisfaire aux normes minimales de confort et d'habitabilité et les frais de gestion des locaux sera déduit du montant de l'indemnité versée au titulaire du droit d'usage des locaux réquisitionnés calculée à partir du montant des loyers versés ;

· la vacance, la destruction, la dégradation ou la détérioration de locaux ayant fait l'objet d'un intention de réquisition sont frappées de sanctions pénales.

Votre commission s'en remet à l'avis de votre commission des lois sur cet article.

Art. 32
Extension aux centres communaux d'action sociale (CCAS) de l'aide aux organismes logeant à titre temporaire des personnes défavorisées

Cet article, adopté sans modification par l'Assemblée nationale, et analogue à une disposition prévue en ce sens dans le projet de loi « Barrot-Emmanuelli », ouvre le bénéfice de l'aide aux associations logeant à titre temporaire des personnes défavorisées, dite ALT, aux centres communaux ou intercommunaux d'action sociale (CCAS).

L'ALT a été créée par la loi n° 91-1406 du 31 décembre 1991 portant diverses dispositions d'ordre sociale et est codifiée aux articles L. 851-21 et suivants du code de la sécurité sociale (CSS).

Les associations à but non lucratif dont l'un des objets est l'insertion ou le logement des personnes défavorisées bénéficient, dans le cadre d'une convention conclue avec l'Etat, d'une aide pour loger à titre transitoire des personnes défavorisées. Cette aide est déterminée de manière forfaitaire par référence, d'une part, au plafond de loyer retenu pour l'allocation de logement et, d'autre part, aux capacités prévisionnelles d'hébergement offertes par l'association. Les personnes hébergées qui bénéficient de l'aide sociale obligatoire ou de l'APL ne sont pas prises en compte pour le calcul de l'ALT. Les caisses d'allocations familiales (CAF) assurent la liquidation et le versement de l'ALT.

Dans la mesure où dans sa rédaction actuelle, le dispositif ne vise que les associations, il ne s'applique pas aux CCAS et CIAS qui sont érigés en établissements publics communaux ou intercommunaux.

Les CCAS interviennent pourtant dans la réalisation de logements temporaires dans le cadre du plan d'urgence en faveur du logement des plus défavorisés auquel ils participent de manière très active. Certains CCAS ont été conduits à créer des associations pour pouvoir bénéficier de l'ALT. La création de ces démembrements pourrait soulever des objections de principe au regard des règles juridiques et comptables s'appliquant aux établissements publics locaux.

Le présent article permet donc d'inciter à la mobilisation des CCAS dans le cadre de l'effort en faveur des plus démunis tout en contribuant à clarifier les modes de gestion des structures d'hébergement en question.

Il prévoit expressément que les CCAS et les CIAS peuvent bénéficier de l'ALT (paragraphe III) et remplace le mot « association » par le mot plus général d'« organismes » dans les intitulés de sous-parties et dans les articles du code de la sécurité sociale relatifs à l'ALT.

Votre commission vous demande d'adopter conforme cet article.

Section 3
Régime des attributions de logements locatifs sociaux

Art. 33 A
(Art. L. 302-1 du code de la construction et de l'habitation)
Prise en compte des chartes intercommunales du logement dans les programmes locaux de l'habitat

Cet article additionnel, introduit par l'Assemblée nationale, à l'initiative de sa commission spéciale, prévoit que les programmes locaux de l'habitat, qui tiennent compte des dispositions des plans départementaux d'action pour le logement de personnes défavorisées et des protocoles d'occupation du patrimoine social, devront également envisager les chartes intercommunales du logement créées par le projet de loi.

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Art. 33 B
(Art. L. 411 du code de la construction et de l'habitation)
Principes généraux de la construction, de l'aménagement, de l'attribution et de la gestion des logements locatifs sociaux

Cet article, introduit par l'Assemblée nationale, à l'initiative de sa commission spéciale, insère un nouvel article au début du livre IV (habitation à loyer modéré) du code de la construction et de l'habitation afin de poser les principes généraux applicables aux logements locatifs sociaux.

Cet article rappelle deux principes qui doivent inspirer la construction, l'aménagement, l'attribution et la gestion des logements locatifs sociaux, à savoir le droit au logement, mais aussi la mixité sociale des villes et quartiers.

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Art. 33
Réforme des attributions de logements locatifs sociaux

Cet article a pour objet de modifier les conditions d'attribution des logements sociaux afin de mieux garantir les droits des demandeurs, d'assurer la connaissance de la demande de logement social ainsi que l'accueil des personnes défavorisées dans ce parc social.

Le texte prévu par le projet de loi initial :

- précise les différentes contraintes auxquelles doivent répondre les attributions de logements sociaux : priorité aux plus modestes, respect de diversité de la demande, égalité des chances d'accès, mixité sociale ;

- prévoit des accords nationaux entre l'Etat et les organisations nationales représentatives des HLM, au niveau départemental, par des accords entre le préfet et les organismes gestionnaires de logements sociaux ;

- prévoit la fixation d'engagements quantifiés d'attributions de logements aux plus démunis dans chaque accord départemental ;

- impose l'attribution d'un numéro d'enregistrement à chaque demande d'attribution de logement social et l'obligation de ne décider d'attributions que pour les candidatures préalablement pourvues de ce numéro.

Art. L. 441 du code de la construction et de l'habitation
Principes régissant l'attribution des logements sociaux

Inséré au début de la première section du chapitre premier du titre IV du code de la construction et de l'habitation portant sur les « rapports des organismes d'HLM et des bénéficiaires », cet article pose les principes généraux applicables en matière d'attribution de logements locatifs sociaux.

Il prévoit tout d'abord que l'attribution des logements locatifs sociaux participe à la mise en oeuvre du droit au logement, en vue de satisfaire les besoins des personnes de ressources modestes et des personnes défavorisées.

La notion de droit au logement a été reconnue par la décision n° 94-359 DC du 19 janvier 1995 du Conseil constitutionnel qui a considéré que la possibilité pour toute personne de disposer d'un logement revêtait le caractère d'un « objectif de valeur constitutionnelle ».

Cet article dispose ensuite que l'attribution de logements sociaux doit respecter trois principes :

- prendre en compte la diversité de la demande locale ;

- garantir l'égalité des chances ;

- assurer la mixité sociale.

Enfin, par rapport au texte proposé par MM. Jacques Barrot et Xavier Emmanuelli, qui était à peu près identique sur les points précédents, le projet de loi dispose que les collectivités territoriales « concourent » aux objectifs précités dans le cadre notamment des chartes et des conférences intercommunales.

L'Assemblée nationale, à l'initiative de la commission spéciale, a adopté un amendement afin de rappeler que l'attribution des logements locatifs sociaux relevaient de la responsabilité des bailleurs sociaux dans le cadre des dispositions du code de la construction et de l'habitation.

Votre commission vous propose d'adopter un amendement de précision au début de cet article prévoyant que l'attribution des logements locatifs sociaux doit satisfaire les besoins de personnes rencontrant des difficultés particulières de logement en raison de leurs conditions d'existence ou de la précarité de leurs ressources.

Art. L. 441-1 du code de la construction et de l'habitation
Contenu du décret régissant les attributions

Cet article reprend les trois premiers alinéas de l'actuel article L. 441-1 qui porte sur le contenu des dispositions réglementaires applicables en matière d'attributions de logements sociaux.

Pour mémoire, cet article définit la notion de logements locatifs sociaux : il s'agit des logements construits, améliorés ou acquis et améliorés avec le concours financier de l'Etat ou ouvrant droit à l'aide personnalisée au logement et appartenant aux organismes d'HLM ou gérés par ceux-ci.

Il renvoie à un décret en Conseil d'Etat pour fixer :

- les conditions dont il est tenu compte, c'est-à-dire notamment la composition, le niveau des ressources et les conditions de logement actuelles du ménage ainsi que l'éloignement des lieux de travail et la proximité des équipements ;

- les critères généraux de priorité pour l'attribution des logements au profit notamment des personnes défavorisées ;

- les conditions de consultation du maire de la commune concernée ;

- les règles de mise en oeuvre des contingents de réservation au profit des personnes morales ayant apporté un terrain, assurée un financement ou apporté une garantie financière ;

- les limites et conditions de réservation de logements sociaux par le préfet.

Ces dispositions sont actuellement fixées par le décret n° 86-670 du 19 mars 1986 modifié et codifié aux articles R. 441-1 et suivants du code de la construction et de l'habitation.

Par rapport au dispositif actuel du code de la construction et de l'habitation, le projet de loi présente une innovation. Au titre des critères de priorité, il ajoute aux personnes mal logées ou défavorisées, celles qui « rencontrent des difficultés particulières de logement pour des raisons d'ordre financier ou tenant à leurs conditions d'existence ». Cette formule reprend l'esprit de l'article premier de la loi du 31 mai 1990 qui vise les personnes « éprouvant des difficultés particulières en raison de l'inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d'existence ».

Art. L. 441-1-1 du code de la construction et de l'habitation
Règlement départemental des attributions

Cet article reprend le contenu des alinéas 1, 2 et 8 de l'actuel article L. 441-2 du code de la construction et de l'habitation qui portent sur le règlement départemental de l'habitat.

Pour chaque département, le préfet établit, après avis du conseil départemental de l'habitat, un règlement départemental des attributions qui fixe les conditions d'application des règles générales d'attribution.

Il précise notamment :

- les critères de priorité pour l'attribution de logements ;

- les conditions de réservation au profit des personnes prioritaires ;

- les conditions d'information du préfet des maires et des conférences communales ou intercommunales du logement.

Le présent article récapitule l'ensemble des dispositions dont le règlement départemental devra tenir compte, à savoir :

- les programmes locaux de l'habitat20(*) ;

- le plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées ;

- les accords collectifs départementaux introduits par ce projet de loi ;

- et, le cas échéant, les chartes communales ou intercommunales du logement prévus pour les zones urbaines sensibles.

En cas d'inobservation du règlement, il peut désigner un délégué spécial chargé d'effectuer les attributions pendant un an au maximum.

Le présent article, dans sa structure actuelle, faisait partie des propositions faites par M. Vignoble au nom de la commission de la production et des échanges, lors de l'examen du projet de loi « Barrot-Emmanuelli » pour restructurer le dispositif des attributions de logements sociaux.

Il ne reprend pas les alinéas relatifs à la mise en oeuvre des protocoles d'occupation du patrimoine social, la procédure étant supprimée.

Par rapport aux dispositions issues de l'actuel article L. 441-2, cet article présente trois nouveautés :

- le règlement départemental prévoit les modalités d'information du maire et de la conférence intercommunale du logement ;

- le règlement départemental peut tenir compte « des caractéristiques des diverses parties » du département ;

- la désignation du délégué du préfet en cas de non-respect du règlement par un organisme intervient « après mise en demeure » et non plus « après épuisement des voies de conciliation et mise en demeure ».

L'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par la commission spéciale afin d'insister sur le nécessaire respect de la mixité des villes et des quartiers lors de l'élaboration des règlements départementaux du logement.

Par ailleurs, elle a également adopté un amendement de MM. Barrot, Méhaignerie et d'autres membres de leur groupe, prévoyant que la désignation du délégué spécial chargé de prononcer les attributions de logements dans le cadre des procédures de sanctions ne pouvait s'envisager qu'après épuisement des voies de conciliation. Cet amendement reprend une disposition aujourd'hui en vigueur dans le cadre des POPS.

Art. L. 441-1-2 du code de la construction et de l'habitation
Accords collectifs relatifs aux attributions

Cet article, issu d'un dispositif présenté dans l'ancien projet de loi d'orientation relatif au renforcement de la cohésion sociale, porte sur les accords nationaux et départementaux passés entre l'Etat et les organismes d'HLM.

Le premier alinéa indique que les principes généraux, introduits par l'article L. 441 ci-dessus, sont précisés par des accords nationaux conclus entre l'Etat et les organisations nationales représentatives des organismes gestionnaires d'HLM.

Le deuxième alinéa porte sur l'accord collectif départemental conclu chaque année entre le préfet les organismes disposant d'un patrimoine locatif social dans le département. Cet accord doit définir un engagement quantifié annuel d'attribution de logements aux personnes défavorisées.

Trois nouveautés apparaissent par rapport au texte de M. Jacques Barrot :

- les accords collectifs doivent être conclus après consultation des conférences intercommunales de logement et du conseil départemental de l'habitat afin de permettre une association des élus locaux au dispositif.

- l'accord collectif départemental revêt une périodicité de trois ans, et non plus d'un an, mais les objectifs quantifiés d'attribution demeurent annuels.

Il est précisé que les engagements quantifiés pris par les organismes d'HLM doivent respecter le principe de mixité sociale et « tenir compte des capacités d'accueil des différents organismes par secteur géographique ».

Le troisième alinéa permet que les accords collectifs départementaux puissent être complétés par des chartes intercommunales de logement.

Enfin, cet article précise que les accords collectifs définissent les délais d'attente manifestement anormaux au regard des circonstances locales au-delà desquels les demandes doivent faire l'objet d'un traitement prioritaire. Le projet de loi « Barrot-Emmanuelli » indiquait que ce délai était fixé par arrêté préfectoral.

Outre un amendement rédactionnel, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de M. Rimbert et du groupe socialiste prévoyant que les engagements départementaux devaient tenir compte, non seulement des capacités d'accueil des différents organismes d'HLM, mais également de leur occupation sociale.

Art. L. 441-1-3 du code de la construction et de l'habitation
Sanctions attachées à l'accord collectif départemental

Cet article rend plus contraignant le pouvoir d'intervention directe du préfet en matière d'attribution de logements sociaux. Il reprend, en les renforçant, les procédures de sanction actuellement prévues dans le cadre du dispositif des protocoles d'occupation du patrimoine social (POPS) à l'article L. 441-2 du code de la construction et de l'habitation.

Cet article définit les prérogatives dont disposera le préfet pour intervenir directement en matière d'attributions lorsque la procédure des accords départementaux n'aura pas été respectée. Trois cas sont envisagés : le refus de signature d'un accord départemental par un organisme HLM, le refus par un organisme d'honorer l'engagement pris dans l'accord, le fait de mettre obstacle à la procédure.

Protocoles d'occupation du patrimoine social

les POPS

Créés par la loi du 31 mai 1990, les POPS sont applicables lorsque la situation du logement social d'un secteur géographique l'exige (forts déséquilibres entre l'offre et la demande, longues listes d'attente et délais importants). En Ile-de-France, le préfet est toujours habilité à demander un POPS.

En effet, trois sortes de partenaires peuvent prendre l'initiative d'un POPS : le préfet du département, les collectivités territoriales et les organismes d'HLM. L'initiative doit être lancée au moins par deux partenaires.

Peuvent être associés à ces protocoles les autres organismes bénéficiaires de réservation dans le patrimoine concerné.

Les POPS ont pour objet de fixer les objectifs en termes d'accueil de populations défavorisées et d'en déterminer les modalités d'application ainsi que les mesures de solvabilisation et d'accompagnement social nécessaires. Ils définissent les conditions de l'intervention des différents organismes concernés en tenant compte de leur bilan social et de l'état de l'occupation de leur patrimoine.

Le non-respect de la procédure ou des engagements du POPS entraîne une intervention du préfet.

Au 1er juillet 1996, 41 POPS étaient signés dans 23 départements.

Le mécanisme proposé ne diffère pas, par la nature des sanctions, de celui appliqué aujourd'hui pour les POPS, à la différence près que ces derniers ont un caractère relativement exceptionnel alors que les accords collectifs départementaux d'attribution deviennent la procédure de droit commun et que la mise en oeuvre de la sanction devient impérative.

Le premier alinéa prévoit que le préfet désigne à l'organisme HLM les personnes prioritaires qu'il est tenu de loger lorsque l'accord départemental n'est pas signé dans un délai de six mois à compter de sa proposition.

Il est à noter qu'il ne s'agit pas d'un droit d'attribution, qui impliquerait l'octroi d'un logement déterminé à une personne déterminée, mais d'un simple droit de désignation de personnes, auxquelles le bailleur peut attribuer le logement de son choix.

Mais, à la différence du système de droit commun où le préfet propose des candidats que le bailleur peut accepter ou refuser de loger, le bailleur est tenu de loger les locataires désignés par le préfet et ne peut les refuser.

Par ailleurs, les désignations s'imputent sur le contingent de logements réservés du préfet et ne portent donc pas atteinte au contingent « libre » de l'organisme d'HLM, ni aux droits de réservation conventionnels détenus par les autres réservataires.

Le nouveau dispositif présente trois différences par rapport au précédent :

- la procédure de désignation est automatique au-delà de six mois de délai alors que pour les POPS, il ne s'agissait que d'une faculté ouverte au préfet ;

- les maires des communes intéressées sont consultés ;

- il n'est plus nécessaire de tenir compte de la diversité de la composition sociale du département mais seulement de la commune ou du quartier.

Le deuxième alinéa vise l'hypothèse d'un manquement à l'engagement pris par un organisme d'HLM au titre de l'accord départemental. Dans ce cas, le préfet procède à un nombre d'attributions correspondant au nombre de logements restant à attribuer en priorité aux personnes défavorisées.

Il s'agit d'attributions et non pas de simples désignations qui peuvent s'imputer, au demeurant, sur l'ensemble des logements gérés par l'organisme au-delà du seul contingent préfectoral.

Pour mémoire, on rappellera qu'en cas de non-respect des stipulations d'un POPS, il était seulement prévu un droit de désignation du préfet.

Le troisième alinéa concerne les organismes qui font obstacle à l'application de l'accord collectif départemental. La sanction applicable est celle d'un droit d'attribution directe des logements sociaux par un délégué du préfet.

Le projet de loi vise notamment l'hypothèse d'un refus de faire connaître au représentant de l'Etat les logements relevant de ses droits à réservation. Mais il n'est pas exclu que la procédure puisse être utilisée à l'encontre d'un organisme qui refuserait systématiquement la mise en place de l'accord collectif départemental.

Le délégué spécial prononce les attributions de logement au nom du bailleur pendant une durée maximum d'un an.

La disposition, qui est actuellement prévue dans le CCH, en cas d'inobservation des règles prévues en matière d'attribution de logements sociaux, n'a jamais été utilisée à ce jour en raison de sa gravité.

Le nouveau dispositif supprime la formule aux termes de laquelle la désignation du délégué spécial intervient « après épuisement des voies de conciliation ». Sur ce point, l'article R. 441-14 du code de la construction et de l'habitation précise :

- que la désignation d'un délégué spécial ne peut intervenir qu'en cas de manquements graves ou répétés à la législation ;

- que le préfet confie dans un premier temps à un délégué le soin de procéder à une conciliation ;

- et que c'est seulement en cas d'échec de cette conciliation et après mise en demeure qu'un délégué chargé de procéder aux attributions de logements peut être désigné.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement, inspiré d'un dispositif déjà existant, rétablissant le principe de cette procédure de conciliation, avant la désignation d'un délégué spécial chargé de prononcer les attributions de logements dans les organismes qui refusent de signer ou d'appliquer l'accord départemental.

Art. L. 441-1-4 du code de la construction et de l'habitation
Création des conférences intercommunales du logement

Cet article a pour objet de définir la composition et les conditions dans lesquelles sont créées les conférences intercommunales du logement qui doivent permettre de préciser, au niveau d'un bassin d'habitat, les conditions dans lesquelles sont répartis, entre les communes, les objectifs quantifiés d'attribution de logements sociaux au profit des personnes prioritaires mentionnées par les accords collectifs départementaux.

Les conférences communales ou intercommunales du logement, créées par la loi du 14 novembre 1996 portant mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville, sont aujourd'hui obligatoires pour les communes comportant une zone urbaine sensible (ZUS) au titre de la politique de la ville. La conférence est intercommunale lorsque la ZUS s'étend sur le territoire de plusieurs communes.

·  Le texte distingue les zones pour lesquelles la création des CIL sera obligatoire de celles où elle aura un caractère facultatif

La CIL est obligatoirement constituée entre des communes contiguës dès lors :

- qu'une commune comprend une ou plusieurs zones urbaines sensibles (ZUS),

- ou qu'une commune de plus de 5.000 habitants comprend un parc de logements locatifs sociaux représentant plus de 35 % des résidences principales de cette commune.

La notion de logements sociaux est celle définie par le code général des collectivités territoriales, notamment pour le calcul de la dotation de solidarité urbaine (DSU) au sein de la dotation globale de fonctionnement (DGF) des communes.

En revanche, dans une zone d'habitat où aucune commune ne remplit les conditions précitées, la conférence intercommunale du logement peut être créée de manière facultative à la demande des communes (cinquième alinéa).

·  Cet article prévoit surtout un renforcement considérable du pouvoir du préfet qui est habilité par le texte à délimiter le bassin d'habitat de la conférence intercommunale, c'est-à-dire à choisir les communes qui la constitueront à côté des communes dotées d'une ZUS ou d'une forte proportion de logements sociaux (premier alinéa).

L'absence d'initiative demandée aux communes est confirmée par la rédaction du 6ème alinéa qui dispose sans équivoque qu'après avoir défini le bassin d'habitat, le préfet compétent « réunit les maires des communes concernées afin qu'ils créent la CIL ».

Le pouvoir du préfet est d'autant plus important que la notion de bassin d'habitat ne fait l'objet d'aucune définition législative précise.

Le taux de logement social par rapport à la population

La définition des logements sociaux est issue du décret n° 94-366 du 10 mai 1994 codifié aux articles R. 234-9 et R. 234-10 du code des communes.

Sont considérés comme des logements sociaux :

·  les logements à usage locatif définis ci-après :

- logements appartenant aux organismes d'habitation à loyer modéré, ainsi que ceux appartenant aux collectivités locales et gérés par lesdits organismes ;

- logements appartenant aux sociétés d'économie mixte ;

- logements appartenant aux sociétés immobilières à participation majoritaire de la Caisse des dépôts et consignations ;

- logements appartenant à l'Etat ;

- logements appartenant aux collectivités locales ;

- logements appartenant aux établissements publics, excepté les logements appartenant à des établissements publics bancaires, de crédit et d'assurances et aux filiales de ces organismes ;

- logements appartenant à des bailleurs, personnes morales à vocation sociale et leurs filiales, dont le patrimoine locatif à usage d'habitation est composé d'au moins mille logements et qui :

a) ou bien ont bénéficié de prêts spéciaux à la construction consentis par le Crédit foncier de France ou la Caisse française de développement ;

b) ou bien sont régis par une convention conclue en application de l'article L. 351-2 (2°, 3° et 4°) du code de la construction et de l'habitation ;

c) ou bien ont bénéficié de la participation des employeurs à l'effort de construction ;

·   les logements achevés depuis moins de dix ans et occupés par leur propriétaire si celui-ci a financé ce logement dans les conditions prévues par la section II du chapitre unique du titre III du livre III du code de la construction et de l'habitation.

Le seuil de cinq logements mentionné au 2° du III de l'article L. 234-12 s'apprécie à la date du permis de construire.

Sont également considérés comme logements sociaux et sont retenus à raison d'un logement pour trois lits, les logements-foyers tels que définis à l'article R. 351-55 du code de la construction et de l'habitation et les résidences universitaires gérées par les centres régionaux des oeuvres universitaires et sociales.

Il convient de rappeler que le nombre total de logements d'une commune est égal au nombre d'articles du rôle général de taxe d'habitation, à l'exclusion des dépendances bâties non rattachées.

La loi mentionne (article 4 de la loi du 31 mai 1990) que le plan départemental d'action en faveur des personnes défavorisées fixe les objectifs à atteindre par bassin d'habitat.

Selon la doctrine, il ressort des travaux parlementaires de la loi du 4 mai 1990 que le bassin d'habitat est « une aire géographique définie à partir d'un ensemble de critères à la fois démographiques et économiques et à l'intérieur de laquelle se font des migrations entre lieux de travail, de résidence et équipements urbains ».

Mais cette tentative de définition reste suffisamment floue pour laisser une marge de manoeuvre importante au préfet pour circonscrire les contours de la zone correspondant à la conférence intercommunale. Or, c'est au sein de cette zone que la CIL doit définir la répartition des objectifs quantifiés d'accueil des personnes défavorisées dans le parc de logements locatifs sociaux du bassin d'habitat (article L. 441-1-5 infra). La CIL joue donc un rôle clé pour définir les traits de la politique d'habitat des communes.

La seule mesure de concertation préalable incombant au préfet est de consulter :

- la commission départementale de la coopération intercommunale,

- et le conseil départemental de l'habitat.

Mais ces consultations ne lient pas la décision du préfet qui, dans le projet de loi initial, n'est notamment pas tenu de prendre en compte les structures de coopération intercommunale déjà existantes, en particulier en matière de logement ou d'habitat.

Le présent article envisage deux cas où la configuration de la CIL présente des spécificités géographiques :

- lorsque le bassin d'habitat regroupe des communes situées dans des départements différents, la délimitation de la CIL est faite par les préfets des départements concernés ;

- toutefois, dans la région Ile-de-France, la délimitation relève, dans ce cas, de la compétence du préfet de région.

Enfin, le présent article détermine la composition de la CIL par référence à celle déjà prévue dans le cadre de la loi portant mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville.

Présidée par le représentant des maires des communes intéressées désigné par ceux-ci21(*), la CIL comprend les maires concernés, les préfets concernés, les bailleurs sociaux (OPHLM, SAHLM, OPAC), les représentants des associations d'insertion ou d'aide au logement et les organismes collecteurs du « 1 % logement ». Cette formule ne diffère pas de celle déjà existante mais le projet de loi ajoute que la conférence intercommunale délibère à la majorité de ses membres et qu'elle se réunit au moins une fois par an.

La présidence par le préfet en cas de carence de la CIL est une hypothèse déjà envisagée par la loi portant mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville.

L'Assemblée nationale a adopté plusieurs modifications à cet article.

Sur proposition de M. Alain Cacheux, rapporteur, elle a indiqué que la notion de bassin d'habitat était mise en oeuvre là où les impératifs liés à la mise en oeuvre du droit au logement et la mixité sociale le justifiaient.

A l'initiative de M. Rimbert et du groupe socialiste, elle a prévu que les bassins d'habitat devaient représenter des territoires cohérents d'intervention en matière de politique du logement et d'urbanisme.

Elle a adopté un amendement de sa commission spéciale prévoyant que la délimitation des bassins d'habitat tiendrait compte des structures de coopération intercommunale existantes.

Sur proposition de M. Sève et les membres du groupe socialiste, elle a imposé une consultation pour avis de la conférence régionale du logement avant la délimitation des bassins d'habitat en Ile-de-France.

Par ailleurs, à leur initiative, elle a modifié le critère retenu pour définir les communes dont le nombre de logement social est considéré comme insuffisant et autour desquelles est obligatoirement constituée une conférence intercommunale : ne sont pris en compte les communes dont le parc de logements sociaux financés par des prêts PLA, soit en acquisition-amélioration, soit en construction, dépasse de 20 % le nombre de résidences principales dans la commune.

Enfin, à l'initiative de la commission spéciale, les représentants des associations de locataires affiliées à une organisation siégeant à la commission nationale de concertation ont été ajoutés à la liste des participants à la conférence intercommunale du logement. Le Gouvernement s'est montré réservé sur cet amendement.

Outre, un amendement rédactionnel, votre commission vous propose d'adopter huit amendements à cet article du code de la construction et de l'habitation.

Un amendement a pour objet d'obliger le préfet à prendre en compte, pour la délimitation des bassins d'habitat, les structures de coopération intercommunale existantes, les bassins d'habitat délimités par le PDALPD et les conférences intercommunales déjà existantes. Il s'agit d'inciter très fortement les représentants de l'Etat dans le département à ne pas adopter de délimitation des bassins d'habitat qui irait à l'encontre de la volonté intercommunale exprimée sur le terrain.

Un amendement rétablit les critères qui avaient été prévus dans le projet de loi initial pour définir les communes qui sont tenues de créer une conférence intercommunale du logement (CIL) en raison de leur proportion de logements sociaux, ceci afin d'éviter un morcellement de ces conférences.

La rédaction du projet de loi initial présente en effet deux avantages : tout d'abord, elle se réfère à la définition des logements sociaux qui est retenue pour le calcul de la DGF des communes, ce qui permet d'assurer une certaine cohérence de l'ensemble du dispositif ; ensuite, elle permet d'éviter de fragmenter de manière excessive le nombre de conférences intercommunales du logement.

Selon les informations fournies par le Gouvernement, le nombre de communes visées dans le projet de loi initial au titre du critère « logement social » était de 176 ; il passerait à 398 dans le dispositif de l'Assemblée nationale. Toutefois, compte tenu des communes dotées d'une ZUS et de celles qui sont contiguës à une autre commune entrant dans le dispositif, le nombre de communes supplémentaires qui seraient visées atteindrait environ une centaine de collectivités locales. Ce chiffre, pour lequel nous ne disposons pas de répartition par département, apparaît de nature à réduire de manière excessive la taille des conférences du logement.

Un amendement prévoit que les maires concernés peuvent constituer à l'unanimité, et non à la majorité, une conférence intercommunale lorsque le territoire des communes agglomérées présente d'importants déséquilibres de peuplement. Votre rapporteur considère que la formule introduite par l'Assemblée nationale est très vague et qu'il est préférable que l'accord de toutes les communes concernées soit obtenu pour mettre en place une CIL.

Un amendement indique que le préfet transmet aux communes concernées la délimitation des bassins d'habitat dans un délai de six mois à compter de la publication de la loi. La transmission fait courir le délai de trois mois dans lequel les communes peuvent décider de refuser d'intégrer la CIL.

Un amendement impose aux préfets de réunir les maires concernés dans un délai de trois mois à compter de la transmission de la délimitation des bassins d'habitat, à l'exclusion des communes ayant refusé par délibération de faire partie de la conférence intercommunale du logement.

Cet amendement est au coeur du dispositif proposé par votre commission : il s'agit de permettre aux communes, qui estimeraient que le bassin d'habitat délimité par un préfet est erroné ou ne correspond pas à une réalité, de refuser de participer à la conférence intercommunale. Dans ce cas toutefois, les attributions de logements pourront être effectuées dans la commune conformément aux accords départementaux passés entre le préfet et les organismes d'HLM.

Un amendement ajoute les associations de défense des personnes en situation d'exclusion par le logement à la liste des associations représentées dans la CIL. Il s'agit d'une conséquence du dispositif adopté à l'article 16 B ci-dessus.

Un amendement permet au conseil général de déléguer un représentant aux travaux de la CIL ;

Enfin, un dernier amendement supprime la disposition prévoyant que la CIL délibère à la majorité de ses membres afin que les débats se déroulent de manière consensuelle au sein des CIL. Ces dernières pourront décider si elles souhaitent adopter leurs décisions à l'unanimité ou selon une règle de majorité simple ou qualifiée.

Art. L. 441-1-5 du code de la construction et de l'habitation
Rôle des conférences intercommunales du logement

Cet article prévoit, en matière d'attribution de logements sociaux, que la conférence intercommunale du logement (CIL) est chargée de définir les objectifs d'attribution des logements sociaux à l'intérieur d'un bassin d'habitat.

La CIL constitue, avant la commission locale d'attribution, l'avant-dernière instance de décision en matière de définition de la politique d'occupation des logements sociaux. Il faut rappeler que :

- le ministre, par décret en Conseil d'Etat, définit les critères généraux de priorité pour les personnes en difficulté,

- le ministre conclut des accords nationaux avec les fédérations d'organismes d'HLM,

- le préfet définit, dans le règlement départemental, les critères de priorité pour l'attribution des logements dans le département,

- le plan départemental d'action pour les personnes défavorisées fixe, par bassin d'habitat, les objectifs à atteindre ;

- le préfet conclut un accord collectif triennal avec les organismes d'HLM du département définissant pour chaque organisme un engagement annuel quantifié d'attribution pour les personnes en difficulté,

- le préfet agrée la charte intercommunale du logement préparée à la conférence intercommunale du logement (CIL) et précisant comment sont répartis les objectifs quantifiés d'accueil des divers organismes dans le parc social des communes membres d'un bassin d'habitat.

Outre l'élaboration de la charte, les CIL sont également dotées de deux missions complémentaires :

« fixer des orientations prioritaires d'attribution propres à chaque organisme d'HLM » : ce rôle ne peut être que des plus limités dans la mesure où c'est au préfet de préciser les critères de priorités en matière d'attribution de logement dans le cadre du règlement départemental ; comme on l'a vu plus haut toutefois, le préfet est bien invité à consulter les CIL lors de la préparation de ce règlement départemental (article L. 441-1 ci-dessus) ;

- définir « les besoins de création d'offre adaptés » : en ce domaine, la CIL intervient sur le domaine des conseils départementaux de l'habitat chargés de préparer les programmes locaux de l'habitat (PLH).

En outre, cet article précise les conditions d'information des CIL par le préfet à propos des accords départementaux : les objectifs de répartition des CIL doivent être compatibles avec les objectifs fixés à chaque organisme départemental dans le cadre du CIL.

Les maires des communes non dotées de logements sociaux ne participent pas aux CIL lors de l'élaboration de la charte intercommunale du logement.

Les CIL ne sont pas dotées d'un véritable pouvoir de décision puisque le préfet « agrée » la charte : en cas de refus d'agrément, seules s'appliquent les stipulations des accords collectifs départementaux passés avec les organismes d'HLM.

Le renforcement du rôle du préfet est souligné par la faculté qui lui est ouverte de remettre en cause, en partie, les délibérations votées par les CIL en présentant des « demandes motivées de modification ».

La CIL au fond n'est qu'une instance des plus formelle puisque pour être valables, ses décisions, agréées par le préfet, doivent avoir, en outre, été ratifiées par l'ensemble des communes et par les bailleurs sociaux.

Il convient de rappeler que M. Gérard Vignoble avait proposé, lors de l'examen de l'ancien projet de loi relatif au renforcement de la cohésion sociale, la création de conférence intercommunale du logement rassemblant des communes situées dans un même bassin d'habitat (article 19, amendement n° 26, article L. 441-1-5 du code de la construction et de l'habitation).

La délimitation des bassins d'habitat relevait également de la compétence du préfet. Mais trois différences existaient par rapport au présent dispositif :

- aucun critère précis n'était fixé pour définir les communes à partir desquelles devaient être constituées les conférences intercommunales : celles ci pouvaient être lancées à l'initiative des préfets « lorsque la situation du logement le justifiait au regard des objectifs de mixité sociale et de logement des personnes défavorisées ». L'avis de la commission départementale de la coopération intercommunale et du conseil départemental de l'habitat pouvait réellement jouer un rôle utile ;

- l'adoption d'une charte intercommunale d'attribution des logements « déterminant la répartition des attributions de logement entre les communes du bassin d'habitat » était une faculté mais pas une obligation pour les communes ;

- les objectifs prévus dans la charte s'imposaient aux préfets pourvu qu'ils soient compatibles avec les engagements quantifiés posés par chaque organisme d'HLM dans les accords collectifs départementaux ;

- aucune règle de majorité n'était fixée pour l'adoption des délibérations de la CIL.

En définitive, bien qu'imparfait et sans doute trop directif, le projet issu des travaux de la commission de la production et des échanges en mars 1997 était plus respectueux des droits et libertés des communes que celui qui nous est proposé aujourd'hui.

L'Assemblée nationale a tout d'abord adopté, malgré les réserves du Gouvernement, un amendement présenté par la commission spéciale -approuvé par M. Jacques Barrot qui avait déposé un amendement très proche-, prévoyant que la CIL peut émettre un avis sur le niveau des plafonds de ressources dans le bassin d'habitat.

Elle a également adopté un amendement de M. Gillot et les membres du groupe socialiste visant à mettre en place une évaluation systématique des demandes non satisfaites dans le cadre de la charte intercommunale du logement.

Enfin, elle a adopté, sur proposition de la commission spéciale, un amendement qui a supprimé la disposition prévoyant que la charte intercommunale du logement devait être ratifiée par l'ensemble des représentants des communes ou des bailleurs sociaux.

Votre rapporteur souligne que cette suppression est extrêmement contraignante pour les communes concernées puisqu'elle aboutit en fait à leur enlever en fait toute possibilité de s'opposer à une charte intercommunale qui serait manifestement excessive. Compte tenu des dispositions protectrices adoptées dans son jeu d'amendements en direction des communes membres, il n'a toutefois pas souhaité rétablir cette disposition.

En effet, votre commission vous propose d'adopter six amendements à cet article du code de la construction et de l'habitation, afin en particulier de mieux protéger les droits et libertés des communes dans le cadre du nouveau dispositif d'attribution des logements sociaux.

Le premier amendement prévoit que la charte intercommunale du logement définit la répartition des objectifs quantifiés d'accueil des personnes défavorisées dans le parc locatif social entre les communes concernées. Votre commission a considéré en effet que le texte du projet de loi initial qui permettait de répartir des objectifs quantifiés à un niveau infracommunal dans le parc des logements locatifs sociaux du bassin d'habitat allait trop loin dans le détail et menaçait d'enlever tout pouvoir d'influence des communes sur la répartition de l'habitat social.

Un deuxième amendement précise que la CIL évalue annuellement l'état de la vacance dans le parc des logements locatifs sociaux. Cette information paraît indispensable au moment où le taux de vacance tend à augmenter.

Le troisième amendement dispose que seuls les membres élus de la CIL ont voix délibérative pour l'adoption de la charte intercommunale du logement. Il serait en effet peu compréhensible que des personnes non élues puissent décider du contenu de la charte intercommunale qui joue un rôle essentiel pour déterminer les politiques d'habitat qui sont suivies dans chaque commune concernée.

Le quatrième amendement indique que le préfet peut refuser d'agréer la charte, au cas où les engagements quantifiés annuels de la charte ne sont pas compatibles avec l'ensemble des engagements annuels transmis par le préfet à la conférence intercommunale. Cet amendement corrige ainsi une des particularités du projet de loi qui témoigne d'une grande défiance envers les communes. En effet, le préfet est libre d'agréer ou non une charte intercommunale ratifiée par toutes les communes, ainsi que de demander des modifications de celle-ci. Il convient donc de limiter à un cas précis le refus d'agrément par le préfet.

Le cinquième amendement précise que pour les communes ayant refusé de participer à la CIL du bassin d'habitat, les attributions de logements locatifs sociaux sont prononcées conformément aux principes édictés dans les accords départementaux passés entre les organismes d'HLM et le préfet du département.

Enfin, un sixième et dernier amendement ouvre aux communes la possibilité de constituer une conférence communale du logement afin de mettre en oeuvre les objectifs prévus dans une charte intercommunale. Il s'agit d'offrir une facilité aux communes membres d'une conférence intercommunale pour assurer une concertation sur les conditions dans lesquelles elles vont réaliser sur leur territoire l'objectif d'accueil de personnes défavorisées prévu par la charte intercommunale.

Art. L. 441-1-6 du code de la construction et de l'habitation
Dispositif applicable dans la région d'Ile-de-France

Cet article crée une instance particulière dans la région d'Ile-de-France chargée d'élaborer un schéma d'orientation en vue d'harmoniser les politiques du logement social, qu'il s'agisse de principes de répartition et d'attribution des logements sociaux ou des aides financières.

Le schéma d'orientation régional d'Ile-de-France devient un septième instrument juridique après le règlement national des attributions et les accords nationaux avec les organismes d'HLM et avant les règlements départementaux d'attribution, les accords collectifs départementaux, les PDA et les chartes intercommunales du logement dans les départements de la région d'Ile-de-France.

La composition de la conférence régionale est entendue largement. Elle fait apparaître les mêmes catégories de personnes représentées que les CIL : collectivités locales (régions, départements, communes), associations agréées, organismes collecteurs du « 1 % logement ».

Il reste que la conférence est présidée par le préfet de région.

La conférence régionale a deux missions supplémentaires en plus de l'élaboration du schéma régional d'attribution :

- avis auprès du préfet de région pour la délimitation des bassins d'habitat comprenant des communes situées sur plusieurs départements (article L. 441-1-4 ci-dessus) ;

- coordination des plans départementaux d'action pour le logement des personnes défavorisées (article 16 supra) des départements de la région d'Ile-de-France dans le cadre d'une section à effectifs réduits.

Un dispositif analogue avait été adopté par la commission de la production et des échanges à l'Assemblée nationale lors de l'examen du projet de loi d'orientation relatif au renforcement de la cohésion sociale après consultation de « certains élus de la région » et notamment de MM. Gilles Carrez et Jean-Pierre Foucher.

Outre un amendement rédactionnel, l'Assemblée nationale a adopté, malgré une réserve du Gouvernement, un amendement de la commission spéciale, indiquant que le principe de mixité sociale fait partie de ceux auxquels doit se référer la conférence régionale du logement social en Ile-de-France pour élaborer son schéma d'orientation.

Votre commission vous propose d'adopter un amendement de cohérence avec la position adoptée à l'article 16 B ci-dessus, afin que les associations de défense des personnes en situation d'exclusion soient représentées au niveau de la conférence régionale.

Art. L. 441-2 du code de la construction et de l'habitation
Commission d'attribution

Cet article reprend et complète le dispositif de l'actuel article L. 441-1-1 du code de la construction et de l'habitation prévoyant la création dans chaque organisme d'HLM d'une commission d'attribution composée de six membres, chargée d'attribuer nominativement les logements locatifs sociaux. Le maire de la commune concernée ou son représentant est membre de droit de la commission.

L'article R. 441-18 du code de la construction et de l'habitation précise que la commission constituée au sein du conseil d'administration ou de surveillance, est composée de :

- deux administrateurs représentant la collectivité locale ou l'établissement public de rattachement, deux administrateurs désignés par le préfet, un administrateur représentant les locataires et un administrateur désigné par les conseils d'administration des CAF pour les OPAC et les OPHLM ;

- six administrateurs membres du conseil de surveillance, dont un représentant les locataires, pour les SAHLM ;

- six membres du conseil d'administration ou de surveillance pour une SEM ou une société coopérative de production d'HLM.

Plusieurs commissions d'attribution peuvent être créées en cas de dispersion géographique du parc de l'organisme d'HLM.

Cet article reprend (dernier alinéa) le dispositif déjà introduit par le projet de loi de MM. Barrot et Emmanuelli permettant au préfet, éventuellement représenté, d'assister à sa demande à toute réunion de la commission d'attribution.

Il propose d'intégrer une disposition rendant obligatoire la constitution d'une commission d'attribution dans les sociétés civiles immobilières dont le capital est constitué à plus de 50 % par des parts d'organismes collecteurs du « 1 % logement ». Il s'agit de reprendre une disposition, déjà en vigueur aujourd'hui en vertu de l'article L. 441-2 du code de la construction et de l'habitation, en étendant légèrement son champ d'application puisque l'article L. 441-2 ne vise actuellement que les SCI précitées « dont une partie du patrimoine est incluse dans une ZUP ».

Art. L. 441-2-1 du code de la construction et de l'habitation
Traitement des demandes d'attribution des logements locatifs sociaux

Cet article reprend un dispositif déjà prévu dans le projet de loi d'orientation relatif au renforcement de la cohésion sociale, instituant que chaque demande d'attribution d'un logement locatif social doit être assortie d'un numéro d'enregistrement de la demande22(*).

Le système du numéro d'enregistrement, géré au niveau du département par l'Etat et les bailleurs sociaux, est issu des mesures proposées par l'UNFOHLM pour renforcer la transparence dans la procédure de l'attribution des logements sociaux.

Chaque demande d'attribution d'un logement social déposée auprès de la préfecture, de la commune ou de l'organisme d'HLM, doit donner lieu à la délivrance d'un numéro d'enregistrement dans un délai d'un mois.

Le numéro d'enregistrement constitue une garantie pour l'examen de la demande mais n'assure pas une priorité pour son traitement.

En effet, le numéro d'enregistrement ne signifie pas que la demande sera impérativement satisfaite avant une demande portant un numéro postérieur. En revanche, elle apporte deux garanties aux demandeurs :

- aucune demande ne pourra être examinée si elle n'est pourvue, au préalable, d'un numéro d'ordre,

- la demande devra être réexaminée périodiquement. Elle ne pourra donc pas être oubliée ou « classée sans suite » après un premier examen. A cet égard, les accords collectifs départementaux doivent définir les délais d'attente manifestement anormaux au-delà desquels les demandes doivent faire l'objet d'un examen prioritaire (article L. 441-1-2).

La présence d'un numéro d'enregistrement permettra de mieux appréhender statistiquement les délais d'attribution des logements sociaux.

En revanche, la mise en oeuvre du dispositif pourrait soulever deux problèmes concrets :

- tout d'abord, une procédure devra être trouvée pour assurer le traitement des demandes déjà en stock à la date d'entrée en vigueur de la loi ;

- par ailleurs, les cas d'urgence, tels que le relogement d'une famille frappée d'une mesure d'expulsion, devront faire l'objet d'un enregistrement ad hoc ne ralentissant pas la recherche d'une solution.

Par rapport au texte proposé par MM. Barrot et Emmanuelli, cet article comprend des modifications, soit reprises des propositions faites en mars 1997 par M. Gérard Vignoble, au nom de la commission de la production et des échanges, soit décidées par le présent Gouvernement.

Ont été intégrées dans le projet de loi les deux propositions de M. Vignoble qui prévoyaient :

- que les demandes d'attribution de logements sociaux devaient se faire dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat, non seulement auprès d'organismes mais également auprès de « services ou de personnes morales » afin de garantir le maintien de la pratique actuelle et de ne pas créer de « guichet unique » ;

- de remplacer l'expression « numéro d'ordre » par celle de « numéro d'enregistrement » afin de lever toute ambiguïté sur les conséquences juridiques de la procédure.

En outre, le projet de loi apporte trois nouvelles précisions supplémentaires.

Tout d'abord, chaque demande sera assortie d'un délai de validité et aucune radiation n'interviendra sans information préalable du demandeur (troisième alinéa) ; actuellement, l'article R. 441-2 du code de la construction et de l'habitation prévoit que les demandes de logement ont une validité d'un an et sont renouvelables.

Ensuite, le préfet est doté d'un pouvoir nouveau lui permettant de procéder à l'inscription d'office d'un demandeur n'ayant pas reçu son numéro dans un délai d'un mois.

Enfin, il est prévu que les aides de l'Etat rattachables au logement seront remboursées lorsqu'un logement a été attribué en dérogation aux règles de l'inscription d'un numéro d'enregistrement départemental.

Il est précisé dans l'étude d'impact que le dispositif d'enregistrement des demandes d'attribution se compose d'un serveur départemental et de points d'accès Minitel à ce serveur, pour tout organisme habilité par les textes à recevoir des demandes. Prise en charge sous la forme d'un partenariat financier entre l'Etat et l'Union des HLM, les études et la conception préalable du produit représenteront pour l'Etat un budget de 2 millions de francs ; le coût en formation des personnes sera également de 2 millions de francs. Enfin, l'exploitation statistique des données demanderait un budget d'un million de francs.

Par ailleurs, le projet de loi ne reprend pas une disposition de l'ancien projet de loi tendant à imposer une obligation d'information statistique des services préfectoraux par les HLM ; cette disposition est reprise à l'article L. 441-2-4 ci-après.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel ainsi qu'un amendement, présenté par la commission spéciale et sous-amendé par M. Marcovitch, prévoyant que, lorsque le numéro départemental d'enregistrement est communiqué par une autre personne qu'un bailleur social, l'attestation délivrée au demandeur doit mentionner l'organisme bailleur auquel a été transmis le dossier. Une convention doit être passée entre la personne morale et les organismes d'HLM lorsqu'il y a plusieurs bailleurs sociaux sur le territoire.

Votre commission vous propose d'adopter un amendement qui vise à garantir que les communes ne soient pas dans l'obligation de délivrer le numéro d'enregistrement départemental si elles ne se sont pas portées volontaires pour mettre en oeuvre le dispositif.

Art. L. 441-2-1-1 du code de la construction et de l'habitation
Notification par écrit des refus d'attribution

Cet article nouveau, introduit par l'Assemblée nationale sur proposition de la commission spéciale, malgré l'avis défavorable du Gouvernement, prévoit que tout rejet d'une demande d'attribution doit être notifiée dans un document lui exposant le ou les motifs du refus d'attribution.

M. Louis Besson, secrétaire d'Etat au logement, a rappelé en séance publique que lorsqu'un organisme ne retient pas une candidature, il ne procède pas à proprement parler à un refus d'attribution, mais maintient le candidat au logement en liste d'attente.

Votre rapporteur considère que cet article additionnel, qui introduit une obligation de motiver les refus d'attributions, ira en réalité à l'encontre de l'objectif de la réforme, à savoir améliorer la réponse aux besoins des demandeurs, qu'il s'agisse de garantir leur droit à un traitement équitable, ou d'améliorer leur information.

On rappellera que l'ensemble des organismes HLM se sont engagés à favoriser un meilleur suivi par des contacts directs, des entretiens, des courriers. Le but est d'apporter des informations utiles permettant au demandeur un meilleur « pilotage » de son dossier. La loi pose des règles nouvelles qui constituent des garanties pour les usagers : le dispositif d'enregistrement, ainsi que la commission de médiation, sont là pour mettre fin aux situations de « non-réponse » inacceptable.

Dans ce contexte, l'amendement adopté en première lecture est non seulement inutile, mais il ira à l'encontre du but recherché. Pour éviter les risques de contentieux, les bailleurs s'abstiendront de présenter les dossiers « difficiles » en commission d'attribution, ou feront une lettre-type à caractère vague et parfaitement dépourvue d'informations utiles. Ceci n'empêchera probablement pas une explosion des recours mais, en pure perte, car la motivation ne permettra en général pas un réel contrôle, et le tribunal administratif, à supposer qu'il annule un refus, n'aura pas pour autant pouvoir de loger d'office le demandeur.

Votre commission vous demande de supprimer cet article du code de la construction et de l'habitation par voie d'amendement.

Art. L. 441-2-2 du code de la construction et de l'habitation
Commission de médiation

Cet article qui constitue une innovation par rapport au projet de loi de MM. Jacques Barrot et Xavier Emmannuelli, crée, au niveau de chaque département, une commission de médiation chargée d'émettre un avis sur toute demande d'attribution n'ayant pas donné lieu à une offre de logement dans le délai normal prévu par l'accord collectif départemental conclu avec les organismes d'HLM ou, à défaut, par arrêté préfectoral.

Cet article prévoit la composition de la commission qui est rattachée au préfet : elle est constitué de quatre personnes (deux représentants des organismes bailleurs, un représentant des locataires et un représentant des associations d'aide au logement).

Le rôle de la commission, qui peut entendre les demandeurs, est d'émettre un avis dont la diffusion peut être plus ou moins élargie.

Art. L. 441-2-3 du code de la construction et de l'habitation
Audition du maire

Cet article reprend les dispositions prévues aux alinéas 5 et 7 de l'actuel article L. 441-1 du code de la construction et de l'habitat relatives à la possibilité ouverte au maire d'être entendu par le conseil d'administration de l'organisme d'HLM présent sur le territoire de sa commune.

Art. L. 441-2-4 du code de la construction et de l'habitation
Informations sur l'attribution des logements locatifs sociaux

Cet article, reprenant une initiative prise par M. Gérard Vignoble au nom de la commission de la protection et des échanges lors de l'examen par l'Assemblée nationale de l'ancien projet de loi, réorganise des dispositions actuellement dispersées dans plusieurs articles du code, portant sur les informations que les bailleurs sociaux doivent fournir aux préfets, aux maires et aux conférences intercommunales du logement.

Actuellement, il est prévu :

- que les bailleurs sociaux informent chaque année le Conseil municipal de la politique générale poursuivie notamment en matière d'entretien, de travaux de réhabilitation ou d'aménagement, de loyer, de la politique d'attribution des logements et des demandes en attente (quatrième et septième alinéas de l'article L. 441-1) ;

- que le maire soit informé des attributions de logements par les OPHLM (sixième alinéa de l'article L. 441-1) ;

- que la conférence communale ou intercommunale du logement soit informée par les bailleurs sociaux des caractéristiques des attributions de logements, des demandes en attente, des logements vacants, du niveau et de l'évolution des loyers dans les ZUS et les communes concernées et de la politique suivie en matière de travaux ; qu'elle soit informée des aides et garanties apportées par le Fonds de solidarité logement (huitième alinéa de l'article L. 441-2-1).

Cet article regroupe les données à transmettre par les bailleurs sociaux en trois catégories :

- le préfet est informé sur l'évolution de son contingent de réservation dans les conditions prévues par le règlement départemental ; les collectivités territoriales et les CIL bénéficient de ces informations ;

- un bilan de réalisation de l'objectif quantifié prévu par l'accord collectif départemental est envoyé chaque année au préfet, aux maires et au CIL ; l'accord collectif fixe les conditions de cette transmission ;

- un décret définit les diverses informations statistiques que les bailleurs sociaux devront transmettre aux préfets, aux maires et au CIL ; les conditions de transmission sont fixées par le règlement départemental.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement de la commission spéciale prévoyant une information systématique des communes membres d'un bassin d'habitat et des CIL quant à la gestion des logements sociaux relevant du contingent préfectoral. Elle a également adopté deux amendements pour que tous les maires d'un conseil d'habitat puissent être informés sur l'exécution de l'accord collectif départemental et d'une manière générale pour que toute personne en faisant la demande puisse prendre connaissance des informations communiquées au conseil départemental de l'habitat sur les attributions de logements sociaux.

Art. L. 441-2-5 du code de la construction et de l'habitation
Renvoi à un décret d'application

Cet article prévoit qu'un décret en Conseil d'Etat précise, en tant que de besoin, les conditions d'application de la section relative aux attributions de logements sociaux.

Cet article permet de supprimer le renvoi à divers décrets qui était prévu auparavant dans plusieurs articles de l'actuel code de la construction et de l'habitation.

*

En outre, l'Assemblée nationale a inséré un paragraphe supplémentaire à cet article sur la question de la mise en oeuvre du supplément de loyer de solidarité.

En effet, aux termes de la loi n° 96-162 du 4 mars 1996 codifiée aux articles L. 441-3 à L. 441-15 du code de la construction et de l'habitation, les organismes d'HLM peuvent exiger de leurs locataires le paiement d'un surloyer dès que les ressources de l'ensemble des personnes vivant au foyer dépassent de 10 % les plafonds de ressources applicables pour l'entrée en HLM. Le paiement du surloyer est obligatoire dès lors que le dépassement du plafond de ressources est d'au moins 40 %.

Après un large débat et une concertation avec le Gouvernement, l'Assemblée nationale a donc prévu que les organismes d'HLM pouvaient instituer facultativement le surloyer dès lors que le dépassement du plafond de ressources serait, non pas de 10 %, mais de 20 %. Le taux de 40 % reste inchangé.

Votre rapporteur n'a pas souhaité revenir sur cette modification de la loi Périssol qui répond aux demandes de nombreux locataires en HLM et paraît de nature à faciliter la préservation de la mixité sociale dans le parc HLM.

Toutefois, la mise en place de la réforme peut soulever des difficultés pratiques d'application aux organismes d'HLM puisque le Gouvernement a annoncé la prochaine publication d'un arrêté de revalorisation des plafonds de ressources pour les ménages sans enfant à charge ou avec un enfant à charge, qui atteindraient 12 % pour un couple sans enfant, 8 % pour un couple avec enfant en Ile-de-France et 5 % pour les deux catégories précitées dans le reste de la France.

Afin de tenir compte des difficultés d'application technique, votre commission vous propose d'adopter un amendement reportant au premier jour du troisième mois suivant la publication de la loi, la mise en oeuvre du nouveau régime des surloyers.

Votre commission vous propose d'adopter cet article modifié par les différents amendements exposés ci-dessus.

Art. 33 bis
(Art. L. 442-6-2 du code de la construction et de l'habitation)
Gratuité de la demande d'attribution d'un logement social

Cet article, introduit par l'Assemblée nationale, à l'initiative de M. Jean-Michel Marchand et le groupe radical, citoyen et vert, prévoit qu'un bailleur ne peut réclamer le paiement de frais lors d'une demande d'attribution, afin d'éviter des abus et de « moraliser » les demandes.

Votre commission vous propose d'adopter cet article conforme.

Art. 33 ter
(Art. L. 442-6-3, L. 453-15, L. 353-19-1 et L. 472-1-4
du code de la construction et de l'habitation)
Délai de préavis applicable en cas de changement de logement
au sein du parc HLM

Cet article, introduit par l'Assemblée nationale, à l'initiative de M. Jean-Michel Marchand et le groupe radical, citoyen et vert, vise à ramener le délai de préavis de trois mois à un mois en cas de changement de logement chez un même bailleur social et à deux mois en cas de changement de logement entre deux organismes d'HLM différents.

Cet article couvre les diverses catégories de bailleurs sociaux : organismes d'HLM, SAHLM, OPAC, etc.

Votre commission vous propose d'adopter un amendement supprimant la réduction du délai de préavis à deux mois, au lieu de trois, lorsque les deux logements, faisant l'objet du changement, appartiennent à des bailleurs sociaux différents.

En effet, la réduction du délai de préavis semble peu justifiable s'agissant du passage d'un locataire d'un bailleur à un autre, le bailleur qui voit son locataire partir n'y ayant aucune part. Ceci peut d'ailleurs être injuste pour le premier bailleur : le locataire peut quitter un logement situé dans un quartier peu recherché et donc difficile à relouer, pour aller dans un programme plus recherché. La logique de cette disposition est donc peu compréhensible.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Art. 34
Extinction du mécanisme des protocoles d'occupation
du patrimoine social (POPS)

Cet article, adopté conforme par l'Assemblée nationale, par coordination avec l'article L. 441-1-2 du code de la construction et de l'habitation introduit par l'article 34 ci-dessus, prohibe la conclusion de nouveaux protocoles d'occupation du patrimoine social à compter de la promulgation du projet de loi. Les POPS existants sont maintenus en vigueur jusqu'à l'adoption d'une charte intercommunale portant sur le même territoire (art. L. 441-1-5 ci-dessus).

Dans le projet de loi initial, le dispositif relatif aux attributions de logements sociaux prévues par l'article 33 ci-dessus n'oblige pas le préfet à tenir compte des territoires couverts par les POPS existants lors de la délimitation des bassins d'habitat ; toutefois, l'Assemblée nationale a corrigé cette lacune. En revanche, il est indiqué que l'accord collectif départemental qui définit les objectifs d'accueil des personnes défavorisées au niveau du département « tient compte des dispositions des POPS en vigueur à la date de la promulgation du présent projet de loi » (Cf. art. L. 441-1-2 ci-dessus).

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 34 bis
(Art. L. 302-8 du code de la construction et de l'habitation)
Logements sociaux pris en compte pour l'obligation triennale de construction prévue par la loi d'orientation pour la ville

L'Assemblée nationale a décidé de revenir à nouveau sur la question de l'obligation de construction des logements sociaux qui a été modifiée dans le cadre de la loi n° 95-74 du 21 janvier 1995 relative à la diversité de l'habitat qui avait fait l'objet d'un avis de votre excellent collègue, M. José Balarello23(*)

Il faut rappeler que la loi du 13 juillet 1991 d'orientation pour la ville a imposé, sous peine de sanction, une obligation de construction de logements sociaux à certaines communes : il s'agit des communes comprises dans une agglomération de plus de 200.000 habitants qui comptent un nombre de logements sociaux inférieur de 20 % au nombre de résidences principales dans la commune et qui font apparaître un nombre de bénéficiaires d'allocation logement inférieur de 18 % au nombre de résidences principales dans la commune.

Aujourd'hui, ces communes, lorsqu'elles comptent plus de 3.500 habitants, ont pour obligation d'élaborer un programme local de l'habitat et de construire dans un délai de trois ans un nombre minimal de logements sociaux égal à 1 % du nombre de résidences principales dans la commune et à 9 % du nombre de logements construits dans la commune au cours des dix années précédentes.

Lorsque la commune ne respecte pas son engagement, elle est passible d'une contribution égale à 1 % des bases du foncier bâti.

En 1995, il a été décidé d'inclure dans la définition des logements sociaux l'ensemble des logements retenus pour le calcul de la DGF y compris les logements financés par des prêts locatifs intermédiaires (PLI) et les résidences universitaires.

L'article 34 bis revient sur cet équilibre et bouleverse la nature des engagements mis en oeuvre par les collectivités locales : parmi les logements sociaux décomptés au titre de la DGF, ne sont plus retenus que les logements financés par des prêts PLA. Le Gouvernement a rajouté toutefois les résidences sociales. Les logements HLM en accession à la propriété et les logements financés en PLI ont été retirés.

Ce texte qui s'appliquera dès le 1er janvier 1999 remet en cause les perspectives sur lesquelles les communes concernées avaient bâti leurs hypothèses de construction de logements sociaux.

Mais surtout, il revient sur la mesure prise en 1995 qui visait, de manière pragmatique, à obliger à la construction de logements sociaux tout en permettant aux communes de faciliter la mise en oeuvre de la mixité sociale.

C'est pourquoi votre commission a adopté un amendement de suppression de cet article et de maintenir ainsi la position qu'elle avait adoptée dans son rapport pour avis de décembre 1994.

Votre commission vous demande de supprimer cet article par voie d'amendement.

Art. 34 ter
(Art. L. 302-5 et L. 302-8 du code de la construction et de l'habitation)
Seuil démographique applicable aux communes pour l'obligation triennale de construction prévue par la loi d'orientation pour la ville

Concernant le dispositif exprimé à l'alinéa précédent, la loi d'orientation pour la ville n'avait pas prévu de seuils démographiques, ce qui conduisait à appliquer des sanctions sous forme de contributions obligatoires à des communes qui en fait, compte tenu de leur population, n'avaient pas à construire de logements sociaux.

C'est pourquoi la loi relative à la diversité de l'habitat avait fixé un seuil de 3.500 habitants. L'article 34 ter propose d'en revenir à un seuil de plus de 1.500 habitants dans la région Ile-de-France pour déterminer les communes passibles de l'obligation triennale de construction de logements sociaux.

Compte tenu de la population de ces communes, le résultat sera de leur appliquer des contraintes lourdes (élaboration d'un programme local de l'habitat, financement d'un programme de construction) pour un résultat qui sera très faible en termes de nouveaux logements construits.

En 1995, il apparaissait que sur toute la France, la mise en oeuvre de l'obligation triennale pour les communes de moins de 2.000 habitants ne correspondait qu'à la construction de 200 logements sociaux supplémentaires, soit 2 % à peine des 9.000 logements attendus du fait de la mise en oeuvre du dispositif.

Le rapport « coût administratif-avantage social » ne sera donc pas significatif.

C'est pourquoi votre commission vous propose de supprimer cet article par voie d'amendement.

Section 4
Mesures relatives aux DOM

Cette section est composée d'un article unique relatif au régime d'attribution des logements sociaux dans les DOM.

Art. 35
Extension aux sociétés d'économie mixte des DOM des dispositions relatives aux attributions de logements

Cet article prévoit l'application aux logements locatifs sociaux gérés par les sociétés d'économie mixte (SEM) de construction instituées dans les départements d'outre-mer (DOM), des dispositions relatives aux attributions de logements sociaux.

D'une manière générale, les dispositions du livre IV du code de la construction et de l'habitation relatif aux HLM sont applicables aux organismes d'HLM des DOM dans des conditions précisées par arrêtés (art. L. 472-1-1 du code de la construction et de l'habitation).

En revanche, actuellement, pour ce qui concerne les SEM de construction dans les DOM instituées par la loi du 30 avril 194624(*), sont seules applicables les dispositions de la section relative au supplément de loyer de solidarité (« surloyer ») ainsi que l'article L. 442-5 prévoyant le dépôt d'un rapport triennal sur l'occupation des logements d'HLM.

Or, ces SEM qui bénéficient des prêts aux mêmes conditions que les HLM pour la construction de logements sociaux (art. L. 472-1-1 du code de la construction et de l'habitation) possèdent et gèrent aujourd'hui davantage de logements sociaux que les organismes d'HLM dans les DOM. C'est pourquoi cet article prévoit l'application aux SEM de construction et aux SEM locales des dispositions relatives aux attributions de logements sociaux telles que modifiées par ce projet de loi.

C'est pourquoi cet article prévoit l'application aux SEM de construction et aux SEM locales des dispositions relatives aux attributions de logements sociaux telles que modifiées par ce projet de loi.

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

CHAPITRE III
-
ACCÈS AUX SOINS

Article additionnel avant l'article 36
Couverture maladie universelle

Votre commission vous propose d'adopter un article additionnel qui prévoit qu'au premier janvier 1999, tous les résidents bénéficieront d'une couverture maladie.

Le financement de la couverture maladie universelle est inclus dans les annonces gouvernementales au titre du présent projet de loi : malheureusement, cette mesure, qui constituerait le meilleur moyen de pallier les difficultés d'ordre juridique et financier rencontrées par les personnes précarisées pour accéder au système de santé, ne figure pas dans ce projet.

Cette mesure est urgente, et il convient qu'elle soit effective dans un délai raisonnable, à savoir au début de l'année prochaine.

Votre commission souhaite, par cet amendement, que le gouvernement s'engage dans la loi à déposer en temps utile le projet de loi afin qu'il puisse entrer en vigueur au 1er janvier prochain.

Votre commission vous propose d'insérer cet article additionnel par voie d'amendement.

Art. 36
Caractère prioritaire de la politique d'accès à la prévention et aux soins des personnes les plus démunies

Cet article affirme que l'accès des personnes défavorisées au système de santé constitue un objectif des politiques de santé.

Il est doublement dépourvu de portée normative :

- pour les exclus auxquels il s'adresse, il n'est nullement porteur de droits ;

- pour l'Etat, les organismes d'assurance maladie et les collectivités territoriales qui élaborent des programmes de santé publique, il énonce une obligation non sanctionnée.

Cet article a donc une portée exclusivement symbolique.

Celle-ci pourrait être perçue de manière positive si le Gouvernement, qui propose au Parlement d'adopter cet article, menait une action en cohérence avec les objectifs qu'il fixe.

Or, les crédits des interventions sanitaires en direction de publics prioritaires (art. 30 et 40 du chapitre 47-11, du budget de la santé, de la solidarité et de la ville) ouverts par la loi de finances pour 1998 ont très fortement régressé en 1998.

Ainsi, les crédits de l'article 40 de ce chapitre, qui sont destinés à la constitution de réseaux de proximité associant accès aux soins et suivi social, à la prévention de l'hépatite B en milieu pénitentiaire et à la périnatalité ont régressé de 34% par rapport aux crédits ouverts par la loi de finances pour 1997.

Un tel décalage entre les symboles et la réalité ne saurait être accepté : c'est pourquoi votre commission vous proposera de compléter cet article par un alinéa disposant qu'à l'occasion de la préparation du projet de loi de finances pour 1999, le gouvernement veillera à doter de crédits suffisants les chapitres du budget de la santé destinés aux personnes défavorisées.

Votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'amendé.

Art. 36 bis
(Paragraphe I de l'article L. 227-1 du code de la sécurité sociale)
Fixation des objectifs de la lutte contre l'exclusion dans les conventions d'objectifs et de gestion

Introduit par voie d'amendement à l'Assemblée nationale, cet article précise que les conventions d'objectifs et de gestion conclues entre l'Etat et les caisses nationales de sécurité sociale (Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés, Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés, Caisse nationale des allocations familiales et Agence centrale des organismes de sécurité sociale) en application du paragraphe I de l'article L. 227-1 du code de la sécurité sociale issu de l'ordonnance n°96-344 du 24 avril 1996 fixeront les objectifs de l'action sociale, de prévention et de lutte contre l'exclusion.

Dans sa rédaction en vigueur, le 3° que cet article tend à modifier dispose que les conventions d'objectifs et de gestion précisent, « le cas échéant, les objectifs liés à la politique d'action sociale et de prévention ».

Si cet article était adopté, la détermination des deux premières catégories d'objectifs (action sociale et prévention) ne serait donc plus facultative, et une nouvelle catégorie d'objectifs de « lutte contre l'exclusion » figurerait en outre dans cette convention.

Les dispositions introduites par l'Assemblée nationale dans cet article sont juridiquement opportunes : il importe en effet que les conventions d'objectifs et de gestion, qui énumèrent les objectifs des caisses nationales et constituent désormais l'instrument privilégié des relations entre l'Etat et la sécurité sociale, mentionnent les objectifs des caisses en matière de lutte contre l'exclusion.

En pratique cependant, la portée de cet article sera réduite, car toutes les conventions, à l'exception de celle qui régit les relations entre l'Etat et l'ACOSS, organisme de sécurité sociale n'entretenant des relations qu'avec les employeurs, comportent déjà de telles dispositions.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 36 ter
(Paragraphe II de l'article L. 227-1 du code de la sécurité sociale)
Cas de la convention d'objectifs et de gestion de la CNAMTS

D'une manière redondante par rapport aux dispositions de l'article 36 bis, cet article, introduit par voie d'amendement à l'Assemblée nationale, prévoit que les objectifs de lutte contre l'exclusion en matière d'accès aux soins figureront dans les conventions d'objectifs et de gestion conclues entre l'assurance maladie et l'Etat.

Dans un seul souci de forme, votre commission présentera un amendement supprimant cette disposition déjà prévue pour toutes les conventions d'objectifs et de gestion à l'article 36 bis.

Votre commission vous propose de supprimer cet article.

Art. 36 quater
Médecine scolaire

Introduit par voie d'amendement à l'Assemblée nationale, cet article prévoit que le gouvernement présentera, dans le délai d'un an, un rapport sur le rôle de la médecine scolaire et son rôle dans la lutte contre l'exclusion.

Ce rapport devra en effet examiner la manière dont la médecine scolaire oeuvre pour améliorer le suivi médical des enfants scolarisés, notamment dans les zones où le recours aux soins est insuffisant.

Votre commission estime préoccupant qu'il faille attendre encore une année avant que soit dressé un état des lieux permettant de prendre des mesures en faveur de la santé scolaire.

Cet état des lieux, d'ailleurs, existe déjà. Le rapport du Haut Comité de la Santé Publique présenté le 30 juin 1997 à la Conférence nationale de santé, avait déjà mis l'accent sur la nécessité de renforcer les moyens de la santé scolaire et de l'éducation à la santé.

Aussi, le mercredi 11 mars 1998, des mesures ont été annoncées en Conseil des ministres : généralisation de l'éducation à la santé, avec notamment 20 heures de cours au collège, continuité entre le bilan de santé des enfants de 4 ans réalisé par les services de protection maternelle et infantile et celui qui est effectué à six ans par les services de la médecine scolaire, visite médicale à la fin de l'école primaire dans les zones d'éducation prioritaire.

A cet égard, votre commission souhaiterait obtenir des précisions du gouvernement sur l'état de réalisation de ces mesures.

D'ores et déjà, elle présentera un amendement tendant à généraliser les bilans de santé annuels au profit des élèves scolarisés dans des zones sanitaires prioritaires. En effet, l'article L. 191 du code de la santé publique ne prévoit qu'une seule visite médicale gratuite et obligatoire au profit des enfants à l'âge de six ans.

Les établissements (écoles, collèges et lycées) choisis pour l'application de ce dispositif sont ceux qui sont situés dans des zones où le recours aux soins est insuffisant.

Cette mesure peut constituer une première étape, dans l'attente de l'examen de l'opportunité de sa généralisation au profit de tous les enfants scolarisés. Mais l'état sanitaire des enfants et adolescents dans certains quartiers ou agglomérations justifie son adoption immédiate, sans attendre au moins une année comme le prévoit le projet de loi.

Votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'amendé.

Art. 37
Programmes régionaux d'accès à la prévention et aux soins

Cet article prévoit l'élaboration, dans chaque région, d'un programme pour l'accès à la prévention et aux soins des personnes les plus démunies.

Il généralise ainsi, en les transposant au niveau régional, les schémas départementaux d'accès aux soins prévus par la circulaire du 25 mars 1995 relative à l'accès aux soins des plus démunis. Ces schémas devaient être élaborés en concertation avec les partenaires locaux et recenser les difficultés rencontrées par les personnes défavorisées et les initiatives locales prises dans ce domaine.

Le projet de loi d'orientation relatif au renforcement de la cohésion sociale, présenté sous la précédente législature, institutionnalisait ces schémas départementaux.

Ils visent, dans un domaine sanitaire et social trop cloisonné, à favoriser la coopération et l'information ainsi que la promotion de solutions coordonnées.

Le choix du niveau régional retenu par le présent projet de loi est compréhensible : dans les ordonnances portant réforme de la sécurité sociale, le niveau régional a été choisi pour organiser la planification sanitaire. La création des agences régionales de l'hospitalisation, l'institution des conférences régionales de santé vont ainsi dans ce sens.

Cependant, ce niveau ne correspond pas à celui qui aurait été le plus pertinent en ce qui concerne la couverture maladie ou la prévention : ainsi, l'aide médicale ou la prévention sanitaire font partie des compétences des conseils généraux.

Il aurait donc été préférable, parallèlement à la création de structures de coordination, de réformer en profondeur la répartition des compétences en matière sanitaire et profiter de l'occasion fournie par ce projet de loi pour confier à l'Etat, par exemple, les compétences sanitaires dévolues aux départements par les lois de décentralisation. C'est d'ailleurs ce que vous proposera votre commission à l'article 39 bis.

Le présent article a été complété par les députés lors de son examen en première lecture. Ils ont ainsi prévu que les programmes régionaux seront établis à partir d'une analyse des situations particulières et des expériences existantes, associé de nouvelles institutions, telles que les mutuelles, à leur mise en oeuvre et prévu que ces programmes s'attacheront à définir des actions pour lutter contre les pathologies liées à la précarité ou à l'exclusion, et notamment les dépendances, les souffrances psychiques, les troubles du comportement ou les insuffisances nutritionnelles.

Le dernier alinéa de cet article prévoit opportunément qu'il est rendu compte de l'exécution des programmes devant les conférences régionales de santé.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification, étant précisé que les programmes régionaux ne prendront leur sens qu'avec l'institution d'une couverture maladie universelle et le transfert des compétences sanitaires des départements à l'Etat.

Art. 37 bis
(Art. 1er et 3 de la loi n° 75-535 du 30 juin 1975, art. L. 355-1-1 nouveau
du code de la santé publique)
Centres d'hygiène alimentaire et d'alcoologie

Introduit à l'initiative de l'Assemblée nationale, cet article dote d'un statut juridique stable les centres d'hygiène alimentaire et d'alcoologie (CHAA) qui en sont actuellement dépourvus.

Un tel statut est de nature à conforter l'action de ces centres, à planifier leur existence dans le cadre sanitaire et social défini par la loi n° 75-535 du 30 juin 1975 et à inciter l'Etat à mieux assurer leur financement.

L'article L. 355-1 du code de la santé publique prévoit en effet que « l'Etat organise et coordonne la prévention et le traitement de l'alcoolisme » et que les dépenses y afférent sont à sa charge, sans préjudice de la participation de l'assurance maladie aux dépenses de soins.

L'introduction de cet article dans le projet de loi est opportune : loin de faire un amalgame entre exclusion et alcoolisme, elle contribuera à améliorer la lutte contre une maladie qui est cause et facteur d'exclusion.

En effet, un rapport d'audit du dispositif de lutte contre l'alcoolisme, réalisé par l'Inspection générale des affaires sociales a mis en évidence ses insuffisances, et notamment son déséquilibre territorial et son insécurité juridique et financière.

Ainsi, le « statut » des centres résulte en effet uniquement de circulaires (circulaire du 28 mars 1978 relative à l'organisation des soins aux malades alcooliques dans les hôpitaux généraux, circulaire du 15 mars 1983 sur les CHAA, circulaire du 24 novembre 1983 sur l'ensemble des actions régionales, départementales ou nationales en matière de lutte contre l'alcoolisme).

En outre, selon l'IGAS, « le financement des CHAA est très hétérogène et l'individualisation de l'affectation des crédits est embryonnaire ». L'intervention de l'assurance maladie est « coûteuse et incohérente : le financement des structures de soins les moins coûteuses, les CHAA (le coût de traitement d'un malade est de l'ordre de 1.500 francs) est plus fragile et moins assuré que celui des structures les plus coûteuses (la journée d'hospitalisation représente au minimum 1.000 francs et la cure dure de 8 à 30 jours) ».

Votre commission vous propose d'adopter, pour cet article, un amendement de portée rédactionnelle. Il propose une rédaction de l'article L. 355-1-1 du code de la santé publique de façon à ne pas laisser penser que les CHAA ont le monopole des soins délivrés aux personnes souffrant d'une dépendance alcoolique.

Votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'amendé.

Art. 38
(Art. L. 711-3 du code de la santé publique)
Participation du service public hospitalier à la lutte contre l'exclusion

Cet article complète l'article L. 711-3 du code de la santé publique, qui définit les missions du service public hospitalier, par un alinéa qui prévoit qu'il concourt à la lutte contre l'exclusion sociale, en relation avec les autres institutions et professions compétentes.

En pratique, l'adoption de cet article ne changera pas grand chose à la prise en charge des personnes en situation de précarité pour lesquelles l'hôpital, et notamment ses services d'urgences, constitue déjà la porte d'entrée privilégiée au système de soins.

Sur le plan juridique, cet article ne confère pas non plus véritablement une mission nouvelle à l'hôpital. En effet, il doit déjà, aux termes de l'article L. 711-4, garantir « l'égal accès de tous » aux soins qu'il délivre. Une obligation d'accueil de jour et de nuit est également prévue par le même texte, de même que celle de veiller à la continuité des soins.

L'apport principal du texte consiste en une précision introduite à la fin du cinquième alinéa de l'article L. 711-4. Il énumère en effet les actions que devra entreprendre l'hôpital pour veiller à cette « continuité des soins » : s'assurer qu'à l'issue de leur admission ou hébergement, tous les patients disposent des conditions d'existence nécessaires à la poursuite de leur traitement.

Votre commission ne peut que souscrire à l'énoncé d'une telle obligation, mais s'interroge toutefois sur l'ampleur des moyens dont disposera l'hôpital pour la satisfaire pleinement.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 38 bis
Protection maternelle et infantile
(Art. L. 146 du code de la santé publique)

Introduit par voie d'amendement, cet article complète l'article L. 146 du code de la santé publique qui décrit les missions des services de protection maternelle et infantile (PMI). Il prévoit ainsi que la PMI comprendra des actions d'accompagnement psychologique et social des femmes enceintes et des jeunes mères de famille, particulièrement les plus démunies.

L'introduction de cet article dans le droit en vigueur ne devrait pas bouleverser le contenu des actions des services de PMI, déjà chargés aux termes dudit article de promouvoir des « mesures de prévention médicales, psychologiques, sociales et d'éducation pour la santé en faveur des futurs parents et des enfants ».

Cet article ne saurait non plus être compris comme modifiant la répartition des compétences entre les départements et l'Etat en ce qui concerne l'hébergement ou la prise en charge matérielle des jeunes femmes enceintes lorsqu'elles sont en situation de précarité.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 38 ter
(Art. L. 262-1 du code de la sécurité sociale)
Action du Fonds national d'action sociale et du Fonds national de prévention, d'éducation et d'information sanitaires

Introduit par voie d'amendement à l'Assemblée nationale, cet article vise à réorienter vers les personnes exposées au risque de précarité l'action de prévention, d'éducation et d'information sanitaire ainsi que l'action sanitaire et sociale des caisses primaires et régionales de la branche maladie du régime général.

Cette action, prévue par l'article L. 262-1 du code de la sécurité sociale, s'exerce principalement au moyen de deux Fonds.

Le premier, le Fonds national d'action sanitaire et sociale, a pour objet l'attribution à chaque caisse régionale et primaire d'une dotation annuelle lui permettant de financer son action sanitaire et sociale, mais aussi la couverture de dépenses de la caisse nationale, engagées principalement au titre de la gestion d'équipements sanitaires et sociaux.

Le second, le Fonds national de prévention, d'éducation et d'information sanitaires a le même objet pour les matières qui le concernent.

L'introduction de cet article dans le projet de loi tend à conforter la réorientation de l'action des centres d'examen de santé vers les personnes défavorisées entreprise depuis 1992 par le régime général.

Elle devrait conduire aux caisses à proposer les examens de dépistage en priorité aux personnes défavorisées, notamment celles qui ne relèvent pas de la médecine du travail ou d'un autre système de médecine préventive et qui rencontrent des difficultés à accéder au système de soins.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 39
(Art. L. 711-7-1 nouveau du code de la sécurité sociale)
Permanences d'accès aux soins consacrées aux personnes
en situation de précarité

Cet article dispose que, dans le cadre des programmes régionaux institués par l'article 37, les établissements de santé mettront en place des structures d'accès aux soins adaptées aux personnes en situation de précarité offrant en outre l'accompagnement social visé à l'article 38.

Il prévoit aussi qu'aux termes de conventions conclues avec l'Etat, des actes et des traitements pourront être délivrés gratuitement aux personnes précarisées.

L'idée d'instituer, au sein de l'hôpital, des structures spécialisées dans la prise en charge des personnes défavorisées n'est pas nouvelle. Déjà, la circulaire du 17 septembre 1993 a recommandé la mise en place de « cellules administratives d'accueil social », devenues « permanences d'accès aux soins de santé ».

L'innovation introduite dans le projet de loi est double. En premier lieu, les programmes régionaux d'accès aux soins contribueront à planifier, au niveau régional, l'existence de telles permanences qui n'existeront pas dans tous les hôpitaux (800 sont annoncées). Surtout, en second lieu, le financement de la délivrance gratuite de traitements ou de consultations externes sera organisé grâce à des conventions spécifiques entre l'Etat et les établissements. Le dossier d'information relatif au financement des mesures du projet de loi diffusé par le Gouvernement indique que l'assurance maladie prendra en charge, sur la dotation globale, les 61 millions de francs que nécessitera l'application de cet article en année pleine.

Votre commission s'interrogeant sur la vocation de l'assurance maladie à financer celle des actions de nature strictement sociales entreprises par les permanences d'accès aux soins, vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 39 bis
Transfert à l'Etat de compétences sanitaires des départements

A l'initiative de M. Patrick Devedjian, l'Assemblée nationale a opportunément introduit cet article nouveau qui prévoit que le Gouvernement présentera au Parlement, dans un délai d'un an, un rapport sur les modalités d'un transfert de compétences des départements vers l'Etat en matière de lutte contre la tuberculose.

Votre commission vous propose d'aller plus loin : en effet, il n'est pas contesté que l'ensemble des compétences sanitaires des départements, à l'exception de la protection maternelle et infantile -en raison du lien existant avec la compétence des départements en matière d'aide sociale à l'enfance-, devrait revenir à l'Etat.

Ces compétences sont énumérées à l'article 37 de la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 et aux articles L. 50 et L. 304 du code de la santé publique.

Ainsi, l'article 37 de la loi du 22 juillet 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat dispose que le département est responsable :

· du service départemental d'action sociale ;

· du service de l'aide sociale à l'enfance ;

· de la protection sanitaire de la famille et de l'enfance ;

· de la lutte contre les fléaux sociaux, dans les conditions prévues par le code de la santé publique (prophylaxie de la tuberculose et des maladie vénériennes) ;

· du dépistage précoce des affections cancéreuses et de la surveillance après traitement des anciens malades ;

· des actions de lutte contre la lèpre.

Le département, responsable de ces actions, en assure aussi le financement.

En outre, l'article L. 50 du code de la santé publique prévoit que les services départementaux de vaccination relèvent de la compétence du conseil général qui en assure l'organisation.

Enfin, l'article L. 304 du même code confie aux départements les dispensaires anti-vénériens.

Considérant que la prévention sanitaire constitue un élément essentiel de la politique de santé qui ne saurait relever d'approches fractionnées en fonction des maladies et des compétences, votre commission vous propose de transférer à l'Etat les compétences prévues par les 4°(lutte contre les fléaux sociaux), 5° (dépistage du cancer) et 6° (lutte contre la lèpre) de l'article 37 de la loi n° 83-663 et les articles L. 50 et L. 304 du code de la santé publique.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

CHAPITRE IV
-
EXERCICE DE LA CITOYENNETÉ

Ce chapitre est composé, dans le projet de loi initial, de deux articles portant respectivement sur l'accès au droit de vote pour les personnes sans domicile fixe (art. 40) et sur le régime d'aide juridictionnelle (art. 41).

En première lecture, l'Assemblée nationale a introduit trois articles additionnels afin de faciliter l'adhésion des demandeurs d'emploi aux organisations syndicales (art. 40 A) et de leur permettre d'accéder au congé de formation syndicale (art. 40 B) ainsi que d'instituer une information auprès des personnes incarcérées sur leurs droits sociaux (art. 41 bis).

Art. 40 A
(Art. L. 411-7 du code du travail)
Conditions d'adhésion des demandeurs d'emploi
aux organisations syndicales

Cet article additionnel a été introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de  Mme Janine Jambu et les membres du groupe communiste afin de permettre aux demandeurs d'emploi d'adhérer à un syndicat professionnel sans limite d'ancienneté au chômage.

Actuellement l'article L. 411-7 du code du travail dispose que les personnes qui ont cessé l'exercice de leurs fonctions ou de leur profession, si elles l'ont exercée au moins un an, peuvent soit continuer à faire partie d'un syndicat professionnel de salariés, soit adhérer à un syndicat professionnel de leur choix.

Le présent article supprime la mention relative à l'année préalable d'exercice de l'activité professionnelle. En revanche, pour adhérer à un syndicat professionnel, il sera toujours nécessaire d'avoir commencé une activité professionnelle donnant lieu au prélèvement de cotisations sociales.

Votre rapporteur souligne que cette mesure est de nature à réduire la fracture apparue au cours de l'hiver dernier entre les syndicats institutionnels engagés dans la gestion paritaire des organismes de sécurité sociale et les associations ou coordinations de chômeurs.

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Art. 40 B
(Art. L. 451-1 du code du travail)
Accès des demandeurs d'emploi à la formation syndicale

Cet article additionnel, introduit à l'initiative de Mme Janine Jambu et les membres du groupe communiste, tend à permettre aux demandeurs d'emploi de participer aux stages de formation économique, sociale et syndicale sans perdre leurs droits à l'indemnisation du chômage.

Les dispositions de l'article L. 451-1 du code du travail relatives au congé de formation économique, sociale et syndicale, prévoient que les salariés désireux de participer à des stages ou sessions de formation économique et sociale ou de formation syndicale, soit par des centres rattachés à des organisations syndicales de salariés, soit par des instituts spécialisés ont droit, sur leur demande, à un ou plusieurs congés.

Lorsque les salariés sont en entreprise, le congé doit donner lieu à une rémunération par les employeurs dans une limite (0,08 %) du montant des salaires annuels qui est déductible du montant de la participation des employeurs au financement de la formation professionnelle.

La durée totale de chaque congé ne peut être inférieure à deux jours. Elle ne peut être supérieure à douze jours par an pour un salarié et à dix-huit jours s'il est animateur des stages ou sessions ou s'il est appelé à exercer des responsabilités syndicales.

Cet article complète l'article L. 451-1 précité en indiquant que les demandeurs d'emploi peuvent participer aux stages en question dans la limite des 12 et 18 jours mentionnés ci-dessus suivant la nature des fonctions exercées. Il est ajouté que les demandeurs d'emploi conservent le revenu de remplacement (AUD ou ASS) auquel ils ont droit, pendant toute la durée du stage.

Le dispositif proposé répond aux mêmes préoccupations que celles exposées à l'article 40 A ci-dessus.

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Art. 40 C
(Art. 947 bis du code général des impôts)
Exonération du timbre fiscal exigé pour la délivrance
d'une carte d'identité

Cet amendement, introduit par un amendement du Gouvernement, à la suite d'une initiative prise par M. Jean-Pierre Brard et les membres du groupe communiste, exonère du paiement du timbre fiscal toutes les personnes sans domicile fixe, sous réserve que celles-ci soient présentées par un organisme d'accueil figurant sur une liste qui sera établie par le représentant de l'Etat dans le département et, à Paris, par le préfet de police.

Il n'est pas inutile de rappeler que, lors de l'examen en séance publique du projet de loi d'orientation relatif au renforcement de la cohésion sociale sous la précédente législature, l'Assemblée nationale avait adopté un dispositif ayant, sur le fond, le même objet en prévoyant que les cartes d'identité seraient délivrées gratuitement aux personnes véritablement indigentes et reconnues hors d'état d'en acquitter le montant.

Le nouveau dispositif fait uniquement appel à la notion d'absence de domicile fixe. Ceci peut soulever quelques interrogations dans la mesure où le fait d'être sans domicile fixe n'implique pas, dans certains cas -il est vrai, relativement marginaux- la modicité des ressources. Par ailleurs, il ne faut pas négliger le fait que, depuis l'instauration du RMI, toute personne a droit à un revenu minimum et ne peut donc être considérée a priori comme « indigente », pour reprendre l'expression encore en vigueur dans le code général des impôts.

S'agissant du niveau de revenus des personnes visées par l'article, Mme Martine Aubry a souligné en séance publique que les personnes en question devront, en tout état de cause, être « connues » d'un organisme d'accueil -CHRS ou association s'occupant de sans domicile fixe- dont le préfet fixera la liste dans le département. Toutefois, la vocation d'une association n'est sans doute pas d'exercer un contrôle tatillon sur les revenus des personnes dont elle accepte de prendre en charge la domiciliation.

C'est pourquoi votre commission a adopté un amendement réservant l'exonération du timbre fiscal aux personnes sans domicile fixe dont les ressources ne dépassent pas le montant du RMI, afin que nul doute de fraude ne pèse sur le dispositif.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi amendé.

Art. 40
(Art. L. 15-1 et L. 18 du code électoral)
Droit de vote des personnes sans domicile fixe

Cet article, déjà prévu dans le projet de loi d'orientation relatif au renforcement de la cohésion sociale (article 4), modifie le code électoral afin de permettre aux personnes qui ne peuvent « apporter la preuve d'un domicile ou d'une résidence » d'être inscrites sur les listes électorales et de voter, à la condition de s'être préalablement déclarées auprès d'un organisme d'accueil agréé.

Dans le projet de loi initial, le paragraphe I de cet article envisage deux modes de rattachement de la personne sans domicile à un organisme agréé :

- soit cet organisme est mentionné depuis un an au moins25(*) sur la carte nationale d'identité de la personne sans domicile fixe : cette procédure suppose que l'intéressé ait demandé la mise à jour de sa carte d'identité et qu'il soit bien en possession de ce document au moment de l'inscription sur les listes électorales ;

- soit cet organisme a fourni une attestation établissant qu'il est bien en relation avec la personne sans domicile fixe depuis un an(1) : cette possibilité supplémentaire apparaît opportune puisque les personnes sans domicile fixe sont particulièrement vulnérables et susceptibles d'égarer ou de se faire dérober leurs documents administratifs.

Le paragraphe II de l'article prévoit que pour les personnes sans domicile ou sans résidence, l'adresse mentionnée sur les listes électorales est celle de l'organisme d'accueil auquel elles ont demandé leur rattachement.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement déposé, à la fois, par Mme Roselyne Bachelot-Narquin et les membres du groupe RPR et par Mme Dominique Gillot et les membres du groupe socialiste, afin d'abaisser d'un an à six mois la durée minimale pendant laquelle la personne sans domicile fixe doit avoir établi un lien avec l'organisme d'accueil auprès duquel elle est domiciliée.

S'agissant d'une modification du code électoral, votre commission s'en remet, sur cet article, à l'avis de votre commission des lois.

Art. 41
(Art. 13 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991)
Aide juridictionnelle des personnes sans domicile fixe

Cet article, adopté sans modification par l'Assemblée nationale et repris de l'ancien projet de loi de MM. Barrot et Emmanuelli (art. 5), prévoit que pour demander et obtenir le versement de l'aide juridictionnelle, une personne sans domicile peut se déclarer auprès d'un organisme d'accueil.

L'adresse de l'organisme d'accueil permet de déterminer le bureau d'aide juridictionnelle dont dépend la personne concernée pour la mise en oeuvre de l'aide.

Cette mesure est de nature à permettre aux plus démunis d'exercer leurs droits dans le domaine de la justice.

L'aide juridique a été instituée par la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique qui a donné lieu, devant le Sénat, à un examen au fond par votre commission des lois.

C'est pourquoi votre commission s'en remet sur cet article à l'avis de votre commission des lois.

Art. 41 bis
Information des prisonniers durant l'exécution d'une peine d'emprisonnement

Cet article additionnel, introduit par l'Assemblée nationale par un amendement de M. Jean-Michel Marchand et des membres du groupe radical, citoyen et vert, adopté avec l'avis favorable du Gouvernement, prévoit que les personnes condamnées ont droit pendant l'exécution de leur peine, à une information sur leurs droits sociaux de nature à faciliter leur réinsertion.

Cet amendement, qui a été sous-amendé en séance publique par M. Patrick Devedjian, apporte une réponse de principe au problème de l'information des populations condamnées à une peine d'emprisonnement.

Votre rapporteur a été informé de l'importance de cette question lorsqu'il a entendu M. Gentilini, président de la Croix Rouge Française, qui lui a fait part des expériences intéressantes menées par cette association pour améliorer l'information des détenus au moment de leur libération.

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

TITRE II
-
DE LA PRÉVENTION DES EXCLUSIONS

Le présent titre comprend cinq chapitres portant respectivement sur la procédure de traitement des situations de surendettement (chapitre premier), la saisie immobilière et l'interdiction bancaire (chapitre II), les mesures relatives au maintien dans le logement (chapitre III) les moyens d'existence comportant notamment la revalorisation des minima sociaux des plus démunis (chapitre IV) et le droit à l'égalité des chances par l'éducation et la culture (chapitre V).

CHAPITRE PREMIER
-
PROCÉDURE DE TRAITEMENT DES SITUATIONS DE SURENDETTEMENT

Ce chapitre a pour objet de réformer la procédure de traitement du surendettement des particuliers qui a été instituée par la loi n° 89-1010 du 31 décembre 1989 relative à la prévention et au règlement des difficultés liées au surendettement des particuliers et des familles, modifiée par la loi n° 95-125 du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative et par la loi n° 98-46 du 23 janvier 1998 renforçant la protection des personnes surendettées en cas de saisie immobilière.

Le dispositif actuel de traitement du surendettement est généralement jugé « globalement satisfaisant », comme l'a constaté l'excellent rapport d'information de MM. Jean-Jacques Hyest et Paul Loridant26(*). Toutefois, des lacunes subsistent et l'évolution du phénomène du surendettement pourrait compromettre, à terme, l'efficacité du dispositif. Le Conseil national de la consommation note ainsi, dans son avis du 4 décembre 1997, que « si la loi du 31 décembre 1989 modifiée en 1995 a apporté une réponse que l'on peut qualifier de satisfaisante aux problèmes du surendettement actif, l'expérience démontre qu'elle ne s'avère pas adaptée au traitement du surendettement passif. ».

Les modifications proposées par le présent projet de loi ne bouleversent pas la législation actuelle. Elles visent avant tout à adapter le dispositif à la multiplication des cas de « surendettement passif » et à en corriger certains dysfonctionnements.

Votre rapporteur commentera brièvement les onze articles de ce chapitre, dont la commission des lois et la commission des finances se sont saisies pour avis, suite aux travaux du groupe de travail commun qu'elles ont constitué.

Il s'en remet largement à ces deux avis éclairés et propose, en conséquence, d'adopter ces articles sans modification sous réserve des amendements qui pourront être proposés par les deux commissions et sur lesquels la commission des Affaires sociales se prononcera à l'occasion de la réunion qu'elle consacrera à l'examen des amendements extérieurs.

Art. 42
(Art. L. 331-1 du code de la consommation)
Modification de la composition de la commission de surendettement des particuliers

Les commissions de surendettement des particuliers sont, selon les termes du rapport d'information précité, la « cheville ouvrière » du dispositif. Il existe à l'heure actuelle 117 commissions sur le territoire métropolitain.

Ces commissions sont d'abord investies d'un rôle de conciliation : elles doivent tenter de parvenir à une solution négociée, qui prend la forme d'un plan amiable de règlement du passif, accepté par le débiteur et ses créanciers. En cas d'échec de cette phase amiable, les commissions peuvent ensuite, à la demande du débiteur, formuler des recommandations (report de la dette, rééchelonnement pour une durée maximale de cinq ans, réduction des taux d'intérêt...). Ces recommandations sont rendues exécutoires par le juge à l'issue d'un délai de quinze jours si elles ne sont pas contestées.

L'ampleur des missions de ces commissions invite alors à examiner leur composition. L'article L. 331-1 du code de la consommation précise que la commission comprend :

- le représentant de l'Etat dans le département, président,

- le trésorier-payeur, vice-président,

- le représentant local de la Banque de France, qui en assure le secrétariat,

- deux personnalités choisies par le préfet, l'une sur proposition de l'Association française des établissements de crédit et l'autre sur proposition des associations familiales ou de consommateurs.

La composition de ces commissions a donc plusieurs caractéristiques :

- il s'agit d'une instance de nature administrative dans laquelle les élus ne sont pas représentés,

- la commission est également de nature paritaire, car, aux côtés des représentants de l'administration, siègent un représentant des débiteurs et un représentant des créanciers,

- elle est enfin de taille réduite, ne comptant que cinq membres. A cet égard, lors de la discussion de la loi du 31 décembre 1989, le débat parlementaire avait permis de restreindre le nombre de membres de la commission, fixé à douze par le projet de loi initial. Le Parlement avait alors estimé que la taille réduite de la commission était la condition de son efficacité.

Le présent article propose de compléter la composition actuelle de la commission en y incluant deux nouveaux membres : le président du conseil général et le directeur des services fiscaux.

La présence du président du conseil général permettrait la présence d'une personnalité compétente en matière d'aide sociale au moment où les cas de surendettement examinés par les commissions nécessitent tout autant un traitement social qu'un traitement économique.

La présence du directeur des services fiscaux vise quant à elle à mieux associer ces services qui sont déjà, de fait, impliqués dans le traitement de la situation de certains débiteurs. Les services fiscaux accordent en effet fréquemment des remises gracieuses pour les dettes fiscales des personnes surendettées, mais ces remises se font pour l'instant sans lien avec la procédure de traitement du surendettement devant la commission. Or les dettes fiscales représentent en moyenne 4 % du passif des surendettés.

Cet article propose également une modification rédactionnelle afin de prendre acte du changement de dénomination de l'Association française des établissements de crédit, devenue l'Association française des établissements de crédit et des entreprises d'investissement.

L'Assemblée nationale a apporté quatre modifications à la rédaction initiale de cet article.

La première modification est d'ordre rédactionnel, le terme « préfet » étant remplacé par « représentant de l'Etat dans le département ».

L'Assemblée nationale a également adopté un amendement de Mme Véronique Neiertz, rapporteur de la commission spéciale sur le volet « surendettement », qui supprime la présence du président du conseil général au sein de la commission de surendettement. La commission reste donc de nature administrative. Il est à noter que l'association des présidents des conseils généraux s'était montrée défavorable à la présence d'un élu départemental au sein de la commission.

Un second amendement du rapporteur a été adopté par l'Assemblée nationale. Il prévoit que le représentant de l'Etat, le trésorier payeur général et le directeur des services fiscaux peuvent « se faire représenter, par un seul et même délégué , dans des conditions fixées par décret ». Cet amendement vise à assurer une plus grande stabilité de la commission, les préfets et les trésoriers payeurs généraux se faisant fréquemment remplacer par des personnes différentes. Le Gouvernement s'est opposé à cet amendement, jugeant qu'il relevait du domaine réglementaire.

L'Assemblée nationale, sur proposition du rapporteur de la commission spéciale et contre l'avis du Gouvernement, a enfin institué la présence, au sein de la commission, d'une personnalité choisie par le représentant de l'Etat « sur proposition du fonds de solidarité pour le logement parmi les représentants des locataires ou, à défaut, un membre du conseil départemental de la consommation représentant les locataires ».

Votre commission vous propose d'adopter cet article sous réserve des amendements qui pourront être proposés par les commissions des lois et des finances.

Art. 43
(Art. L. 331-2 du code de la consommation)
Définition des ressources minimales nécessaires aux dépenses courantes du ménage par la commission

L'élaboration par les commissions de surendettement d'un plan conventionnel de redressement (art. L. 331-6 du code de la consommation) ou de recommandations en cas d'échec de la phase amiable (art. L. 331-7) suppose un arbitrage pour l'affectation des ressources des personnes surendettées entre, d'une part, le remboursement des dettes et, d'autre part, ce qui est couramment appelé le « reste à vivre », c'est-à-dire ce qui, au-delà des remboursements prévus, permet au débiteur d'assumer les charges de la vie courante.

Or, la législation actuelle ne prévoit jusqu'à présent aucune définition de ce « reste à vivre » : les commissions ont alors toute latitude pour fixer souverainement la part des ressources nécessaires aux dépenses courantes des ménages, échappant ainsi aux créanciers.

A cet égard, l'examen des législations étrangères en matière de surendettement des particuliers souligne la spécificité de la législation française, qui est la seule à ne pas évoquer la question du « reste à vivre ».

Deux types de réponses sont généralement apportés par les législations étrangères :

- une définition « rigide » du reste à vivre

Les lois allemande et québecquoise, ainsi que les projets de loi en cours de discussion en Belgique et aux Pays-Bas, donnent une définition précise du revenu minimum laissé à la disposition du débiteur. Il peut être défini soit en fonction de la fraction saisissable du revenu (Allemagne, Québec, Belgique), soit par rapport au minimum social (Pays-Bas).

- une définition « souple » du reste à vivre

Les législations suisse, danoise, américaine et anglaise ne définissent pas expressément les ressources minimales du débiteur pendant le plan de remboursement : les lois suisse, danoise et américaine se réfèrent à ce qui est « nécessaire » à la subsistance du débiteur et de sa famille tandis que la loi anglaise laisse au tribunal le soin d'apprécier en fonction des circonstances.

Or, l'absence d'encadrement légal du « reste à vivre » peut devenir problématique, comme l'a souligné le rapport d'information précité : les disparités d'approche des commissions se traduisent, pour les débiteurs, par des inégalités de situation.

« Deux approches différentes ont en effet été retenues par les commissions, chacune combinant le système des frais réels et celui du forfait : dans un cas, le forfait couvre les dépenses d'alimentation, d'entretien et diverses charges courantes (électricité, téléphone, assurances...), dans l'autre, il ne couvre pas les deux premières catégories de dépenses. Des différences appréciables ont en outre été observées dans les montants accordés, même si la dispersion autour de la moyenne demeure assez faible » notent ainsi les rapporteurs.

Le présent article modifie le droit existant en y incluant cette notion de « reste à vivre ». Si le projet de loi ne modifie pas en pratique l'étendue des pouvoirs des commissions car elles intégraient de facto la nécessité de fixer un « reste à vivre » dans l'élaboration des plans ou des recommandations, il prévoit en revanche une harmonisation de la définition de ce « reste à vivre ». L'évaluation des ressources minimales nécessaires aux dépenses courantes des ménages se fera par référence au dispositif de saisie sur les salaires établi par l'article L. 145-2 du code du travail. Le Gouvernement reprend donc à son compte le dispositif existant en Allemagne et au Québec.

La définition du minimum insaisissable se fera par décret afin d'adapter les dispositions du code du travail aux situations spécifiques de surendettement : le barème applicable reste celui établi par le décret n° 96-1146 du 26 décembre 1996 (art. R. 145-2 du code du travail), mais la nature des ressources auxquelles s'appliquera ce barème sera définie par décret.

Barème applicable aux saisies sur rémunération
(Art. R. 145-2 du code du travail)

« Les proportions dans lesquelles les rémunérations annuelles visées à l'article L. 145-2 sont saisissables ou cessibles sont fixées comme suit :

« - au vingtième, sur la tranche inférieure ou égale à 18.300 F ;

« - au dixième, sur la tranche supérieure à 18.300 F, inférieure ou égale à 36.500 F ;

« - au cinquième, sur la tranche supérieure à 36.500 F, inférieure ou égale à 54.800 F ;

« - au quart, sur la tranche supérieure à 54.800 F, inférieure ou égale à 72.900 F ;

« - au tiers, sur la tranche supérieure à 72.900 F, inférieure ou égale à 91.100 F ;

« - aux deux tiers, sur la tranche supérieure à 91.100 F, inférieure ou égale à 109.400 F ;

« - à la totalité, sur la tranche supérieure à 109.400 F.

« Les seuils déterminés ci-dessus sont augmentés d'un montant de 6.700 F par personne à la charge du débiteur saisi ou du cédant, sur justification présentée par l'intéressé. »

L'Assemblée nationale a adopté un amendement du rapporteur visant à définir un « plancher » pour le « reste à vivre ». Celui-ci ne « peut être inférieur au revenu minimum d'insertion dont disposerait le ménage ».

Votre commission vous propose d'adopter cet article sous réserve des amendements qui pourront être proposés par les commission des lois et des finances.

Art. 43 bis (nouveau)
(Art. L. 145-2 du code du travail)
Définition d'un minimum insaisissable sur les rémunérations des salariés

L'Assemblée nationale a adopté, sur proposition de Mme Véronique Neiertz, rapporteur, un article additionnel qui étend à l'ensemble des salariés le principe du « reste à vivre ».

Cet article, qui modifie l'article L. 145-2 du code du travail, instaure une fraction insaisissable de la rémunération. Cette fraction est « égale au montant de ressources dont disposerait le salarié s'il ne percevait que le revenu minimum d'insertion ».

Votre commission vous propose d'adopter cet article sous réserve des amendements qui pourront être proposés par les commissions des lois et des finances.

Art. 44
(Art. L. 331-3 du code de la consommation)
Modification de la procédure applicable devant la commission

L'article L. 331-3 du code de la consommation fixe les règles de procédure applicables devant la commission de surendettement.

Le présent article modifie ces règles sur deux points. Il vise avant tout à renforcer le caractère contradictoire de la procédure.

Le paragraphe I de cet article introduit le droit d'une audition du débiteur, à sa demande, par la commission. Cette modification constitue un changement substantiel de la procédure en y renforçant la place du débiteur. La loi n'ouvre en effet, jusqu'à présent, au débiteur que la possibilité d'être entendu à la seule demande de la commission : l'article L. 331-3, alinéa 4, précise que la commission « peut entendre toutes les personnes dont l'audition lui paraît utile », tandis que l'article 12 du décret n° 95-660 du 9 mai 1995 prévoit explicitement une possibilité d'audience du débiteur, mais à la seule demande de la commission.

Le paragraphe II du présent article concerne l'article L. 331-3, alinéa 4, du code de la consommation qui précise qu'il appartient à la commission de dresser l'état d'endettement du débiteur, sur déclaration de celui-ci. Il complète cette procédure d'une double manière. D'une part, il permet aux créanciers de faire valoir leurs droits. Il institue d'abord une obligation d'information des créanciers par la commission. Il ouvre également aux créanciers la possibilité de contester et de compléter, devant la commission, l'état du passif déclaré par le débiteur. Si les créanciers estiment que le passif déclaré par le débiteur n'est pas conforme à la réalité des créances, ils disposent d'un délai de 45 jours, à partir de la date à laquelle la commission les informe de l'état du passif déclaré par le débiteur, pour fournir les justifications de leurs créances.

D'autre part, le paragraphe II de cet article précise que, passé le délai de 45 jours, « la créance est prise en compte par la commission au vu des seuls éléments fournis par le débiteur ». Il institue donc un délai maximal pendant lequel les créanciers peuvent contester les éléments objectifs de la créance.

L'Assemblée nationale a apporté, sur proposition du rapporteur, trois modifications au texte présenté par le Gouvernement.

La première modification vise à préciser que l'assistance du débiteur par une personne de son choix doit être gratuite.

La seconde modification ramène à 30 jours, au lieu de 45, le délai imparti aux créanciers pour fournir les justifications de leurs créances, en cas de désaccord sur l'état du passif du débiteur. Cette modification a été proposée par deux amendements identiques, l'un du rapporteur, l'autre de M. Pierre Cardo.

L'Assemblée nationale a enfin adopté un amendement du rapporteur obligeant les créanciers « à indiquer si les créances en cause ont donné lieu à une caution et si celle-ci a été actionnée ».

Votre commission vous propose d'adopter cet article sous réserve des amendements qui pourront être proposés par les commissions des lois et des finances.

Art. 45
(Art. L. 331-4 du code de la consommation)
Saisine du juge de l'exécution pour vérification des créances

L'article L. 331-4 du code de la consommation, modifié par la loi n° 95-125 du 8 février 1995, définit les conditions de saisine du juge de l'exécution, au cours de la phase amiable, afin de vérifier la validité et le montant des créances.

La vérification de la régularité des créances constitue une prérogative du juge. Toutefois, cet article encadre strictement l'intervention du juge de l'exécution en restreignant les possibilités de saisine : en phase amiable, seule la commission peut saisir le juge d'une demande de vérification lorsqu'elle se trouve confrontée à une difficulté.

La rigidité de cette procédure repose sur une double motivation, comme l'a souligné le rapport d'information précité : « en encadrant strictement le champ de la vérification, l'intention du législateur était de faire en sorte que la saisine du juge en la matière reste exceptionnelle afin, d'une part, de décourager les manoeuvres dilatoires ralentissant le travail des commissions et, d'autre part, d'éviter que les tribunaux ne soient victimes d'un nouvel engorgement ».

Le présent article modifie sensiblement l'équilibre de ce dispositif. Il prévoit en effet d'ouvrir au débiteur la possibilité de demander à la commission de saisir le juge de l'exécution pour vérification des créances, en cas de contestation par le débiteur de l'état du passif dressé par la commission. Cette possibilité est toutefois encadrée par la fixation d'un délai de 20 jours.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement de Mme Véronique Neiertz, rapporteur de la commission spéciale, qui précise que « passé le délai de vingt jours, le débiteur ne peut plus formuler une telle demande. La commission informe le débiteur de ce délai ».

Cet amendement donne donc un caractère impératif au délai de 20 jours et institue, pour la commission, une obligation d'information du débiteur sur ce délai.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sous réserve des amendements qui pourront être proposés par les commissions des lois et des finances.

Art. 46
(Art. L. 331-5 du code de la consommation)
Saisine du juge, en cas d'urgence, afin de suspendre les procédures d'exécution

L'article L. 331-5 du code de la consommation prévoit que « la commission peut saisir le juge de l'exécution aux fins de suspension des procédures d'exécution diligentées contre le débiteur et portant sur les dettes autres qu'alimentaires ». Cette suspension, d'une durée maximale d'un an, interdit donc au débiteur de contracter de nouvelles dettes ou de payer des créances.

Le présent article modifie ce dispositif sur deux points.

Le paragraphe I de l'article vise à instituer une procédure d'urgence, qui s'ajouterait aux procédures existantes.

Cette procédure d'urgence est ouverte au seul président de la commission. Ce dernier peut, de sa seule initiative, saisir le juge. Il doit en informer, ensuite, la commission.

Le paragraphe II de cet article modifie la durée de suspension des poursuites, fixée jusqu'à présent pour la durée de la procédure avec un maximum d'un an. La modification apportée étend la suspension des poursuites à la période qui s'écoule entre le moment où la tentative d'élaboration du plan conventionnel a échoué et la date à laquelle le débiteur demande le bénéfice des recommandations élaborées par la commission. Cette modification vise donc à mieux définir la durée de suspension des procédures d'exécution, en donnant une définition plus précise de la durée de la procédure de traitement du surendettement. La durée maximale d'un an est maintenue, mais souffre d'une exception visant à prendre en compte une éventuelle lenteur de la justice : à la demande du débiteur, la durée de suspension des poursuites reste acquise jusqu'à ce que le juge ait conféré force exécutoire aux mesures recommandées par la commission.

L'Assemblée nationale, sur proposition de Mme Véronique Neiertz, rapporteur de la commission spéciale, a apporté plusieurs modifications au texte élaboré par le Gouvernement :

- l'initiative de la saisine du juge, dans le cadre de la procédure d'urgence est ouverte au délégué du président de la commission, au représentant local de la Banque de France et au débiteur alors que le texte initial réservait cette initiative au seul président de la commission ;

- la commission est informée de cette saisine ;

- le troisième alinéa de l'article L. 331-5 du code de la consommation connaît une modification rédactionnelle afin de lever une ambiguïté relative à l'intervention de la commission en cas de saisie immobilière ;

- une autre modification rédactionnelle substitue le terme « juge » à celui de « juge de l'exécution » car il peut s'agir dans certains cas du juge des saisies immobilières.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sous réserve des amendements qui pourront être proposés par les commissions des lois et des finances.

Art. 47
(Art. L. 331-7 du code de la consommation)
Modification des pouvoirs de la commission
en cas d'échec de la conciliation

L'article L. 331-7 du code de la consommation fixe les pouvoirs de la commission en cas d'échec de sa mission de conciliation.

Dans le cas où le plan conventionnel est refusé par l'une ou l'autre des parties, la commission, sur la demande du débiteur, recommande une série de mesures destinées à permettre le remboursement des dettes dans un temps déterminé. Actuellement, cet étalement ne peut excéder cinq ans, ou la moitié de la durée restant à courir. La recommandation de la commission est ensuite soumise au juge pour homologation.

Le présent article apporte trois modifications à ce dispositif. La première est substantielle car elle vise à allonger la durée de rééchelonnement des paiements. Les autres ne sont que des modifications de coordination ou de rédaction.

Le paragraphe I de cet article prévoit deux modifications.

Il limite d'abord les pouvoirs de recommandations de la commission en excluant du champ de l'article L. 331-7 du code de la consommation la possibilité d'un report du paiement des dettes. Cette modification consiste simplement à assurer une mise en cohérence du dispositif, l'article 48 du projet de loi instituant la possibilité de moratoire.

Cet article propose également d'allonger la durée de rééchelonnement des paiements des dettes : la durée maximale est portée de cinq à huit ans. Cet allongement vise à une meilleure répartition de l'effort demandé au débiteur, une durée de rééchelonnement de cinq ans étant jugée insuffisante pour garantir le suivi des plans de redressement.

Il faut cependant noter qu'à l'exception du Québec, aucun pays ayant adopté une législation sur le surendettement des particuliers ne fixe à plus de sept ans la durée des plans de remboursement. Cette durée est généralement comprise entre trois et cinq ans (Grande-Bretagne, Etats-Unis, Danemark, projet de loi néerlandais) et peut parfois atteindre sept ans (Allemagne, projet de loi belge). A cet égard, le Conseil national de la consommation, dans son avis du 4 décembre 1997, avait proposé un délai de sept ans pour le rééchelonnement des dettes, avec la possibilité d'un plan plus long pour le remboursement des dettes immobilières.

Le paragraphe II de cet article se limite à une simple modification rédactionnelle. La commission de surendettement, parmi ses pouvoirs de recommandation, a la possibilité de moduler le niveau des taux d'intérêt, voire de fixer un taux inférieur au taux d'intérêt légal (3°), et de réduire le montant des remboursements de prêts immobiliers (4°). Selon la rédaction antérieure, la mise en oeuvre de ces pouvoirs exigeait une « décision spéciale et motivée » de la commission.

Le présent paragraphe propose de remplacer « décision » par « proposition ». Il s'agit ici d'une simple modification rédactionnelle. La commission ne dispose en effet que d'un simple pouvoir de recommandation, la procédure ne devenant exécutoire qu'après l'intervention du juge.

L'Assemblée nationale a apporté trois modifications au texte proposé par le Gouvernement.

Les deux premières sont de nature strictement rédactionnelle.

La dernière, issue d'un amendement de Mme Véronique Neiertz, rapporteur de la commission spéciale, et adoptée contre l'avis du Gouvernement, vise le taux d'intérêt applicable aux échéances rééchelonnées. Celui-ci ne pourra être supérieur au taux légal.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sous réserve des amendements qui pourront être proposés par les commissions des lois et des finances.

Art. 48
(Art. L. 331-7-1 nouveau du code de la consommation)
Institution d'une possibilité de moratoire et d'effacement des dettes en cas d'échec de la phase de conciliation

Cet article constitue l'innovation majeure du projet de loi en matière de surendettement. Il vise à adapter le dispositif de traitement du surendettement aux cas les plus désespérés.

Le rapport précité de MM. Jean-Jacques Hyest et Paul Loridant constate que, pour les ménages les plus fragilisés, le dispositif législatif actuel semble atteindre ses limites.

« En effet, les commissions de surendettement sont de plus en plus confrontées à des dossiers dans lesquels la capacité de remboursement des surendettés est très faible, voire nulle. Devant ces cas inextricables, les commissions n'ont pas d'autres alternative que de proposer un moratoire. Or, la multiplication des retours de dossiers risque à moyen terme de provoquer l'asphyxie des commissions de surendettement ».

Le projet de loi introduit un nouvel article L. 331-7-1 dans le code de la consommation. Cet article instaure deux mesures nouvelles afin de mieux prendre en compte ces situations :

- l'institution d'un moratoire d'une durée maximale de trois ans ;

- la réduction ou l'effacement des dettes.

Ces deux innovations appellent des commentaires particuliers :

·  Le moratoire

En elle-même, la pratique du moratoire n'est pas une réelle nouveauté pour les commissions de surendettement. L'article L. 331-7 du code de la consommation leur permet en effet déjà de prescrire, dans ses recommandations, le report du paiement des dettes. Le rapport d'information précité notait ainsi que « la pratique des moratoires tend (...) à se généraliser. Statistiquement et en données cumulées, le pourcentage de plans comportant des reports de dettes est de 28 % en phase amiable et de 58 % en phase de recommandation ».

Cette pratique n'apporte cependant pas satisfaction.

D'une part, ces moratoires sont de courte durée. 58 % d'entre eux sont d'une durée inférieure à un an. Ils ne laissent pas un temps suffisant aux débiteurs insolvables à la suite d'« accidents de vie » (chômage, décès, longue maladie, séparation) pour redresser leur situation financière. Dès lors, la pratique des moratoires se traduit à terme par l'échec des plans de redressement.

D'autre part, ces moratoires conduisent paradoxalement à l'encombrement des commissions. On estime qu'environ 15 % des dossiers en instruction devant les commissions en 1996 étaient des dossiers redéposés à la suite d'un moratoire.

Le projet de loi donne un nouveau cadre juridique à ces pratiques de moratoires.

Il définit d'abord les conditions du recours au moratoire. Le moratoire ne peut intervenir qu'après l'échec de la tentative de conciliation, comme solution alternative aux mesures visées à l'article L. 331-7 du code de la consommation. Il exige également des conditions objectives liées à la situation du débiteur : « insolvabilité (...) caractérisée par l'absence de ressources ou de biens saisissables ».

Il encadre ensuite le champ du recours au moratoire. La durée du moratoire ne peut excéder trois ans. Le moratoire peut s'appliquer aux « créances autres qu'alimentaires, fiscales, parafiscales ou envers les organismes de sécurité sociale ».

Il précise l'effet du moratoire. Le moratoire entraîne la suspension de l'exigibilité des créances. Pendant cette période, afin d'atténuer la charge du remboursement des intérêts tout un respectant les droits du créancier, le projet de loi prévoit que c'est le taux d'intérêt légal qui s'applique. Par ailleurs, au vu de la situation du débiteur, la commission peut recommander un différé de paiement des intérêts moratoires en fin de période.

Le présent article définit enfin, dans son paragraphe IV, la procédure applicable au moratoire. Le prononcé du moratoire reste le fait du juge sur recommandation de la commission.

L'introduction de ce nouveau moratoire dans la législation française sur le surendettement constituerait une spécificité au regard des législations étrangères : aucune législation parmi celles d'Allemagne, d'Angleterre, de Belgique, du Danemark, des Pays-Bas, de la Suisse, du Québec ou des Etats-Unis, ne prévoit explicitement la possibilité d'un moratoire lorsque les revenus des débiteurs sont insuffisants pour permettre l'élaboration d'un plan.

· La réduction ou l'effacement des créances

Si la mise en place d'un moratoire n'est pas une véritable innovation, la possibilité d'une réduction ou d'un effacement des créances, inscrite dans le second alinéa du nouvel article L. 331-7-1 du code de la consommation constitue une réelle nouveauté dans la législation française. Jusqu'à présent, il n'existait en effet qu'une simple possibilité de réduction des prêts immobiliers en cas de vente du logement principal du débiteur, possibilité prévue au 4° de l'article L. 331-7 du code de la consommation.

Cette innovation répond au constat dressé par le Conseil national de la consommation dans son avis précité du 4 décembre 1997. Le Conseil estime en effet « qu'il y a nécessité de prévoir la possibilité d'un abandon de créances pour les personnes qui se trouvent dans des situations extrêmes afin de leur permettre de repartir dans la vie dans des conditions viables ». Le Conseil ajoute cependant que « le recours à ces mesures revêt un caractère exceptionnel qui doit bien sûr être encadré par les conditions strictes ».

Les dispositions introduites par le second alinéa du nouvel article L. 331-7-1 du code de la consommation sont les suivantes.

A l'issue de la période de moratoire, la commission réexamine la situation du débiteur. Si elle s'est améliorée, la procédure reprend au stade de la phase de recommandation. Si elle ne permet toujours pas d'établir un plan de redressement et si le débiteur demeure insolvable, la commission peut recommander, par une proposition spéciale et motivée, la réduction ou l'effacement des dettes du débiteur. Il appartient ensuite au juge de l'exécution, après avoir vérifié la régularité et le bien fondé de la proposition, de lui donner force exécutoire.

Ce dispositif général est complété par certaines dispositions particulières, permettant d'encadrer le recours à cette procédure :

- la réduction ou l'effacement peuvent être différenciés si, « en équité », la situation respective des créanciers le demande ;

- la réduction ou l'effacement ne sont applicables qu'aux « créances autres qu'alimentaires, fiscales, parafiscales ou envers un organisme de sécurité sociale » ;

- aucune dette contractée postérieurement à l'entrée en vigueur de la procédure et pouvant éventuellement donner lieu à réduction ou à effacement ne pourra faire l'objet d'une nouvelle réduction ou d'un nouvel effacement sur une période de dix ans.

Ce dispositif apparaît donc comme une alternative à la procédure de « faillite civile », applicable dans les départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de Moselle. Cette alternative se veut toutefois réaliste car elle vise à éviter certains effets pervers de ce système énoncés par le rapport d'information précité : risque de « stigmatisation » des faillis, risque de déresponsabilisation des emprunteurs, risque de fraude, coût de la procédure pour les débiteurs, inscription obligatoire du jugement de liquidation au casier judiciaire...

Ce dispositif permet également d'aligner la législation française sur les législations étrangères. La législation allemande, anglaise, danoise et américaine et les projets de lois belge et néerlandais actuellement en cours de discussion prévoient en effet que le débiteur peut, à l'issue de la procédure, obtenir l'effacement des dettes résiduelles.

- Les paragraphes II, III, IV, V et VI constituent des modifications qui visent à mettre en cohérence le code de la consommation avec la nouvelle procédure définie au paragraphe I.

L'Assemblée nationale a, en première lecture, sensiblement modifié le texte proposé par le Gouvernement. Outre quelques modifications purement rédactionnelles, les principales modifications sont les suivantes.

L'Assemblée nationale a d'abord adopté, contre l'avis du Gouvernement, un amendement de Mme Véronique Neiertz, rapporteur de la commission spéciale, qui étend le principe du moratoire aux cas dans lesquels le surendettement est exclusivement dû à l'existence d'un cautionnement.

L'Assemblée nationale a également adopté, contre l'avis du Gouvernement, deux amendements présentés par le rapporteur, cosignés par M. Patrick Devedjian et Mme Muguette Jacquaint, qui étendent les possibilités de moratoire et d'effacement aux « créances fiscales, parafiscales ou envers les organismes de sécurité sociale ».

On estime que les dettes fiscales, parafiscales et envers les organismes de sécurité sociale (essentiellement composées de la taxe d'habitation, de l'impôt sur le revenu et de la redevance télévision) représentent 4 % du total du passif des surendettés.

Or ces dettes, en vertu du « privilège du Trésor » n'entrent pas actuellement dans le champ de compétence de la commission de surendettement. En revanche, les services fiscaux accordent assez largement des remises gracieuses. Ainsi, en 1997, 560.000 remises gracieuses ont été accordées, pour un montant de l'ordre d'un milliard de francs.

Dans le projet de loi initial, le Gouvernement avait prévu d'exclure les « dettes fiscales » et assimilées du champ du présent article 48. Il estimait en effet que la procédure actuelle de remise gracieuse offre une plus grande rapidité et une plus grande souplesse qu'une procédure de surendettement. Il soulignait en outre que la nécessaire confidentialité des informations fiscales sur les particuliers, le maintien du privilège du Trésor, l'impossibilité jusque-là affirmée pour le juge civil d'effacer une dette envers l'Etat sont autant d'obstacles de droit et de principe à l'intégration des « dettes fiscales » dans le champ de l'article 48.

Le Gouvernement a toutefois déposé un amendement modifiant le livre des procédures fiscales, afin de renforcer le lien entre services fiscaux et commissions de surendettement. Les remises gracieuses seraient alors « également prises au vu des décisions ou des recommandations de la commission de surendettement ».

L'Assemblée nationale a cependant refusé le dispositif présenté par le Gouvernement. Elle a souhaité intégrer les « dettes fiscales » dans le champ de l'article 48. Trois justifications principales ont ainsi été avancées au cours du débat en séance publique :

- les remises gracieuses accordées par les services fiscaux ne donnent pas toujours satisfaction en matière de surendettement,

- les commissions de surendettement ont vocation à proposer un traitement global pour l'ensemble des dettes,

- l'exclusion des « dettes fiscales » irait à l'encontre de l'équité, en introduisant une disparité de traitement entre créancier public et créancier privé.

L'Assemblée nationale a également adopté deux amendements du rapporteur qui prévoient que le moratoire entraîne la suspension du paiement des intérêts et que « seules les sommes dues au titre du capital sont de plein droit productrices d'intérêt au taux légal ».

L'Assemblée nationale a adopté un amendement du rapporteur qui ramène de dix à huit ans la période pendant laquelle une nouvelle réduction ou un nouvel effacement de dettes n'est pas possible. Cela permet d'aligner la durée des incidences d'un effacement et celle d'un plan de redressement.

L'Assemblée nationale a enfin adopté un amendement du rapporteur qui rappelle la gratuité totale de l'assistance des parties devant la commission.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sous réserve des amendements qui pourront être proposés par les commissions des lois et des finances.

Art. 49
(Art. L. 332-3 du code de la consommation)
Pouvoirs du juge en cas de contestation des recommandations de la commission

Le présent article constitue une simple disposition technique de coordination. Il vise à adapter aux dispositions nouvelles les pouvoirs du juge de l'exécution lorsque l'une des parties le saisit d'une contestation.

D'une part, il étend aux nouvelles dispositions de l'article L. 331-7-1 du code de la consommation la faculté qu'a le juge de prescrire des mesures de redressement en cas de contestation des recommandations faites par la commission.

D'autre part, il prévoit que le juge est également lié par l'existence du « reste à vivre » défini conformément à l'article 43 du présent projet, lorsqu'il a à prendre lui-même des mesures de redressement.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sous réserve des amendements qui pourront être proposés par les commission des lois et des finances.

Art. 50
(Art. L. 332-4 nouveau du code de la consommation)
Effets de l'effacement d'une créance

Cet article précise les effets d'un effacement de créances.

Le débiteur qui aura bénéficié d'un effacement de créances peut en effet être sous le coup d'une interdiction d'émettre des chèques du fait d'un incident de paiement.

Or l'article 65-3 du décret-loi du 30 octobre 1935 modifié unifiant le droit en matière de chèques et relatif aux cartes de paiement prévoit que la levée de cette interdiction suppose le paiement par le débiteur soit du montant des chèques sans provision, soit d'une pénalité libératoire.

Le présent article vise à régulariser la situation du surendetté ayant bénéficié d'un effacement de créances. Il le libère de l'obligation de remplir les conditions précitées.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sous réserve des amendements qui pourront être proposés par les commission des lois et des finances.

Art. 51
(Art. L. 333-4 du code de la consommation)
Inscription au fichier des incidents de crédit aux particuliers

Le présent article modifie les conditions d'inscription du débiteur au Fichier des incidents de crédit aux particuliers (FICP).

Le FICP a été créé par la loi n° 89-1010 du 31 décembre 1989. Il a pour objectif de renseigner les établissements de crédit sur le risque lié à l'octroi de crédits aux particuliers. Géré par la Banque de France, il centralise les difficultés de remboursement des crédits aux particuliers. Il recense à la fois les « incidents de paiement caractérisés » et les mesures conventionnelles ou judiciaires de traitement des situations de surendettement. Il est donc avant tout un moyen d'information des établissements de crédit sur la situation des emprunteurs.

Le premier alinéa du présent article précise d'abord la date d'inscription du surendetté au FICP. Il est ainsi proposé, dans un souci de prévention, d'inscrire le surendetté au FICP dès que la commission a reconnu la recevabilité de son dossier. Actuellement, le débiteur n'est inscrit au FICP qu'à compter de la date d'adoption du plan amiable ou de celle de l'ordonnance ou du jugement définitif. Or, entre la date de recevabilité du dossier et la date d'adoption du plan, il peut s'écouler plusieurs mois pendant lesquels certains débiteurs peuvent encore aggraver leur situation en recourant au crédit.

Le second alinéa porte sur la durée d'inscription au FICP. Il vise à faire coïncider la durée d'inscription avec la durée d'exécution du plan conventionnel (art. L. 331-6) ou des mesures de redressement (art. L. 331-7 et L. 331-7-1). Dans le cas particulier de la réduction ou de l'effacement de créances, le projet prévoit que la durée d'inscription est fixée par le juge en fonction de l'importance de la réduction de créances accordée, sans toutefois pouvoir dépasser dix ans.

Le présent article vise enfin à lever une ambiguïté née de la rédaction actuelle de l'article L. 333-4 du code de la consommation. Cet article L. 333-4 indique que les mesures conventionnelles ou judiciaires de redressement sont communiquées à la Banque de France soit par la commission, soit par le greffe du tribunal d'instance. La nouvelle rédaction établit que les mesures fixées par le plan amiable (art. L. 331-6 du code de la consommation) sont communiquées par la commission tandis que les mesures de redressement (art. L. 331-7 et L. 331-7-1) sont communiquées par le greffe du juge de l'exécution.

Le paragraphe II de cet article corrige une erreur rédactionnelle de l'article L. 333-6. Le mot « article » est remplacé par le mot « chapitre ».

L'Assemblée nationale a modifié ce dispositif, sur proposition de Mme Véronique Neiertz, rapporteur de la commission spéciale, ce dispositif. M. Patrick Devedjian ayant proposé une modification identique.

Le juge n'a plus la faculté d'apprécier la durée d'inscription au FICP. Cette durée est fixée, dans un souci de cohérence avec l'ensemble du dispositif, à huit ans.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sous réserve des amendements qui pourront être proposés par les commissions des lois et des finances.

Art. 51 bis (nouveau)
Adaptation des frais d'huissiers aux cas de surendettement

Cet article, introduit par l'Assemblée nationale sur proposition de Mme Véronique Neiertz, rapporteur de la commission spéciale, et contre l'avis du Gouvernement, précise que les tarifs applicables aux huissiers de justice sont fixés par décrets, dès lors que la procédure concerne un ménage surendetté.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sous réserve des amendements qui pourront être proposés par les commissions des lois et des finances.

Art. 51 ter (nouveau)
(Art. 302 bis du code général des impôts)
Suppression de la taxe forfaitaire sur les actes des huissiers de justice

Cet article, introduit à l'Assemblée nationale sur proposition de Mme Véronique Neiertz, rapporteur de la commission spéciale, et contre l'avis du Gouvernement, supprime la taxe forfaitaire de 60 francs sur les actes des huissiers de justice. Cette perte est gagée par une majoration des droits de garantie des métaux précieux.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sous réserve des amendements qui pourront être proposés par les commissions des lois et des finances.

Art. 52
Conditions d'entrée en vigueur du présent chapitre

Les conditions d'entrée en vigueur du présent chapitre sont renvoyées à un décret en Conseil d'Etat.

Le présent article précise toutefois que les dispositions nouvelles relatives au surendettement seront applicables aux procédures en cours dès lors que le juge n'aura pas statué sur celles-ci. Cet article pose cependant une exception : les dispositions issues du II de l'article 44 et de l'article 45 dans le cas où la commission a déjà dressé l'état d'endettement du débiteur. Cette exception vise simplement à éviter un retard pour les procédures en cours.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sous réserve des amendements qui pourront être proposés par les commissions des lois et des finances.

Art. 52 bis (nouveau)
(Art. L. 331-3 du code de la consommation)
Information de la caution par la commission de surendettement

Cet article, introduit à l'initiative du Gouvernement lors de la discussion du projet de loi en première lecture à l'Assemblée nationale, renforce les droits des cautions, lorsque la personne cautionnée s'inscrit dans une procédure de traitement du surendettement.

Cet article établit d'abord un droit à l'information de la caution. La commission de surendettement doit avertir la caution de l'ouverture de la procédure.

Cet article autorise également la caution à faire connaître, par écrit, ses observations à la commission.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sous réserve des amendements qui pourront être proposés par les commissions des lois et des finances.

Art. 52 ter (nouveau)
(Art. 2013 du code civil)
Modification du contenu du contrat de cautionnement

Cet article, introduit par l'Assemblée nationale sur proposition de Mme Véronique Neiertz, rapporteur de la commission spéciale, modifie le contenu du contrat de cautionnement.

Il vise à faire figurer, dans ces contrats, le montant maximal de la dette pour laquelle la caution s'engage, y compris les frais accessoires.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sous réserve des amendements qui pourront être proposés par les commissions des lois et des finances.

Art. 52 quater (nouveau)
(Art. 2024 du code civil)
Garantie d'un minimum de ressources pour les cautions

Cet article, introduit par l'Assemblée nationale sur proposition de Mme Véronique Neiertz, rapporteur de la commission spéciale, prévoit que l'appel de la caution ne peut avoir pour effet de réduire les ressources du ménage en deçà d'un seuil minimum. Ce « reste à vivre » est défini de la même façon que pour les personnes surendettées.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sous réserve des amendements qui pourront être proposés par les commissions des lois et des finances.

CHAPITRE II
-
SAISIE IMMOBILIÈRE ET INTERDICTION BANCAIRE

Ce chapitre comprend cinq articles modifiant le code de procédure civile ainsi que la loi n° 85-98 du 25 janvier 1985 modifiée relative au redressement et à la liquidation judiciaire des entreprises.

L'Assemblée nationale a adopté deux articles additionnels afin, d'une part, de mettre fin à la procédure spécifique de saisie immobilière des sociétés de crédit foncier (art. 53A) et, d'autre part, d'interdire toute forme de prêt ou de crédit personnalisé auprès des mineurs non émancipés (art. 57 bis).

Il ne sera procédé ici qu'à une présentation sommaire de ces dispositions relativement techniques ; votre rapporteur renvoie pour des explications plus détaillées ainsi que pour l'analyse des modifications apportées à ces articles par l'Assemblée nationale, au rapport de son excellent collègue M. Paul Girod, rapporteur de la commission des lois. Au demeurant, la commission des Affaires sociales a décidé de s'en remettre à l'avis de la commission des lois sur l'ensemble de ce chapitre à l'exception de l'article 57 bis pour lequel elle s'en remet à l'avis de votre commission des Finances.

Art. 53 A
(Art. 35 à 42 du décret du 28 février 1852)
Suppression de la procédure de saisie spéciale de saisie immobilière des sociétés de crédit foncier)

Cet article additionnel, introduit par l'Assemblée nationale en première lecture à l'initiative de Mme Véronique Neiertz, vise à mettre fin à la procédure de saisie dérogatoire instituée en faveur des sociétés de crédit foncier, notamment le Crédit Foncier de France, ainsi que le Crédit Foncier et Communal d'Alsace et de Lorraine.

Mme Véronique Neïertz, approuvée en séance publique par M. Patrick Devedjian, a considéré que la procédure appliquée par les sociétés de crédit foncier était très largement dérogatoire au droit commun et notamment à la loi du 23 janvier 1998 et qu'elle remettait en cause le principe d'égalité entre les créanciers.

Le Gouvernement s'est déclaré défavorable à cette abrogation : M. Louis Besson, secrétaire d'Etat au logement, a rappelé que la procédure de saisie dérogatoire avait été instituée pour offrir aux prêteurs immobiliers à long terme des garanties plus efficaces par rapport au droit commun, afin de leur permettre de réaliser facilement et rapidement leur gage, et qu'elle constituait à ce titre l'une des garanties offertes aux détenteurs d'obligations foncières et l'un des éléments-clés du statut des sociétés de crédit foncier.

Il a indiqué en outre que ce statut avait fortement contribué au développement du financement du logement et, notamment, de l'accession à la propriété des ménages aux ressources modestes et que remettre en cause des éléments qui fondaient la sécurité des mécanismes de refinancement soulèverait un risque important.

Votre commission s'en remet à l'avis de votre commission des lois sur cet article.

Art. 53
(Art. L. 706 et L. 706-1 du code de procédure civile ancien)
Conditions de remise en vente du bien immobilier après fixation de la mise à prix par le juge

Cet article, adopté conforme par l'Assemblée nationale, a pour objet d'améliorer les conditions de vente d'un immeuble saisi afin d'éviter le risque de vente à prix anormalement bas.

Il convient de rappeler que, lors d'une vente aux enchères après une procédure de saisie, le créancier poursuivant établit un cahier des charges dans lequel il fixe une mise à prix et, qu'à défaut d'enchères, lors de l'adjudication publique, le créancier est déclaré adjudicataire au montant de la mise à prix qu'il a fixé initialement. Certaines pratiques semblent s'être développées, consistant pour le poursuivant à constituer une filiale qui n'enchérira que faiblement sur le montant de la mise à prix initiale.

Pour éviter les adjudications à vil prix au bénéfice du créancier poursuivant ou d'une « société écran », la loi n° 98-46 du 23 janvier 1998 a prévu la possibilité pour le débiteur de contester devant le juge des saisies une mise à prix manifestement sous-évaluée par rapport au prix du marché. Le juge peut alors procéder à l'estimation d'un prix conforme au marché.

A l'initiative du Sénat, a été institué un dispositif de remise en vente du bien, à partir du montant fixé par le juge, assorti de mises à prix successives à la baisse jusqu'à adjudication du bien. En l'absence d'adjudication, le poursuivant est déclaré adjudicataire au montant de la mise à prix qu'il avait fixé initialement.

Cet article apporte plusieurs modifications à ce dispositif :

- il impose un délai minimum avant la remise en vente du bien ;

- il prévoit qu'en l'absence d'enchères, l'adjudication sera prononcée d'office, au créancier poursuivant, au prix réévalué fixé par le juge.

Le dispositif peut s'avérer pénalisant pour le créancier contraint à une acquisition d'un montant plus élevé que celle nécessaire pour recouvrer sa créance.

S'agissant d'une modification du code de procédure civile, votre commission s'en remet à l'avis de votre commission des lois sur cet article.

Art. 54
(Art. 706-2 nouveau du code de procédure civile ancien)
Possibilité pour l'adjudicataire d'office de trouver un autre acquéreur

Conçu dans le cadre de la réforme de la procédure de vente à la suite d'une saisie commentée à l'article 53 ci-dessus, cet article, adopté conforme par l'Assemblée nationale, prévoit qu'un créancier poursuivant déclaré adjudicataire d'office d'un bien immobilier au prix fixé par le juge peut trouver un repreneur se substituant à ses obligations dans les deux mois de l'adjudication.

Concernant une modification de la procédure civile, votre commission s'en remet à l'avis de votre commission des lois sur cet article.

Art. 55
(Art. 76 du code de procédure civile ancien)
Publication du jugement d'adjudication

Par coordination avec les dispositions exposées ci-dessus, cet article, modifié par l'Assemblée nationale, prévoit une dérogation en matière de délai de publication des jugements d'adjudication dans l'hypothèse où le poursuivant, déclaré adjudicataire d'office, a réclamé un délai pour trouver un repreneur.

Pour les raisons précédemment exposées, votre commission s'en remet à l'avis de votre commission des lois sur cet article.

Art. 56
(Art. 696, 697, 698, 699 et 700 du code de procédure civile ancien)
Fixation par décret de l'ensemble des règles relatives à la publicité des opérations d'adjudication

Cet article renvoie à un décret en Conseil d'Etat la fixation des modalités de publicité des ventes par adjudication, alors que ces dernières sont fixées aujourd'hui par quatre articles de l'ancien code de procédure civile ancien qui comprennent des dispositions parfois désuètes.

Il est indiqué, dans l'étude d'impact, qu'il s'agit « d'améliorer les règles de publicité pour ouvrir le marché des ventes sur saisies ».

L'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement afin de maintenir l'essentiel du dispositif à l'article 697 du code civil.

S'agissant d'une modification des règles de procédure civile, votre commission s'en remet à l'avis de votre commission des lois sur cet article.

Art. 57
(Art. 53 et 169-1 (nouveau) de la loi n° 85-98 du 25 janvier 1985 modifiée relative au redressement et à la liquidation judiciaire des entreprises)
Levée de l'interdiction d'émettre des chèques

Cet article, modifié par l'Assemblée nationale, prévoit deux cas dans lesquels un débiteur frappé d'une interdiction d'émettre des chèques à la suite d'un incident de paiement, peut recouvrer son droit à l'émission d'un chèque bancaire :

- lorsque, au cours de la phase dite « d'observation » de la procédure de redressement judiciaire, la créance à l'origine de l'incident de paiement n'a pas été déclarée au représentant des créanciers (1° de cet article) ;

- après la clôture d'une procédure de liquidation judiciaire (2° de cet article).

Dans le dernier cas, il s'agit d'une suspension de l'interdiction mais pas d'une régularisation des incidents de paiement.

S'agissant de modifications apportées à la procédure de redressement et de liquidation judiciaire des entreprises, votre commission s'en remet à l'avis de la commission des lois sur cet article.

Art. 57 bis
Interdiction d'offrir un prêt ou un crédit personnalisé à un mineur non émancipé

Cet article additionnel introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de Mme Véronique Neïertz en sa qualité de rapporteur de la commission spéciale pour le surendettement, vise à interdire d'offrir ou de consentir un prêt ou un crédit personnalisé à un mineur non émancipé afin de prévenir, selon le rapporteur, certains abus constatés en ce domaine.

Le Gouvernement a souhaité le retrait de cet article en faisant valoir que tout contrat de prêt consenti en faveur d'un mineur qui n'a pas légalement la capacité de contracter est nul et que les faits de démarchage sont interdits et réprimés par les articles 9 à 15 de la loi n° 66-1010 du 28 décembre 1966 modifiée.

Votre commission s'en remet à l'avis de votre commission des Finances sur cet article.

CHAPITRE III
-
MESURES RELATIVES AU MAINTIEN DANS LE LOGEMENT

Ce chapitre comprend diverses mesures en matière de prévention des expulsions.

S'agissant des résiliations de bail pour défaut de paiement de loyer, un délai minimum de deux mois est imposé entre l'assignation et l'examen de l'affaire et le juge est habilité accorder des délais de paiement qui suspendent l'application de la clause résolutoire du bail (art. 58).

Dans le parc locatif social, la section départementale des aides publiques au logement (SDAPL) et les CAF devront être saisies au minimum quatre mois avant l'audience de résiliation du bail (art. 59).

Le versement de l'allocation logement en tiers payant est rendu obligatoire dans le parc social non conventionné (art. 60).

Le délai de deux mois minimal à respecter avant une expulsion court à compter de la transmission au préfet du commandement à payer les loyers et charges non acquittés (art. 61).

Le préfet doit s'assurer qu'une offre d'hébergement est proposée à toute personne expulsée avant toute expulsion entraînant le concours de la force publique (art. 62).

Les chartes départementales de prévention des expulsions à caractère obligatoire sont instituées (art. 63).

En plus des dispositions précitées prévues dans le projet de loi initial, l'Assemblée nationale a ajouté trois articles additionnels ayant respectivement pour objet :

- de permettre l'engagement d'une instance dans le cadre des jugements d'expulsions sans recours à un huissier (art. 61 bis) ;

- de lever un litige d'interprétation sur les cas dans lesquels l'huissier peut pénétrer dans un logement dont les locataires sont en instance d'expulsion (art. 62 bis) ;

- de répondre au problème des troubles de voisinage dans le parc social (art. 63 bis).

Ces dispositions ne font l'objet que d'une présentation sommaire, votre commission ayant décidé de s'en remettre à l'avis de la commission des Lois sur ces articles, à l'exception toutefois de l'article 60 qui modifie le code de la sécurité sociale.

Section 1
Prévention des expulsions

Art. 58
(Art. 24 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989)
Modification de la procédure de résiliation de plein droit des baux d'habitation

Cet article, modifié par l'Assemblée nationale, aménage les délais de la procédure judiciaire de résiliation de plein droit d'un bail pour défaut de paiement du loyer et des charges aux termes convenus afin de faciliter la mobilisation des aides auxquelles le locataire peut accéder.

Actuellement, l'article 24 (deux premiers alinéas) de la loi du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 dispose que toute clause prévoyant la résiliation du bail pour défaut de paiement du loyer et des charges ne produit effet que deux mois après un commandement de payer resté infructueux.

En pratique, il apparaît que les locataires en difficulté ne mettent pas toujours à profit ce délai pour faire le point sur les aides auxquelles ils ont droit et, s'ils le font, ne saisissent que rarement le juge d'une demande de délai de paiement, assortie d'une suspension de la clause résolutoire, pour apurer leur dette dans de meilleures conditions.

Le 1° de cet article modifie et complète l'article 24 précité.

Le premier alinéa du texte proposé présente deux innovations :

Tout d'abord, l'assignation aux fins de constat de la résiliation du bail -qui est le préalable au déclenchement de la procédure d'expulsion- doit être notifiée par l'huissier de justice, non seulement au locataire défaillant, mais également au préfet du département ;

Ensuite, cette assignation doit impérativement intervenir deux mois au moins avant l'audience portant sur l'affaire ; les services préfectoraux saisis par lettre recommandée sont ainsi mis en mesure de vérifier le respect des délais.

Selon l'étude d'impact, ce délai de deux mois doit être mis à profit par le préfet pour faire recenser les aides auxquelles le locataire défaillant peut accéder et informer le juge sur la situation de la famille concernée et sur la capacité du locataire à apurer la dette locative et à reprendre les paiements.

Le deuxième alinéa du texte proposé permet au juge d'accorder d'office des délais de paiement au locataire «  en situation de régler sa dette locative ».

Actuellement, les délais de paiement ne sont accordés que si le locataire défaillant en a fait la demande suivant la forme juridique appropriée et dans les délais légaux, ce qui est rarement le cas de la part de personnes précarisées ou en situation d'exclusion ; au demeurant, comme l'indique l'étude d'impact, certains juges d'instance décident de suspendre les effets de la clause résolutoire de leur propre initiative.

Le 2° de cet article reprend une disposition qui était incluse dans le projet de loi « Barrot-Emmanuelli » (I de l'article 26).

Il complète le dispositif relatif à la mise en oeuvre du commandement de payer, pour défaut du paiement du loyer ou des charges pouvant donner lieu à résiliation du contrat de location, en prévoyant que ce document doit mentionner, non seulement la faculté pour le locataire de saisir le FSL, mais également l'adresse de cet organisme. Il s'agit d'améliorer l'information du locataire défaillant.

Votre commission s'en remet à l'avis de votre commission des Lois sur cet article.

Art. 59
(Art. L. 353-15-1 et L. 442-6-1 du code de la construction et de l'habitation)
Obligations spécifiques aux bailleurs sociaux

Cet article, modifié par l'Assemblée nationale, impose un délai de quatre mois, dans le parc social, entre la date de la saisine de la section départementale des aides publiques au logement (SDAPL) ou de la caisse d'allocation familiale (CAF) et celle de l'assignation en vue de constater la résiliation du bail pour défaut de paiement du loyer et des charges.

Cet article vise à articuler de manière plus cohérente l'action des instances chargées de se prononcer en cas d'impayés de la part du titulaire d'une aide au logement avec la procédure judiciaire mise en oeuvre pour obtenir la résiliation du bail.

Instituée par l'article L. 351-14 du code de la construction et de l'habitation, la section départementale des aides publiques au logement (SAPL) est une instance administrative intégrée au conseil départemental de l'habitat compétente pour tous les recours amiables relatifs à la réglementation de l'APL en particulier de son calcul et de ses modalités de versement.

La SDAPL peut notamment décider du maintien du versement de l'APL lorsque le bénéficiaire ne règle pas la part de la dépense de logement restant à sa charge dès lors que celui-ci s'est engagé à un plan d'apurement de sa dette éventuellement en bénéficiant des aides du FSL.

Dans le secteur locatif social, l'impayé est constitué soit lorsque trois termes nets consécutifs sont totalement impayés, soit lorsque le locataire est débiteur à l'égard du bailleur d'une somme au moins égale à deux fois le montant mensuel brut du loyer et des charges (art. R. 351-30 du code de la construction et de l'habitation).

Cet article prévoit que, pour la mise en jeu des clauses de résiliation de plein droit pour défaut de paiement du loyer dans le cadre de l'article 24 de la loi du 6 juillet 1989 susvisée (cf. commentaire de l'article 58 ci-dessus), les organismes d'HLM et assimilés devront saisir la SDAPL préalablement avant l'assignation aux fins de constat de résiliation du bail et respecter un délai de quatre mois entre la saisine de la SDAPL et le déclenchement de l'assignation.

Il est à noter que cette nouvelle obligation se cumule avec celle prévue à l'article 68 ci-dessus imposant un délai minimal de deux mois entre la notification de l'assignation au préfet et la date de l'audience.

Le délai de quatre mois a été choisi car il correspondrait au délai moyen d'instruction des dossiers par les SDAPL : en pratique, cet article vise à éviter, ce qui arrive parfois aujourd'hui, que la procédure judiciaire de résiliation du bail et la procédure amiable devant la SDAPL se déroulent de manière indépendante et cloisonnée, ce qui peut conduire au prononcé d'une décision d'expulsion à l'encontre d'un locataire au profit duquel les SDAPL souhaitent mettre en place un plan d'apurement acceptable.

Le paragraphe I de cet article concerne les organismes d'HLM (OPHLM, OPAC, SAHLM, SACI, SA coopératives de production d'HLM et fondation d'HLM).

Le paragraphe II impose le même dispositif aux SEM détenant des logements conventionnés mentionnés à l'article L. 353-19 du code de la construction et de l'habitation.

Enfin, le paragraphe III de cet article concerne les locataires percevant l'allocation de logement familiale (ALF) ou l'allocation de logement sociale (ALS) et occupant des logements non conventionnés du secteur locatif social (c'est-à-dire des logements antérieurs à la création de l'APL en 1977). Dans ce cas, la saisine préalable doit porter non pas auprès de la SDAPL mais de l'organisme payeur c'est-à-dire de la CAF.

Votre commission s'en remet à l'avis de votre commission des Lois sur cet article.

Art. 60
(Art. L. 553-4 et L. 835-2 du code de la sécurité sociale)
Versement en tiers payant de l'allocation de logement familiale pour le parc social non conventionné

Cet article, adopté conforme par l'Assemblée nationale, prévoit de rendre obligatoire le versement de l'allocation de logement familiale (ALF) et de l'allocation de logement social (ALS) en tiers payant dans le secteur du logement locatif social non conventionné. Il aligne le régime de l'ALF et de l'ALS sur celui de l'APL applicable dans le secteur du logement social conventionné et vise ainsi à éviter l'apparition des incidents de paiement les plus lourds.

Le paragraphe I de cet article modifie la rédaction de l'article L. 553-4 du code de la sécurité sociale en ce qui concerne la cessibilité de l'allocation de logement familiale (ALF).

L'ALF est versée d'une manière générale aux personnes ayant droit aux allocations familiales ou ayant la charge d'un enfant ou d'un ascendant et qui ne sont pas bénéficiaires de l'APL (art. L. 542-1 du code de la sécurité sociale) : il s'agit instamment des personnes résidant des logements locatifs sociaux qui ne sont pas conventionnés au titre de l'APL, c'est-à-dire des logements construits avant 1977.

L'article L. 553-4 du code de la sécurité sociale modifié par cet article pose le principe du caractère « incessible et insaisissable » des prestations familiales sauf en cas de versement indu par suite de manoeuvre frauduleuse, pour le paiement des dettes alimentaires liées à l'entretien des enfants et pour le paiement des frais liés à l'éducation spécifique des jeunes enfants handicapés.

Pour ce qui concerne l'ALF, cet article prévoit déjà deux dérogations au principe de l'incessibilité :

- tout d'abord, le titulaire de l'ALF peut donner son accord pour le versement de l'allocation au bailleur, lorsqu'il est locataire, ou au prêteur en cas d'accession à la propriété ; ces modalités de versement ne peuvent être modifiées qu'avec l'accord de l'allocataire lui-même ;

- ensuite, en cas de non paiement du loyer (ou du non-remboursement de la dette contractée en vue de l'accession à la propriété), le bailleur ou le prêteur peut demander à l'organisme débiteur, c'est-à-dire à la CAF, que l'ALF soit versée entre ses mains pendant une période déterminée, et au plus tard, jusqu'à l'extinction de la dette résultant des impayés.

Tout d'abord, le 1° du paragraphe I prévoit que dès lors que le titulaire de l'ALF loue un logement non conventionné auprès d'un organisme d'HLM, le montant de l'ALF est automatiquement versé au bailleur, que l'allocataire ait ou non donné son accord.

Les 2° et 3° de l'article ne concernent désormais que les bailleurs du parc privé et les prêteurs : ils reprennent le dispositif déjà existant de cessibilité de l'ALF avec l'accord préalable de l'allocataire ou à la suite d'incidents de paiement.

S'agissant des organismes d'HLM concernés, trois conditions sont posées.

Tout d'abord, il ne peut s'agir que d'un organisme d'HLM au sens strict : sont ainsi visés par l'article L. 411-2 du code de la construction et de l'habitation, les OPAC, les OPHLM, les SAHLM, les sociétés anonymes de crédit immobilier (SACI), les SA coopératives de production d'HLM et les fondations d'HLM.

Par ailleurs, le logement doit faire partie d'un patrimoine d'au moins dix logements, ce qui vise à éviter le développement de coût unitaire de gestion trop élevé.

Enfin, il doit s'agir d'un logement non conventionnée à l'APL : cette condition peut paraître redondante dans la mesure où le versement de l'APL dans le parc conventionné est exclusif de celui de l'ALF.

Par ailleurs, cet article introduit une meilleure information de l'allocataire : le montant de l'ALF doit apparaître clairement en déduction du montant du loyer ou des charges d'emprunt du titulaire qui doit être informé du montant exact de cette imputation.

Le paragraphe II de cet article modifie, par coordination, l'article L. 835-2 du code de la sécurité sociale qui prévoit un dispositif analogue à celui examiné ci-dessus, pour les titulaires de l'allocation de logement sociale (ALS). L'ALS introduite par l'article L. 831-1 du code de la sécurité sociale est versée à toutes personnes dont les ressources sont modestes et qui acquittent un loyer dès lors qu'elles n'ont pas droit au bénéfice de l'APL ou de l'AFL (« bouclage » des aides au logement).

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Art. 61
(Art. 62 de la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991 et art. L. 613-2-1 du code de la construction et de l'habitation)
Information du préfet sur les décisions d'expulsion et les délais accordés pour leur exécution

Cet article, adopté conforme par l'Assemblée nationale, vise à améliorer les conditions dans lesquelles le préfet est informé des jugements ordonnant une expulsion afin de faciliter la mise en oeuvre de la demande de relogement des occupants dans le cadre du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD).

Ce dispositif est identique, à l'exception de la coordination prévue à l'article L. 613-2 du code de la construction et de l'habitation, à celui qui avait été prévu en ce domaine par l'ancienne loi d'orientation relative au renforcement de la cohésion sociale (III et IV de l'article 26).

Le droit des mesures d'expulsion découle à la fois des articles 61 à 66 de la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991 portant réforme des procédures civiles d'exécution et des articles L. 613-1 à L. 613-5 du code de la construction et de l'habitation portant diverses dispositions en matière de sursis à l'exécution de décisions de justice.

D'une manière générale, l'expulsion ne peut être poursuivie qu'en vertu d'une décision de justice et après signification d'un commandement d'avoir à libérer les locaux.

Si l'expulsion porte sur un local affecté à l'habitation principale, elle ne peut avoir lieu qu'à l'expiration d'un délai de deux mois à compter de la délivrance du commandement d'avoir à quitter les lieux.

Le juge au fond peut réduire ou supprimer ce délai de deux mois, notamment lorsque les personnes expulsables sont entrées dans les locaux par voie de fait (« squatters »). En revanche, il peut proroger le délai pour une durée ne dépassant pas trois mois lorsque l'expulsion aurait pour la personne concernée des conséquences d'une exceptionnelle dureté, du fait notamment de la période de l'année considérée ou des circonstances atmosphériques.

Par ailleurs, dès que le commandement d'avoir à libérer les locaux est pris, l'huissier de justice chargé de son exécution doit en informer le préfet dans le département afin que celui-ci puisse examiner la demande de relogement dans le cadre du PDALPD.

A cet ensemble de dispositions, le code de la construction et de l'habitation ajoute que le juge du fond, le juge des référés ou le juge de l'exécution, peut accorder des délais renouvelables excédant une année, chaque fois que le relogement des intéressés ne peut avoir lieu dans des conditions normales, même si les occupants ne justifient pas d'un titre d'occupation.

Le juge peut apprécier notamment la bonne foi de l'occupant pour accorder ces « délais de grâce » qui ne peuvent, au total, excéder trois ans ni être inférieurs à trois mois.

Toute décision accordant un « délai de grâce » doit être notifiée au préfet (art. L. 613-2-1 du code de la construction et de l'habitation).

Enfin, indépendamment des décisions judiciaires et de l'expiration des délais, il doit être sursis à toute mesure d'exécution entre le 1er novembre de l'année et le 15 mars (« trêve hivernale ») sauf si le relogement peut être assuré dans des conditions satisfaisantes. La trêve hivernale n'est pas applicable aux personnes entrées dans les locaux par voie de fait (« squatters »).

Le paragraphe I de cet article prévoit, tout d'abord, que la transmission directe par le juge au préfet pourra porter, non plus seulement sur les seules décisions accordant des délais de grâce, mais sur toutes les décisions d'expulsion (ordonnance ou jugement) prises avant la délivrance du commandement d'avoir à libérer les locaux. Ainsi, le préfet pourra être informé de la nécessité d'un relogement avant même que ne lui soit communiqué le commandement relatif à l'expulsion.

La décision de transmission est laissée à l'appréciation du juge afin notamment de tenir compte des cas d'expulsion qui ne portent pas sur l'habitation principale ou qui portent sur des locaux professionnels.

Par ailleurs, le I renforce l'obligation qui pèse sur l'huissier en matière de transmission au préfet du commandement d'avoir à libérer les locaux : le délai de deux mois entre le commandement et l'expulsion ne courra qu'à compter de la notification au préfet du commandement.

Par coordination, le paragraphe II de cet article mentionne, à l'article L. 613-2 du code de la construction et de l'habitation, la possibilité pour le juge qui statue au fond ou pour le juge des référés statuant sur une demande de délais, de transmettre au préfet le jugement ou l'ordonnance avant que ne soit délivré le commandement d'avoir à libérer les locaux.

Il est à noter que la transmission n'est plus automatique mais laissée à l'appréciation du juge pour les raisons exposées plus haut.

Cette reprise du dispositif dans le code de la construction et de l'habitation devrait faciliter l'information des personnes passibles de la procédure d'expulsion.

Sur cette disposition relative à la procédure d'expulsion, votre commission a décidé de s'en remettre à l'avis de votre commission des Lois.

Art. 61 bis
Saisine directe du juge de l'exécution pour engager la procédure d'expulsion

Cet article additionnel, adopté à l'initiative de la commission spéciale, malgré l'avis défavorable du Gouvernement, prévoit que, pour l'exécution des ordonnances et jugements autorisant une expulsion, l'instance est engagée, dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat, par lettre recommandée avec accusé de réception, sans concours d'un officier ministériel pour engager la procédure.

M. Louis Besson, secrétaire d'Etat au logement, a fait valoir que la technicité des voies d'exécution nécessitait l'intervention d'un professionnel et que les frais au demeurant limités de l'assignation par un huissier pouvaient être pris en charge par l'aide juridictionnelle.

Votre commission s'en remet à l'avis de votre commission des Lois sur cet article.

Art. 62
(Art. L. 613-6 du code de la construction et de l'habitation)
Conditions d'octroi du concours de la force publique en cas d'expulsion

Cet article insère un article L. 613-6 nouveau dans le code de la construction et de l'habitation, prévoyant qu'avant d'accorder le concours de la force publique, le préfet doit s'assurer « qu'une offre d'hébergement est proposée aux personnes expulsées ».

Il convient de rappeler que les huissiers, officiers ministériels, sont seuls habilités à procéder à l'exécution des décisions de justice. L'huissier peut requérir le concours de la force publique (art. 16 de la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991 susvisée) : celle-ci intervient principalement en cas de difficulté sérieuse risquant d'entraîner des troubles à l'ordre public.

De plus, l'article 16 de la loi du 9 juillet 1991 dispose que l'Etat est tenu de prêter son concours à l'exécution des jugements et des autres titres exécutoires et que « le refus de l'Etat de prêter son concours ouvre droit à réparation ».

Il est à noter que le présent article prévoit que le préfet s'assure d'une « proposition d'hébergement » et non pas d'une proposition de relogement à part entière de la personne expulsable.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par M. Philippe Decaudin et les membres du groupe socialiste, réaffirmant clairement que l'obligation, pour le préfet, de s'assurer que les personnes expulsées seront hébergées ne fait pas obstacle à une indemnisation du propriétaire en cas de refus d'expulsion.

S'agissant d'une modification des principes retenus en matière des procédures civiles d'exécution, votre commission s'en remet à l'avis de votre commission des Lois sur cet article.

Art. 62 bis
(Art. 21-1 de la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991)

Cet article additionnel, introduit à l'initiative de la commission spéciale, reprend une disposition prévue au II de l'article 26 du projet de loi « Barrot-Emmanuelli » afin de préciser que les dispositions des articles 20 et 21 de la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991 portant réforme des procédures civiles d'exécution qui permettent à un huissier de justice de pénétrer dans un local dans un délai de huit jours à compter du commandement de payer, même en l'absence de l'occupant du local ou si ce dernier en refuse l'accès, ne sont pas applicables en matière d'expulsions pour lesquelles le délai de droit commun est de deux mois à compter du commandement d'avoir à libérer les locaux.

Il est précisé néanmoins que l'huissier pourra intervenir dans les conditions prévues à l'article 21, c'est-à-dire accompagné du maire d'une autorité de police ou de gendarmerie ou à défaut de deux témoins majeurs pour constater que l'occupant a volontairement libéré les locaux après que le commandement de payer lui eut été signifié.

Le Gouvernement s'est déclaré défavorable à l'article, estimant qu'une circulaire permettrait de lever les litiges d'interprétation des articles 20 et 21 de la loi du 9 juillet 1991 précitée.

Votre commission s'en remet à l'avis de votre commission des Lois sur cet article.

Art. 63
Institution de chartes pour la prévention des expulsions dans les départements

Cet article, adopté à l'unanimité, reprend une disposition déjà prévue dans le projet de loi relatif au renforcement de la cohésion sociale (VI de l'article 26) et visant à généraliser, dans l'ensemble des départements, la démarche, conduite aujourd'hui à titre expérimental, de conclusion de chartes pour la prévention de l'exclusion, associant le préfet, les élus locaux et les représentants des notaires, des huissiers de justice et des professionnels de l'immobilier.

Il est opportun de rappeler que le Gouvernement de M. Alain Juppé avait conduit les négociations qui ont abouti, le 13 mars 1997, à la signature d'une « Charte pour l'amélioration de la prévention des expulsions » entre le ministère du logement et la Chambre nationale des huissiers de justice.

La charte stipule que les huissiers de justice remettront, lors de la délivrance d'un commandement de payer ou d'un commandement d'avoir à libérer les locaux, une notice explicative indiquant au locataire défaillant ses droits et ses obligations, expliquant les démarches concrètes à entreprendre et donnant toute indication sur l'identification et la domiciliation des organismes et des services sociaux susceptibles de l'aider ou de l'assister.

Elle préconise que les huissiers développent leur fonction de conseil envers les locataires en difficulté, ainsi qu'envers les propriétaires, en les invitant à contacter les services sociaux. Il est indiqué que les huissiers de justice et l'Etat participeront à l'élaboration de chartes départementales de prévention des expulsions avec les partenaires concernés.

Votre commission s'en remet à l'avis de votre commission des Lois sur ce dispositif.

Art. 63 bis
(Art. L. 442-6-4 et L. 613-1 du code de la construction et de l'habitation et art. 62 de la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991)
Troubles de voisinage dans le parc locatif social

Cet article additionnel, introduit par un amendement de la commission spéciale avec l'approbation de M. Patrick Devedjian qui a bien voulu le cosigner en séance publique, vise à apporter une réponse aux problèmes causés par les troubles de voisinage dans le parc HLM qui touchent particulièrement des locataires aux ressources modestes.

Le paragraphe I de cet article, qui a donné lieu à un avis favorable du Gouvernement, prévoit que, lorsqu'un locataire ne respecte pas l'obligation qui lui est faite par l'article 7 (3ème alinéa) de la loi du 6 juillet 1989 « d'user paisiblement des locaux loués suivant la destination qui leur a été donnée par le contrat de location », il peut lui être attribué un nouveau logement correspondant à ses besoins et à ses possibilités. Dans ce cas, la procédure normale de résiliation du bail, et notamment le respect d'un délai de préavis de trois mois, n'est pas applicable, pour autant que le changement de logement soit intervenu.

Les paragraphes II et III de cet article, votés malgré l'avis défavorable du Gouvernement, ont pour objet de réduire les délais de la procédure d'expulsion accordés par le juge lorsque le locataire à l'origine des troubles de voisinage a refusé le changement de logement qui lui était proposé.

Le secrétaire d'Etat au logement a estimé que les résiliations de bail pour troubles de voisinage devaient continuer à s'apprécier dans le droit commun des rapports locatifs et que le juge ne pouvait subordonner son action à l'accomplissement de formalités dans le parc HLM.

Votre commission s'en remet à l'avis de votre commission des Lois sur cet article.

Section 2
Amélioration des conditions de vie et d'habitat

A l'exception des dispositions relatives aux mesures d'urgence contre le saturnisme (art. 64) qui ont trait à un problème de santé publique, les autres dispositions de cette section visent plus particulièrement à protéger les personnes en situation de précarité contre les abus commis par certains bailleurs.

Il s'agit de la création d'une peine de confiscation du fonds de commerce à l'encontre des marchands de sommeil (art. 65), du régime juridique des sous-locataires (art. 66) et de la protection juridique des occupants des locations en meublés (art. 67).

Art. 64
(Chapitre IV du titre premier du livre premier, art. L. 32-1 à L. 32-5 nouveaux du code de la santé publique)
Mesures d'urgence contre le saturnisme

Cet article prévoit l'insertion, dans le chapitre IV (Salubrité des immeubles) du titre premier (Mesures sanitaires générales) du livre premier (Protection générale de la santé publique) du code de la santé publique d'une section nouvelle consacrée à des mesures d'urgence contre le saturnisme (articles L. 32-1 à L. 32-5 nouveaux).

Le code de la santé publique comporte déjà, dans ce chapitre IV, des dispositions permettant aux autorités administratives d'intervenir « lorsqu'un immeuble, bâti ou non, attenant ou non à la voie publique, constitue soit par lui-même, soit par les conditions dans lesquelles il est occupé, un danger pour la santé ».

Ces dispositions, figurant aux articles L. 26 à L. 32, ne permettent toutefois pas à l'administration de prendre les mesures nécessaires dans de brefs délais. Ainsi, le rapport du directeur départemental de la santé prévu par ces articles doit en effet être déposé à la préfecture à la disposition des intéressés, qui peuvent ensuite présenter des observations. Ils peuvent être entendus par le comité départemental d'hygiène, qui doit être réuni.

Un autre article du même code pourrait être plus approprié : il s'agit de l'article L. 17 qui permet au préfet, en cas d'urgence sanitaire, d'ordonner l'exécution immédiate des mesures prescrites par les règlements sanitaires départementaux.

De fait, des règlements auraient pu être édictés en matière de lutte contre le saturnisme sur le fondement de l'article L. 1er du code de la santé publique. Celui-ci prévoit en effet que des décrets en Conseil d'Etat pris après consultation du Conseil supérieur d'hygiène publique de France fixeront toutes mesures concernant « la salubrité des habitations, des agglomérations et de tous les milieux de vie de l'homme ».

En outre, les dispositions adoptées à l'initiative du Sénat dans le cadre de la proposition de loi relative au renforcement de la veille sanitaire et du contrôle de la sécurité sanitaire des produits destinés à l'homme auraient pu permettre au gouvernement d'inclure le saturnisme parmi les maladies à déclaration obligatoire (art. premier ter de la proposition de loi).

Le Gouvernement a choisi une voie différente puisqu'elle nécessite l'adoption d'un nouvel article de loi exclusivement consacré à la lutte contre le saturnisme mais évite la publication de règlements sanitaires concernant ce problème.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification

Art. 65
(Art. 225-16 et 225-19 du code pénal,
art. 34 de la loi du 17 mars 1909
et art. L. 651-10 du code de la construction et de l'habitation)
Création d'une peine de confiscation du commerce applicable aux marchands de sommeil

Cet article prévoit une peine complémentaire de confiscation du fonds de commerce pour les « marchands de sommeil » proposant, contre rémunération, des « conditions d'hébergement incompatibles avec la dignité humaine ».

Les paragraphes I et II de cet article modifient le code pénal afin d'ajouter une peine complémentaire de confiscation du fonds de commerce à l'encontre des personnes morales ou physiques ayant commis l'infraction prévue à l'article 225-14 dudit code, à savoir «  le fait de soumettre une personne, en abusant de sa vulnérabilité ou de sa condition de dépendance, à des conditions de travail ou d'hébergement incompatibles avec la dignité humaine ».

Sont respectivement modifiés par ces paragraphes, l'article 225-16 relatif aux personnes morales et l'article 225-19 relatif aux personnes physiques.

Le paragraphe III permet l'application de la procédure applicable en cas de confiscation de fonds de commerce, prévue à l'article 34 de la loi du 17 mars 1909 relative à la vente et au nantissement de fonds de commerce, dans l'hypothèse de la confiscation d'un bien au titre des articles 225-16 et 225-19 du code pénal visés ci-dessus.

L'article 34 précité dispose que dans le cas de la confiscation d'un fonds de commerce prononcée par une juridiction répressive, l'Etat fait procéder à la vente du bien confisqué dans un délai d'un an après le prononcé du jugement, sauf prorogation exceptionnelle.

Le paragraphe IV de cet article introduit un article L. 651-10 nouveau dans le code de la construction et de l'habitation prévoyant diverses mesures complémentaires dans le cadre de poursuites exercées sur la base de l'article 225-14 du code pénal précité :

- désignation d'un administrateur provisoire sur requête de l'autorité administrative auprès du tribunal de grande instance ;

- information du propriétaire du fonds ou de l'immeuble sur les poursuites et procédures engagées ;

- garantie des droits de la défense pour les titulaires d'une licence de débits de boissons et de restaurant et pour les propriétaires du fonds de commerce ;

- transfert à l'Etat de la propriété du fonds confisqué et subrogation de l'Etat dans tous les droits du propriétaire du fonds.

L'ensemble de ce dispositif vise deux objectifs à l'égard des hôtels meublés qui constituent la couverture commerciale sous laquelle s'abritent « les marchands de sommeil ».

Actuellement, en cas de poursuites, l'administration n'a pas d'autre choix que de faire procéder à la fermeture de l'établissement incriminé : la loi permettra de poursuivre l'exploitation du fonds dans des conditions rendues plus acceptables.

Par ailleurs, les loueurs de meublés utilisés dans des conditions anormales, demandent souvent un prix excessif de leurs fonds de commerce qui empêche tout rachat du fonds par un organisme d'HLM souhaitant se porter acquéreur à des fins sociales : la procédure de confiscation créée par le projet de loi permet de réintégrer les hôtels meublés en question dans le circuit classique de l'offre d'hébergement à fins sociales.

Cet article a fait l'objet d'un amendement de précision rédactionnelle à l'Assemblée nationale.

S'agissant d'un dispositif de nature essentiellement pénale, votre commission s'en remet à l'avis de la commission des Lois sur cet article.

Art. 66
(Art. L. 353-20, L. 442-8-1 et L. 442-8-2
du code de la construction et de l'habitation)
Clarification du statut des sous-locataires

Cet article, qui reprend très largement le contenu d'une disposition du projet de loi d'orientation relatif au renforcement de la cohésion sociale (article 21), a pour objet de préciser les dispositions applicables aux contrats de sous-location conclus au profit des personnes les plus démunies.

Ce dispositif vise à clarifier en particulier le régime juridique applicable aux contrats de sous-location lorsqu'un organisme public, tel que le CCAS, ou une association loue un logement afin de le mettre à disposition des familles défavorisées et se porter ainsi comme garant.

Le paragraphe I de cet article clarifie le régime juridique applicable aux sous-locataires lorsque les bailleurs, autres que les organismes d'HLM, ont loué des logements conventionnés au titre de l'APL :

- à des centres communaux d'action sociale,

- à des associations déclarées ou d'autres organismes agréés visant à sous-louer des logements aux personnes déshéritées (art. L. 442-8-1 du code de la construction et de l'habitation),

- à des associations déclarées visant au logement temporaire des jeunes et aux établissements publics assurant le logement des étudiants (art L. 442-8-4 du code de la construction et de l'habitation).

Cette clarification du régime juridique applicable à ces contrats de sous-location prend trois formes :

- l'assimilation générale des sous-locataires aux locataires, notamment pour le bénéfice de l'APL ;

- l'application aux contrats de sous-location des dispositions de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs. Certaines dispositions de cette loi ne sont toutefois pas applicables aux contrats de sous-location : règles de cession du contrat de location, réglementation de la durée de location, congé donné au locataire, règle de majoration du loyer en cas de travaux, montant du dépôt de garantie, modalités de fixation du loyer, règles concernant les charges récupérables ;

- l'application aux contrats de sous-location de certaines dispositions des conventions mentionnées à l'article L. 351 du code de la construction et de l'habitation : durée minimale des baux et conditions de leur résiliation ou reconduction, fixation et évolution des loyers, détermination des charges, obligations des bailleurs par rapport aux organismes liquidant et payant l'APL.

Il est cependant précisé que « les locataires peuvent donner congé à tout moment à leurs sous-locataires » dans deux cas :

- si les sous-locataires de centres communaux d'action sociale, d'associations déclarées ou d'organismes agréés visant au logement des personnes défavorisées ont refusé une offre de logement définitif correspondant à leurs besoins et à leurs possibilités ;

- si les sous-locataires d'associations se consacrant au logement temporaire des jeunes ou d'organismes visant au logement des étudiants ne remplissent plus les conditions d'âge ou de statut permettant d'accéder à ces logements.

Le paragraphe II de cet article vise à permettre aux organismes HLM de louer à des organismes qui pourront en effectuer la sous-location « meublée ou non meublée » : il s'agit de lever une ambiguïté de la législation actuelle, laquelle interdit aux HLM de louer en meublé ou de sous-louer en meublé ou non meublé (art. L. 442-8 du code de la construction et de l'habitation). Il s'agit ici de mettre le droit en accord avec les faits, la pratique des locations et sous-locations en meublé tendant à se développer.

Le paragraphe III de cet article précise le régime juridique des contrats de sous-location de logements loués dans le parc social des organismes d'HLM par des associations, CCAS ou d'autres organismes.

Le régime juridique applicable à ces contrats de sous-location reprend les deux premiers principes détaillés au paragraphe I, pour le cas des logements conventionnés au titre de l'APL : assimilation des sous-locataires aux locataires et application des dispositions précitées de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989.

Ce paragraphe prévoit également l'application à ces contrats de sous-location de certaines dispositions mentionnées dans les articles L. 441-3 à L. 442-5 du code de la construction et de l'habitation, à l'article L. 441-1 de ce même code et dans la loi n° 48-1360 du 1er septembre 1948 : règles régissant le supplément de loyer de solidarité, fixation des loyers HLM, détermination des charges récupérables, conditions de ressources permettant l'accès à un logement HLM.

Ce régime souffre toutefois de deux exceptions :

- les sous-locataires perdent le bénéfice du droit au maintien dans les lieux s'ils refusent une offre de relogement correspondant à leurs besoins et à leurs possibilités ;

- les personnes qui sous-louent une partie de leur logement à des personnes âgées ou handicapées sont exclues de ce régime.

L'Assemblée nationale n'a apporté qu'une simple modification rédactionnelle à cet article lors de son examen en première lecture.

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Art. 67
(Art. L. 632-1 à L. 632-3 du code de la construction et de l'habitation)
Protection des occupants des hôtels meublés

Cet article reprend un dispositif prévu dans le projet de loi d'orientation relatif au renforcement de la cohésion sociale (art. 22) qui insère un chapitre nouveau dans le code de la construction et de l'habitation afin de garantir les droits essentiels des locataires des hôtels, pensions de famille et meublés lorsque le local loué constitue leur résidence principale.

Le recours à des locations en hôtels meublés constitue parfois la dernière étape avant qu'une famille ou un individu expulsé de son logement ne se retrouve à la rue. Or, actuellement, la location des logements meublés est soumise aux seules dispositions du code civil en matière de louages de choses. Les locataires ne bénéficient donc d'aucune des garanties offertes par le code de la construction et de l'habitation, notamment en matière tarifaire.

La protection juridique apportée par cet article à des personnes qui ne bénéficient pas en droit de la protection juridique ouverte aux locataires du parc privé est donc particulièrement utile.

Les deux principales dispositions de cet article sont les suivantes :

- le locataire a droit à l'établissement d'un contrat écrit d'un an au moins, sauf exceptions limitativement énumérées par la loi ;

le renouvellement du contrat de location est de droit, sauf si le propriétaire a informé le locataire de son intention de modifier le contrat ou de ne pas le renouveler en respectant un délai de préavis d'au moins trois mois.

Cet article insère un nouveau chapitre dans le titre III (dispositions tendant à maintenir ou à augmenter le nombre des logements) du livre VI (mesures tendant à remédier à des difficultés exceptionnelles de logement) du code de la construction et de l'habitation comprenant trois articles.

L'article L. 632-1 prévoit la réglementation applicable entre le loueur en meublé et le locataire. Le loueur en meublé est défini comme tout bailleur « qui loue habituellement plus de quatre logements meublés, que la location s'accompagne ou non de prestations secondaires ».

Le présent article précise que le locataire a droit à l'établissement d'un contrat écrit d'un an au moins, renouvelable par tacite reconduction. Il encadre les conditions de résiliation du bail et définit les délais de préavis.

L'article L. 632-2 fait obligation au bailleur, en cas de cessation d'activité, d'informer les locataires trois mois au moins avant la date à laquelle cette cessation d'activité est prévue.

L'article L. 632-3, qui constitue une nouveauté par rapport au texte de MM. Jacques Barrot et Xavier Emmanuelli, exclut expressément du champ d'application des dispositions précitées les logements foyers et les logements faisant l'objet d'une convention avec l'Etat portant sur leurs conditions d'occupation et leurs modalités d'attribution. Cette dernière formule recouvre les hôtels sociaux visés à l'article 24 du présent projet de loi acquis par les organismes d'HLM pour héberger les personnes en difficulté.

L'Assemblée nationale a apporté quelques modifications au texte du Gouvernement lors de l'examen du projet de loi en première lecture :

- elle a modifié le titre du chapitre II en remplaçant les termes « les hôtels meublés » par « certains meublés » ;

- elle a imposé l'obligation d'une motivation pour tout refus de renouvellement de bail ;

- elle a adopté un amendement de M. Daniel Marcovitch, prévoyant le renouvellement tacite du bail en cas de changement de propriétaire d'hôtel meublé et le relogement des occupants en cas d'opération d'urbanisme.

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

CHAPITRE IV
-
MOYENS D'EXISTENCE

Dans le projet de loi initial, ce chapitre comprend six articles portant respectivement, limitation de la portée des exceptions au principe de l'insaisissabilité des prestations familiales (art. 68), obligation de revalorisation annuelle de l'allocation de solidarité spécifique (ASS) et de l'allocation d'insertion (art. 69), mise en oeuvre d'un mécanisme d'intéressement pour les titulaires de l'allocation parent isolé (art. 70), préservation du droit à une vie familiale normale pour les personnes accueillies en CHRS (art. 71), garantie du droit de chacun à un accès minimum à l'eau, à l'électricité et au téléphone (art. 72) et garantie du droit au compte bancaire (art. 73).

Trois articles additionnels ont été introduits par l'Assemblée nationale en première lecture à ce chapitre pour garantir le caractère incessible et insaisissable de l'AI et de l'ASS (art. 68 A), engager une concertation sur la mise en oeuvre du droit au transport pour les chômeurs en fin de droits et les demandeurs d'emploi de moins de 26 ans (art. 69 bis) et légaliser la technique des « titres-services » appelés « chèque d'accompagnement personnalisé » (art. 73 bis).

Art. 68 A
(Art. L. 351-10 bis du code du travail)
Caractère incessible et insaisissable de l'allocation d'insertion et de l'allocation de solidarité spécifique

Cet article additionnel introduit à l'initiative de la commission spéciale à l'Assemblée nationale avec avis favorable du Gouvernement, pose le principe du caractère incessible et insaisissable de l'allocation d'insertion et de l'allocation de solidarité spécifique.

Ces deux minima sociaux bénéficient donc du même régime protecteur que celui mis en place au titre du RMI par l'article 31 de la loi du 1er décembre 1988.

Votre rapporteur rappelle, sous le commentaire de l'article 69 ci-après, les caractéristiques et les publics de ces deux allocations qui sont financées par le budget de l'Etat dans le cadre du Fonds de solidarité chômage.

Cet article insère un article dans la section du code du travail relative au régime de solidarité pour les travailleurs privés d'emploi.

Les deux derniers alinéas du texte proposé définissent les modalités selon lesquelles les établissements bancaires doivent garantir le caractère insaisissable des prestations. Ils reprennent un dispositif déjà prévu à l'article 31 précité de la loi RMI.

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Art. 68
(Art. L. 553-4 du code de la sécurité sociale)
Fixation d'un seuil minimal insaisissable pour les prestations familiales

Cet article prévoit, dans le projet de loi initial que, lorsqu'il est fait exception au principe d'insaisissabilité des prestations familiales, le montant de la saisie ne peut excéder un pourcentage des allocations familiales versées qui sera fixé par décret. Selon les informations fournies par le Gouvernement, le taux maximal autorisé de la saisie devait s'élever à 50 %.

L'article L. 553-4 du code de la sécurité sociale pose le principe de la non-cessibilité et de l'insaisissabilité des prestations familiales, sauf exceptions limitativement énumérées par le législateur.

S'agissant de la cessibilité, des exceptions sont prévues afin de permettre le versement direct de l'allocation logement au bailleur ou au prêteur (cf. commentaire de l'article 60 ci-dessus).

Concernant l'interdiction des saisies, trois exceptions sont envisagées par l'article L. 553-4 précité :

- pour le recouvrement de prestations familiales indûment versées à la suite d'une manoeuvre frauduleuse ou d'une fausse déclaration de l'allocataire ;

Ce cas doit être distingué du simple paiement indu de prestations familiales visé à l'article L. 553-2 du code de la sécurité sociale : si l'allocataire ne conteste pas le caractère indu, la dette peut être récupérée par retenues sur les prestations à venir ou par remboursement intégral de la dette en un seul versement si l'allocataire opte pour cette solution. La même règle est applicable en cas de non remboursement d'un prêt subventionné ou consenti par une caisse d'allocation familiale ;

pour le paiement de dettes alimentaires ou l'exécution de la contribution aux charges du mariage et liées à l'entretien des enfants : la saisie est limitée par son objet et ne peut porter que sur l'allocation pour jeune enfant, les allocations familiales, le complément familial, l'allocation de rentrée scolaire, l'allocation de soutien familial, l'allocation parentale d'éducation (l'API et l'allocation d'adoption ne sont pas visées) ;

pour le paiement des frais liés à l'entrée en établissement d'éducation spéciale pour handicapés : la saisie peut être opérée sur l'allocation d'éducation spéciale (AES).

Concrètement, selon le Gouvernement, les situations d'impayés concernent pour l'essentiel des dettes de cantine scolaire ainsi que des dettes hospitalières (forfait hospitalier).

Le taux maximum de la saisie prévu par le texte ne concerne pas les manoeuvres frauduleuses mais uniquement les saisies opérées dans les deux dernières hypothèses évoquées ci-dessus, à savoir la saisie pour des dettes liées à l'entretien de l'enfant ou relatives à l'accès à un établissement d'éducation spéciale pour handicapés.

Ce type de saisie doit être distingué de la saisie opérée par un organisme débiteur des prestations familiales subrogé dans les droits du parent créancier pour le recouvrement des créances alimentaires impayées lorsque l'un au moins des parents se soustrait totalement au versement d'une créance alimentaire pour enfants fixée par décision de justice.

Cet article appelle une observation préalable de votre rapporteur. Lors de l'examen de la loi du 25 juillet 1994 dite « loi Famille », il avait été prévu, s'agissant des retenues pour récupération de paiement indu sans fraude, que celles-ci seraient déterminées en fonction de la composition de la famille, de ses ressources, des charges de logement et du montant des prestations servies par les CAF, dans des conditions fixées par décret.

Or, ce décret n'est toujours pas paru et l'administration a maintenu le dispositif déjà applicable lors de l'entrée en vigueur de la « loi Famille » et l'autorisant à retenir au maximum 20 % sur les prestations à venir (art. R. 553-2 du code de la sécurité sociale).

Votre rapporteur ne peut que regretter le retard pris dans l'application de la « loi Famille » alors qu'il a eu la confirmation au cours de ses auditions que la CNAF était prête à mettre en oeuvre le nouveau dispositif de saisie dont le niveau de préparation est relativement avancé. Il est logique que l'administration récupère des sommes versées pour l'entretien des enfants lorsque celles-ci ne sont pas utilisées à cette fin.

Il est vrai qu'aujourd'hui la mise en oeuvre de la saisie-attribution, qui entraîne le blocage du montant intégral des prestations saisissables servies jusqu'à l'extinction de la dette, peut déstabiliser la situation budgétaire de familles en situation précaire.

La mesure proposée a simplement pour objet d'étaler dans le temps le recouvrement de la créance qui pourra cependant être poursuivie chaque mois par l'organisme débiteur27(*). Elle ne remet donc pas en cause le principe de la récupération mais en atténue les effets les plus criants.

Par ailleurs, il ne faut pas oublier que dans le cas d'un quasi-abandon de l'enfant, la procédure utilisable ne serait pas celle de la saisie mais du transfert du montant des prestations familiales à une autre personne physique ou morale sous le contrôle du juge des enfants (article L. 552-6 du code de la sécurité sociale).

En première lecture à l'Assemblée nationale, un amendement du Gouvernement a été adopté à l'unanimité afin de renvoyer, pour la détermination du taux maximum de la saisie, au décret mentionné ci-dessus et prévu au deuxième alinéa de l'article L. 553-2 du code de la sécurité sociale pour la mise en oeuvre de la retenue pour remboursement de paiement indu de prestations familiales.

Votre rapporteur se félicite de ce renvoi qui permettra d'ajuster le niveau de la saisie à la situation spécifique de la famille en tenant compte de sa composition, de son niveau de revenus, du poids de ses charges de logement et du montant total des sommes servies par les CAF.

Il devient maintenant de plus en plus impératif que le décret, dont le législateur avait souhaité la parution à partir de juillet 1994, puisse être pris dans un délai acceptable.

Sous réserve de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 69
(Art. L. 351-9, L. 351-10 du code du travail
et art. 3 de la loi n° 88-1088 du 31 décembre 1988)
Indexation sur les prix de l'allocation d'insertion et de l'allocation de solidarité spécifique

Cet article, adopté à l'unanimité par l'Assemblée nationale, garantit l'indexation annuelle sur l'évolution des prix du montant de l'allocation d'insertion (AI) et de l'allocation de solidarité spécifique (ASS).

Ces dispositions constituent l'un des engagements pris par le Premier ministre lors de son intervention télévisée du 26 février 1998 pour répondre aux problèmes soulevés par les mouvements de chômeurs de décembre 1997 et janvier 1998.

L'ASS et l'AI sont deux prestations destinées aux travailleurs privés d'emploi et financés, non par l'UNEDIC, mais par le budget de l'Etat, dans le cadre du Fonds de solidarité.

L'allocation d'insertion (AI) visée à l'article L. 351-9 du code du travail est destinée :

- aux détenus libérés, lorsque la durée de leur détention n'a pas été inférieure à deux mois et qu'ils sont inscrits comme demandeurs d'emploi, sauf s'ils ont été condamnés pour certains délits (proxénétisme et trafic de stupéfiants, notamment) ;

- aux travailleurs en attente de réinsertion ou en instance de reclassement notamment à la suite d'un accident de travail, et exclus du bénéfice de l'assurance chômage pour des raisons indépendantes de leur volonté.

Aux termes de l'article R. 351-10, ont également droit à l'AI, les rapatriés, les apatrides réfugiées et demandeurs d'asile qui ne sont pas pris en charge dans un centre d'hébergement, les salariés expatriés non couverts lors de leur retour en France, les salariés suspendus après un contrat de travail.

L'AI est versée environ à 15.000 personnes en 1998. Son montant est de 1.700 francs à compter du 1er janvier 1998.

L'allocation de solidarité spécifique (ASS) est versée, sous condition de ressources, au chômeurs de longue durée qui ont épuisé leurs droits à l'assurance chômage.

Versée aux demandeurs d'emploi dont le montant des ressources n'excède pas 5.601 francs par mois pour une personne seule (et 8.802,20 francs pour un couple), le montant de l'ASS est fixé depuis le 1er février 1998 à 2.400 francs par mois.

480.000 allocataires de l'ASS sont dénombrés en 1998.

Cet article prévoit de réviser une fois par an en fonction de « l'évolution des prix »28(*) le taux de l'allocation d'insertion (paragraphe I) ainsi que celui de l'ASS (paragraphe II) alors qu'aucune disposition n'est expressément prévue aujourd'hui.

Il convient de rappeler que l'AI n'avait pas été revalorisée depuis 1986 et que l'ASS ne l'avait pas été depuis 1989.

La mesure d'indexation permettra de maintenir le pouvoir d'achat de l'allocation et d'aligner ainsi le régime des différents minima sociaux.

Il convient de rappeler :

- que le RMI est révisé en principe deux fois par an, en fonction de l'évolution des prix (article 3 de la loi n° 88-1088 du 1er décembre 1988) ; en pratique, il est seulement opéré une revalorisation au 1er janvier de chaque année.

- que l'allocation de parent isolé (API) évolue comme les prestations familiales c'est-à-dire en fonction de la base mensuelle des allocations familiales (BMAF) prévue à l'article L. 551-1 du code de la sécurité sociale.

Aux termes de l'article 36 de la loi du 25 juillet 1994 (loi « famille »), sur la période allant du 1er janvier 1995 au 31 décembre 1999, la BMAF est revalorisée, une ou plusieurs fois par an conformément à l'évolution des prix à la consommation hors tabac prévue dans le rapport économique et financier annexé à la loi de finances pour l'année civile à venir (un ajustement est prévu en cas de divergence entre l'évolution prévue et l'évolution constatée).

- enfin, le minimum vieillesse -ainsi que l'allocation de veuvage, l'allocation adulte handicapé (AAH) et le minimum invalidité qui y sont liés par référence- doivent évoluer comme les pensions de retraite qui sont elles-mêmes indexées sur les prix aux termes de la loi n° 93-936 du 22 juillet 1993.

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Art. 69 bis
Mise en oeuvre du droit au transport pour les chômeurs en fin de droits et les demandeurs d'emploi de moins de 26 ans

Cet article additionnel, issu d'un amendement cosigné par les députés membres du groupe socialiste et du groupe communiste et adopté à l'unanimité à l'Assemblée nationale, a pour objet d'initier une concertation entre l'Etat, les régions, les ASSEDIC, les directeurs d'entreprise de transport, les départements et les communes pour mettre en oeuvre un « droit au transport » au profit de deux catégories de demandeurs d'emploi : les chômeurs en fin de droits et les demandeurs d'emploi de moins de 26 ans. Il a été précisé que le financement de ces mesures reposerait sur la modulation des tarifs.

Votre rapporteur souligne qu'il est important que les chômeurs en situation difficile accèdent aux transports collectifs pour se rendre à l'ANPE, suivre une formation ou accomplir toutes les démarches nécessaires à la recherche d'un emploi.

En Ile-de-France, un dispositif de « chèque-mobilité » a été mis en place en faveur des demandeurs d'emploi. Il importe que ce type de démarche puisse s'étendre dans toutes les agglomérations où sont organisés des transports collectifs.

Mme Martine Aubry s'est déclarée favorable à cet article sous réserve qu'il soit entendu que l'Etat, en participant à la concertation, ne remettait pas en question la répartition des compétences actuelles en matière de transports publics et que les départements et les communes soient appelés à participer à la négociation.

Il est à noter que la référence faite à la modulation des tarifs exclut a priori tout appel à un financement non volontaire des collectivités publiques qui pourrait conduire à une augmentation des prélèvements obligatoires.

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Art. 70
Intéressement des bénéficiaires de l'allocation de parent isolé à l'exercice d'une activité professionnelle

Dans le projet de loi initial, cet article a pour objet de permettre, dans des conditions de durée et de revenus fixés par décret, le maintien du versement de l'allocation de parent isolé (API) aux personnes ayant commencé à exercer une activité professionnelle.

L'allocation de parent isolé

Régie par les articles L.524-1 et suivants du code de la sécurité sociale, l'API est versée à toute personne isolée résidant en France et assumant seule la charge d'un ou de plusieurs enfants.

Il s'agit d'une allocation différentielle pour les personnes éligibles dont le montant mensuel des ressources n'excède pas 4.264 francs par mois pour une personne seule avec un enfant à charge.

Est considérée comme personne isolée, la personne veuve, divorcée, séparée de droit ou de fait, abandonnée ou célibataire, sauf si elle vit maritalement.

L'allocation est due à la date à laquelle la personne devient isolée (décès du conjoint ou du concubin, divorce ou séparation du couple) ou à la date de la déclaration de grossesse pour les femmes enceintes.

Sont prises en compte pour le calcul des ressources de l'intéressé, les revenus professionnels, les avantages en nature dont il jouit, les revenus procurés par des biens mobiliers ou immobiliers (évalués forfaitairement si ces biens ne sont pas exploités ou placés) et les pensions alimentaires.

En revanche, il n'est pas tenu compte de l'allocation d'éducation spéciale, de l'allocation pour jeune enfant et de l'allocation de rentrée scolaire ainsi que des prestations en nature de la sécurité sociale, du capital décès versé par le régime général et de l'aide pour l'emploi d'une assistante maternelle agréée.

L'allocation est versée soit pendant une période de 12 mois consécutifs dans la limite d'un délai de 18 mois à compter de la date d'ouverture du droit, soit au-delà de cette date, jusqu'à ce que l'enfant le plus jeune ait atteint l'âge de trois ans.

Cet article prévoit pour les bénéficiaires de l'API la possibilité de cumuler cette allocation, pendant une durée limitée, avec les revenus tirés d'une activité professionnelle. Ce dispositif, qui vise à faciliter le retour à une activité professionnelle, existe déjà pour les titulaires du RMI et les titulaires de l'ASS.

Actuellement, aucun système analogue n'existe pour l'API : les revenus professionnels viennent donc immédiatement en déduction du montant de l'API, qui est calculée comme une allocation différentielle, alors que la reprise d'un travail peut, particulièrement pour un parent isolé, générer des frais au titre de la garde des enfants.

Le Gouvernement envisage d'uniformiser les règles de calcul de l'intéressement pour tous les bénéficiaires de minima sociaux suivant les principes suivants :

- cumul de l'allocation avec le revenu d'activité si celui-ci et inférieur ou égal à un demi SMIC pendant les trois premiers mois ;

- application d'un abattement pendant les six mois suivants ;

- déduction d'un second abattement pendant les trois mois suivants

Cet article a été supprimé en première lecture à l'Assemblée nationale ; en effet, l'article 5 bis examiné supra qu'elle a introduit en première lecture, pose le principe de l'intéressement au retour à l'activité professionnelle pour les titulaires du RMI, de l'ASS et de l'API. Cette présentation permet de rassembler, en un article unique, les diverses mesures applicables pour le cumul d'un minimum social avec des revenus tirés d'activité professionnelle, qui doivent prochainement donner lieu à la parution d'un décret d'application annoncé dans le programme d'action contre les exclusions du Gouvernement.

Votre commission vous demande de maintenir la suppression de cet article.

Art. 71
(Art. 3 de la loi n° 75-535 du 30 juin 1975)
Droit à la vie familiale des personnes hébergées dans les centres d'accueil

Cet article, qui reprend une disposition déjà prévue dans le premier projet de loi d'orientation relatif au renforcement de la cohésion sociale (article 6), a pour objet de garantir le respect du droit à la vie familiale pour les personnes accueillies dans les établissements ou services d'aide à l'enfance ou les centres d'hébergement et de réinsertion sociale.

Le rapport du Conseil économique et social sur l'évaluation des politiques publiques de lutte contre la pauvreté présenté par Mme Geneviève de Gaulle-Anthonioz a montré que la dislocation des familles qui résulte de l'exclusion était ressentie très douloureusement par les personnes concernées.

L'un des voeux des familles en difficulté est d'éviter la séparation des parents et de leurs enfants, dont la présence représente souvent un facteur très motivant de réinsertion.

Cet article complète l'article 3 de la loi du 30 juin 1975 qui définit les conditions dans lesquelles sont autorisées les diverses catégories d'établissements sociaux et médico-sociaux. Il prévoit donc que les institutions sociales ou médico-sociales susceptibles d'accueillir les membres d'une famille doivent veiller à éviter la « séparation des personnes » afin d'assurer le « respect du droit à une vie familiale ».

Deux catégories d'établissements sont visées :

- il s'agit, tout d'abord, des établissements relevant de l'aide à l'enfance (1° de l'article 3 de la loi du 30 juin 1975) c'est-à-dire les établissements financés au titre de l'aide sociale des départements, les maisons d'enfants à caractère social, les centres de placements familiaux et les établissements maternels.

Si ces établissements ont vocation à accueillir en priorité des mineurs délinquants ou en difficulté, ils peuvent, dans certains cas, recevoir des familles et notamment des familles monoparentales.

- il s'agit, ensuite, des structures d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS visée au 8° de l'article 3 de la loi du 30 juin 1975) financées par l'aide sociale de l'Etat.

L'accueil de familles entières suppose l'existence de locaux séparés permettant une vie autonome commune. Dans certains centres qui ne disposent que de dortoirs collectifs, l'accueil groupé est rendu impossible pour des raisons matérielles.

Afin de tenir compte de cette situation, cet article prévoit que, si la séparation de la famille ne peut être évitée, l'établissement ou le service doit établir, de concert avec les personnes accueillies, un projet propre à permettre la réunion des membres de la famille dans les meilleurs délais29(*).

La différence essentielle du texte proposé par rapport à celui de MM. Jacques Barrot et Xavier Emmanuelli réside dans la mention faisant obligation aux établissements et services concernés de « suivre le projet » visant à permettre la réunion de la famille accueillie, lorsque la séparation est temporairement inévitable. Cette adjonction apparaît comme une garantie supplémentaire. Il n'est pas inutile de rappeler que 50 % des adultes hébergés en CHRS sont des familles et que dans 33 % des cas, il s'agit de personnes accompagnées d'enfants, la mère étant seule avec eux, neuf fois sur dix.

En première lecture, deux amendements identiques présentés par MM. Pinte, de Broissia, Fromion, Accoyer, Martin-Lalande, Jacques Barrot et Jacquat ont complété cet article, avec l'avis favorable du Gouvernement afin de prévoir que chaque schéma départemental des CHRS devrait « évaluer les besoins en accueil familial du département et prévoir les moyens pour y répondre ». L'article modifié a été adopté à l'unanimité. Il est essentiel en effet de parvenir à une amélioration qualitative des structures d'hébergement afin de faciliter la réunion des familles.

Enfin, votre commission ne peut que déplorer les décisions prises unilatéralement par certains préfets dont elle a été informée à l'occasion de l'audition de l'Assemblée des présidents de conseils généraux, de refuser de prendre en charge systématiquement au titre de l'aide sociale de l'Etat les mères et enfants de moins de trois ans hébergés en CHRS.

Ce type de pratique administrative, qui se fait toujours au détriment des enfants dont la protection est prioritaire, va à l'encontre des objectifs généraux de la lutte contre les exclusions.

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article additionnel après l'article 71
(Art. 375-7 du code civil)
Droit de visite des parents en cas de placement d'enfants

Cet article additionnel prévoit que le juge des enfants, lorsqu'il prend une mesure d'assistance éducative, peut indiquer dans sa décision que le lieu de placement de l'enfant doit être recherché afin de faciliter, autant que possible, l'exercice du droit de visite par le ou les parents.

Les dispositions relatives à l'assistance éducative relèvent des articles 375 à 375-7 du code civil.

Aux termes de l'article 375 du code civil, si la santé, la sécurité ou la moralité d'un mineur non émancipé sont en danger, ou si les conditions de son éducation sont gravement compromises, des mesures d'assistance éducative peuvent être ordonnées par justice à la requête des père et mère conjointement, ou de l'un d'eux, de la personne ou du service à qui l'enfant a été confié ou du tuteur, du mineur lui-même ou du ministère public. Le juge peut se saisir d'office à titre exceptionnel.

La décision fixe la durée de la mesure sans que celle-ci puisse, lorsqu'il s'agit d'une mesure éducative exercée par un service ou une institution, excéder deux ans. La mesure peut être renouvelée par décision motivée.

Le juge des enfants est compétent, à charge d'appel, pour tout ce qui concerne l'assistance éducative. Il doit toujours s'efforcer de recueillir l'adhésion de la famille à la mesure envisagée (art. 375-1 du code civil).

Le deuxième alinéa de l'article 375-7 qu'il vous est proposé de compléter prévoit que, s'il a été nécessaire de placer l'enfant hors de chez ses parents, ceux-ci conservent un droit de correspondance et un droit de visite. Le juge en fixe les modalités et peut même, si l'intérêt de l'enfant l'exige, décider que l'exercice de ces droits, ou de l'un d'eux, sera provisoirement suspendu.

Les décisions de placement d'enfants, qui sont parfois prises lorsque les familles, entraînées dans la spirale de l'exclusion, traversent de très gaves difficultés, sont souvent extrêmement mal vécues par les parents qui sont légitimement attachés à garder un contact avec leurs enfants. La présence de ces derniers est ressentie comme un élément stimulant pour rechercher une réinsertion rapide.

Il paraît utile de préciser que le juge des enfants, lorsqu'il prend sa décision, peut mentionner s'il estime qu'il convient de faciliter, autant que possible, l'exercice du droit de visite.

Avertis par l'instance judiciaire, les services de l'aide sociale à l'enfance pourront veiller, dans la mesure du possible, à ce que le lieu de placement de l'enfant ne l'éloigne pas trop de ses parents.

Votre commission vous demande d'insérer cet article additionnel par voie d'amendement.

Art. 72
(Art. 43-5 et 43-6 de la loi n° 88-1088 du 1er décembre 1988)
Fournitures minimum d'énergie, d'eau et de téléphone

Cet article renforce et élargit le chapitre III de la loi n° 88-1088 du 1er décembre 1988 relative au revenu minimum d'insertion, portant sur l'accès à une fourniture minimum d'eau et d'énergie, afin de l'élargir à la fourniture de services téléphoniques et de garantir le maintien de la fourniture d'énergie et d'eau jusqu'à l'intervention du dispositif d'aide spécifique.

La loi n° 92-722 du 29 juillet 1992 portant adaptation de la loi n° 88-1088 du 1er décembre 1988 relative au revenu minimum d'insertion et relative à la lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale et professionnelle a imposé des obligations aux distributeurs d'eau et d'énergie à l'égard des plus démunis, afin de faciliter la conclusion de conventions entre l'Etat et les entreprises ou établissements publics intéressés.

L'article 43-5 de la loi du 1er décembre 1988 modifiée précitée prévoit que toute personne en situation de précarité a droit à une aide de la collectivité pour accéder ou préserver son accès à une fourniture d'eau et d'énergie.

L'article 43-6 institue un dispositif conventionnel d'aide, à la fois sur le plan national et le plan départemental, avec les établissements publics chargés de la distribution d'électricité et de gaz ; les collectivités territoriales, les CCAS et les organismes de protection sociale sont invités à participer au mécanisme au niveau des conventions départementales.

Deux conventions ont été conclues sur le plan national depuis 1996 :

- une charte « solidarité-énergie » a été signée en 1996 entre l'Etat, d'une part, et Electricité de France et Gaz de France, d'autre part. Ce dispositif a permis d'aider 147.000 familles en 1996 : le coût total de l'engagement est de 150 millions de francs dont 42 millions de francs à la charge d'EDF et de GDF ;

- une charte « solidarité-eau » a été signée en novembre 1996 entre l'Etat et les distributeurs d'eau. Le dispositif concerne les consommateurs qui sont abonnés directement à ce service public ; les usagers qui n'ont pas de compteurs individuels et qui acquittent les frais de facture d'eau dans leurs charges locatives continuent à relever des Fonds de solidarité logement.

A travers la Charte Solidarité Eau, les distributeurs d'eau privés s'engagent pour les plus démunis :

- à prendre en charge à hauteur de 15 millions de francs, tout ou partie des factures d'eau des plus démunis,

- à maintenir la fourniture de l'eau pendant toute la durée d'étude du dossier par la commission solidarité eau créée au niveau départemental pour traiter les cas d'impayés,

- à ne pas couper l'eau après 12 heures, ni les vendredis, samedis, dimanches, jours de fête et veilles de jours de fêtes,

- à mener des actions préventives.

Les distributeurs d'eau ont désigné, dans chacune de leurs agences locales, un correspondant Solidarité eau, interlocuteur des plus démunis.

Dans le projet de loi initial, cet article apporte trois modifications par rapport au dispositif existant :

- tout d'abord, la garantie d'une aide de la collectivité, pour accéder ou préserver un accès à une fourniture minimum, est étendue aux services téléphoniques.

Sur ce point, il convient de rappeler, que l'article 8 de la loi n° 96-659 du 26 juillet 1996 de réglementation des télécommunications prévoit la création d'un service universel fourni dans des conditions tarifaires et techniques « prenant en compte les difficultés spécifiques rencontrées dans l'accès au service téléphonique par certaines catégories de personnes en raison de leur niveau de revenus ou de leur handicap ».

Conformément aux directives européennes relatives au service universel du téléphone, ce « service universel » doit comporter la mise en place de tarifs sociaux pour les personnes handicapées ou démunies ainsi que la possibilité de conserver un service restreint (maintien de la réception des appels ; accès aux numéros verts ou aux numéros de secours d'urgence).

Le dispositif n'est pas réellement mis en oeuvre de manière systématique à ce jour ; le coût de la mise en oeuvre des tarifs sociaux a été évalué à 921 millions de francs pour 1998.

- Par ailleurs, cet article complète le principe de l'aide à l'accès ou à la préservation de l'accès aux services par celui du maintien de la fourniture d'eau et d'énergie en cas de non-paiement jusqu'à l'intervention du dispositif d'aide défini par voie conventionnelle.

Cette obligation de non-coupure concerne le maintien de la fourniture d'énergie (électricité et gaz) et d'eau, mais pas les services téléphoniques.

- Enfin, cet article étend aux distributeurs d'eau le dispositif national d'aide et prévention jusqu'alors réservé à la fourniture d'électricité et de gaz. Les « organisations professionnelles de distributeurs d'eaux » doivent conclure des conventions nationales. Ces distributeurs d'eau doivent s'associer aux conventions passées au plan départemental avec le préfet. Il est précisé que ces conventions « déterminent les conditions d'application des conventions nationales ».

S'agissant de la distribution d'eau, le financement est compliqué par le fait que le produit de la facture d'eau revient à différents intervenants : distributeur d'eau, organismes publics et collectivités locales.

La politique de recouvrement des factures d'eau pour les plus démunis est très ancrée localement au niveau de la commune. Elle a montré son efficacité quotidienne auprès des collectivités délégantes. Plusieurs dizaines de milliers de dossiers sont traités par les distributeurs d'eau avec les services sociaux des collectivités et les associations caritatives chaque année et trouvent ainsi une solution financière avec le plus souvent une participation de la collectivité et/ou du distributeur (souvent sous forme d'abandons de créances). Le traitement des situations des personnes démunies est extrêmement développé et affiché dans les chartes « service-client » qui prévoient des dispositifs spécifiques et en particulier un contact personnalisé.

S'agissant de l'examen de cet article à l'Assemblée nationale, on signalera, pour mémoire, que la commission spéciale avait adopté, malgré la position contraire de son rapporteur, un amendement prévoyant la fourniture gratuite d'un minimum d'eau et d'énergie aux usagers des services publics et qui n'a pas été discuté en séance en raison de l'application de l'article 40 de la Constitution.

Votre rapporteur souligne que les situations sont diverses et que la notion de fourniture minimale gratuite pourrait avantager le propriétaire d'une résidence secondaire qui ne l'occuperait que peu de temps dans l'année et ne répondrait pas à l'inquiétude de la famille nombreuse d'un titulaire d'un minimum social qui serait hors d'état de faire face à ses factures : une approche personnalisée, telle que celle conduite depuis la mise en place de la loi sur le RMI, semble donc préférable.

En première lecture, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de M. Patrick Devedjian, avec avis favorable du Gouvernement, portant sur le dispositif des conventions nationales, pour que soient visés les « distributeurs d'eaux » et non plus seulement les « organisations professionnelles de distributeurs d'eau » : la formulation du projet de loi initial avait pour conséquence d'écarter du dispositif d'aide aux plus démunis, les services de distribution d'eau en régie.

Le présent article ainsi modifié a été adopté à l'unanimité.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 73
(Art. 58 de la loi n° 84-46 du 24 janvier 1984)
Droit au compte bancaire

Cet article modifie l'article 58 de la loi du 24 janvier 1984 afin de garantir pour toute personne physique résidant en France, le droit à l'ouverture d'un compte dans l'établissement de crédit de son choix ou auprès des services financiers de la Poste ou du Trésor public.

Actuellement, l'article en question prévoit que toute personne qui n'a pas de compte bancaire par suite du refus d'ouverture d'un compte de dépôt par « plusieurs établissements », peut demander à la Banque de France de lui désigner, soit un établissement de crédit, soit un établissement à caractère public (Poste, Trésor public, Banque de France et institut d'émission d'outre-mer, Caisse des dépôts et consignations) auprès duquel elle pourra ouvrir un compte.

Les services opérés sur ce compte peuvent être limités par l'établissement de crédit à des opérations de caisse.

Le présent article apporte un certain nombre de modifications à ce dispositif tout en conservant une certaine souplesse dans les modalités d'application. Il pose tout d'abord le principe selon lequel toute personne dépourvue d'un compte de dépôt a droit à l'ouverture de celui-ci dans un établissement bancaire, de la Poste ou du Trésor public.

En cas de refus d'ouverture, l'intéressé saisit la Banque de France qui désigne un établissement de crédit, un établissement de la Poste ou du Trésor public30(*).

Les modifications sont les suivantes :

- le droit est reconnu à toute personne « résidant en France » : le texte actuel de la loi du 24 janvier 1984 n'apporte pas de précision sur ce point ;

- un seul refus permet d'intervenir auprès de la Banque de France : le texte actuel envisage le cas de plusieurs refus ;

- la procédure d'intervention de la Banque de France revêt un caractère quasi contentieux comme en témoigne le choix du terme « saisine » au lieu de « demande ». S'agissant d'un droit reconnu par le législateur, les établissements de crédit devront sans doute motiver plus clairement qu'ils ne le font actuellement leur décision de refus ;

- la notion d'absence de compte est attestée par une déclaration sur l'honneur de l'intéressé ;

- un décret doit définir les conditions dans lesquelles un établissement peut limiter à des opérations de caisse les opérations sur le compte.

L'Assemblée nationale a adopté quatre modifications à cet article.

Tout d'abord, elle a précisé les conditions dans lesquelles l'utilisation du compte peut être limité. Un amendement déposé par la commission spéciale et sous-amendé par M. Jean-Pierre Balligand, président de la commission de surveillance de la Caisse des Dépôts et Consignations a prévu qu'un établissement bancaire peut décider de limiter « aux services bancaires de base » les services liés à l'ouverture du compte dans des conditions définies par décret.

M. Jean-Pierre Balligand a indiqué que la notion de « services bancaires de bases spécifiques » devrait s'entendre par référence à la charte des services bancaires de 1992 signée par l'AFB, sachant que le développement du paiement par carte bancaire permet une sécurisation accrue sur le niveau des transactions.

Par ailleurs, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de la commission spéciale afin de prévoir la fixation par décret des conditions tarifaires applicables lorsqu'un établissement bancaire désigné par la banque de France décide de restreindre l'utilisation de ce compte aux services bancaires de base.

De plus, il a été prévu que toute décision de clôture de compte devrait faire l'objet d'une notification écrite et motivée adressée à la Banque de France et au client, 45 jours au moins avant la clôture effective.

Enfin, un amendement du Gouvernement prévoyant que le dispositif précité s'appliquait aux interdits bancaires a été voté.

Cet article fait l'objet de saisines pour avis de votre commission des finances et de la commission des lois. Votre commission sera attentive à leurs observations.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification sous réserve des amendements qui seront présentés par les commissions des Lois et des Finances.

Art. 73 bis
(Art. L. 1611-6 du code général des collectivités territoriales et art. 902 du code général des impôts)
Chèques d'accompagnement personnalisé

Cet article additionnel, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de M. François Brottes et les membres du groupe socialiste a pour objet de créer un cadre légal à la délivrance de « titre-services » par les collectivités territoriales et les CCAS : le chèque d'accompagnement personnalisé (CAP) créé par cet article permet aux collectivités locales, à leurs établissements publics, aux CCAS et aux caisses des écoles de financer une aide personnalisée en versant une contribution à un émetteur qui émet des titres infalsifiables mis à disposition des personnes démunies, soit directement par le financeur, soit par une association agréée. Ces titres permettent aux bénéficiaires en difficulté d'acheter des biens ou services auprès de commerçants prestataires qui se font rembourser le titre de paiement auprès de l'émetteur.

Le dispositif légal prévoit un certain nombre de garanties pour assurer le fonctionnement du dispositif :

- les titres ne peuvent être remboursés directement auprès du commerçant prestataire ;

- les valeurs nominales des titres sont modulées pour permettre de petits achats ;

- la durée du titre est limitée à un an ;

- le remboursement doit être demandé par le prestataire dans un délai limité.

Les circulaires des 29 août 1994 et 23 décembre 1994 avaient autorisé, à titre expérimental, le système des « titres-services » mais il semble que le dispositif ait été « gelé ».

Le II de l'article exonère les CAP du paiement du droit de timbre de dimension, prévu à l'article 902 du code général des impôts, comme c'est déjà le cas pour les titres-restaurants.

Le titre de services, à l'instar du titre-restaurant, présente l'avantage de permettre de bien cibler les interventions sociales à un moindre coût pour la collectivité en offrant aux bénéficiaires l'usage d'un moyen de paiement préservant leur dignité, leur choix, leurs coutumes et contraintes alimentaires à l'aide d'un très large réseau national aussi bien dans la grande distribution que dans le commerce de proximité.

Ce titre de services a été expérimenté depuis cinq ans par les très grandes organisations caritatives telles que Secours Catholique, Secours Populaire, Fondation de France, AIDES, Fondation Abbé Pierre... ainsi que par près de 300 CCAS qui en tirent satisfaction. Ceci représente annuellement près de deux millions de titres représentant une aide globale de 87 millions de francs.

Outre les applications courantes déjà citées, le titre de service est à même de répondre avec efficacité au profit des personnes qui se trouvent en parcours d'insertion sociale et professionnelle qui ne peuvent, à ce jour, disposer d'outil comme le titre-restaurant pour leur déjeuner quotidien. Des PAIO, les missions locales, le FAJ et bien d'autres structures ont déjà expérimenté la solution titre de services depuis cinq ans.

Votre rapporteur se félicite donc de la mise en place d'un cadre légal aux titres de service.

Votre commission sera attentive aux observations de la commission des Finances sur ce nouveau moyen de paiement.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

CHAPITRE V
-
DROIT À L'ÉGALITÉ DES CHANCES PAR L'ÉDUCATION ET LA CULTURE

Art. 74
Accès à la culture, au sport, aux vacances et aux loisirs

Cet article qui se présente comme une déclaration de principe dispose, dans son premier alinéa, que « l'accès de tous à la culture, à la pratique sportive, aux vacances et aux loisirs constitue un objectif national ».

Or, ces principes sont déjà inclus dans le bloc de constitutionnalité. Le Préambule de la Constitution du 27 octobre 1958 avait déjà proclamé comme « principes particulièrement nécessaires à notre temps » le principe d'égal accès à la culture et la garantie pour tous du repos et des loisirs.

On peut donc s'interroger sur l'utilité de reprendre dans la loi des principes à valeur constitutionnelle.

Certes, le Conseil d'Etat considère, dans sa jurisprudence, que ces principes restent des principes généraux insuffisamment précis pour être directement applicables ou invocables par le justiciable. Or, la formulation législative proposée par le Gouvernement ne les rend ni directement applicables, ni invocables par le justiciable.

On peut aussi se demander quel est le contenu juridique précis de la notion d'« objectif national », notion qui reste distincte de celle d'« objectif à valeur constitutionnelle » définie par le Conseil Constitutionnel.

Le second alinéa dresse la liste des partenaires associés à la réalisation de cet « objectif national » : l'Etat, les collectivités territoriales, les organismes de protection sociale, les entreprises et les associations.

Cet alinéa recense en réalité les partenaires que le Gouvernement souhaite impliquer dans son programme d'action pour l'accès à la culture, aux sports et au tourisme.

Le programme d'action défini par le Gouvernement lors du Conseil des ministres du 4 mars 1998, qui ne nécessite pas de dispositions de nature législative, aborde trois domaines :

· L'accès à la culture

Il devra être favorisé par la mise en place de programmes d'action concertés pour l'accès aux pratiques artistiques et culturelles. Ces programmes, qui pourront faire l'objet de contrats d'objectifs, seront négociés au niveau local entre les services de l'Etat, les collectivités locales et les associations de solidarité.

Les cahiers des charges des établissements culturels financés par l'Etat devront également inclure, au titre de leurs missions, l'obligation d'agir contre les exclusions.

Le Gouvernement envisage enfin la création de « médiateurs culturels », sur le modèle des « médiateurs du livre » expérimentés par les associations en faveur de l'accès à la lecture et à l'écriture des personnes en voie d'exclusion.

· L'accès aux sports

En cette matière, le Gouvernement propose de relancer les « tickets sport » qui permettent aux jeunes de s'initier aux différentes pratiques sportives et de créer les « coupons sport » qui instituent une aide financière aux familles les plus modestes afin de réduire les coûts d'adhésion aux associations sportives.

· L'accès aux loisirs

Le Gouvernement envisage la création d'une « bourse solidarité-vacances » destinée à mettre en commun les moyens disponibles pour permettre aux familles les plus en difficulté de partir en vacances.

Ce programme d'action est évalué, selon les chiffres fournis par le Gouvernement le 4 mars 1998, à 375 millions de francs cumulés entre 1998 et 2000 : 95 millions de francs ou 125 millions de francs selon les sources au titre de la culture, 266 au titre des sports, 14 au titre des loisirs.

Or, il est à craindre que ce programme, qui repose largement sur l'implication des acteurs locaux, ne se traduise par un transfert de charges sur les collectivités locales.

Ce risque n'est cependant pas directement lié aux dispositions du présent article.

L'Assemblée nationale, lors de l'examen du texte en première lecture, a sensiblement modifié le texte proposé par le Gouvernement en adoptant trois amendements présentés par M. Jean Le Garrec, rapporteur de la commission spéciale. Le Gouvernement s'en était remis à la sagesse de l'Assemblée.

Le premier amendement précise que l'accès de tous à la culture, à la pratique sportive, aux vacances et aux loisirs « permet de garantir l'exercice effectif de la citoyenneté ».

Le second amendement définit les conditions concrètes de réalisation de cet objectif : « développement de la formation dans le secteur de l'animation et des activités périscolaires », « organisation d'activités sportives hors du temps scolaire », « sensibilisation des jeunes qui fréquentent les structures de vacances et de loisirs collectifs aux questions de société », « développement des hébergements touristiques à caractère social et familial », « organisation du départ en vacances des personnes rencontrant des difficultés pour bénéficier de ce droit ». Il vise à inscrire dans la loi les lignes directrices du programme d'action défini par le Gouvernement lors du Conseil des ministres du 4 mars 1998.

Le dernier amendement prévoit la mise en oeuvre de programmes d'action concertés pour favoriser l'accès de tous aux pratiques artistiques et culturelles. Cet amendement se réfère également au programme d'action du Gouvernement.

Votre commission souhaite vous proposer deux amendements à la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale.

Elle estime tout d'abord excessive la formulation retenue par l'Assemblée nationale dans son premier amendement sur cet article. Si l'accès de tous à la culture, à la pratique sportive, aux vacances et aux loisirs, constitue effectivement une condition nécessaire à l'insertion sociale, il ne peut garantir, en lui-même, « l'exercice effectif de la citoyenneté ». Le projet de loi comporte d'ailleurs un chapitre consacré spécifiquement à « l'exercice de la citoyenneté » qui traite principalement du droit de vote, lequel ne saurait être mis sur le même plan que l'accès aux loisirs. Votre commission propose donc de supprimer la deuxième phrase du premier alinéa de cet article.

Elle constate également que le deuxième amendement adopté à l'Assemblée nationale introduit un glissement sémantique qui déséquilibre la cohérence de cet article. Dans le premier alinéa de cet article, l'accès à la culture et aux loisirs est présenté comme un « objectif national ». Or, la dernière phrase du second alinéa transforme cet objectif en un « droit », en l'espèce « le droit au départ en vacances ». Votre commission vous propose donc une nouvelle rédaction de cette phrase pour redonner une cohérence à l'ensemble du présent article.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Art. 75
(Art. premier de la loi n° 89-486 d'orientation sur l'éducation
du 10 juillet 1989)
Reconnaissance du principe de discrimination positive
en matière d'éducation

Le présent article modifie la loi d'orientation n° 89-486 du 10 juillet 1989 sur l'éducation en y introduisant le principe de discrimination positive.

Il précise que, pour garantir à chacun le droit à l'éducation « afin de lui permettre de développer sa personnalité, d'élever son niveau de formation initiale et continue, de s'insérer dans la vie sociale et professionnelle, d'exercer sa citoyenneté » (alinéa 2 de l'article premier), « la répartition des moyens du service public de l'éducation tient compte des situations notamment en matière économique et sociale ».

La reconnaissance du principe de discrimination positive en matière d'éducation, qui rompt avec la conception traditionnelle d'une école fondée sur l'égal accès de tous au droit à l'instruction, n'est cependant pas une véritable innovation. Il est apparu, dès les années 1970, que la nation devait consentir un effort particulier en direction des enfants issus d'un milieu défavorisé pour éviter qu'ils n'accumulent un retard irréversible et pour maintenir l'égalité des chances.

Ainsi, la loi n° 75-620 du 11 juillet 1975 relative à l'éducation dispose que « dans les écoles et les collèges, des aménagements particuliers et des actions de soutien sont prévus au profit des élèves qui éprouvent des difficultés ». Mais des actions spécifiques nécessitent des moyens particuliers. Les zones d'éducation prioritaires (ZEP) sont alors créées par la circulaire du 1er juillet 1981. La loi d'orientation du 10 juillet 1989 relative à l'éducation donne enfin une base légale à cette politique en affirmant le principe d'une discrimination positive pour l'accueil des enfants (art. 2), pour l'adaptation du contenu de l'enseignement (art. 4) et pour la répartition des emplois (art. 21).

Le présent article vise donc moins à donner une base légale à la politique des ZEP qu'à généraliser ce principe de discrimination positive qui devient dès lors le fondement de la « répartition des moyens du service public de l'éducation ».

Cet article constitue donc avant tout une déclaration de principe. Mais il s'accompagne également d'un programme d'action, qui n'est pas de nature législative, destiné à en assurer l'application. Ce programme d'action, présenté par le Gouvernement le 4 mars 1998, s'articule autour de plusieurs axes dont le principal est la relance des ZEP.

Or, ce plan de relance des ZEP apparaît très insuffisant face aux besoins. Il ne propose en effet que 6 millions de francs de crédits supplémentaires en 1999 et 30 millions de francs en 2000.

Une véritable relance des ZEP exigerait un effort nettement supérieur car elle exige une double évolution :

- L'extension des ZEP

La loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville prévoyait pourtant d'harmoniser les territoires couverts par les ZEP et les zones urbaines sensibles (ZUS). Or, il existait, à la fin 1997, 563 ZEP et 750 ZUS.

L'extension du champ des ZEP passerait alors par un effort budgétaire plus conséquent.

- L'approfondissement des ZEP

Les tentatives d'évaluation de la politique des ZEP menées par l'éducation nationale aboutissent à un bilan contrasté : l'effort entrepris aurait seulement permis de maintenir le niveau moyen des élèves scolarisés. L'inversion de cette dynamique exigerait alors un accroissement sensible des moyens matériels et humains, que ne permet pas le programme d'action présenté par le Gouvernement.

Cependant, dans la mesure où cet article ne fait que poser le principe d'une discrimination positive sans en fixer les conditions d'application, votre commission, tout en regrettant l'insuffisance des moyens affectés, n'y est pas défavorable.

L'Assemblée nationale, lors de l'examen du texte en première lecture, a sensiblement modifié le projet de loi présenté par le Gouvernement en adoptant quatre amendements présentés par M. Jean Le Garrec, rapporteur de la commission spéciale, et acceptés par le Gouvernement.

Le premier amendement précise que ce sont les « différences de situations objectives », et non les « situations », qui doivent être prises en compte pour la répartition des moyens du service public de l'éducation nationale.

Le second amendement modifie la loi n° 89-486 du 10 juillet 1989 précitée en précisant que l'école doit assurer « une formation à la connaissance et au respect des droits de la personne ».

Le troisième amendement modifie également la loi précitée en prévoyant que les activités périscolaires « visent notamment à favoriser, pendant le temps libre des élèves, leur égal accès aux pratiques culturelles et sportives et aux nouvelles technologies de l'information et de la communication ».

Le dernier amendement adopté indique que le projet d'établissement des écoles, des collèges et des lycées définit « les moyens particuliers mis en oeuvre pour prendre en charge les élèves issus des familles les plus défavorisées ».

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 75 bis (nouveau)
(Art. 22 bis de la loi n° 89-486 d'orientation sur l'éducation)
Missions du comité d'éducation à la santé et à la citoyenneté

Cet article additionnel est issu d'un amendement présenté par MM. Jacques Barrot et Denis Jacquat, sous-amendé par le Gouvernement.

MM. Jacques Barrot et Denis Jacquat proposaient de créer, dans chaque académie, un comité d'appui aux actions de la lutte contre l'exclusion. Ce comité aurait eu pour mission de renforcer les liens entre les établissements d'enseignement, les parents les plus en difficulté et les acteurs de la lutte contre l'exclusion et, notamment, de favoriser la diffusion des expériences innovantes.

Le Gouvernement a suggéré de substituer à la création d'une nouvelle structure au niveau académique une action au niveau de chaque établissement, au sein du comité d'éducation à la santé et à la citoyenneté, présidé par le chef d'établissement.

Le présent article prévoit donc de transformer les comités d'environnement social, qui existent déjà dans les établissements, en comités d'éducation à la santé et à la citoyenneté. Ces comités, qui rassemblent le monde éducatif (chef d'établissement, personnels d'encadrement et de santé, enseignants, élèves) en instituant un lien avec le monde extérieur (services sociaux, police, magistrats, associations...), jouent actuellement un rôle de prévention contre les fléaux sociaux (toxicomanie notamment).

Cet article prévoit d'élargir les missions de ce comité en inscrivant dans la loi qu'il a « pour mission d'apporter un appui aux actions de la lutte contre l'exclusion ».

Le dernier alinéa de cet article détaille les contours de cette mission : renforcement des liens entre établissements, parents en difficulté et acteurs de la lutte contre les exclusions, promotion des initiatives de lutte contre l'échec scolaire, formation des enseignants à la connaissance des familles issues de milieux défavorisés.

La rédaction de cet article appelle cependant certains commentaires.

Cet article est composé de trois alinéas. Le premier et le dernier proviennent de l'amendement de MM. Barrot et Jacquat. Le deuxième est issu du sous-amendement présenté par le Gouvernement. Or, la cohérence générale de cet article souffre de la juxtaposition de dispositions fondées sur deux logiques différentes : l'une situe l'intervention au niveau de l'académie, l'autre au niveau de l'établissement.

En outre, cet article insère les nouvelles dispositions relatives au comité d'éducation à la santé et à la citoyenneté dans le titre V de la loi n° 89-486 du 10 juillet 1989 d'orientation sur l'éducation. Or, ce titre V relatif aux « organismes consultatifs » ne traite que d'organismes nationaux ou académiques. Il semble donc préférable d'insérer ces nouvelles dispositions dans le titre IV relatif aux « établissements d'enseignement » dans la mesure où ces comités d'éducation sont internes à chaque établissement.

Votre commission vous propose donc d'adopter un amendement rédactionnel visant à rétablir la cohérence interne de cet article.

Elle vous propose d'adopter cet article tel qu'amendé.

Art. 76
(Art. 23 de la loi n° 94-629 du 25 juillet 1994 relative à la famille)
Suppression de l'aide à la scolarité

Le présent article vise à supprimer l'aide à la scolarité, instituée par l'article 23 de la loi n° 94-629 du 25 juillet 1994 relative à la famille en remplacement de l'ancien système de bourses nationales des collèges. L'article 77 du présent projet de loi rétablit en conséquence le système des bourses de collèges.

La mise en place de l'aide à la scolarité en 1994 cherchait à remédier aux insuffisances des bourses de collèges.

Comme le constataient MM. Claude Huriet et Charles de Courson dans un rapport publié en 199531(*), « le système des bourses de collèges était devenu obsolète ». Les lacunes de ce système étaient triples :

- Un montant moyen peu élevé

Le montant moyen de la bourse était de 647 francs en 1993-1994 pour les dépenses liées à la scolarité évaluées entre 3.400 et 3.800 francs par an. Dans les faits, 52 % des boursiers recevaient le minimum, soit 336 francs.

Cette lacune était encore aggravée par l'absence de revalorisation des barèmes et des montants depuis 1979.

De plus, le montant de la bourse n'était pas forcément en adéquation avec les ressources réelles de la famille, le montant de la bourse étant fonction des ressources de l'antépénultième année.

- Un coût de gestion disproportionné pour l'Etat

Le calcul du montant des bourses était extrêmement complexe. Un système de points de charge permettait de faire varier le montant de la bourse en fonction de pas moins de douze critères différents.

Il en résultait un coût de gestion très lourd pour l'éducation nationale : 250 francs par bourse alors que 52 % des boursiers ne touchaient que 336 francs.

- Des formalités très lourdes pour les familles

Pour l'obtention des bourses, les familles devaient établir des dossiers complets de demande, accompagnés de multiples pièces justificatives.

L'instauration de l'aide à la scolarité en 1994 visait à corriger ces lacunes. L'aide à la scolarité peut être attribuée, pour chaque enfant à charge de 11 à 16 ans, aux familles bénéficiaires d'une prestation familiale, de l'aide personnalisée au logement, de l'allocation aux adultes handicapés ou du revenu minimum d'insertion, dont les ressources ne dépassent pas un plafond de référence. Elle est versée par les caisses d'allocations familiales en une seule fois en même temps que l'allocation de rentrée scolaire.

Comme le relève le rapport précité, « le système de l'aide à la scolarité a résolu une partie des problèmes » soulevés par le bourse des collèges.

L'aide à la scolarité a d'abord permis de distribuer une enveloppe budgétaire plus élevée à un nombre plus important de familles. On estime entre 258.000 et 308.000 le nombre de familles qui ont bénéficié de l'aide à la scolarité alors qu'elles ne percevaient pas la bourse des collèges. D'autre part, le nouveau mode de revalorisation des montants de l'aide et des barèmes des conditions de ressources se traduit par une augmentation de l'enveloppe globale.

TABLEAU COMPARATIF ENTRE BOURSES DES COLLÈGES
ET AIDE A LA SCOLARITÉ (1)

 

Bourse des collèges

Aide à la scolarité

 

1992-1993

1993-1994

1994-1995

1995-1996

1996-1997

1997-1998

Nombre de bénéficiaires

1.038.956

1.059.559

1.188.000

ND

ND

1.240.000 (estimation)

Montant de l'enveloppe

682 MF

697 MF

772 MF

ND

ND

828 MF

Montant moyen de la bourse

540 F

647 F

650 F

ND

ND

667 F

(1) Source : - rapport Huriet-de Courson précité jusqu'en 1995

- ministère de l'Education nationale pour 1997-1998

L'aide à la scolarité a également permis une réduction importante des coûts de gestion. Le traitement des dossiers est en effet plus simple, l'aide à la scolarité ne prenant en compte que deux critères (revenus des familles et nombre d'enfants) contre douze dans l'ancien système. De plus, la réforme s'est traduite par une économie de 300 postes budgétaires dans les inspections académiques, équivalente à 38 millions de francs. Désormais, la Caisse nationale des allocations familiales chiffre à 100 francs le coût moyen de gestion de chaque aide alors qu'il était de 250 francs pour les bourses des collèges.

L'aide à la scolarité a enfin permis de simplifier les démarches des familles. Les familles n'ont plus à remplir de dossier spécifique de demande, ni à fournir de pièces justificatives. Les CAF disposent en effet déjà de l'ensemble des informations nécessaires à l'ouverture du droit à l'aide à la scolarité.

La Cour des Comptes, dans son rapport sur la sécurité sociale de 1997, souligne ces effets positifs de l'aide à la scolarité : « les familles ont bénéficié d'un allégement important des procédures et de l'assurance d'une progression de l'aide pour l'avenir au même rythme que les autres prestations familiales ».

Dès lors, il semble peu raisonnable de supprimer l'aide à la scolarité pour revenir à un système de bourses de collèges même aménagé. Le Gouvernement avance toutefois deux types d'arguments en faveur de son projet de suppression de l'aide à la scolarité. Or, ces arguments apparaissent bien fragiles.

Le Gouvernement estime, en premier lieu, que l'aide à la scolarité a précipité la chute de fréquentation des cantines scolaires.

L'aide à la scolarité aurait, en ce domaine, deux effets pervers. D'une part, le versement de l'aide se fait en une seule fois alors que la bourse des collèges était versée trimestriellement, le paiement des frais de demi-pension se faisant aussi généralement trimestriellement. L'aide à la scolarité donnerait alors lieu à une dépense immédiate et ne serait pas affectée par les familles au paiement des cantines. D'autre part, la procédure de saisie-attribution de l'aide à la scolarité en cas de non-paiement des cantines serait bien moins efficace que l'ancienne possibilité de préemption qu'avaient les chefs d'établissement sur les bourses des collèges.

Ce diagnostic semble néanmoins fragile pour trois raisons :

- l'impact défavorable de l'instauration de l'aide à la scolarité sur la fréquentation des cantines n'a pas été démontré. La Cour des comptes a ainsi noté que « la réforme a été le révélateur d'un problème qui existait bien avant son instauration ». MM. Huriet et de Courson, dans leur rapport précité, constataient que l'instauration de l'aide à la scolarité « n'a pas conduit à une hausse des exclusions des demi-pensions, qui sont antérieures à la réforme et ont plutôt eu tendance à baisser » ;

- la question n'est pas tant celle des modalités de versement des bourses que celle de leur montant. Le montant moyen de l'aide à la scolarité est de 650 francs alors que les frais de demi-pension s'élèvent à 2.500 francs par an. Dès lors, quelles que soient les modalités de versement, les familles les plus défavorisées éprouvent des difficultés à régler les frais de cantine ;

- il existe actuellement des fonds sociaux destinés à favoriser l'accès des enfants issus des familles les plus en difficulté à la cantine. En 1995 a été créé le fonds social collégien. Il est actuellement doté de 180 millions de francs de crédits qui sont affectés majoritairement au paiement des cantines. En 1997, le Gouvernement a mis en place le fonds social des cantines, doté de 290 millions de francs32(*). Il existe donc des fonds sociaux disposant de 470 millions de francs spécialement affectés au paiement des cantines scolaires. Dès lors, il semble préférable d'utiliser ces crédits spécialement affectés plutôt que de réformer l'aide à la scolarité, qui a une vocation dépassant le simple règlement des frais de demi-pension, dans la perspective d'une amélioration de la fréquentation des cantines. Le fonds social pour les cantines semble d'ailleurs en mesure de résoudre ce problème : on constate en effet que 50.000 élèves supplémentaires vont à la cantine depuis sa mise en place à la rentrée 1997.

La seconde critique formulée par le Gouvernement porte sur le champ des bénéficiaires de l'aide à la scolarité. Trois types d'élèves ne bénéficient pas de l'aide à la scolarité alors qu'ils auraient pu bénéficier de la bourse des collèges : les enfants de moins de 11 ans inscrits au collège, les enfants de plus de 16 ans inscrits au collège, les enfants issus de familles ne touchant aucune des prestations versées par la caisse d'allocations familiales. On évalue à 90.000 le nombre d'enfants ainsi exclus du bénéfice de l'aide à la scolarité.

Ces lacunes du système d'aide à la scolarité ne semblent pourtant pas justifier sa suppression.

Il est en effet possible de corriger les « effets de champ » de l'aide à la scolarité sans remettre en cause le mécanisme. Ainsi, votre commission proposera un amendement (Cf. commentaire ci-dessous article additionnel après l'article 77) étendant aux plus de 16 ans inscrits au collège le bénéfice de l'aide à la scolarité. Cela permettra alors à environ 60.000 des 90.000 élèves exclus de toucher l'aide à la scolarité. De plus, l'hypothèse d'un versement des allocations familiales dès le premier enfant permettrait de réintégrer dans le champ de l'aide à la scolarité les familles ne percevant actuellement aucune prestation versée par les caisses d'allocations familiales.

Les critiques formulées à l'encontre de l'aide à la scolarité reposent donc sur des fondements fragiles et ne remettent pas en cause l'efficacité du système actuel. Il semble d'autant plus illogique de supprimer ce système souple qu'il existe des dispositifs également souples et décentralisés comme le fonds social collégien ou le fonds social des cantines qui peuvent corriger à la marge les rares lacunes de l'aide à la scolarité.

Cet avis est d'ailleurs partagé par l'Inspection générale de l'administration et de l'éducation nationale, qui souligne les risques de suppression de l'aide à la scolarité. Elle note ainsi, dans son rapport 1997, « qu'il n'est pas certain que la réforme du système des bourses de collèges, en dépit des difficultés qu'elle a fait naître, doive être remise en cause. Alors que la législation vient tout juste d'être modifiée et que les nouvelles modalités sont encore mal intégrées dans l'esprit et la pratique des familles, un retour à la situation antérieure ne ferait sans doute qu'accroître l'instabilité du système et son opacité ».

Votre commission vous propose donc d'adopter un amendement de suppression de cet article.

Art. 77
(Art. 10-1 nouveau de la loi n° 89-486 du 10 juillet 1989
d'orientation sur l'éducation)
Rétablissement des bourses nationales de collèges

Le présent article rétablit un système de bourse nationale pour les élèves de collèges, en remplacement de l'aide à la scolarité dont l'article 76 du présent projet de loi propose la suppression.

Il insère dans la loi n° 89-486 du 10 juillet 1989 d'orientation sur l'éducation un nouvel article 10-1, dans le chapitre III « Droits et obligations » du titre premier « La vie scolaire et universitaire ».

La nouvelle bourse des collèges proposée par cet article se distingue principalement de l'aide à la scolarité par quatre caractéristiques :

- transfert de la gestion des caisses d'allocations familiales vers le ministère de l'Education nationale ;

- définition de la population visée non plus en fonction de l'âge de l'élève mais en fonction du type d'enseignement suivi, ce qui permettra alors aux collégiens de moins de 11 ans et de plus de 16 ans, qui étaient jusqu'à présent exclus de l'aide à la scolarité, de bénéficier d'une bourse ;

- versement différencié de la bourse : en une seule fois pour le montant le plus faible, en trois fois pour le montant le plus élevé et le nouveau montant majoré prévu par voie réglementaire par le Gouvernement ;

- rétablissement de la possibilité de préemption des intendants sur les bourses des collèges en cas de non-paiement des frais de cantine.

En revanche, la bourse des collèges conserverait deux des caractéristiques de l'aide à la scolarité :

- une définition dynamique de la revalorisation tant du montant des bourses (indexé sur la base mensuelle des allocations familiales) que du barème de ressources (indexé sur le SMIC) ;

- le maintien des critères d'attribution existants : nombre d'enfants à charge et revenus de la famille.

Ces deux caractéristiques permettent alors de distinguer la nouvelle bourse des collèges de l'ancienne, remplacée en 1994.

Pourtant, il est à craindre que la nouvelle bourse des collèges se heurte aux mêmes limites que l'ancienne. Ces limites sont de trois ordres.

D'une part, si les modalités de gestion sont simplifiées (choix de seulement deux critères d'attribution, traitement décentralisé des dossiers), elles restent lourdes pour des établissements qui ont perdu l'expérience de cette gestion. Mais elles sont surtout largement déconnectées de la réalité sociale. Ainsi, les ressources prises en compte pour le calcul de la bourse sont celles de l'année N-2. Or, l'analyse des phénomènes d'exclusion montre que celle-ci est de plus en plus subite, liée à un « accident de la vie » (chômage, accident, séparation...). Une chute des revenus peut donc être très brusque. La nouvelle bourse des collèges ne permet alors pas de cerner au plus près ces difficultés.

D'autre part, le coût de gestion des bourses de collèges risque d'être supérieur à celui de l'aide à la scolarité. On rappellera que le coût de gestion de l'aide à la scolarité est actuellement proche de 100 francs par élève alors que celui de l'ancienne bourse des collèges était de 250 francs. De plus, la suppression des bourses s'était traduite en 1994 par une économie de 300 postes dans les services académiques. Or la nouvelle bourse des collèges se traduira par un surcroît de travail dans ces services pour la gestion des bourses de l'enseignement privé. Le ministère de l'Education nationale affirme que des redéploiements d'effectifs suffiront à couvrir le travail supplémentaire. Une création nette d'emplois dans les services académiques n'est cependant pas à exclure.

Enfin, la nouvelle bourse des collèges risque de se traduire par une stigmatisation supplémentaire pour les familles en difficulté. L'aide à la scolarité était un droit : les familles n'avaient aucune démarche à accomplir pour en bénéficier. A l'inverse, la bourse des collèges nécessite une démarche volontaire assortie de formalités administratives pour que les familles puissent en bénéficier. La réforme proposée remplace donc un droit par une forme d'assistance.

Mais, au-delà des risques qu'elle induit, la nouvelle bourse des collèges risque également de ne pas apporter de réponse satisfaisante aux difficultés qu'elle a pourtant pour objectif de résoudre.

La nouvelle bourse des collèges a d'abord pour vocation de remédier à la baisse de fréquentation des cantines. Un versement trimestriel et une possibilité de préemption de la bourse par les chefs d'établissement en cas de non-paiement des frais de cantines seraient, dans cette perspective, les facilités apportées par la nouvelle bourse.

Il semble toutefois que ces réponses soient peu adéquates. D'une part, le fonds social pour les cantines a déjà permis une amélioration sensible de la fréquentation des cantines. D'autre part, la possibilité de préemption est très largement insuffisante, le montant moyen de la bourse (650 francs) étant bien inférieur au coût des cantines pour les familles (2.500 francs environ).

La nouvelle bourse des collèges cherche également à corriger certains « effets de champ » de la réforme de 1994. Elle permet ainsi, par le changement du critère d'attribution fondé non plus sur l'âge mais sur le type d'enseignement, de réintégrer au bénéfice de la bourse les trois publics qui sont exclus du bénéfice de l'aide à la scolarité : les élèves de moins de 11 ans inscrits au collège, les élèves de plus de 16 ans inscrits au collège et les enfants des familles ne touchant aucune prestation versée par les CAF. Au total, quelques 90.000 élèves supplémentaires bénéficieraient de la bourse des collèges.

Cette mesure, en apparence positive, est en réalité inadaptée :

- il est possible d'étendre l'aide à la scolarité aux enfants de plus de 16 ans, sans difficultés majeures. Cette mesure fera d'ailleurs l'objet d'un amendement de votre commission (Cf. ci-dessous commentaire de l'article additionnel après l'article 77).

- le changement du critère d'attribution a surtout pour effet d'exclure du champ de la bourse les enfants de plus de 11 ans inscrits en primaire. On estime ainsi entre 80.000 et 100.000 le nombre d'enfants dont les familles touchaient l'aide à la scolarité et qui ne toucheront pas la nouvelle bourse. Or, il est à craindre que ces enfants, très souvent en situation d'échec scolaire, soient parmi les plus exposés au risque d'exclusion.

La nouvelle bourse des collèges semble donc poser plus de problèmes qu'elle n'en résout.

Votre commission vous propose donc, par coordination avec l'amendement précédent, d'adopter un amendement de suppression de cet article.

Article additionnel après l'article 77
(Art. 23 de la loi n° 94-629 du 25 juillet 1994 relative à la famille)
Extension du bénéfice de l'aide à la scolarité aux élèves de plus de 16 ans inscrits au collège

Les enfants de plus de 16 ans inscrits au collège ne peuvent actuellement bénéficier de l'aide à la scolarité, même si leur famille répondent aux conditions de ressources.

L'article 23 de la loi du 25 juillet 1994 relative à la famille limite en effet explicitement le bénéfice de l'aide « jusqu'à la fin de l'obligation scolaire ».

Le rapport de MM. Huriet et de Courson précité évalue ainsi à près de 60.000 le nombre d'enfants exclus du bénéfice de l'aide à la scolarité.

Le présent article additionnel vise à permettre aux caisses d'allocations familiales le versement de l'aide à la scolarité à ces enfants tant qu'ils restent scolarisés en collège.

Il répond donc à la préoccupation du Gouvernement de prendre en compte cette population sans pour autant nécessiter une refonte totale du système existant.

Cette extension de l'aide à la scolarité présente un triple avantage par rapport au projet de Gouvernement, présenté à l'article 77 du projet de loi.

D'une part, le présent article additionnel ne se traduit pas par une substitution du critère d'une inscription en collège au critère d'âge pour bénéficier de l'aide à la scolarité. Il n'implique donc pas que les élèves de plus de 11 ans scolarisés en primaire perdent le bénéfice de l'aide, ce qui aurait été la conséquence de l'adoption du projet du Gouvernement.

D'autre part, cette disposition ne nécessite aucune formalité nouvelle pour les familles.

Enfin, elle n'entraîne pas de difficulté de gestion supplémentaire pour les caisses d'allocations familiales. Celles-ci possèdent en effet déjà, pour ces élèves, l'ensemble des pièces justificatives nécessaires à l'instruction du dossier : elles connaissent le revenu des familles, elles disposent du certificat de scolarité qui est exigé pour le versement de l'allocation de rentrée scolaire à partir de 16 ans. Seule une nouvelle rédaction du certificat de scolarité sera nécessaire pour indiquer le cycle d'enseignement suivi.

Votre commission vous propose d'insérer cet article additionnel par voie d'amendement.

Article additionnel après l'article 77
(Art. 23 de la loi n° 94-629 du 25 juillet 1994 relative à la famille)
Nouvelles modalités de versement de l'aide à la scolarité

Le présent article additionnel vise à permettre un versement trimestriel de l'aide à la scolarité. Seule l'aide de montant minimal restera versée en une seule fois.

L'aide à la scolarité est actuellement versée par les caisses d'allocations familiales, en une seule fois, au même moment que l'allocation de rentrée scolaire.

Cette modalité de versement a été critiquée et présentée comme une des causes de la baisse de fréquentation des cantines scolaires : les familles consommeraient l'aide trop rapidement si bien qu'elle ne pourrait plus servir au règlement des frais de cantine, acquitté trimestriellement le plus souvent.

Cette critique est cependant loin d'être fondée. Deux enquêtes menées en 1996 par les caisses d'allocations familiales de Grenoble et de Mâcon ont montré que les sommes versées au titre de l'allocation de rentrée scolaire (ARS) et de l'aide à la scolarité étaient à 86 % affectées par les familles à des dépenses directement liées à la scolarisation des enfants, dont les frais de cantine.

Pour autant, un alignement des dates de versement de l'aide à la scolarité et de paiement des cantines devrait faciliter le règlement des frais de restauration scolaire pour les familles les plus défavorisées. Cet article additionnel propose donc un versement trimestriel de l'aide à la scolarité. Seule l'aide du plus faible montant resterait versée en une seule fois, son montant (346 francs en 1998) étant insuffisant pour justifier un paiement échelonné.

Une telle réforme ne pose, par ailleurs, pas de réelle difficulté de gestion pour les caisses d'allocations familiales, chargées du versement de l'aide à la scolarité.

Votre commission vous propose donc d'insérer cet article additionnel par voie d'amendement.

Article additionnel après l'article 77
Rapport du Gouvernement au Parlement sur la fréquentation des cantines scolaires

Cet article additionnel, présenté par votre Commission, prévoit que « le Gouvernement présentera au Parlement, avant le 1er mars 1999, un rapport sur la fréquentation des cantines ».

Il fixe plus précisément les lignes directrices de ce rapport :

- l'étude quantitative de la baisse de fréquentation,

- l'analyse des causes de ce phénomène,

- l'évaluation de l'impact éventuel de la mise en place de l'aide à la scolarité,

- le bilan du fonctionnement du fonds social pour les cantines.

Ce rapport apparaît nécessaire dans le cadre d'une loi relative à la lutte contre les exclusions. De plus en plus de familles en grande difficulté n'ont plus les moyens de payer les frais de demi-pension de leurs enfants. Ceux-ci n'ont, dès lors, plus accès aux cantines scolaires. Exclusion et baisse de fréquentation des cantines seraient donc liées, l'une et l'autre s'auto-alimentant.

Or, ce phénomène de baisse de fréquentation des cantines reste mal connu.

Il n'existe en effet, à l'heure actuelle, aucune étude publique exhaustive permettant de chiffrer la baisse de fréquentation des cantines et d'en analyser les causes.

Certes, certains travaux ont déjà analysé la fréquentation des cantines scolaires.

Une enquête de l'Inspection générale de l'éducation nationale de 199433(*) avait déjà mis en évidence les difficultés d'accès aux cantines scolaires dans les zones d'éducation prioritaire (ZEP) et dans les établissements sensibles : la proportion de demi-pensionnaires n'est que de 22 % dans les collèges sensibles et de 36 % dans les ZEP contre 60 % dans l'ensemble des collèges publics.

Les résultats de cette enquête ont été confirmés par une étude ultérieure, parue en 1996, de l'Inspection générale de l'éducation nationale sur la fréquentation des cantines scolaires34(*).

Une autre enquête, menée par les rectorats en 1995, a montré que, dans 25 académies, environ 4.000 élèves avaient été exclus chaque année de la demi-pension par le chef d'établissement entre 1992 et 1995.

Ces études sont toutefois insuffisantes pour deux raisons.

D'une part, elles sont en grande partie obsolètes car elles ne prennent pas en compte l'impact de la création du fonds social collégien en 1995 et de celle du fonds social pour les cantines en 1997.

Or, ces deux fonds ont profondément modifié la politique sociale d'accès aux cantines. Les fonds sociaux lycéen (140 millions de francs en 1998) et collégien (180 millions de francs) sont déjà majoritairement employés (de 50 à 80 % selon l'éducation nationale) pour aider financièrement les familles à payer les frais d'inscription à la demi-pension. De même, le fonds social pour les cantines est doté de 290 millions de francs en 1998. Mais le bilan de ces dispositifs en matière d'accès à la restauration scolaire n'a pas encore été publié.

D'autre part, il n'existe aucune étude ayant établi une corrélation entre la mise en place de l'aide à la scolarité et la baisse de fréquentation des cantines. Le Gouvernement semble toutefois estimer que les caractéristiques de l'aide à la scolarité -versement en une seule fois et lourdeur d