II. UN PROBLÈME MÉTHODOLOGIQUE
A. UNE CONFUSION ENTRE LE PROJET DE LOI ET LE PROGRAMME
Soucieux
de clarté et de rigueur, votre rapporteur pour avis regrette la
confusion volontairement entretenue par le gouvernement entre le projet de loi
d'orientation et le "programme de prévention et de lutte contre les
exclusions" qui a été présenté en conseil des
ministres le 4 mars 1998.
En effet, le programme auquel fait référence le gouvernement
comprend, outre le projet de loi d'orientation, des "mesures déjà
annoncées" notamment dans le cadre de la loi de finances pour 1998, mais
pas toujours détaillées ou précisées, ainsi que des
projets de loi non encore déposés par le gouvernement, notamment
ceux relatifs à la couverture maladie universelle (CMU) et à
l'accès au droit
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.
Le gouvernement a joué de cette confusion. L'exposé des motifs
du présent projet de loi, ainsi que le tableau général
recensant les moyens financiers affectés figurant à la fin de
l'étude d'impact annexée au projet, font référence
au "programme de prévention et de lutte", tandis que le contenu
même de l'étude d'impact ne concerne que le projet de loi stricto
sensu.
De la même façon, présentant ce texte à
l'Assemblée nationale, Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et
de la solidarité, a fait référence au programme pour
évoquer son coût financier, négligeant ainsi le montant
réel de l'engagement budgétaire de l'Etat au titre du
présent projet de loi.
Déroulement dans le temps du programme de
prévention
et de lutte contre les exclusions
Automne 1997
: Mesures déjà annoncées
notamment dans le cadre de la loi de finances pour 1998
Printemps 1998
: Projet de loi d'orientation relatif
à la lutte contre les exclusions
Automne 1998
: Mesures à venir notamment dans le
cadre des projets de loi sur la CMU et l'accès au droit
Votre rapporteur pour avis s'étonne de cette confusion et tient
à la dissiper : conformément à sa mission
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, il n'analysera donc ici que le seul
coût budgétaire du projet de loi dont a été saisi le
Sénat, qu'il s'agisse des charges directement ou indirectement
supportées par l'Etat. Ce projet de loi est un effet un "projet de loi
d'orientation" : il aura donc nécessairement des mesures
réglementaires d'application.
Cet examen précis et détaillé apparaît d'autant
plus indispensable que le rapport présenté à
l'Assemblée nationale au nom de la commission spéciale
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ne semble pas de nature à
dissiper cette ambiguïté. Il contribue, en effet, à
entretenir la confusion entre le projet et le programme et n'y consacre que de
brefs commentaires financiers
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,
bien que le rapporteur ait tenu à relever le caractère "peu
précis" de certains financements.