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19 novembre 1998 : Budget 1999 - Urbanisme et logement ( rapport général - première lecture )

 

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A. LE MAINTIEN DU PRÊT A TAUX ZÉRO DEVRA S'ACCOMPAGNER D'UN EFFORT CROISSANT DU BUDGET DE L'ETAT

1. Le prêt à taux zéro : une aide complémentaire essentielle pour l'accession à la propriété des ménages aux revenus moyens

a) Le dispositif du prêt à taux zéro

Le décret n°95-1064 du 29 septembre 1995 a créé cette nouvelle aide de l'Etat à l'accession à la propriété pour l'acquisition d'une résidence principale qui s'est substituée aux prêts aidés à l'accession à la propriété (PAP) et aux mesures fiscales qui y étaient attachées.

Le prêt à taux zéro est donc un dispositif, financé sur le budget de l'Etat, permettant d'accorder des avances remboursables sans intérêt à des personnes souhaitant acquérir un logement. Il est en vigueur depuis le 1er octobre 1995.

Par rapport aux PAP, le dispositif élargit le nombre des ménages susceptibles de bénéficier d'une aide à l'accession sociale4(*). Il est également très favorable aux candidats à l'accession :

· en réduisant significativement le taux d'effort des ménages, en particulier par le jeu des différés d'amortissement pour les ménages les plus modestes,

· en facilitant l'accession à la propriété de ménages appartenant aux catégories moyennes qui étaient auparavant exclus du bénéfice des PAP.

Le prêt à taux zéro a d'ailleurs connu un très vif succès dès sa création, et ceci malgré les restrictions qui l'ont touché successivement en 1996 et 1997.

Du 1er janvier au 31 décembre 1996, 145.000 offres de prêts ont été enregistrées par la société de gestion du FGAS. En 1997, 123.000 offres de prêts ont été émises par les établissements de crédit. La demande induite par le prêt à taux zéro est restée soutenue en 1998, malgré la restriction aux primo-accédants. Sur les huit premiers mois de l'année, 74.881 prêts ont été délivrés pour un montant de 4,312 milliards de francs. Le nombre de prêts devrait donc approcher les 110.000 unités fin 1998.

Le prêt à taux zéro a ainsi activement participé à la reprise de la demande de logements en accession. L'obligation d'une quotité minimum obligatoire de travaux (35%) abaissée en 1996 à 20%, a contribué, malheureusement trop temporairement, à soutenir l'activité liée à l'amélioration des logements.

b) Une aide complémentaire mais essentielle

Il ne faut pas oublier que le prêt à taux zéro est un élément du bouclage financier d'un projet immobilier. En effet, le prêt à taux zéro qui vise à abaisser le taux d'effort consenti par l'accédant est un prêt auxiliaire qui accompagne les autres prêts.

Le montant du prêt à taux zéro ne peut être supérieur à 20% du coût de l'opération et à 50% du ou des prêts d'une durée supérieure à deux ans concourant au financement de l'opération. Le prêt principal peut être un prêt d'accession sociale, un prêt conventionné ou encore un prêt bancaire classique.

La mise en place du prêt à taux zéro, limité à 50% du montant des autres prêts accordés, a donc induit une progression des prêts d'accession sociale. Ceux-ci s'élevaient, en flux, à 2.700 unités au premier semestre 1995 mais 6.000 unités au premier semestre 1996 et 5.500 unités au premier semestre 1997.

Plan de financement moyen

année d'émission

1997 (montants en F)

1997 (en %)

prêt à taux zéro

102 000

16,7%

prêt principal

350 000

57,4%

autres prêts (1)

55 000

9,0%

apport personnel

103 000

16,9%

total

610 000

100%

source SGFGAS (1) : y compris Epargne-Logement si elle existe.

2. L'extinction programmée du prélèvement sur le 1% logement devra s'accompagner d'une contribution croissante du budget de l'Etat

a) Le prélèvement sur le 1% logement devra s'éteindre en 2003

Dès 1995, l'Etat a choisi d'effectuer des prélèvements sur les organismes gérant le 1% logement (dispositif destiné au logement des salariés) afin de financer les prêts à taux zéro.

La commission des finances du Sénat s'est régulièrement opposée aux prélèvements "autoritaires" qui démantèlent la participation des employeurs à l'effort de construction. Le 1% logement est en effet un mécanisme paritaire qui remplit correctement ses objectifs et aide au "bouclage" de nombreux projets immobiliers (notamment dans le logement social). Elle a souhaité qu'une négociation soit mise en oeuvre, ce qui fut fait en 1996.

Cependant, la convention du 17 novembre 1996 aux termes de laquelle les collecteurs du 1 % logement finançaient une partie du prêt à taux zéro à hauteur de 7 milliards de francs en 1997 et 1998 arrivait à expiration fin 1998, sans qu'aucune solution ne se dessine.

Des négociations ont donc été engagées entre le gouvernement et les collecteurs du 1 % logement pour trouver une solution de sortie de ce dispositif, sans mettre en péril le prêt à taux zéro.

Deux solutions s'opposaient :

- la première consistait à fiscaliser la collecte du 1 % logement, c'est-à-dire que la contribution des entreprises au logement de leurs salariés devenait une taxe et que le paritarisme était abandonné ;

- la seconde solution était une convention entre l'Etat et les collecteurs du 1 % pour trouver une solution de financement du prêt à taux zéro pour les cinq années à venir.

Conformément aux voeux de la commission des finances, la deuxième solution l'a emporté, et une convention a été signée le 3 août dernier entre l'Etat et l'UESL.

L'an dernier, le rapporteur du budget du logement - notre ancien collègue Henri Collard - préconisait notamment ceci: "une rebudgétisation au moins partielle, qui tienne compte des économies réalisées par la suppression des dépenses fiscales. Il sera probablement nécessaire de faire à nouveau appel au "1 % logement". Un retrait immédiat et total de son aide paraît exclu, une sortie progressive s'imposera probablement".

Or, la solution retenue par la convention du 3 août dernier est précisément celle-là. Elle est satisfaisante dans la mesure où elle prévoit une extinction progressive de la contribution du 1% logement (6,4 milliards de francs en 1999 jusqu'à 0 franc en 2003) et garantit que le prêt à taux zéro sera maintenu dans l'avenir.

b) L'Etat devra trouver sur le budget général un financement complémentaire de 15 milliards de francs sur 5 ans, sauf à restreindre le champ d'application du prêt à taux zéro

Votre rapporteur tient cependant à souligner que la convention du 3 août 1998 n'aura d'effet que si l'Etat parvient à dégager 15 milliards de francs sur la période quinquennale de la convention. Il s'agit d'un effort très important : il conviendra donc d'être très vigilant à ce que l'Etat respecte son engagement de ne plus recourir au financement du prêt à taux zéro par le 1% logement.

A cet égard, il faut remarquer qu'une autre solution aurait pu être trouvée, qui aurait permis de mettre en place un dispositif à moyen terme : il s'agit de la distribution directe du prêt à taux zéro par les organismes collecteurs du 1% logement. Les prêts à taux zéro dont bénéficient les salariés appartenant aux entreprises cotisant pour le 1 % logement auraient été pris en charge totalement par les collecteurs du 1% logement eux-mêmes, dans le cadre d'une caisse de financement. Ces avances remboursables auraient eu un coût de 5,5 milliards de francs environ pour 1999.

Des partenaires, notamment la Caisse des dépôts et consignations, auraient complété cette somme à hauteur de 10 milliards de francs. Ce financement complémentaire s'avère en effet indispensable au maintien des emplois traditionnels du 1 % logement .

Enfin, le financement des prêts à taux zéro aux autres personnes (soit 50 % des prêts) aurait été réintégré dans le budget.

Cette solution aurait permis d'alléger la charge des prêts à taux zéro pesant sur le budget de l'Etat et de réduire les risques de désengagement budgétaire ou de restriction du prêt à taux zéro.

Elle n'a, cependant, pas été retenue.

La convention du 3 août 1998 : un dispositif satisfaisant mais qui reste conditionné au respect par l'Etat de ses engagements

La convention rejoint les grandes préoccupations exprimées par la commission des finances depuis plusieurs années, à savoir :

- privilégier la démarche contractuelle et disposer d'une vision de long terme (la convention est signée pour 5 ans),

-mettre fin au démantèlement progressif du 1% logement : le taux de collecte sera maintenu à 0,45% pendant toute la durée de la convention5(*), et la lourde charge de financement du prêt à taux zéro ira en diminuant : la convention donne le montant exact des prélèvements sur le 1% logement et ces prélèvements seront dégressifs jusqu'à s'éteindre dans 5 ans (6,4 milliards de francs en 1999, 5 milliards en 2000, 3,4 milliards en 2001 et 1,8 milliard en 2002).

- reconnaître le rôle du 1% logement et le pérenniser : la convention réaffirme les missions traditionnelles du 1% logement (notamment dans le secteur locatif social), mais lui donne également des missions entièrement nouvelles (aides à l'emménagement, garanties, appoint pour la création d'un secteur privé conventionné) dont certaines étaient préconisées depuis longtemps par la commission (dispositif de sécurisation des prêts).

- moderniser le fonctionnement du 1% logement : tout comme la création de l'UESL avait été favorablement accueillie, la transformation des comités interprofessionnels du logement (CIL) en unions d'économie sociale (UES), avec un contrôle de leur gestion par la Cour des comptes, ne peut qu'être approuvée, ainsi que les efforts pour réduire les coûts de gestion des organismes collecteurs.

c) Ne pas amplifier la restriction du champ du prêt à taux zéro

Initialement non contingenté, puis ouvert aux opérations sous quotité de travaux réduite (20 %) en 1996, le prêt à taux zéro a rapidement fait l'objet d'un contingentement, par la création d'un compte d'affectation spéciale exclusivement financé par le "1 % logement"6(*), puis a vu la quotité de travaux des opérations éligibles retrouver le niveau de 35 % dès 1997. Depuis la loi de finances pour 1998, le prêt à taux zéro est réservé aux primo-accédants7(*).

Afin de réduire la charge du financement du prêt à taux zéro, l'Etat pourrait être tenté d'amplifier le processus de restriction de la portée de ce prêt réglementé.

Cependant, le projet de loi de finances donne des signes plutôt encourageants, même s'il ne revient pas sur les mesures de restriction antérieures. En effet, le nombre de prêts à taux zéro financés devrait être identique à celui de l'an passé et les prélèvements de 500 millions de francs en faveur du fonds national d'aide au logement pour financer l'APL-accession, et de 260 millions de francs en faveur du FGAS pour financer la garantie des prêts d'accession sociale sont réintégrés au budget.

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