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A. LES BESOINS EN RÉHABILITATION DANS LE PARC PRIVÉ RESTENT TRÈS IMPORTANTS MAIS LES AIDES SONT DISPERSÉES

1. Un important parc de logements à rénover

Malgré une importante amélioration au cours des 15 dernières années, le parc privé de logements existants nécessite encore des travaux importants à la fois d'amélioration du parc inconfortable et de remise à niveau de logements achevés dans les années 50 et 60.

L'enquête logement de 1996 fait ressortir que le nombre de logements auxquels il manque un des éléments de confort, tel que : eau, W-C, installations sanitaires et chauffage central s'élève à 2 315 000. Parmi eux, 388 000 sont jugés très inconfortables, c'est à dire qu'ils ne disposent d'aucune installation sanitaire.

Dans le parc de logements sans confort figurent 935.000 résidences principales, dont la moitié sont occupées par leurs propriétaires.

La réhabilitation du parc privé ancien est assurée d'une part, par la prime à l'amélioration de l'habitat (PAH) et la subvention pour travaux de sortie d'insalubrité (SSI) qui bénéficient aux propriétaires occupants à ressources modestes, et d'autre part, par les subventions de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) qui sont accordées aux propriétaires bailleurs.

Les dispositifs existants représentent des montants de subventions et des taux de prise en charge différents, suivant la nature des produits de financement et des travaux réalisés.

2. Un dispositif d'aides très cloisonné

Les aides à l'amélioration des logements privés

Dispositif

bénéficiaire

Condition de ressources

Opérations

Taux de subvention

Plafond

PAH

Propriétaires occupants

dans ZRR et OPAH propriétés dégradées

moins de 70% plafonds PAP

moins de 50% des plafonds PAP

moins de 100% plafonds PAP

moins de 60% plafonds PAP

Amélioration des logements

20%

50%

25%

35%

(+5% en cas participation CL)

70.000 F

70.000 F

85.000 F

SSI

propriétaires occupants leur logement depuis au moins 2 ans

pas plus de 100% plafonds PAP

logement insalubre

possibilité de cumul avec une PAH

50%

35.000 F

ANAH

bailleurs privés

logement dans une OPAH avec convention loyer

PST

Ile-de-France logements intermédiaires et conventionnés APL

pas de condition de ressources

 

25%

35%

(+5% en cas participation CL)

de 40% à 70%

40% à 50%

 

Réduction d'impôt (art 199 sexies D)

Crédit d'impôt (art 200 ter)

propriétaires résidents

pas de condition de ressources

agrandissement et amélioration dans la résidence principale

dépenses d'entretien sur la résidence principale

20%

20%

20.000 F pour une personne seule/40.000 F pour un couple

10.000 F pour une personne seule

20.000 F pour un couple

Plusieurs dispositifs s'adressent aux propriétaires occupants de condition modeste.

La prime à l'amélioration de l'habitat est une subvention réservée aux propriétaires occupants dont les ressources ne dépassent pas 70 % des plafonds de ressources des anciens PAP. Pour un couple comprenant deux actifs, les revenus mensuels nets ne doivent pas dépasser 11.241 F à Paris, 8.948 F en Ile-de-France et 8.202 F en Province.

La subvention pour travaux de sortie d'insalubrité (SSI) s'adresse aux propriétaires occupant depuis au moins deux ans un logement insalubre. Les revenus des bénéficiaires ne doivent pas excéder un plafond de ressources actuellement égal à celui qui est pris en compte pour l'octroi des anciens prêts aidés par l'Etat (PAP). Il est possible de cumuler cette aide avec une prime à l'amélioration de l'habitat (PAH).

En dehors des subventions budgétaires, qui sont destinées aux propriétaires les plus modestes, des dispositifs fiscaux viennent compléter la politique de soutien à l'amélioration des logements.

La réduction d'impôt au titre des grosses réparations et des améliorations afférentes à l'habitation principale (art 199 sexies D du CGI) et le crédit d'impôt au titre des dépenses d'entretien de la résidence principale permettent d'accorder un soutien fiscal aux personnes privées qui procèdent à des travaux sur leur résidence principale.

D'autres dispositions sont prises pour la réhabilitation des logements locatifs privés.

 
Créée en 1971, l'ANAH, établissement public à caractère administratif dont le conseil d'administration comprend notamment des représentants de l'Etat et des organisations représentatives des bailleurs privés et des locataires, a ainsi pour objectif d'aider l'amélioration de logements loués par des propriétaires privés.

Les conditions et les modalités d'octroi des aides sont fixées dans les délibérations du conseil d'administration.

L'ensemble de ces mesures traduit un dispositif relativement cloisonné, même s'il est efficace pour certaines catégories de logements particulièrement dégradés. C'est la raison pour laquelle des appels se sont fait entendre pour qu'un dispositif plus général d'aide à la réhabilitation des logements privés soit mis en oeuvre.

En effet, dans la loi de finances pour 1998 a été décidé l'assujettissement au taux réduit de TVA des opérations de rénovation et d'amélioration dans le logement social (au même titre que les opérations de construction depuis la loi de finances pour 1997).

Dans le projet de loi de finances pour 1999, une nouvelle mesure est inscrite, qui en est l'extension normale, à savoir l'assujettissement au taux réduit de TVA des travaux réalisés par les bailleurs privés bénéficiant d'une subvention de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) portant sur des logements conventionnés à l'aide personnalisée au logement (APL).

Cependant, en raison des dispositions du paragraphe 9 de l'annexe H de la sixième directive européenne, ces mesures en matière de TVA sont limitées "à la livraison, construction, rénovation et transformation de logements fournis dans le cadre de la politique sociale".

Ainsi, les autres mesures fiscales en faveur de la rénovation des logements ont dû être prises sous la forme de réduction d'impôt ou de crédit d'impôt.

M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat au budget, a donc promis devant l'Assemblée nationale le 16 octobre dernier, qu'une action résolue serait menée au plan européen9(*) afin d'élargir le champ du taux réduit de TVA à la rénovation de logements.

Votre rapporteur estime en effet essentiel qu'une réflexion s'engage sur les moyens accordés à la rénovation des logements privés, dans la mesure où l'économie du logement est globalement passée d'une phase de construction à une phase de réhabilitation. Une réflexion sur l'application plus large du taux réduit de TVA au secteur du logement serait bienvenue, d'autant qu'elle a été évoquée par la Commission européenne elle-même à l'occasion du sommet sur l'emploi de Luxembourg (20 et 21 novembre 1997).

3. Des moyens financiers en relative augmentation mais qui ne correspondent pas encore à l'ampleur des besoins

a) Les crédits destinés aux propriétaires occupants

Les crédits de la PAH ont sensiblement crû depuis 1990, ce qui témoigne d'un effort croissant en faveur de la réhabilitation des logements.

Crédits de la prime à l'amélioration de l'habitat (en millions de francs)


 

Dotations initiales (LFI)

 

Crédits disponibles

 

Dépenses effectives

 
 

AP

CP

AP

CP

AP

CP

1990

1991

469,0

481,0

469,0

474,0

469,0

433,0

0

0

505,5

507,9

428,8

477,7

1992

450,0

441,0

540,0

0

559,0

488,7

1993

400,0

435,5

614,5

127,5

646,8

509,4

1994

600,0

490,0

661,4

27,4

728,9

617,5

1995

601,0

601,0

526,0

0

591,4

647 ,7

1996

605,0

605,0

805,0

0

767.0

596,39

1997

1998

600.0

800.0

710.0

690.0

825.0

825.05(1)

123.7

813.7(1)

718.9

442 .4

nd

(1) situation au 31/08/1998

Il faut par ailleurs se féliciter que le projet de budget pour 1999 confirme les augmentations de crédits d'équipement qui avaient été décidées pour 1998, notamment pour la prime à l'amélioration de l'habitat (PAH) qui sera maintenue à 800 millions de francs.

Le nombre de logements réhabilités chaque année approche les 70.000 unités. Compte tenu du nombre de logements à réhabiliter (935.000 résidences principales sont estimées sans confort), cet effort doit toutefois être poursuivi.

Logements ayant bénéficié de la PAH ou de la SSI depuis 1992

chapitre 65.48/80

Nombre de logements

dont OPAH

1992

52 276

18 167

1993

60 802

20 921

1994

68 771

24 486

1995

1996

1997

55 909

72 256

66 623

23 268

30 356

28 161

b) Les crédits destinés aux bailleurs privés

Les interventions de l'ANAH sont également primordiales pour la mise en location de logements à réhabiliter, qui sont souvent vacants.

Les interventions de l'ANAH


 

1994

1995

1996

1997

subventions engagées dans l'ensemble du parc (en MF)

2 724

2 731

2 595

2 338

subventions engagées dans le parc ancien (construit avant 1948) (en MF)

2 461

2 440

2 311

2 030

nombre de logements subventionnés

dans l'ensemble du parc

- dont logements améliorés avec travaux sur parties privatives uniquement

143 600

81 800

126 500

76 300

111 800

67 000

107 600

65 300


nombre de logements subventionnés dans le parc ancien (avant 1948)

- dont logements améliorés avec travaux sur parties privatives uniquement

116 000

67 700

102 500

62 800

88 400

55 400

83 400

51 900

2.338 millions de francs de subventions ont été engagées en 1997 grâce à la dotation initialement fixée à 2.015 millions de francs et à la mobilisation de 200 millions de francs au titre du programme supplémentaire de réhabilitation et de 123 millions de francs au titre de la réutilisation de subventions attribuées les années précédentes et auxquelles leurs bénéficiaires ont renoncé. Ces engagements ont généré un montant de travaux subventionnables de 8.752 millions de francs (hors honoraires) et ont permis de subventionner 107.600 logements.

Les interventions de l'ANAH se sont recentrées sur les opérations de réhabilitation importantes. En moyenne les travaux sont légèrement supérieurs à 100.000 F par logement subventionné contre 67.000 F avant la réforme des conditions d'attributions décidées en 1994.

La remise sur le marché de logements vacants constitue une part importante de l'activité de l'ANAH qui a ainsi aidé à remettre sur le marché, avec tous les éléments de confort nécessaires, 35 000 logements vacants en 1997. Un tiers des logements subventionnés par l'ANAH en 1997 étaient vacants, contre un peu plus de 20 % en 1993

Les opérations programmées d'amélioration de l'habitat (OPAH), auxquelles l'article L.303-1 du code de la construction et de l'habitation (art.21 de la loi n° 91-662 du 13 juillet 1991 d'orientation pour la ville) donne un fondement et un contenu législatif, constituent une procédure contractuelle privilégiée pour favoriser la réhabilitation du parc immobilier et améliorer en particulier l'offre de logements locatifs privés. Ces opérations menées avec les collectivités locales contribuent fortement à la remise sur le marché de logements vacants.

En 1997, le nombre d'OPAH nouvelles (197) est en légère augmentation (+5%). Celui des OPAH en vigueur (644) reste pratiquement stable. Les 644 OPAH en cours ont mobilisé 36 % des crédits de l'Agence pour 26.800 logements subventionnés et 3,4 milliards de francs de travaux.

Enfin, à la suite du Comité interministériel pour les villes (CIV) du 30 juin 1998, il a été indiqué que des solutions au traitement global des copropriétés dégradées seraient recherchées. La prime à l'amélioration de l'habitat (PAH) devrait être adaptée afin de prendre en compte le traitement complexe de ces situations.

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