III. ACCOMPAGNER LA MISE EN oeUVRE DU « VOLET LOGEMENT » DU PLAN DE COHÉSION SOCIALE
Comme cela a été précisé dans l'introduction de ce rapport, la crise du logement de la fin des années 1990 trouve ses origines dans un déséquilibre entre l'offre et la demande de logements. À ce titre, votre groupe de travail ne peut qu'appeler de ses voeux une mise en ouvre à la lettre du volet « logement » du plan de cohésion sociale, qui prévoit la construction de 500 000 logements locatifs sociaux sur la période 2005-2010, quel que soit le jugement porté par ses membres sur le caractère réalisable de ces engagements et sur la répartition entre les différentes catégories de logements. En outre, il se félicite du prolongement du programme national de rénovation urbaine pour une durée supplémentaire de trois années et de l'affectation 1,5 milliard d'euros supplémentaires pour la réalisation d'objectifs plus ambitieux en matière de démolition-reconstruction et de réhabilitation des logements locatifs sociaux.
Malgré ces évolutions notables, votre groupe de travail estime souhaitable de compléter ces mesures en créant un environnement juridique et fiscal favorable à la construction de logements. Même si le caractère cyclique du marché immobilier devrait, en toute logique, le conduire à un atterrissage en douceur dans un avenir proche, votre groupe de travail souhaite créer toutes les conditions permettant de fluidifier les marchés du logement et de renforcer la confiance des acteurs du marché immobilier.
A. METTRE LA FISCALITÉ IMMOBILIÈRE AU SERVICE DU DÉVELOPPEMENT DU PARC LOCATIF PRIVÉ
Malgré de nombreuses réformes visant à mobiliser les investissements vers l'immobilier, votre groupe de travail ne peut que réitérer le constat fait par notre collègue Marcel-Pierre Cléach 37 ( * ) qui mettait en lumière, dans son rapport, le déséquilibre entre la fiscalité mobilière et la fiscalité immobilière, au détriment de cette dernière. Un certain nombre de ses propositions restent, de ce fait, encore largement d'actualité.
1. Alléger la fiscalité des successions
Votre groupe de travail est persuadé que bon nombre de logements locatifs privés sortent du secteur locatif à l'occasion des successions. En effet, les droits de mutation à titre gratuit appliqués aux biens immobiliers acquis par succession sont, selon le degré de parenté, très élevés. Les taux applicables varient en fonction des parts taxables et se situent dans une fourchette comprise entre 5 % et 40 % pour les successions entre époux ou entre ascendants/descendants et peuvent monter jusqu'à 60 % pour des héritiers qui ne sont pas en ligne directe. Une telle pression fiscale ne peut qu'inciter les héritiers à revendre le bien au moment de la succession pour faire face au paiement de cette imposition. Aussi votre groupe de travail estime-t-il souhaitable de prévoir un dispositif fiscal tendant à exonérer les héritiers du paiement d'une partie des droits de succession dans les cas où ces derniers s'engageraient à maintenir le logement dans le secteur locatif . Pour prétendre au bénéfice de cet avantage fiscal, les héritiers auraient néanmoins l'obligation de louer le logement à un niveau de loyer plafonné et à des personnes dont les revenus sont inférieurs à un plafond.
2. Utiliser la contribution sur les revenus locatifs pour le financement d'un dispositif de garantie des risques locatifs
Toujours en matière fiscale, votre groupe de travail tient à souligner qu'il lui apparaîtrait opportun de supprimer la contribution sur les revenus locatifs (CRL) et d'utiliser la marge financière ainsi dégagée pour financer un système de garantie des risques locatifs. En effet, les revenus fonciers tirés de la location d'un logement, outre leur imposition au titre de l'impôt sur le revenu ou sur les sociétés, sont redevables de cette contribution fixée à 2,5 % du montant des loyers 38 ( * ) .
Tout en étant parfaitement conscient des recettes non négligeables que l'Etat tire de cet impôt (environ 590 millions d'euros en 2004), votre groupe de travail considère que cette imposition, spécifique à la location, n'a pas de justification économique en tant que telle, et pourrait être utilisée pour financer un dispositif national en faveur du secteur immobilier. Aussi votre groupe de travail estime-t-il pertinent de supprimer cette imposition et de réorienter ces fonds vers un système national de garantie des risques locatifs.
3. Aménager la fiscalité applicable aux logements meublés
L'attention de votre groupe de travail a également été attirée, au cours de ses travaux, sur la fiscalité particulièrement attractive dont bénéficient les logements locatifs meublés. Sans pour autant contester le caractère pertinent de ce type de locations, notamment pour les étudiants ou pour l'immobilier de loisir, force est de constater un certain nombre de dysfonctionnements de ce secteur, qui, jusqu'à une date récente était assez peu réglementé. Malgré la sécurité juridique qu'a apporté la loi de programmation pour la cohésion sociale, il n'en reste pas moins que le régime fiscal dont bénéfice l'activité de location de logements meublés reste très avantageux puisque les revenus fonciers tirés de ce type de location, s'ils ne dépassent pas 76.300 euros annuels, sont imposés au titre des bénéfices industriels et commerciaux et font l'objet, à ce titre, d'un abattement de 72 %.
Votre groupe de travail, au risque de se répéter, tient à souligner que son propos n'est pas de mettre à l'index ce type de logements qui répondent, dans un grand nombre de cas, à un véritable besoin, mais bien de s'interroger sur les justifications qui ont conduit l'Etat à créer des conditions fiscales aussi avantageuses pour ce secteur. De tels avantages fiscaux peuvent en effet être de nature à détourner une partie des investissements vers ce secteur au détriment d'autres formes de logements plus stables, avec des conditions juridiques plus favorables pour les locataires. Le développement des logements meublés, vraisemblablement à des niveaux dépassant les besoins, se constate d'ailleurs dans certains bassins d'habitat comme en Île-de-France où ce parc est passé de 40.000 en 1990 à plus de 51.000 au début des années 2000.
Au total, votre groupe de travail appelle de ses voeux la mise en place d'une réflexion approfondie sur ce sujet afin d'examiner avec précision les avantages fiscaux existants et d'aménager ce cadre fiscal, tout en étant attentif à ne pas décourager ces investissements quand ils présentent une utilité avérée, notamment pour le développement des stations touristiques.
4. Revoir les dispositifs d'amortissement fiscal en faveur des investissements locatifs
Au cours de ses auditions, votre groupe de travail a abordé, à de nombreuses reprises la question du dispositif d'amortissement fiscal en faveur des investissements locatifs, en particulier dans sa dernière version avec l'amortissement « Robien », et ses conséquences sur le marché du logement.
Après une longue réflexion sur ce sujet, votre groupe de travail est persuadé que si l'amortissement « Robien » a permis de relancer la production de logements privés dans une période où le ralentissement de la construction devenait très préoccupant, il n'en reste pas moins que ce régime, fiscalement très avantageux, présente également un certain nombre d'effets pervers. Il est incontestable que le nombre de logements locatifs privés mis en chantier grâce à ce dispositif a enregistré une très nette progression au regard du nombre de logements construits grâce à la formule précédente d'amortissement fiscal (régime « Besson » 39 ( * ) ).
Toutefois, votre groupe de travail relève que ce mécanisme se caractérise par l'absence de contrepartie sociale -les plafonds de ressources devant être respectés par les locataires ont été supprimés et les loyers plafonds ont été revus à la hausse pour être portés à des niveaux proches, voire supérieurs, à ceux du marché- alors que son coût pour les finances publiques est non négligeable. Au surplus, comme l'a précisé M. Michel Mouillart lors de son audition devant votre groupe de travail, ce produit a également contribué à faire diminuer la part des logements sous plafonds de ressources dans le total de la construction (de 62 % en 2002 à 43 % en 2004).
En outre, il a été indiqué à votre groupe de travail qu'un grand nombre de logements construits sur les différents marchés locatifs grâce à ce système ne seront pas nécessairement adaptés aux besoins de ces bassins d'habitat. En effet, bien souvent les investisseurs intéressés par ce dispositif raisonnent en fonction du gain fiscal qu'il est susceptible de leur procurer sans s'intéresser outre mesure aux caractéristiques précises du logement. Surtout, certains investisseurs n'ont pas conscience que ce calcul d'optimisation fiscal n'est susceptible de se réaliser qu'à l'unique condition que le logement soit loué au niveau du loyer plafond. Or, rien n'est garanti en la matière dans la mesure où de nombreux logements « Robien » ont été construits dans des bassins d'habitat où ces types de logements ne répondent pas à la demande locale et risquent, de ce fait, de ne pas trouver preneur à ces niveaux de loyers. Enfin, votre rapporteur est persuadé que l'engouement qui a eu lieu en faveur de ce produit fiscal a eu un effet certain sur les marchés fonciers et a contribué à amplifier la flambée des prix de ce marché.
Pour l'ensemble de ces raisons, votre groupe de travail préconise que les différents systèmes d'amortissement fiscal, en particulier le « Robien », soient remis à plat afin de remédier à ces différents inconvénients.
Votre groupe de travail estime tout d'abord qu'il n'est pas illégitime que l'Etat encourage d'autant plus les investissements locatifs qu'ils permettent la production d'un parc de logements adaptés aux besoins des personnes à revenus modestes. Il ne s'agit pas nécessairement de réserver le bénéfice de l'amortissement fiscal aux seuls logements destinés aux ménages à revenus modestes -bien que votre rapporteur, à titre personnel, estime que tout amortissement fiscal devrait être conditionné à l'existence de contreparties sociales- mais de proportionner les avantages fiscaux au caractère « social » du logement. Votre groupe de travail propose donc que les systèmes d'amortissement fiscal soient réaménagés afin que le montant de la déduction forfaitaire, ou de l'amortissement, croisse avec les contraintes pesant sur les plafonds de revenus que devraient respecter les locataires. Un tel mécanisme permettrait ainsi d'encourager la production d'une gamme de logements locatifs privés répondant aux besoins des différentes catégories sociales de la population. Un tel dispositif aurait également l'avantage de permettre la constitution d'un cadre fiscal plus stable, faisant consensus, afin de limiter les changements de législation fiscale, contrairement à la situation des dix dernières années où ce régime a évolué au gré des alternances politiques. Bien entendu, un tel système n'interdirait pas aux pouvoirs publics de modifier les paramètres de ce dispositif en fonction des catégories de logements qu'ils souhaitent privilégier.
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Propositions : Exonérer les héritiers d'une partie du paiement des droits de succession en cas de maintien du logement dans le secteur locatif, si le logement est loué à un niveau de loyer plafonné et à un ménage à revenus modestes. Utiliser le produit de la contribution sur les revenus locatifs pour financer un dispositif de garantie des risques locatifs. Revoir, après évaluation, la fiscalité des locations meublées. Proportionner les avantages fiscaux accordés aux investissements locatifs en fonction des contreparties sociales s'attachant au logement. |
* 37 Logement : pour un retour à l'équilibre. Rapport d'information n° 22 (2003-2004) fait par M. Marcel-Pierre Cléach au nom de la commission des affaires économiques.
* 38 En application de l'article 12 de la loi de finances pour 2000, qui a remplacé la contribution annuelle représentative du droit de bail et la cotisation additionnelle à cette dernière par la CRL, cette imposition autonome est applicable, depuis le 1 er janvier 2001, aux revenus tirés de la location d'un logement achevé depuis plus de quinze ans.
* 39 54.000 et 60.000 logements locatifs privés ont été construits en 2004 et en 2005 grâce à ce dispositif, contre 30.000 en 2002 grâce à l'amortissement « Besson ».