Audition de M. Stéphane
FRATACCI,
directeur des libertés publiques et des affaires
juridiques,
et de M. Jean-Pierre GUARDIOLA,
chef de service à la
sous-direction des étrangers
et de la circulation
transfrontière, au ministère de l'intérieur
et de
l'aménagement du territoire
(15 mars 2006)
Présidence de M. Bernard FRIMAT, vice-président
M. Bernard Frimat, président .- Votre audition, messieurs, a une particularité que nul autre ne vous disputera : vous êtes les dernières personnes auditionnées par la commission d'enquête puisque ces auditions, qui ont commencé en novembre, s'achèvent aujourd'hui, M. le rapporteur devant soumettre son rapport à la discussion de la commission le 5 avril, le pré-rapport étant disponible pour le 29 mars.
Conformément aux termes de l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, MM. Stéphane Fratacci et Jean-Pierre Guardiola prêtent serment.
M. Bernard Frimat, président .- Acte est pris de vos serments respectifs et je vous en remercie. Je vous propose, monsieur Fratacci, de commencer l'audition par un exposé liminaire, après quoi je vous livrerai aux questions du rapporteur et des membres de la commission d'enquête.
M. Stéphane Fratacci .- Merci, monsieur le président. Mesdames et messieurs, comme vous venez de me le rappeler, j'interviens -j'en mesure à la fois le privilège et la difficulté- à la fin de votre cycle d'auditions, en vous priant de bien vouloir me pardonner quelques redites par rapport aux points qui ont pu être abordés par d'autres intervenants avant moi.
Vous nous avez par ailleurs fait connaître en fin de semaine dernière une série de questions à tonalité statistique ou de doctrine sur lesquelles vous souhaitiez des réponses. Comme je fais constituer un dossier que je me propose de transmettre à M. le rapporteur pour qu'il apporte les éléments d'éclairage sur chacune d'elles, je ne vais pas toutes les reprendre dans le fil de mon intervention liminaire, sachant que je pourrai répondre ensuite à vos questions sur tel ou tel point.
A titre d'introduction, je dirai que les travaux de cette commission, du point de vue du ministère, de ses services et du ministre d'Etat, sont très importants, comme il a eu l'occasion de vous le dire en commençant le cycle de ces auditions (j'étais d'ailleurs présent).
De mon point de vue, le thème de l'immigration clandestine, qui est au coeur des travaux de votre commission, est difficilement détachable d'autres aspects de la politique d'immigration. Si l'on veut bien considérer un instant la situation d'un ressortissant étranger qui a pu entrer régulièrement sur le territoire français et s'y maintenir irrégulièrement, on mesure déjà que les deux aspects que sont l'immigration régulière et l'immigration irrégulière peuvent entretenir une relation étroite.
J'ajoute que, d'un point de vue plus général, la compréhension que les différents intervenants et observateurs de la politique d'immigration peuvent avoir n'est généralement pas indifférente à la prise en compte de ces deux aspects. D'une façon plus générale, on mesure que l'appréhension qui peut exister, y compris dans l'opinion, de la politique d'immigration dans les rapports avec les Etats étrangers, Etats d'origine et Etats de transit, est parfois nourrie des deux aspects que sont l'immigration légale et l'immigration irrégulière.
La deuxième remarque que je veux faire à titre introductif, c'est que votre thème de travail mérite d'être abordé -d'autres que moi ont dû vous le dire- dans un cadre qui n'est pas strictement français et hexagonal. A bien des égards, le cadre européen est un cadre de compréhension et aussi un cadre d'action.
J'ai une troisième remarque à faire à titre d'introduction. Du point de vue des services du ministère de l'intérieur, et en particulier de ma direction, le sujet qui est le vôtre concerne différentes catégories d'acteurs, qui ne sont pas seulement institutionnels, et différents types d'action. Je peux vous donner trois exemples à cet égard.
Le premier a trait aux préfectures (je pense que vous avez fait des visites de terrain et que vous avez pu rencontrer et auditionner des acteurs du terrain) et aux consuls, pour parler d'un autre réseau administratif essentiel dans l'application du droit et de la politique d'immigration.
Le deuxième exemple est le réseau diplomatique, dans nos relations avec les Etats étrangers, qu'il s'agisse des problématiques de réadmission ou des problématiques de développement ou de co-développement. Là aussi, il faut s'appuyer sur l'action que notre réseau diplomatique peut nous autoriser à avoir.
Le troisième est en lien avec la coopération judiciaire ou policière dans la lutte contre les filières, les chaînes de contrôle juridictionnel ou les acteurs associatifs très impliqués, à titre humanitaire, dans le soutien aux étrangers.
C'est un sujet qui pose également des questions de compréhension. Vous avez forcément abordé dans vos travaux cette question de distinction entre l'étranger irrégulier ou l'étranger clandestin. Je reviendrai à cet égard sur l'importante question des statistiques.
Enfin, c'est un domaine dans lequel les services du ministère de l'intérieur sont extrêmement engagés avec la police aux frontières, les préfectures et la direction des libertés publiques et des affaires juridiques, mais aussi un domaine dans lequel, quels que soient les progrès que nous avons pu constater ces dernières années, il reste du chemin à parcourir et des actions à poursuivre ou à renouveler.
Mon propos sera centré sur quatre points. Le premier, qui sera rapide et assez classique, consistera à vous présenter en deux mots ce qu'est ma direction et son rôle dans ce domaine.
Dans un deuxième point, je reviendrai sur la question de la définition et de l'approche de l'immigration clandestine, y compris sur le difficile volet statistique.
Le troisième point me permettra d'aborder le cadre européen qui est un cadre géographique mais aussi un cadre d'action et de compréhension.
Enfin, dans mon quatrième point, je me permettrai de parcourir quelques axes de l'action du ministère et de ma direction dans ce domaine.
Je commence donc par la place de la direction. C'est une direction du ministère qui a, à double titre, à voir avec la politique d'immigration.
C'est tout d'abord une direction juridique qui est mobilisée à travers sa sous-direction des étrangers et de la circulation transfrontière, à la tête de laquelle se trouve M. Guardiola, qui est en charge de définir le cadre juridique, de préparer les textes, de les mettre en oeuvre et d'assurer la doctrine vis-à-vis du réseau préfectoral. C'est donc aussi une fonction d'animation du réseau préfectoral pour l'immigration légale et les aspects de prise en compte de l'immigration irrégulière et d'actions dans le domaine de la lutte contre l'immigration irrégulière.
C'est aussi une direction qui, dans une autre de ses sous-directions, est en charge de la dimension contentieuse à tous les égards et assure à la fois le soutien des préfectures dans la chaîne juridictionnelle, qui est un l'un des éléments d'actions complexes dans le domaine de l'éloignement des étrangers en situation irrégulière, et la gestion des contentieux liés à l'action centrale du ministère de l'intérieur, notamment pour les actes qui sont pris au nom du ministre en matière d'ordre public. Ils sont sans doute moins au centre de votre problématique, mais ils existent. Je pense en particulier aux arrêtés d'expulsion.
C'est enfin une direction qui est confrontée à des sujets concrets en matière d'immigration au moins à trois titres. Elle est d'abord en charge, parce que les décisions se prennent à l'échelon national, des questions d'asile à la frontière, c'est-à-dire des demandes d'admission sur le territoire au nom de la volonté de demander l'asile en France. Elle est en charge des actes en rapport avec la préservation de l'ordre public, c'est-à-dire de la police administrative, qui sont pris au nom du ministre, et elle est également concernée par les recours hiérarchiques ou les différentes formes d'évocation de dossiers individuels qui peuvent remonter à l'échelon ministériel et qui sont l'un des éléments de cohérence dans l'application du droit et de la politique publique d'immigration par l'ensemble du réseau préfectoral.
C'est une direction qui, compte tenu des sujets qu'elle traite, est très engagée dans l'action européenne et internationale. Comme j'ai l'habitude de le dire, j'ai la conviction que mes collaborateurs sont concernés, dans le cadre de leurs responsabilités, par leur implication au plan national, mais aussi par leur conception et leur élaboration dans les enceintes européennes. Ce sont les mêmes personnes qui, en ce qui concerne le ministère de l'intérieur, suivent ces sujets, qu'il s'agisse de sujets d'immigration légale, d'immigration irrégulière ou d'entrées sur le territoire national, dans les enceintes nationales, c'est-à-dire au plan interministériel, en liaison avec leurs collègues des affaires étrangères, comme dans les enceintes européennes, c'est-à-dire dans les groupes thématiques du Conseil européen « justice et affaires intérieures » à Bruxelles ou à Luxembourg, selon les périodes de l'année.
Je n'ai pas développé un aspect des compétences de la direction qui est moins en rapport avec l'immigration mais avec la dimension de l'état-civil, puisqu'elle est en charge de la politique de délivrance de titres, y compris pour les ressortissants français, s'agissant des cartes d'identité ou des passeports. A ce titre, elle est particulièrement concernée, avec la police aux frontières et la police judiciaire, par ce qui concerne la fraude documentaire. Il y a évidemment une passerelle de savoir et de savoir-faire entre les sujets que nous traitons sur le plan du droit à la délivrance de titres d'identité ou de circulation pour les ressortissants français et les problématiques d'état-civil qui peuvent concerner les ressortissants étrangers, étant entendu, comme ont dû vous le dire mes collègues des affaires étrangères que vous avez auditionnés, que la fraude à l'état-civil est l'un des facteurs importants de l'immigration irrégulière, y compris quand, par raccourci, si je peux utiliser cette formule, il apparaît plus simple, pour certains candidats à l'immigration irrégulière, d'accéder par la fraude à la délivrance de titres français que de passer par les étapes de l'immigration régulière.
Le deuxième point sur lequel je souhaite insister est le sujet de l'immigration irrégulière ou clandestine. C'est une question qui, de mon point de vue, appelle une distinction que vous avez nécessairement rencontrée dans les auditions qui ont précédé la mienne : celle des modes d'entrée et des modes de séjour sur le territoire. Nous avons la conviction que le maintien irrégulier de personnes entrées régulièrement est l'un des facteurs essentiels du sujet que vous traitez dans votre commission, étant entendu que cette entrée régulière peut se faire dans le cadre de la délivrance de visas, non seulement de visas français ou délivrés par le réseau consulaire français dans le cadre des visas de procédure « Schengen », mais aussi sans visa, puisque certains Etats qui ne sont pas dans l'Union européenne justifient une facilité de circulation qui ne les soumettent pas à l'obligation de visa mais à une obligation de court séjour, c'est-à-dire à ne pas pouvoir rester au-delà de 90 jours dans l'espace Schengen.
Le maintien irrégulier faisant suite à des entrées régulières est donc l'un des facteurs essentiels de contribution à l'immigration irrégulière qui n'est pas une immigration clandestine au sens du franchissement tout à fait clandestin des frontières et une dissimulation complète de son origine nationale et des voies par lesquelles on est entré.
Pour résumer les choses, la situation de clandestin, au sens strict du terme, peut se rencontrer en France, notamment, pour ne prendre que cet exemple, dans le Calaisis, où les migrants qui sont en réalité intéressés par un départ vers le Royaume-Uni ont franchi les frontières de l'Union européenne de façon vraiment clandestine et ont souvent, quant à leur nationalité réelle, des stratégies de dissimulation ou de reconnaissance multiple qui sont destinées à ne pas permettre leur retour dans leur pays d'origine.
Ces étrangers en situation irrégulière ont suivi des voies et des cheminements clandestins et sont peut-être, plus que d'autres encore, dans les mains de filières criminelles qui organisent les routes au péril de la vie de ceux qu'ils transportent, comme l'actualité des années 2002 et 2003 en a hélas apporté la démonstration, et qui doivent faire l'objet d'actions internationales de police judiciaire et de coopération judiciaire parce que leurs ramifications, comme mes collègues de la police aux frontières et de l'OCRIEST ont dû vous le dire, sont d'évidence internationales et que la séparation ou la segmentation des tâches fait que, sans une approche globale, il est difficile d'imputer à chacun des acteurs la réalité des incriminations qui doivent être retenues contre lui.
Cette distinction entre entrées irrégulières, séjour irrégulier et entrées clandestines est évidemment extrêmement importante.
Il en est une autre que je voudrais commenter : l'évolution de la situation d'une personne dans le temps. Je veux dire par là que l'entrée régulière peut être suivie d'un séjour irrégulier et peut donner lieu, à l'initiative de l'étranger concerné, à une demande de titre de séjour qui va, à l'instant, le placer dans une situation connue et parfois régulière selon la nature de la demande qu'il formule. Si, à un moment donné de son histoire personnelle sur le territoire français, l'étranger en situation irrégulière demande l'asile, il peut se trouver admis provisoirement au séjour le temps de l'instruction de sa demande d'asile et, à ce titre, passer dans une situation provisoirement régulière si l'OFPRA ou la commission de recours ne statue pas sur sa demande dans un sens qui lui est favorable, ou bien avoir droit au séjour régulier si un droit de protection lui est reconnu par l'une ou l'autre des deux instances.
Cette distinction des termes me paraît donc très importante.
La deuxième question qui se pose est celle des chiffres sur lesquels vous avez eu sans doute l'occasion de beaucoup travailler. Je formulerai quatre catégories de questions et de propositions.
La première, c'est qu'en matière de chiffres, il y a ce qu'on ne sait pas, et il faut avoir l'humilité ou l'honnêteté de le reconnaître. Ce qu'on ne sait pas par construction et qu'aucun Etat ne connaît, c'est le chiffre exact de l'ensemble des ressortissants étrangers qui sont dans une situation non régulière ou irrégulière sur son territoire au regard des règles d'entrée et de séjour, tout simplement parce que les conditions d'entrée ont pu être celles que j'ai décrites, soit complètement clandestines, soit régulières mais non suivies d'un retour dans le pays d'origine, et parce que les stratégies individuelles font que la connaissance de la présence sur le territoire ne tombe évidemment pas sous le sens.
Par conséquent, il y a une indétermination de principe ou de construction du chiffre des personnes en situation irrégulière. Cela ne veut pas dire que chacun des Etats concernés cache quelque chose. Il y a simplement une appréhension complexe de la réalité elle-même.
Ma deuxième observation concerne ce que l'on sait. Le rapport au Parlement sur les orientations de la politique d'immigration s'efforce, pour la deuxième année, de mettre en exergue le cadre des préconisations du législateur en 2003 et de ce qui est aujourd'hui codifié à l'article L. 111-10 du code de l'entrée et du séjour des étrangers, qui contient des indicateurs de la pression migratoire et de l'immigration irrégulière permettant d'approcher de façon concentrique une première réalité : celle de la pression migratoire.
Cet indicateur des non-admissions aux frontières extérieures (je précise au passage que cet indicateur, sans se confondre, s'approche beaucoup de l'indicateur de l'activité des services de contrôle, notamment à Roissy, puisque notre principale frontière extérieure est l'aéroport de Roissy Charles de Gaulle) est un peu inférieur, sur la période des trois dernières années, à 20.000 non-admissions sur l'ensemble du territoire (nous en étions à un peu plus de 23.000 en 2005 et à un peu plus de 20.000 en 2004). Sur Roissy même, je pense que nous devons en être aux alentours de 15.000.
Le deuxième est celui des réadmissions, ce qu'on fait jouer vis-à-vis d'Etats avec lesquels on a passé des accords de réadmission, ou des réadmissions simplifiées aux frontières de l'Union européenne. L'un des facteurs importants de confiance dans l'espace Schengen est de permettre la réadmission aux frontières des Etats qui nous sont immédiatement voisins et parties à l'espace Schengen des étrangers contrôlés en situation irrégulière dans les zones frontalières.
Le troisième indicateur qui a aussi son importance est celui des interpellations d'étrangers en situation irrégulière auxquelles procèdent les services de police. Là aussi, il s'agit d'un indicateur qui est en partie celui de l'activité des services autant que l'indicateur qui photographie à un moment donné un état de la réalité de la présence d'étrangers en situation irrégulière. On a compté en 2005 un peu plus de 63.000 interpellations d'étrangers en situation irrégulière. Par comparaison, on en avait environ 45.000 en 2003 et 2004. Quant aux réadmissions, elles sont autour de 12.000 en moyenne sur les trois dernières années.
Le quatrième indicateur qui a son importance et qui nous permet d'approcher la question du nombre d'étrangers en situation irrégulière est celui des mesures d'éloignement qui, à un moment donné, marquent l'appréciation par l'autorité publique de l'irrégularité du séjour et de la décision d'y mettre un terme, y compris par une exécution d'office de la mesure concernée. Cet indicateur est lié à l'activité et à la mobilisation des services, mais il a aussi une importance significative pour la compréhension du nombre d'étrangers en situation irrégulière faisant l'objet d'une mesure d'éloignement. Ce chiffre était d'environ 74.000 pour les mesures prononcées dans la période 2003-2005 (il est repris également dans le rapport au Parlement), de 69.000 dans les années 2004 et de 55.900 en 2003.
Pour en finir avec ces chiffres, il me reste à vous donner l'indicateur des mesures d'exécution des arrêtés de reconduite à la frontière. Là aussi, vous savez -le ministre d'Etat y a fait référence dans son propos devant vous- que le nombre des reconduites, toutes mesures confondues, est passé d'un peu moins de 10.000 en 2002 à 19.900 en 2005, parmi lesquelles les arrêtés de reconduite à la frontière qui font l'objet d'une exécution représentent la grande majorité, soit un peu plus de 17.343 mesures ayant donné lieu à une exécution.
Voilà une première approche, à travers l'activité des services et ces chiffres de pression migratoire, qui donne la mesure de la part de l'immigration irrégulière.
Il est une autre approche, pour arriver à quelques-unes des fourchettes qui sont énoncées régulièrement, qui consiste à confronter le nombre de mesures de refus de séjour ou de mesures de déboutés de la demande d'asile, qui est une autre donnée parfois évoquée par les commentateurs, au nombre de mesures d'éloignement. Selon que l'on déduit du nombre de demandes d'asile enregistrées sur une période de référence et du nombre des mesures de reconnaissance du statut qui ont pu intervenir, le nombre des mesures d'éloignement qui sont survenues et qui ont été exécutées, on obtient un chiffre qui oscille, selon les estimations, entre 250.000 et 280.000 personnes.
Le dernier élément de comparaison qui peut avoir son importance, c'est la comparaison internationale. En regardant la pratique des différents pays de l'Union européenne mais aussi d'autres pays dans l'estimation du nombre des étrangers en situation irrégulière sur leur territoire, j'ai constaté que plusieurs méthodes sont utilisées.
Certains recourent à des méthodes de solde migratoire. Nous en avons une première approche en France et, de ce point de vue, le travail que l'INSEE peut accomplir sur l'amélioration de cette vision du solde migratoire serait tout à fait précieux. C'est une méthode qui est suivie aux Etats-Unis, où les fourchettes -je le précise au passage- des personnes en situation irrégulière se situent entre 9 et 11 millions.
Une autre méthode est celle du diptyque ou de la double carte entrées-sorties que pratiquent essentiellement les Etats qui ont une caractéristique d'insularité. C'est le cas de l'Australie et du Japon, qui sont peut-être mieux en mesure de compter les entrées et les sorties. De ce point de vue, il est envisagé de mettre en place une expérience à la Réunion pour avoir une approche concrète de ce que peut permettre de mesurer un tel dispositif dans un contexte comparable.
Nous avons aussi un autre type d'approche par extrapolation à partir des régularisations qui ont pu intervenir. Elle est adoptée par l'Italie et l'Espagne au regard des plans de régularisation qui ont été engagés.
Enfin, une dernière méthode est suivie par quelques Etats, notamment la Suisse : il s'agit d'une sorte de consensus d'experts autour de la question de l'appréciation de l'état de la présence d'étrangers en situation irrégulière.
La conclusion première que l'on peut en tirer, c'est qu'aucune des méthodes ne permet de cerner à elle seule une telle réalité, mais que la mise en rapport de chacune d'entre elles permet d'approcher davantage ce qu'est cette réalité. En France, les chiffres les plus communément admis, à partir de la méthode que j'évoquais tout à l'heure (celle des arrêtés de reconduite à la frontière pris et exécutés rapportés à une période calendaire) aboutit à une fourchette entre 200.000 et 400.000 étrangers en situation irrégulière. Cette méthode n'est pas incompatible avec d'autres chiffres de l'aide médicale d'Etat, qui figurent dans le rapport annuel : ils étaient d'environ 170.000 personnes il y a deux ans et ils doivent être aux alentours de 140.000 en 2005. Ces chiffres ne sont pas incompatibles puisque, par construction, tous les étrangers en situation irrégulière n'ont pas nécessairement recours à l'aide médicale d'Etat ni ne sont concernés par celle-ci au fil de l'évolution de leur situation.
Voilà le deuxième point sur lequel je voulais insister.
J'en viens à quelques mots sur le cadre européen, qui est le troisième point que je souhaite aborder.
Le cadre d'action qui est le nôtre, au plan européen, doit nous permettre de nous appuyer sur ce qu'est le volet de lutte contre l'immigration irrégulière dans le programme de La Haye, qui est la doctrine que l'Union européenne s'est donnée pour son action pendant une période de cinq ans sur le plan de l'asile et de l'immigration. Il y a, en matière d'immigration irrégulière, plusieurs volets et plusieurs outils :
- des volets de coopération avec les pays tiers en rapport avec le développement, mais aussi avec le transit et donc le contrôle à leurs propres frontières ;
- l'approche de politiques de retour harmonisées au plan de l'Union européenne avec à la fois des projets de textes (un projet de directive existe en matière de normes communes sur le retour) et des opérations conjointes ;
- un volet de sécurité des frontières extérieures qui s'adosse sur l'agence FRONTEX qui a été installée l'an dernier.
Deux outils sont précieux dans la prise en compte et la mise en oeuvre d'actions en matière d'immigration irrégulière. Il s'agit, d'une part, du système Dublin de communication entre Etats membres d'informations sur la détermination de l'Etat responsable et, d'autre part, du système Eurodac, qui permet de confronter les empreintes digitales des demandeurs d'asile entre les différents Etat-membres pour faire ressortir l'Etat membre qui peut être chargé de la détermination de l'asile.
Le dernier point que je souhaite aborder devant vous concerne un volet dans lequel nous sommes particulièrement amenés à agir aujourd'hui en matière d'immigration irrégulière au plan ministériel. Cette action se déploie sur chacun des stades de la politique d'immigration et de la connaissance que nous en avons à travers les travaux engagés par le Comité interministériel de contrôle de l'immigration et son rapport annuel.
Cela touche tout d'abord les actions sur les entrées. La politique commune menée avec le ministère des affaires étrangères (formations communes et mise en place d'un réseau d'information commun) vise à permettre aux préfectures d'échanger les informations avec les consulats et de partager l'analyse pour la prise de décisions. Il s'agit aussi de l'expérience dite Biodev dont il a dû également vous être rendu compte, une expérience de prise d'empreintes des demandeurs de visa qui doit être étendue et généralisée en 2006. Cette première action sur les entrées est tout à fait déterminante.
Il s'agit deuxièmement d'actions de terrain vis-à-vis des préfectures en liaison avec la police aux frontières et le ministère des affaires étrangères. Avec ma direction, nous avons mené une trentaine de visites de préfecture pour les inciter à développer leur savoir et leur savoir-faire dans les domaines de la lutte contre l'immigration clandestine, de l'assistance juridique, de la connaissance des procédures, des outils d'aide au suivi et des efforts qui sont faits en matière de constitution de pôles de compétence sous l'autorité du préfet.
Le troisième axe d'actions concerne les moyens, d'autres que moi ayant pu vous en parler. Il s'agit d'une action sur les centres de rétention administrative qui s'appuie sur un budget important en matière de développement à la fois des normes et des conditions d'accueil qui sont offertes aux étrangers placés en centre de rétention, avec l'installation à venir d'une commission de contrôle, dès la semaine prochaine, des centres de rétention et des zones d'attente. Il s'agit également d'une action dans la création de nouveaux centres qui répondent mieux à ces normes d'accueil pour aboutir à environ 2.500 places en 2007.
Le dernier type d'actions concerne le suivi vis-à-vis des préfectures de l'application de la loi. Je pense en particulier aux modifications introduites par la loi du 26 novembre 2003, mais aussi au traitement, comme je le disais en introduction, des dossiers individuels. Je pense à ce point de vue aux questions difficiles de traitement des dossiers individuels et de régularisation. Les préfets ont un pouvoir d'appréciation qui doit être mis en oeuvre de façon coordonnée et cohérente sur le territoire national.
Je conclurai ce propos liminaire en trois points.
Premièrement, l'action que mène le ministère de l'intérieur depuis plusieurs années dans le cadre de la loi du 26 novembre 2003 s'appuie sur les acteurs de terrain. Les instruments juridiques ne sont pas les seuls éléments permettant de lutter contre l'immigration irrégulière ou d'apporter une solution aux situations individuelles. Il faut y ajouter les moyens de l'action, de la doctrine, de l'appui et de la formation, à laquelle nous contribuons beaucoup.
Deuxièmement, nous sommes dans un sujet dans lequel il ne faut jamais perdre de vue qu'il s'agit de situations de personnes, d'hommes et de femmes, qui sont mises en oeuvre par des hommes et des femmes et que, par conséquent, la dimension individuelle et personnelle, qui est très forte, rend extrêmement sensible le traitement de ces situations individuelles.
Troisièmement, si l'on considère le point, que j'évoquais également en propos liminaires, de l'adaptation du droit de l'immigration légale, l'existence de fraudes ou de détournements appelle des aménagements du droit qui sont contenus dans le cadre du projet de loi sur l'immigration et l'intégration qui sera prochainement présenté au Parlement et qui vous a été présenté au cours de l'une des auditions précédentes.
Je conclus par où j'avais commencé, en vous priant de m'excuser mes redites éventuelles, mais je souhaitais vous livrer mon point de vue sur quelques-unes de ces questions.
M. Bernard Frimat, président .- Merci, monsieur le directeur. Monsieur le rapporteur, vous avez la parole.
M. François-Noël Buffet, rapporteur .- J'ai une ou deux questions. La première concerne les chiffres relatifs aux mesures exécutées. Je suppose que les chiffres que vous donnez ne concernent que la métropole et non pas ceux de l'outre-mer.
M. Stéphane Fratacci.- Tout à fait.
M. François-Noël Buffet, rapporteur .- Deuxièmement, il apparaît clairement que, si nous connaissons à peu près le nombre de personnes qui entrent avec ou sans visa pour des séjours de moins de trois mois, la France ne contrôle apparemment pas les sorties. Comme nous connaissons une difficulté sur ce point, j'aurais voulu avoir votre point de vue sur les moyens qui pourraient être utiles pour remédier à cette difficulté.
M. Stéphane Fratacci .- Le contrôle des sorties, de façon juridique, est prévu par la convention de Schengen. Autrement dit, un contrôle des sorties peut et doit être effectué. Sans être aussi systématique (ce sont un peu les termes de l'évaluation Schengen de la France) que le contrôle des entrées, il y a la place pour un contrôle des sorties. Dans le principe, rien ne s'y oppose.
Deuxièmement, un contrôle des sorties qui a un sens dans le suivi statistique et dans la mesure individuelle des entrées et des sorties doit se concevoir dans l'espace Schengen, compte tenu des règles de circulation. Comme vous le savez, la France délivre 20 % des visas de court séjour Schengen, ce qui veut dire que 80 % sont délivrés par d'autres Etats, et que ces visas offrent une circulation possible dans le l'espace Schengen et que l'on peut, en justifiant d'un visa délivré par la France, entrer par l'Espagne quand on vient du continent africain et ressortir par l'Italie sans qu'il y ait en cela violation d'une règle quelle qu'elle soit.
Il est donc important de pouvoir asseoir une telle mesure et un tel contrôle dans un cadre européen. De ce point de vue, le système de visas commun (VIS) qui devrait se mettre en place au sein de l'Union européenne pourrait être un instrument intéressant de connaissance et de suivi. Aujourd'hui, lorsque des systèmes de contrôle d'entrées et sorties existent dans d'autres Etats, c'est plutôt dans un cadre insulaire, où le contrôle physique des flux d'entrées et de sorties est sans doute plus pratique et plus utilisable.
Deuxièmement, il peut exister des mécanismes de suivi dans la circulation aérienne. Je pense aux mécanismes que certains Etats et compagnies aériennes ont mis en place pour le franchissement des frontières extérieures, à l'aéroport de Schiphol ou à celui de Roissy, avec l'expérimentation dite Pégase qui permet d'avoir une vision des entrées et des sorties.
M. François-Noël Buffet, rapporteur .- J'ai une dernière question. Dispose-t-on de moyens statistiques pour mesurer l'efficacité de nos textes et des décisions qui sont prises ? Par exemple, connaît-on le taux d'éloignement des déboutés du droit d'asile ou les délais dans lesquels interviennent ces éloignements ? Nous aimerions avoir quelques éléments chiffrés qui nous permettent de mesurer les choses.
Pour être tout à fait clair, nous avons l'impression qu'on engage beaucoup de démarches et que l'on fait beaucoup de choses, souvent avec efficacité, mais que l'on est incapable de quantifier tout cela.
M. Stéphane Fratacci .- Je ferai trois remarques.
Premièrement, le ministère de l'intérieur établit des statistiques, s'agissant du séjour des étrangers et des mesures prises en rapport avec la présence sur le territoire des étrangers, sur la base de l'application AGDREF, qui est celle du suivi de dossiers individuels, qui n'est pas un outil statistique.
A ce point de vue, comme de nombreux rapports en ont rendu compte, nous avons la volonté (pour ma direction, cette volonté est ardente) de faire en sorte que les préfectures passent à une génération nouvelle d'application, une application de deuxième génération qui comporte un vrai volet statistique, c'est-à-dire qui soit à la fois exploitable pour les statisticiens mais aussi pour le suivi des politiques publiques.
Autrement dit, aucun suivi de ce type d'application ne permet aujourd'hui de déterminer que la mesure d'éloignement (que l'on peut mesurer par ailleurs puisque nous avons des statistiques à ce sujet) concerne un débouté de l'asile ou une personne qui a fait l'objet d'un refus de séjour à un titre particulier. On peut le faire par sondage ou par enquête à un moment donné sur quinze ou vingt préfectures, ce qui donne une vision d'échantillonnage et donc une indication qui approche la réalité, mais nous n'en avons pas une vision exhaustive. C'est pourquoi nous souhaitons ardemment avoir les moyens financiers de mettre en oeuvre cette importante nouvelle application.
Deuxièmement, pour pallier certaines de ces insuffisances, nous essayons, de façon peut-être plus pragmatique à travers le point de l'éloignement, pour lequel, je le répète, des efforts considérables ont été mis en oeuvre, d'implanter des dispositifs de suivi dans les centres de rétention qui permettent d'avoir des éléments statistiques pour déterminer, dans chaque centre de rétention, la situation qui a motivé l'éloignement de chacune des personnes qui est passée par ce centre. Cela permet d'avoir une vision de ce que sont la part des déboutés de l'asile, la part des mesures d'ordre public (ce qui est plus facile à appréhender dans la mesure où ce sont des mesures spécifiques) et la part des mesures de reconduite qui sont prises à la suite d'un refus de séjour.
Troisièmement, s'agissant de ces éléments de suivi, il s'agit d'arriver à construire avec les préfectures une capacité -nos visites de terrain nous y aident-, à travers l'outil de formation et les outils du ministère des affaires étrangères et du ministère de l'intérieur, de partage de l'information afin de savoir, mieux que le coupon qui suit l'attestation d'accueil sur le visa refusé ou accordé, ce qu'il est advenu à partir d'une décision de délivrance d'un visa prise à l'origine en termes d'entrée sur le territoire, de maintien sur le territoire et de retour.
Pour répondre précisément à votre question, de la même manière qu'on ne sait pas de façon exhaustive ce qu'est la situation de chacun des déboutés de l'asile, les consulats ne savent pas très bien quelle est la situation, au regard du retour dans le pays, de ceux auxquels ils ont délivré un visa de court séjour. Des enquêtes ont été faites dans une dizaine de consulats par les services du ministère des affaires étrangères, mais elles sont difficiles et la politique du contrôle au retour est un peu expérimentale et elle ne peut pas être pratiquée géographiquement dans les Etats dans lesquels nous avons un consulat et dont le territoire est extrêmement important.
Nous avons donc très certainement -et c'est un « nous » collectif- des voies de progrès sur ces systèmes d'informations statistiques, ne serait-ce que sur le suivi et la capacité de distinction des différentes mesures pour ces différentes catégories d'étrangers.
M. Bernard Frimat, président .- Nous avons un élément statistique dont la fiabilité est complète : le nombre d'exécutions d'APRF en métropole. Quand vous les établissez à 20.000 en 2005 pour la métropole, nous sommes en présence d'un chiffre précis et nous avons une statistique qui peut retracer l'évolution par rapport aux années précédentes.
Par rapport à cette notion simple, ma question sera sans doute un peu plus complexe. Je serais intéressé, dans une optique « lolfienne », par l'estimation du coût de cette politique. Sans vous demander de répondre en disant qu'un homme éloigné revient à 100.000 euros, 1.000 euros ou 3 euros, car je conçois bien que l'on ne puisse pas répondre de cette façon, a-t-on la possibilité de fournir un chiffre à cet égard ? Nous avons un delta, qui est présenté par le ministre comme un succès en termes d'objectifs, avec une ambition d'aller à 25.000 l'année prochaine et j'aimerais donc, en face, dans la mesure du possible, avoir le delta financier, toutes choses égales par ailleurs, afin d'avoir en même temps la politique et le coût de cette politique.
Cela permettra à la représentation nationale, au-delà des sensibilités de chacun, de porter un jugement en termes de rationalisation des choix budgétaires sur le coût de l'opération. Il ne s'agit pas de se demander si le jeu en vaut la chandelle parce que le respect de la loi ne s'interprète pas dans un aspect purement comptable, mais je ne suis pas convaincu que tous mes collègues auraient tout à fait le même sentiment selon le coût de la reconduite, même si je suis conscient que nous sommes là dans un agrégat dont la méthodologie de construction n'est certainement pas neutre.
M. Stéphane Fratacci .- C'est une question d'autant plus importante que nous en sommes saisis au sein du ministère de l'intérieur et que nous avons engagé précisément, dans l'approche lolfienne que vous décrivez, un travail avec des contrôleurs de gestion pour essayer de bâtir une capacité de restitution, d'abord rétrospective avant d'être prospective, non pas d'un coût unitaire tel qu'on pourrait le décrire par simplification, mais en tout cas du coût complet de l'ensemble de la politique.
Quand on entre dans l'approche lolfienne, on s'aperçoit effectivement que plusieurs programmes sont concernés au sein du ministère de l'intérieur selon qu'on y inclut l'activité propre à l'exécution matérielle et juridique de l'éloignement, le travail accompli par les préfectures dans la phase administrative et juridique préalable et la mobilisation des services de la centrale, puisque nous avons une petite équipe, à la centrale, qui s'inscrit dans cette logique.
Cela comprend le coût de l'escorte, le coût des escorteurs, le coût de la rétention elle-même, c'est-à-dire le fonctionnement des centres de rétention et ce qui est joint, le coût complet des personnels de préfecture qui sont voués à cette action, le coût des intervenants, des effectifs de police qui assurent la garde et des effectifs mobilisés par les interpellations, qui ne correspondent pas forcément aux mêmes actions au sein du programme concerné, puisqu'il y a des interpellations de la gendarmerie, de la sécurité publique et de la police aux frontières.
Enfin, il y a des coûts propres à l'activité juridictionnelle qui ne sont pas forcément imputés au ministère de l'intérieur mais qui ont une existence réelle : toute l'activité qui correspond aux juridictions et au fonctionnement des juges des libertés et de la détention qui sont dédiés à l'application de ce droit et au respect de ces règles. De la même manière, il y a le coût de l'instruction administrative, compte tenu de l'importance du contentieux administratif dans ce domaine, même si le projet de loi sur l'immigration et l'intégration s'efforce de simplifier ce contentieux à la demande de la juridiction administrative.
Votre question est donc pertinente.
M. Bernard Frimat, président .- Je conçois qu'il est plus simple de la formuler que d'y répondre.
M. Stéphane Fratacci .- Je n'ai pas le chiffre, mais nous y travaillons. Je veux dire par là que la direction en charge des finances au sein du ministère s'est attelée depuis plusieurs mois à cette tâche qui est un peu compliquée en raison des agrégats dont je viens de parler. Il faut arriver à identifier une comptabilité analytique dans un domaine qui n'avait pas été conçu comme tel. Cependant, je suis convaincu qu'il est indispensable, à la fois pour la conduite de cette politique par le ministère de l'intérieur et le contrôle du Parlement en matière de loi de finances, d'être capable de construire un tel indicateur ou plusieurs indicateurs, puisque je ne suis pas sûr que cela se résume à un indicateur unitaire. Il faut en tout cas être capable de chiffrer, comme le rapport au Parlement nous y invite, ce qu'est l'ensemble de l'engagement budgétaire mobilisé par la lutte contre l'immigration irrégulière.
Je l'ai simplifié ici à l'éloignement, mais on pourrait aussi se poser sérieusement la question de l'inclusion de certains aspects des contrôles aux frontières, de certains aspects de lutte contre la fraude documentaire et de certains aspects de démantèlement de filières, qui sont en rapport avec la lutte contre l'immigration irrégulière et qui peuvent se trouver rattachés en coûts complets à cette action.
M. Bernard Frimat, président .- Messieurs, nous vous remercions de ces informations et nous clôturons avec vous les auditions de notre commission d'enquête.