2. La réorganisation des structures locales
En application des contrats d'objectifs successifs, la direction de l'office s'est fixé pour objectif de spécialiser les agents, de les orienter vers les métiers porteurs de valeur ajoutée et de mutualiser les tâches qui peuvent l'être au niveau des directions territoriales.
Ces principes ont conduit à l'adoption, par instruction du 12 février 2007, d'une organisation de référence dans les domaines techniques de l'office pour chaque échelon territorial. L'organisation de référence des directions territoriales et des agences dans les domaines de soutien (ressources humaines, affaires générales, comptabilité) est de même prévue, contribuant à alléger les charges de soutien qui, selon l'office, restent encore élevées (164 M€) et pèsent sur les résultats opérationnels.
Pour ce qui concerne les travaux et les études et expertises, ont été mis en place au niveau de chaque direction territoriale à compter de 2009 des bureaux d'étude et des agences travaux. Un double effet en est attendu : une réduction des effectifs, par le jeu de mutualisations et de la réduction de l'encadrement nécessaire, ainsi qu'une plus grande professionnalisation des activités correspondantes.
Toutes ces évolutions constituent, à n'en pas douter, un réel progrès.
3. La recherche de perspectives au-delà de 2011 : un exercice stratégique encore à mener
Les choix opérés par l'office témoignent en effet d'une mutation profonde de l'établissement depuis 1999.
En début de période, l'office était marqué par un fonctionnement hérité de l'ancienne administration des Eaux et Forêts, fonctionnement administratif très ancré au sein des territoires, reposant sur des agents présentant une large polyvalence à chaque niveau territorial tout en assurant pour une grande part un rôle de surveillance, de « garderie » des forêts publiques. En fin de période, on constate une plus grande spécialisation dans l'exercice des activités de l'office, corollaire de la recherche d'une plus grande efficacité. Il s'est développé au sein de l'office un fonctionnement matriciel, associant un maillage du territoire correspondant à la présence d'agents patrimoniaux à une gestion par des réseaux de spécialistes.
Ces évolutions montrent l'engagement de la direction générale dans la réforme de l'office, mais elles semblent être perçues sur le terrain comme insuffisamment accompagnées d'une explicitation des objectifs et n'intègrent pas d'éléments d'évaluation ex ante et ex post . Une telle démarche paraît d'autant plus nécessaire que ces réformes semblent se heurter à l'absence d'adhésion de bon nombre d'agents de terrain directement en charge de la mise en oeuvre opérationnelle des politiques de l'office. L'affichage de perspectives claires en matière d'effectifs comme en matière d'organisation serait de nature à favoriser l'adhésion des personnels.
Les perspectives à cinq ans (2011) en matière d'effectifs sont pour partie tracées par l'engagement pris dans le dernier contrat Etat-ONF, conforme à la norme adoptée par l'Etat dans le cadre de la Révision générale des politiques publiques. Une trajectoire de référence de - 1,5 % / an a été retenue pour les effectifs de fonctionnaires et d'ouvriers et correspond, d'après l'ONF, au non remplacement d'un départ en retraite sur deux. Une souplesse, pouvant jouer à la hausse ou à la baisse, a été accordée à l'établissement en 2007-2011, en fonction de sa capacité à générer de la valeur ajoutée, mesurée par l'indicateur de performance financière « valeur ajoutée / masse salariale». Cette souplesse donne une marge de manoeuvre à l'établissement public dont les services de l'Etat ne disposent pas. Mais elle permet de possibles fluctuations des effectifs de l'année N en fonction des résultats de l'établissement de l'année N-1 eux-mêmes fortement dépendants de la santé du marché du bois sur laquelle l'office n'a pas de prise. Elle oriente de plus la direction vers une gestion annuelle des effectifs, qui peut compromettre une vision de plus long terme.
Les objectifs ou simples perspectives au-delà du contrat d'objectifs en matière d'effectifs apparaissent de fait beaucoup moins clairement, tout comme ceux relatifs à l'organisation de l'office, qu'il s'agisse d'un resserrement des structures au niveau des directions territoriales, des agences ou des unités territoriales ou de modes d'organisation rénovés. L'office n'a pas été en mesure d'indiquer quelle pouvait être l'issue des réorganisations et de la politique de réduction des effectifs, c'est-à-dire une sorte d'effectif cible pour l'établissement, tenant compte de structures resserrées et d'organisations unifiées localement, à mettre en regard des missions assurées par l'office.
Cette vision est en effet indissociable de l'actualisation, par les tutelles, de la commande passée par l'Etat à son établissement public. Les poids respectifs et les modalités d'exercice des missions régaliennes de l'office, de la gestion des forêts communales et des activités concurrentielles emportent en particulier des conséquences sur les effectifs et l'organisation de l'office, tout comme les choix faits pour mieux intégrer l'office au sein de la filière bois. Une telle réflexion sur les missions et les moyens de l'office à long terme pourrait faire apparaître des visions divergentes pour l'office, selon par exemple les attentes exprimées compte tenu de son rôle régalien, de son rôle d'acteur économique au service de la filière bois, de son caractère industriel et commercial, mais elle semble incontournable. Elle ne semble pas avoir été menée dans le cadre du contrat d'objectifs 2007-2011, puisque ce dernier reprend l'éventail des missions actuelles de l'office sans hiérarchisation et ne fait qu'internaliser des contraintes exogènes sur les effectifs.
II. LE PILOTAGE DE L'OFFICE PAR L'ETAT : UN CADRAGE ESSENTIELLEMENT FINANCIER ET PEU STRATÉGIQUE