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Travaux relatifs à la proposition de loi portant Pacte national de revitalisation des centres-villes et centres-bourgs

30 mai 2018 : Travaux relatifs à la proposition de loi portant Pacte national de revitalisation des centres-villes et centres-bourgs ( rapport d'information )

ÉTUDE D'IMPACT

ÉTUDE D'IMPACT

PROPOSITION DE LOI

portant Pacte national de revitalisation

des centres-villes et centres-bourgs

Réalisée à la demande du groupe sénatorial de travail

sur la revitalisation des centres-villes et centres-bourgs

par

Pascal Madry, économiste et urbaniste,

directeur de l'Institut pour la Ville et le Commerce

et

Maître Isabelle Robert-Védie, avocat associé,

cabinet Simon & Associés.

AVANT-PROPOS

Le constat du déclin des centres villes et des centres bourgs n'est pas nouveau : il constitue un phénomène identifié depuis une vingtaine d'années déjà et a, à ce titre, fait l'objet de plusieurs travaux d'études et d'analyse.

Les pouvoirs publics se préoccupent de ce phénomène depuis une petite dizaine d'années et plusieurs plans et dispositifs ont été mis en place pour tenter de juguler un mécanisme qui, pourtant, s'accélère.

En effet, force est d'admettre que les différentes politiques publiques mises en oeuvre depuis le début des années 2000 n'ont connu qu'un succès mitigé : la complexité des dispositifs, le manque de ressources, une gouvernance mal adaptée, n'ont pas permis à ces actions d'avoir la portée escomptée.

Aujourd'hui, la dévitalisation des centres villes s'accélère et les causes en sont à présent clairement identifiées :

- la dégradation du bâti existant de centre-ville et son inadéquation aux besoins de la population (superficie, confort,...) ;

- les difficultés d'accès au centre-ville (circulation, stationnement,...) ;

- la migration de la population de centre-ville vers la périphérie, et la paupérisation de celle qui subsiste ;

- la fuite des équipements attractifs de centre-ville (équipements sportifs, culturels et d'éducation, équipement de santé,...) ;

- la concurrence des grandes surfaces en périphérie.

Ces phénomènes trouvent une origine commune : celle d'un aménagement du territoire imparfait, qui a privilégié durant plusieurs dizaines d'années une vision extensive et non qualitative, et la consommation d'espaces nouveaux plutôt que le retraitement de ceux délaissés car devenus inadaptés ou obsolètes.

La succession des réformes portant sur l'aménagement et l'urbanisme commercial constitue un exemple significatif de l'impuissance de l'action publique pour juguler l'implantation de surfaces de vente prioritairement en périphérie des villes : alors même que les critères de délivrance de l'autorisation d'exploiter ont été modifiés à de multiples reprises, le nombre de m² autorisés n'a pas fléchi, bien au contraire, puisque les documents d'urbanisme persistaient à ouvrir à l'urbanisation de nouveaux espaces pour l'implantation de ces activités.

La revitalisation des centres-villes exige un traitement global des différentes causes identifiées : la rénovation et la restructuration du bâti existant pour l'adapter aux exigences des populations, des plus jeunes aux plus âgées, une fluidification du trafic et la promotion des modes de transport doux et collectifs, la limitation de la consommation d'espaces en périphérie pour éviter la migration des équipements et des commerces, tous ces enjeux induisent la mise en oeuvre d'une politique d'aménagement du territoire économe en espace et la reconstruction de la ville sur la ville.

Les grandes agglomérations en ont souvent conscience, ce qui explique que la dévitalisation de leurs centres soit de plus faible ampleur, même si elles ne sont pas épargnées.

Les communes de taille plus limitées peuvent, et doivent, intégrer cette dimension, en faisant usage des outils réglementaires à leur disposition et dont elles ont la maîtrise : SCOT, PLU,... C'est en identifiant, sur le territoire, la localisation privilégiée de ce qui fait la ville (logements, équipements et commerces) et contribue à l'animation de la vie urbaine ou rurale que la spirale pourra avoir un effet de recentrage plutôt que d'exclusion.

La traduction législative et réglementaire d'une telle politique d'aménagement du territoire se révèle toutefois vaste et ardue, car elle doit de surcroît intégrer les évolutions sociétales et technologiques dont la rapidité va croissant (allongement de la durée de vie, internet, intelligence artificielle,...).

C'est la raison pour laquelle d'autres options que celle d'une intervention globale ont été retenues, et celle, en particulier, de scinder l'action du législateur en fonction des domaines concernés.

La présente proposition de loi vise plus particulièrement le domaine du commerce, tout en s'inscrivant dans le cadre plus global, évoqué ci-avant, de l'aménagement économe du territoire.

SOMMAIRE

Pages

Chapitre premier : Définition des centres-villes et centres-bourgs pouvant bénéficier des opérations de sauvegarde économique et de redynamisation « OSER » 211

Article 1er : Définition des opérations de sauvegarde économique et de redynamisation des centres-villes et centres-bourgs dites « OSER » 211

Chapitre deux : Renforcer l'attractivité des centres pour les habitants 229

Article 2 : Création de l'Agence nationale pour les centres-villes et centres-bourgs (ANCC) et extension du champ d'intervention de l'EPARECA dans les périmètres des conventions OSER 229

Article 3 : Allègement de la fiscalité sur les logements dans les périmètres des conventions OSER 241

Article 4 : Mobilisation des logements dans les immeubles à rez-de-chaussée commercial 245

Article 5 : Maintien des services publics dans les centres-villes 254

Chapitre trois : Réduire le coût des normes en centre-ville 259

Article 6 : Expérimentation tendant à déroger à l'application de certaines normes dans les périmètres des opérations OSER 259

Article 7 : Institution d'une procédure visant à simplifier la prise en compte des protections patrimoniales dans le périmètre des opérations OSER 264

Chapitre quatre : Encourager la modernisation du commerce de détail 270

Article 8 : Transformation du FISAC en fonds pour la revitalisation par l'animation et le numérique des centres-villes et centres-bourgs (FRANCC) 270

Article 9 : Accompagnement de la modernisation des artisans et commerçants de détail 274

Article 10 : Création d'un fonds de garantie pour les loyers commerciaux impayés dans les centres-villes 282

Article 11 : Institution d'un nouveau contrat liant un propriétaire à un exploitant commercial 287

Article 12 : Favoriser la transmission des entreprises artisanales et commerciales 295

Chapitre cinq : Rénover le système de régulation des implantations commerciales 299

Article 13 : Modifier la composition des CDAC pour mieux représenter le tissu économique 299

Article 14 : Abaisser les seuils d'autorisation d'exploitation commerciale 304

Article 15 : Rendre plus performante l'évaluation des projets d'implantation commerciale en prenant mieux en compte leurs effets sur les territoires 311

Article 16 : Garantir le respect des décisions des CDAC et sanctionner les cas d'exploitation illicite en permettant à des personnels municipaux habilités de les constater 319

Article 17 : Renforcer l'obligation de démantèlement et de remise en état des sites sur lesquels une exploitation commerciale a cessé 326

Article 18 : Renforcer la portée des décisions des CDAC 331

Article 19 : Prévoir un droit d'opposition du préfet à une autorisation d'exploitation commerciale pour assurer la cohérence avec l'intervention de la puissance publique 336

Article 20 : Exonération d'autorisation d'exploitation commerciale en centre-ville pour certains types de commerces 341

Article 21 : Instituer des moratoires locaux d'implantation de nouvelles activités commerciales dans des zones en difficulté 348

Chapitre six : Mieux intégrer l'aménagement commercial aux projets territoriaux 354

Article 22 : Rendre le Document d'aménagement artisanal et commercial (DAAC) obligatoire et prescriptif 354

Article 23 : Intégrer dans les objectifs des programmes locaux de l'habitat la prise en compte de la situation des centres-villes 359

Article 24 : Mobiliser les Etablissement publics fonciers (EPF) locaux et de l'État pour les centres villes 363

Article 25 : Inscrire l'aide à la démolition et aux acquisitions-améliorations en centres-villes et centres-bourgs dans les missions du fonds national des aides à la pierre (FNAP) 369

Chapitre sept : Rééquilibrer la fiscalité pour permettre le développement des centres-villes et centres-bourgs 373

Article 26 : Institution d'une contribution pour la lutte contre l'artificialisation, des terres 373

Article 27 : Création d'une taxe sur les livraisons liées au commerce électronique au profit des territoires signataires d'une convention « OSER » 379

Article 28 : Exonération et modulation de la taxe sur les surfaces commerciales dans les territoires signataires d'une convention « OSER » 383

Article 29 : Renforcer les Sociétés d'investissement immobilier cotées (SIIC) face aux risques spéculatifs et les encourager à investir dans les centres-villes 386

Article 30 : Création de zones de revitalisation urbaine dans les périmètres des conventions OSER 394

CHAPITRE PREMIER : DÉFINITION DES CENTRES-VILLES ET CENTRES-BOURGS POUVANT BÉNÉFICIER DES OPÉRATIONS DE SAUVEGARDE ÉCONOMIQUE ET DE REDYNAMISATION « OSER »

Article 1er : Définition des opérations de sauvegarde économique et de redynamisation des centres-villes et centres-bourgs dites « OSER »

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. La question du déclin urbain

La question du déclin démographique et économique (en particulier commercial) des villes n'est pas neuve et les sciences humaines ont depuis longtemps démontré que « les villes meurent aussi », comme l'affirme l'urbaniste Thierry Paquot4(*).

En revanche, cette question suscite depuis une vingtaine d'années un regain d'intérêt dans la recherche urbaine, du fait que ce phénomène de « déclin urbain » affecte la plupart des pays développés (voir figure), dont la France (voir figure).

Villes de plus de 100.000 habitants en décroissance dans le monde

Note : Einwohner = habitants ; Einwohnerverluste = perte d'habitants

Typologie des territoires en décroissance en France
(évolution de population des aires urbaines, indice 100 en 1975)

La reconnaissance de cette question par les pouvoirs publics est plus récente.

En France, elle est approchée pour la première fois en février 2016, à travers la problématique spécifique de la dévitalisation commerciale des coeurs marchands historiques des villes, avec le lancement conjoint par le ministre du Logement, de l'Égalité des territoires et de la Ruralité, et le secrétariat d'État au Commerce, d'une mission pour "revitaliser les commerces en centre-ville", confiée à l'Inspection générale des finances (IGF) et au Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD).

Depuis, plusieurs travaux ministériels et parlementaires se sont succédé, partageant le même constat d'un phénomène d'origine multifactorielle, en cours de diffusion accélérée à de nombreuses villes en France, depuis ces dix dernières années5(*).

L'ensemble de ces travaux présente l'intérêt d'avoir permis d'objectiver des trajectoires de villes en déprise démographique et/ou économique, sur la base notamment de données d'évolutions de leur population, de leur richesse et de vacance immobilière dans leur parc de logement et de commerce.

Ceux-ci présentent en revanche pour principale limite de ne porter que sur une strate de ville (les unités urbaines de 10.000 à 500.000 habitants, selon les différentes approches retenues par ces travaux), pouvant laisser croire que le déclin urbain constitue une problématique circonscrite aux villes moyennes.

Or, toutes les villes moyennes ne sont pas inéluctablement frappées par le phénomène, comme le montre le « palmarès des centres-villes les plus dynamiques »6(*) dressé par Procos, la fédération nationale du commerce spécialisé (voir figure).

Palmarès Procos - Carte des centres-villes les plus dynamiques en 2016

En outre, d'autres strates de villes peuvent être affectées par un déclin urbain. Pour ne s'en tenir qu'au critère de la vacance commerciale :

- les métropoles ne sont pas prémunies de ce risque : la vacance commerciale touche 9,5 % des locaux commerciaux de la capitale (sources : APUR, données 2017) et 10,5 % des locaux commerciaux présents en centre-ville de Marseille et Toulon (sources : Procos, données 2016) ;

- le taux de vacance commerciale moyen en coeur de ville croit de manière inversement proportionnelle à la taille des villes. Autrement dit, plus une ville est petite, plus elle connaît une probabilité forte de compter un pourcentage élevé de locaux commerciaux vacants (voir figure).

Évolution du taux moyen de vacance commerciale dans le centre des agglomérations de plus de 25.000 habitants, selon leur strate de population (en nombre d'habitants)

Source : Cahiers de l'Institut pour la Ville et le Commerce, n° 1 - La vacance commerciale dans les centres-villes en France. Mesure, facteurs et premiers remèdes, 2017. Données : Base emplacement Codata.

1.2. La préfiguration des politiques publiques de revitalisation des coeurs de ville

La revitalisation des coeurs de ville émerge comme nouvelle catégorie d'action des politiques publiques au tournant des années 2010.

Auparavant, cette problématique n'était abordée qu'indirectement par différents moyens et dispositifs (ANRU, ANAH...) issus principalement des politiques sectorielles de la ville et de l'habitat, visant d'abord des objectifs de renouvellement urbain et de dynamisation du marché du logement.

Quatre dispositifs préfigurent cette nouvelle politique :

· À l'échelle des grandes villes et des villes moyennes :

1. le programme national de requalification des quartiers anciens dégradés (PNRQAD),

2. le dispositif « Centre-Ville de demain » de la Caisse des Dépôts.

· À l'échelle des petites villes et des villes moyennes :

3. le fonds de soutien à l'investissement local (FSIL),

4. le dispositif « centre-bourg ».

· Le programme national de requalification des quartiers anciens dégradés (PNRQAD)

Le Programme national de requalification des quartiers anciens dégradés (PNRQAD) s'inscrit dans le cadre des politiques d'habitat.

Créé par la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion, le PNRQAD visait à engager les actions nécessaires à une requalification globale des quartiers anciens dégradés tout en favorisant la mixité sociale, en recherchant un équilibre entre habitat et activités et en améliorant la performance énergétique des bâtiments.

Le PNRQAD ciblait prioritairement les quartiers présentant une concentration élevée d'habitat indigne et une situation économique et sociale des habitants particulièrement difficile, soit une part élevée d'habitat dégradé vacant et un déséquilibre important entre l'offre et la demande de logements :

- quartiers médiévaux ayant subi une forte densification (surélévation des immeubles, comblement des cours) nuisant aux conditions d'habitabilité,

- quartiers des XVIIe et XVIIIe siècles ayant souffert d'un défaut d'entretien du bâti,

- quartiers de faubourg du XIXe siècle présentant une qualité médiocre du bâti.

Les actions de ce programme pouvaient porter sur :

- la revalorisation des îlots d'habitat dégradé par l'acquisition du foncier et sa revente, nu ou bâti ;

- le relogement des habitants, avec pour objectif prioritaire leur maintien au sein du même quartier requalifié ;

- la production de logements locatifs sociaux et de places d'hébergement ainsi que la diversification de l'offre immobilière ;

- la réhabilitation du parc privé existant ;

- l'amélioration de la performance énergétique des bâtiments ;

- la lutte contre l'habitat indigne ;

- l'accompagnement social des habitants ;

- la réalisation des études préliminaires et opérations d'ingénierie nécessaires à sa mise en oeuvre.

La question du développement des activités économiques et de services n'a pas été oubliée même si elle apparaît plus en filigrane. Ainsi le PNRQAD pouvait également viser à :

- l'aménagement des espaces et des équipements publics de proximité ;

- la réorganisation ou la création d'activités économiques et commerciales, de services publics et de services de santé.

Trois instances ont été mobilisées au niveau national pour soutenir les projets portés par les collectivités locales :

1. l'État, pour encourager le financement du développement du logement locatif social et de la restauration immobilière par des investisseurs locatifs privés,

2. l'Agence nationale de l'habitat (ANAH), pour apporter des aides à la réhabilitation des logements et immeubles privés,

3. l'Agence nationale à la rénovation urbaine (ANRU), pour apporter son concours financier au recyclage des îlots d'habitat dégradé, l'aménagement des espaces publics de proximité, l'amélioration des équipements publics de proximité.

Suite à un appel à candidature, une quarantaine de quartiers, dont plusieurs centres-villes, ont été retenus par un décret du 31 décembre 2009 pour bénéficier du programme.

Vingt-cinq projets, contractualisés dans le cadre de conventions de sept ans, ont été retenus pour bénéficier des financements de ces trois institutions nationales (voir figure).

Quinze projets ont par ailleurs été retenus pour bénéficier d'aides d'ingénierie de l'ANAH (mais ils n'étaient pas éligibles aux financements de l'ANRU).

Les sites retenus par le Programme national de requalification
des quartiers anciens dégradés

Source : MCT

Le PNRQAD se prolonge depuis 2017 à travers le nouveau dispositif des Opérations de requalification des quartiers anciens dégradés (ORQAD).

Créées par la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté, les ORQAD mixent les outils des opérations de requalification des copropriétés dégradées (ORCOD) et du Plan National de requalification des quartiers anciens dégradés PNRQAD, arrivé à son terme.

Les ORQAD peuvent être mises en place par l'État, les collectivités territoriales ou leurs groupements afin de mener une requalification globale des quartiers anciens dégradés tout en favorisant la mixité sociale, en recherchant un équilibre entre habitat et activités et en améliorant la performance énergétique des bâtiments.

Ces opérations sont menées sur un périmètre défini par l'État, les collectivités territoriales ou leurs groupements dans le cadre d'un projet urbain et social pour le territoire concerné ou d'une politique locale de l'habitat.

Chaque opération fait l'objet d'une convention pouvant prévoir tout ou partie des actions suivantes :

- un dispositif d'intervention immobilière et foncière visant la revalorisation des îlots d'habitat dégradé, incluant des actions d'acquisition, de travaux et de portage de lots de copropriété ;

- un plan de relogement et d'accompagnement social des occupants, avec pour objectif prioritaire leur maintien au sein du même quartier requalifié ;

- la mobilisation des dispositifs coercitifs de lutte contre l'habitat indigne ;

- la mise en oeuvre d'Opérations programmées d'amélioration de l'habitat (OPAH) ;

- la mise en oeuvre de plans de sauvegarde prévus à l'article L. 615-1 ainsi que de la procédure d'administration provisoire renforcée prévue à l'article 29-11 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis ;

- la mise en oeuvre d'actions ou d'opérations d'aménagement intégrant les objectifs de l'opération et l'aménagement des espaces et des équipements publics de proximité ;

- la réalisation des études préliminaires et des opérations d'ingénierie nécessaires à sa mise en oeuvre.

Une fois encore, la question du développement des activités économiques n'est pas oubliée. Ainsi l'ORQAD peut également viser à la réorganisation ou à la création d'activités économiques et commerciales, de services publics et de services de santé.

· Le programme Centre-Ville de Demain de la Caisse des Dépôts

Le programme « Centre-Ville de demain » s'inscrit dans le cadre des politiques de rénovation urbaine. Initié par la Caisse des Dépôts en 2016, il a pour objectif de permettre une réduction des écarts de développement territorial entre les villes moyennes et les grandes métropoles et d'apporter les conditions de leur développement.

Le programme Centre-Ville de demain vise des agglomérations urbaines comprises entre 20.000 et 100.000 habitants présentant des indices de fragilité manifeste (vacance commerciale, diminution et appauvrissement de la population, vacance dans le logement...).

Pour être éligibles, les villes doivent satisfaire plusieurs conditions :

- manifester une volonté de maîtrise de l'urbanisme commercial et de l'urbanisme résidentiel à l'échelle de leur bassin de vie,

- avoir élaboré un projet de redynamisation qui associe de manière combinée des enjeux démographiques, économiques, commerciaux mais aussi de qualité de vie, de déplacement, de service, de connexion dans l'espace central,

- définir un plan d'action précis qui prévoit de concentrer le déploiement des projets de reconquête à l'intérieur de l'hypercentre, sur des espaces géographiques priorisés.

La Caisse des Dépôts s'engage à travers une convention dédiée à accompagner la ville dans son projet de revitalisation en mobilisant « les capacités du groupe sur les enjeux de foncier/immobilier, de mobilité, d'habitat, mais aussi de commerces et d'activités ». Ces « capacités » peuvent prendre la forme d'ingénierie, de prêts, voire d'investissements directs.

Neuf sites « démonstrateurs » ont été retenus en métropole pour servir de lieu d'expérimentation et d'innovation au programme : Cahors, Châlons-en-Champagne, Flers, Miramas, Lunéville, Nevers, Perpignan, Valence, Vierzon.

À fin 2017, une soixantaine de villes avaient par ailleurs déjà manifesté leur intérêt pour bénéficier de la démarche.

· Le fonds de soutien à l'investissement local

Créé par l'article 159 de la loi de finances pour 2016, le fonds de soutien à l'investissement local (FSIL) constitue une enveloppe dédiée au soutien des projets en faveur de la revitalisation et du développement des centres-bourgs.

Sont visées les communes (ou leur établissement public de coopération intercommunale) de moins de 50.000 habitants.

Les subventions sont attribuées « en vue de la réalisation d'opérations d'investissement s'inscrivant dans le cadre d'un projet global de développement de l'attractivité des territoires ruraux ». Il peut s'agir d'actions pour favoriser l'accessibilité des services et des soins, développer l'attractivité, stimuler l'activité des bourgs-centres, développer le numérique et la téléphonie mobile, renforcer la mobilité, favoriser la transition écologique et la cohésion sociale.

Prévu initialement sur un an, le dispositif a été reconduit par les lois de finances pour 2017 et 2018.

· Le dispositif « Centre-bourg »

Le dispositif « Centre-bourg » a été lancé en juin 2014 par le ministère du Logement, de l'Égalité des territoires et de la Ruralité, le ministère de la Décentralisation et de la Fonction publique, et le ministère des Outre-Mer. Sont visées les communes rurales de moins de 10.000 habitants :

- bourgs des bassins de vie ruraux qui ont un rôle de structuration du territoire et d'organisation de centralités de proximité, mais qui sont en perte de vitalité, et recouvrent des enjeux de requalification de l'habitat notamment,

- les bourgs dans les troisièmes couronnes périurbaines, qui font face à une arrivée de nouvelles populations, à des demandes fortes en logements et services et à des besoins d'adaptation de l'habitat existant (vieillissement de la population, etc.).

Les subventions sont attribuées en vue de soutenir des projets transversaux visant à limiter l'étalement urbain, à redynamiser l'offre de commerces, à créer des équipements et des services adaptés aux besoins des habitants, à relancer les activités, ou encore à rénover ou réaliser des logements.

Le Commissariat Général à l'Égalité des Territoires (CGET) assure le pilotage interministériel du programme. L'Agence nationale de l'habitat (ANAH) est en charge de la mise en oeuvre opérationnelle et du suivi des opérations de revitalisation. Participent également à la mise en oeuvre du dispositif le Ministère de la Culture et de la Communication, le Ministère de l'Économie et le Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (CEREMA).

Suite à un appel à manifestation d'intérêt, 54 territoires lauréats ont été retenus pour une durée de 6 ans (voir figure).

Les sites retenus par le dispositif centre-bourg

1.3. Le Plan Action Coeur de Ville

Une partie de ces dispositifs et outils est venue se cristalliser dans le nouveau programme national « Action Coeur de Ville », présenté par le ministre de la Cohésion des territoires, le 15 décembre 2016.

Ce plan vise à conforter les villes moyennes dans leur rôle de moteur de développement sur leur territoire et à améliorer les conditions de vie de leurs habitants.

Les dispositions législatives de ce plan figurent à l'article 54 du projet de loi Elan (Évolution du logement et aménagement numérique), qui doit être discuté au Parlement à partir du mois de mai 2018.

Le programme Action Coeur de Ville innove en articulant différents leviers de politiques d'habitat, de renouvellement urbain (ORQAD) et de développement économique regroupés au sein d'un contrat intégrateur unique - l'opération de redynamisation territoriale (ORT).

Les opérations de revitalisation de territoire ont pour objet la mise en oeuvre d'un projet global de territoire destiné à adapter et moderniser le parc de logements et de commerces ainsi que le tissu urbain de ce territoire, pour améliorer son attractivité, lutter contre la vacance des logements et des commerces ainsi que contre l'habitat indigne et valoriser le patrimoine bâti, dans une perspective d'innovation et de développement durable des secteurs du commerce et de l'artisanat.

Une convention d'opération de revitalisation de territoire peut intégrer une opération programmée d'amélioration de l'habitat. 

Elle peut prévoir également tout ou partie des actions suivantes :

- un dispositif d'intervention immobilière et foncière contribuant à la revalorisation des îlots d'habitat vacant ou dégradé et incluant notamment des actions d'acquisition, de travaux et de portage de lots de copropriété ;

- un plan de relogement et d'accompagnement social des occupants, avec pour objectif prioritaire leur maintien au sein du même quartier requalifié ;

- l'utilisation des dispositifs coercitifs de lutte contre l'habitat indigne ;

- des actions en faveur de la transition énergétique du territoire, notamment de l'amélioration de la performance énergétique du parc immobilier ;

- un projet social, comportant notamment des actions en faveur de la mixité sociale et d'adaptation de l'offre de logement, de services publics et de services de santé aux publics en perte d'autonomie ;

- des actions ou opérations d'aménagement cohérentes avec les objectifs de l'opération de revitalisation, contribuant à l'aménagement des espaces et des équipements publics de proximité et prenant en compte les problèmes d'accessibilité, de desserte des commerces de centre-ville et de mobilité ainsi que l'objectif de localisation des commerces en centre-ville ;

- des actions destinées à moderniser ou à créer des activités économiques, commerciales, artisanales ou culturelles, sous la responsabilité d'un coordinateur ;

- des actions ou opérations tendant, en particulier en centre-ville, à la création, l'extension, la transformation ou la reconversion de surfaces commerciales ou artisanales ;

- un engagement de la ou des autorités compétentes en matière de plan local d'urbanisme de procéder aux modifications des documents d'urbanisme, approuvés ou en cours d'approbation, nécessaires à la mise en oeuvre des plans, projets ou actions prévus par la convention.

Carte des 222 villes bénéficiaires du Plan Action Coeur de Ville

Le programme Action Coeur de ville prévoit également des mesures dérogatoires en matière d'urbanisme commercial.

Afin de garantir une cohérence opérationnelle entre intercommunalité et communes du centre et de la périphérie en matière d'urbanisme commercial, le contrat impose la signature des communes et de l'intercommunalité ; en contrepartie, des dérogations en matière d'urbanisme commercial seront possibles dans le périmètre des ORT. Les commerces qui souhaiteraient s'implanter en centre-ville ne seront ainsi pas soumis à autorisation d'exploitation commerciale. En parallèle, après avis des collectivités de l'ORT, une pause dans l'implantation des commerces en périphérie est rendue possible. Le préfet peut suspendre, l'enregistrement et l'examen d'une demande d'autorisation commerciale en dehors des secteurs d'intervention de l'ORT afin de favoriser un développement commercial maîtrisé au sein du périmètre de l'ORT.

2. OBJECTIFS POURSUIVIS ET OBLIGATION DE LÉGIFERER

2.1. Obligation de légiférer

L'évolution de ces différents programmes témoigne d'une convergence progressive entre politiques de développement territorial et politiques de l'habitat.

Le Plan Action Coeur de Ville est le premier à rechercher une articulation entre différents outils de politiques d'habitat et d'urbanisme commercial afin de restaurer l'attraction résidentielle et commerciale de villes en déprise.

Le plan Action Coeur de Ville n'en comporte pas moins certaines limites, au premier rang desquelles celle d'instaurer une géographie prioritaire des villes dont le coeur nécessite d'être redynamisé.

Seules 222 villes ont été retenues par le plan (voir figure), alors qu'elles sont bien plus nombreuses à présenter des signes de fragilisation tels qu'une baisse d'attractivité, une dégradation de l'habitat, ou un taux élevé de vacance commerciale en leur centre-ville.

En outre, le plan ne vise explicitement que les villes moyennes de plus de 10.000 habitants. Les villes de moins de 10.000 habitants, où vit la moitié de la population française, de même que les villes de plus de 10.000 habitants appartenant à une agglomération urbaine, en sont exclues, malgré là encore, les difficultés que nombre d'entre-elles rencontrent.

La présente proposition de loi vise à compléter le programme Action Coeur de Ville en apportant aux petites villes en déprise économique et démographique de nouveaux outils pour la redynamisation de leur coeur de ville.

2.2. Objectifs poursuivis

Le premier chapitre de la proposition de loi instaure un contrat d'opération de sauvegarde économique et de redynamisation (OSER) des centres-villes et centres-bourgs visant à préserver, renforcer ou ranimer leur tissu urbain, économique et commercial.

Son article unique (article 1er) :

- instaure les opérations de sauvegarde économique et de redynamisation dites « OSER »,

- précise les critères permettant d'identifier les villes pouvant bénéficier des OSER,

- précise les modalités d'engagement d'une OSER,

- précise les modalités de définition des périmètres d'OSER,

- précise les modalités d'évaluation des OSER.

Le paragraphe I créé les Opérations de sauvegarde économique et de redynamisation. Ces opérations constituent un nouveau contrat intégrateur visant à redynamiser des centres-villes et centres-bourgs affectés par une forte vacance commerciale, une décroissance démographique et/ou une dégradation de l'habitat.

Les OSER peuvent être engagées dans un but aussi bien préventif que curatif.

Le paragraphe II précise les modalités d'engagement d'une OSER. Les OSER constituent un dispositif décentralisé. Elles sont engagées à l'initiative des communes ou de leur Établissement public de coopération intercommunale (EPCI).

Un avis du représentant de l'État dans le département devra être sollicité et rendu public.

La durée d'une OSER ne peut excéder 5 années, renouvelables deux fois.

Le paragraphe III précise les modalités d'application des OSER. Les OSER s'appliquent exclusivement à l'intérieur de périmètres de centralités marchandes historiques. Ces périmètres de centralités marchandes historiques doivent satisfaire aux moins deux des conditions suivantes :

- présenter une forte densité commerciale (en termes de linéaire ou de surface commerciale),

- comprendre un ou plusieurs monuments remarquables ouverts au public,

- présenter une forte densité d'habitat ancien, antérieur au XXe siècle.

En outre, le périmètre d'une OSER doit s'étendre sur une surface inférieure à 4 % de la surface urbanisée de la commune.

Le paragraphe IV précise les modalités de conventionnement des OSER. Ces opérations donnent lieu à une convention entre la commune concernée, l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre auxquelles elle se rattache, l'État, ainsi que toute personne publique ou tout acteur privé susceptible d'apporter un soutien ou de prendre part à la réalisation des opérations prévues par la convention.

Afin de garantir une cohérence opérationnelle du dispositif en matière d'urbanisme commercial, le contrat impose la signature des communes et de l'intercommunalité.

Le paragraphe V définit le statut juridique des périmètres d'OSER, qui se confond avec celui des périmètres de sauvegarde du commerce et de l'artisanat de proximité, tel que défini par l'article L. 214-1 du code de l'urbanisme. L'article L. 214-1 du code de l'urbanisme dispose que le conseil municipal peut, par délibération motivée, délimiter un périmètre de sauvegarde du commerce et de l'artisanat de proximité, à l'intérieur duquel sont soumises au droit de préemption institué les aliénations à titre onéreux de fonds artisanaux, de fonds de commerce ou de baux commerciaux. A l'intérieur de ce périmètre, sont également soumises au droit de préemption les aliénations à titre onéreux de terrains portant ou destinés à porter des commerces d'une surface de vente comprise entre 300 et 1 000 mètres carrés.

La délimitation d'un périmètre de sauvegarde du commerce et de l'artisanat de proximité est laissée à la libre appréciation du conseil municipal.

Le paragraphe VI précise les modalités de suivi (bilan annuel) et d'évaluation (complète, tous les 5 ans) du dispositif des OSER, par les communes ou leurs intercommunalités.

3. IMPACTS DE LA LOI

3.1. Impacts sociaux, économiques et environnementaux

Bien qu'ouvert à toute ville, le dispositif des OSER devrait concerner en priorité des villes de 2.500 habitants (seuil d'apparition de centres-villes marchands de plus de 10 commerces) à 10.000 habitants (hors ORT), marquées par une décroissance démographique, une dégradation de l'habitat et/ou une déprise commerciale. Environ 650 villes pourraient ainsi être concernées (voir figure).

Estimation du nombre de villes cibles des OSER

 

Nombre
de villes*

Nombre moyen d'habitants
en 1999

Nombre moyen d'habitants
en 2014

Villes de 2.500 à 10.000 habitants

3.288

4.136

4.673

Dont en déprise démographique
(baisse de population entre 1999 et 2014)

659

5.277

4.919

* Métropole et DOM

Sources : Insee RGP

Parmi les 659 villes de 2.500 à 10.000 habitants en déprise démographique depuis 1999 :

- 317 sont en déprise démographique depuis 1999 et présentent un nombre de commerces inférieur à la moyenne de leur strate ;

- 50 sont en très forte déprise démographique depuis 1999 (baisse de population d'au moins 10 % entre 1999 et 2014) et présentent un nombre de commerces inférieur à la moyenne de leur strate (voir figure).

Typologie des villes cibles des OSER

 

Nombre
de villes*

Nombre moyen d'habitants
en 1999

Nombre moyen d'habitants
en 2014

Nombre moyen de commerces
en 2016

Ville en déprise démographique (baisse de population entre 1999 et 2014)

659

5.277

4.919

57

Dont en déprise démographique et en sous équipement commercial

317

4.567

4.293

13

Dont en forte déprise démographique (baisse de population > 10 % entre 1999 et 2014) et en sous équipement commercial

50

4.986

4.258

14

* Métropole et DOM

Sources : Insee RGP et BPE 2016

3.2. Impacts financiers

La création des OSER n'induit pas de dépenses budgétaires automatiques à l'entrée en vigueur de la loi. Il est difficile de chiffrer l'impact économique de la création des OSER car les futurs projets ne sont pas connus. Toutefois, le périmètre et le contenu de ces projets étant assez proche de celui des projets financés par l'AMI centre-bourg, il est probable que le montant moyen d'investissement public par projet sera similaire à celui constaté pour ce programme (de l'ordre d'un million d'euros par an par centre-bourg), soit 10 M€ par OSER sur une période de 10 ans. En retenant un effet multiplicateur de dépense publique compris en moyenne entre 3,5 et 5 dans la politique de la ville (source ANRU), l'investissement privé pourrait pour sa part s'élever entre 25 et 40 M€ par OSER sur la même période.

En supposant que 650 communes s'engagent dans cette démarche, le programme OSER devrait se traduire par un investissement cumulé de 27,6 milliards d'euros (dont 6,5 milliards d'euros d'investissement public) sur 10 ans.

3.3. Impacts administratifs

En dehors des éventuels investissements à consentir, l'engagement des OSER supposera de mettre en place une direction de projet dans chaque commune concernée.

4. MODALITES D'APPLICATION DE LA REFORME

4.1. Application dans le temps

L'ensemble des mesures du présent article entre en vigueur dès la promulgation de la loi.

4.2. Application dans l'espace

La mesure s'applique sur le territoire métropolitain et dans les départements d'Outre-Mer.

4.3. Textes d'application

Il n'est pas prévu de mesure réglementaire d'application. Les mesures d'application seront principalement constituées de mesures non normatives : cahier des charges, circulaires, guide de bonnes pratiques.

4.4. Évaluation

Le paragraphe VI de l'article Ier de la proposition de loi arrête des modalités d'évaluation régulière de chaque OSER, de façon à permettre à la commune et à l'établissement public de coopération intercommunale fiscalité propre de prolonger, de faire évoluer ou d'arrêter l'opération en toute connaissance de cause.

CHAPITRE DEUX : RENFORCER L'ATTRACTIVITÉ DES CENTRES POUR LES HABITANTS

Article 2 : Création de l'Agence nationale pour les centres-villes et centres-bourgs (ANCC) et extension du champ d'intervention de l'EPARECA dans les périmètres des conventions OSER

1. ÉTAT DES LIEUX

La revitalisation des centres-villes et centres-bourgs appelle des interventions relavant de multiples enjeux :

- sociaux (lutte contre l'habitat indigne et les exclusions, maintien des populations, équilibre des peuplements, adaptation au vieillissement et au handicap...),

- urbains (organisation de la centralité et cohérence du développement urbain, mise aux normes du parc de logement, aménagement des conditions de circulation et de stationnement...),

- économique (maintien et développement de l'activité économique, des commerces, des services, des équipements et services publics...).

L'efficience de ces interventions repose en particulier sur la mobilisation d'une ingénierie forte en matière :

- d'étude et d'expertise,

- de mobilisation du foncier et de portage immobilier,

- d'investissement.

Cette ingénierie existe à travers différents dispositifs et outils tels que les sociétés d'économie mixte (SEM), les sociétés publiques locales (SPL), certains établissements publics d'aménagement (EPA) et fonciers (EPFL et EPF) et des opérateurs privés.

Des dispositifs et outils spécifiques ont par ailleurs été créés et affinés par la politique d'habitat (Anah) et la politique de la ville (ANRU, EPARECA). Toutefois, l'intervention de certains de ces dispositifs et outils, tels que l'ANRU et EPARECA, reste limitée aux quartiers prioritaires de la politique de la ville ou aux quartiers anciens dégradés.

1.1. L'ANRU

1.1.1. L'intervention de l'ANRU en faveur des quartiers de la politique de la ville

a) Le Programme National de Rénovation Urbaine (PNRU)

L'ANRU a été créé par l'article 10 de la loi du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, afin de contribuer initialement à la réalisation du Programme National de Rénovation Urbaine (PNRU).

Ce programme, qui s'est étendu sur la période 2004-2013, visait à restructurer, dans un objectif de mixité sociale et de développement durable, les quartiers classés en zone urbaine sensible (ZUS).

Les moyens financiers consacrés à la mise en oeuvre du PNRU entre 2004 et 2013 se sont élevés à 12,3 milliards d'euros.

b) Le Nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU)

Le PNRU a été remplacé par le Nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU). Créé par la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, ce programme, qui s'étend sur la période 2014-2024, vise en priorité les quartiers présentant les dysfonctionnements urbains les plus importants.

Les moyens financiers consacrés à la mise en oeuvre du NPNRU entre 2014 et 2024 devraient s'élever à 10 milliards d'euros, selon les chiffres annoncés par le ministère de la Cohésion des Territoires, répartis à 87 % en faveur de 200 quartiers classés d'intérêt national et à 13 % en faveur de 200 autres quartiers classés d'intérêt régional.

Le NPNRU prévoit les opérations d'aménagement urbain suivantes :

- la création et la réhabilitation des espaces publics,

- la réhabilitation, la résidentialisation, la démolition et la production de logements (en garantissant une reconstitution de l'offre de logements locatifs sociaux démolis compatible avec les besoins structurels en logements locatifs sociaux fixés par les programmes locaux de l'habitat),

- la création, la réhabilitation et la démolition d'équipements publics ou collectifs,

- la création et la réorganisation d'espaces d'activité économique et commerciale,

- tout autre investissement contribuant au renouvellement urbain.

Les missions de l'ANRU ont été reprécisées par le décret n° 2015-299 du 16 mars 2015 relatif à l'Agence nationale pour la rénovation urbaine. L'Agence nationale pour la rénovation urbaine contribue à la réalisation du nouveau programme national de renouvellement urbain en accordant des concours financiers aux collectivités territoriales, aux établissements publics de coopération intercommunale compétents et aux organismes publics ou privés qui y conduisent des opérations concourant au renouvellement urbain.

Les concours financiers de l'agence sont destinés à des opérations d'aménagement urbain, dont la création et la réhabilitation des espaces publics, à la réhabilitation, la résidentialisation, la démolition et la production de nouveaux logements sociaux, à l'acquisition ou à la reconversion de logements existants, à la création, la réhabilitation et la démolition d'équipements publics ou collectifs, à la création et la réorganisation d'espaces d'activité économique et commerciale, à l'ingénierie, à l'assistance à la maîtrise d'ouvrage, au relogement, aux actions portant sur l'histoire et la mémoire des quartiers, à la concertation, la participation citoyenne et la co-construction des projets, ou à tout investissement concourant au renouvellement urbain des quartiers.

L'ANRU est également opérateur de Programmes d'Investissements d'Avenir (PIA) dotés d'un milliard d'euros, pour la mise en oeuvre de projets destinés à la jeunesse, à la ville et aux territoires durables ainsi qu'au co-investissement dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville.

L'ANRU intervient encore en co-investissement à hauteur de 250 millions de fonds propres dans des projets immobiliers avec des opérateurs privés et en partenariat avec la Caisse des Dépôts et à hauteur de 1,3 Md€ d'investissement dans les 1.500 quartiers prioritaires de la politique de la ville.

1.1.2. L'intervention de l'ANRU en faveur des quartiers anciens dégradés

a) Le programme national de requalification des quartiers anciens dégradés (PNRQAD)

Les missions de l'ANRU ont été élargies pour la première fois au-delà de la politique de la ville, à la réalisation du programme national de requalification des quartiers anciens dégradés (PNRQAD), défini par la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion.

Ce programme, qui s'est étendu sur la période 2009-2014, visait prioritairement les quartiers présentant une concentration élevée d'habitat indigne et une situation économique et sociale des habitants particulièrement difficile. Il avait pour objectif la requalification urbaine et sociale de ces quartiers, la résorption de l'habitat indigne, l'amélioration et la diversification de l'offre de logements, l'amélioration de la performance énergétique des logements et le maintien de la mixité sociale au sein de ces quartiers.

Les moyens financiers consacrés à la mise en oeuvre du PNRQAD entre 2009 et 2014 se sont élevés à 380 millions d'euros (dont 150 millions de l'ANRU).

b) Les opérations de requalification des quartiers anciens dégradés (ORQAD)

Le PNRQAD se prolonge depuis 2017 à travers le nouveau dispositif des Opérations de requalification des quartiers anciens dégradés (ORQAD).

Créées par la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté, les ORQAD mixent les outils des opérations de requalification des copropriétés dégradées (ORCOD) et du Plan National de requalification des quartiers anciens dégradés PNRQAD, arrivé à son terme.

Les ORQAD peuvent être mises en place par l'État, les collectivités territoriales ou leurs groupements afin de mener une requalification globale des quartiers anciens dégradés tout en favorisant la mixité sociale, en recherchant un équilibre entre habitat et activités et en améliorant la performance énergétique des bâtiments.

Ces opérations sont menées sur un périmètre défini par l'État, les collectivités territoriales ou leurs groupements dans le cadre d'un projet urbain et social pour le territoire concerné ou d'une politique locale de l'habitat.

Chaque opération fait l'objet d'une convention pouvant prévoir tout ou partie des actions suivantes :

- un dispositif d'intervention immobilière et foncière visant la revalorisation des îlots d'habitat dégradé, incluant des actions d'acquisition, de travaux et de portage de lots de copropriété ;

- un plan de relogement et d'accompagnement social des occupants, avec pour objectif prioritaire leur maintien au sein du même quartier requalifié ;

- la mobilisation des dispositifs coercitifs de lutte contre l'habitat indigne ;

- la mise en oeuvre d'Opérations programmées d'amélioration de l'habitat (OPAH) ;

- la mise en oeuvre de plans de sauvegarde prévus à l'article L. 615-1 ainsi que de la procédure d'administration provisoire renforcée prévue à l'article 29-11 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis ;

- la mise en oeuvre d'actions ou d'opérations d'aménagement intégrant les objectifs de l'opération et l'aménagement des espaces et des équipements publics de proximité ;

- la réalisation des études préliminaires et des opérations d'ingénierie nécessaires à sa mise en oeuvre.

Les ORQAD sont conduites à être remplacées par les ORT. Créées par le projet de loi portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, les opérations de revitalisation de territoire ont pour objet la mise en oeuvre d'un projet global de territoire destiné à adapter et moderniser le parc de logements et de commerces ainsi que le tissu urbain de ce territoire, pour améliorer son attractivité, lutter contre la vacance des logements et des commerces ainsi que contre l'habitat indigne et valoriser le patrimoine bâti, dans une perspective d'innovation et de développement durable des secteurs du commerce et de l'artisanat.

Deux-cent-vingt-deux villes ont été retenues pour bénéficier du dispositif (dont les 17 villes patrimoniales préalablement retenues pour « l'expérimentation Dauge », ainsi qu'une trentaine de villes déjà engagées dans une convention « Centre-ville de demain » avec la Caisse des Dépôts).

Les moyens financiers devant être consacrés à la mise en oeuvre des ORT entre 2017 et 2022 s'élèvent à 5 milliards d'euros (dont 1 Md€ de la Caisse des dépôts en fonds propres, 700 M€ en prêts, 1,5 Md€ d'Action Logement et 1,2 Md€ de l'ANAH). D'autres ressources pourront venir compléter ces enveloppes de crédits, dont celles de l'ANRU.

La figure suivante présente un tableau synoptique de ces différentes politiques en faveur des quartiers de la politique de la ville et des quartiers anciens dégradés impliquant une intervention de l'ANRU.

Tableau synoptique des différentes politiques en faveur des quartiers de la politique de la ville et des quartiers anciens dégradés impliquant une intervention de l'Anru.

 

Quartiers de la politique de la ville

Quartiers anciens dégradés

Programmes

Géographie prioritaire

Investissement public

Programmes

Géographie prioritaire

Investissement public

2004

PNRU

ZUS

12,3Md€

     

2005

2006

2007

2008

2009

PNRQAD

25 villes,
30 quartiers

380 M€

2010

2011

2012

2013

2014

NPNRU

200 quartiers d'intérêt national
(+ 200 quartiers d'intérêt régional)

10 Md€

     

2015

2016

2017

ORQAD

-

-

2018

ORT

222 villes

5 Md€

2019

2020

2021

2022

2023

2024

L'avenir de l'ANRU reste désormais suspendu au projet de création d'une Agence nationale de la cohésion des territoires, annoncée par le gouvernement actuel lors de deuxième Conférence nationale des territoires qui s'est tenue le jeudi 14 décembre à Cahors.

1.2. EPARECA

EPARECA a été créé par loi n°96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville.

Actif depuis 20 ans, cet établissement à caractère industriel et commercial a pour objet d'assurer la maîtrise d'ouvrage d'actions et d'opérations tendant à la création, l'extension, la transformation ou la reconversion de surfaces commerciales et artisanales situées dans l'ensemble des quartiers de la politique de la ville.

Tout comme pour l'ANRU, l'intervention d'EPARECA a été étendue aux quartiers anciens dégradés par la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion, dans les quartiers éligibles au PNRQAD.

EPARECA intervient en qualité de promoteur, d'investisseur et d'exploitant d'ensembles commerciaux de proximité depuis la saisine de l'établissement par la collectivité jusqu'à la remise sur le marché de l'ensemble commercial ou artisanal restructuré :

En phase de montage :

- études préalables (commerciales, juridiques et foncières) ;

- projet immobilier et d'insertion urbaine ;

- conventions partenariales et bilans financiers.

En phase de production :

- appropriation du site ;

- réhabilitation, restructuration ou démolition-reconstruction.

En phase d'exploitation :

- gestion du nouvel équipement pour accompagner les commerçants et les artisans.

En dehors de son activité historique dans les quartiers de la politique de la ville, Epareca est déjà intervenu auprès d'un peu plus d'une vingtaine de villes pour les accompagner dans la redynamisation commerciale de leur centre ancien (13 en montages, 4 en production, 5 en exploitation, 1 revendu à fin avril 2018).

1.3. Partenariat ANRU-EPARECA

L'ANRU et EPARECA s'étaient engagés dans un processus de coopération formalisé dès 2007, à travers deux premières conventions de partenariat. EPARECA et l'ANRU ont convenu de l'intérêt de prolonger ce partenariat, en particulier sur la deuxième génération de projets de renouvellement urbain, le NPNRU entrant dans la phase opérationnelle. Cette nouvelle convention a donc pour objectifs de favoriser ou conforter :

· Epareca comme partenaire du NPNRU, notamment dans la réflexion sur des projets innovants et prospectifs,

· les conditions d'un co-investissement sur de l'immobilier commercial ou artisanal dans les quartiers en politique de la ville,

· la mutualisation des ressources (informations, études...) et l'animation des réseaux professionnels, notamment au travers de l'École du Renouvellement Urbain,

· l'appropriation par les Conseils citoyens de la dimension économique dans les quartiers en renouvellement urbain.

2. OBJECTIFS POURSUIVIS ET OBLIGATION DE LÉGIFERER

2.1. Objectifs poursuivis

Si le champ d'intervention de ces institutions intègre donc progressivement celui des quartiers dégradés, il n'en reste pas moins limité à une géographie prioritaire excluant notamment les centres des petites villes.

S'agissant par exemple de l'ANRU, l'article 10 de la loi n° 2003-710 du 1 août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine pose qu'en l'absence de dispositif local apte à mettre en oeuvre tout ou partie des projets de rénovation urbaine, l'ANRU peut assurer, à la demande des conseils municipaux ou des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale compétents, la maîtrise d'ouvrage de tout ou partie de ces projets. Mais cette intervention ne peut être qu'exceptionnelle et nécessite l'accord préalable du ministre chargé de la ville et du ministre chargé du logement.

En 2011, le comité d'évaluation et de suivi de l'ANRU préconisait déjà, dans son bilan intitulé « Les quartiers en mouvement : pour un acte 2 de la rénovation urbaine », de multiplier les passerelles entre les quartiers et les centres-villes.

Plus récemment, le rapport de mission de l'IGF-CGED portant sur la revitalisation commerciale des centres-villes soulignait : « Il serait justifié d'étendre aux centres-villes en difficulté (par exemple ceux dans lesquels le taux de vacance commerciale dépasse 10 % ou 15 %) des dispositions réservées aux quartiers prioritaires relevant de la politique de la ville, comme la possibilité d'accès à l'établissement public national d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA). Cette mesure incitative doit s'inscrire dans un projet global pour atteindre sa pleine efficacité. »

Le même rapport note encore : « L'établissement public national d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA) présente aussi un mode d'intervention intéressant, portant principalement sur la restructuration des centres commerciaux des quartiers relevant de la politique de la ville. La réforme de la politique de la ville issue de la loi Lamy a fait entrer plusieurs centres anciens dans la géographie prioritaire et le nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU) comporte un nombre plus important de quartiers anciens à traiter que dans le premier programme. De ce fait, Epareca est sollicité par plusieurs villes concernées et a engagé une réflexion pour se positionner sur ces sujets. Toutefois, de nombreuses communes touchées par la vacance commerciale dont le centre est situé hors géographie prioritaire ne peuvent pas bénéficier de l'action d'Epareca. A titre d'exemple, sur les 29 villes moyennes les plus affectées par un phénomène de vacance commerciale (taux de vacance commerciale supérieur à 15 %), seules 8 peuvent bénéficier de l'appui d'Epareca en centre-ville, les 21 autres centres de villes moyennes ne peuvent pas en bénéficier (15) ou seulement très partiellement (6). »

L'article 2 de la présente proposition de loi vise donc à renforcer la capacité d'ingénierie en matière de redynamisation des coeurs de villes au bénéfice des petites villes et centres-bourgs en créant l'Agence nationale des centres-villes et centres-bourgs (ANCC).

Cette agence pourra constituer une des composantes de la future Agence nationale de la cohésion des territoires. En outre, l'article 2 étend l'intervention d'Epareca, pour l'instant limitée aux quartiers prioritaires de la politique de la ville, aux centres-villes faisant l'objet d'une convention « OSER ».

2.2. Obligations de légiférer

La création de l'Agence nationale des centres-villes et centres-bourgs (ANCC) ainsi que l'extension du champ d'intervention d'Epareca nécessitent un véhicule législatif.

3. IMPACTS DE LA LOI

3.1. Impacts juridiques

L'article 2 de la présente loi vient modifier l'article L.325-1 du code de l'urbanisme de manière à étendre le champ d'intervention d'Epareca aux OSER.

3.2. Impacts sociaux, économiques et environnementaux

L'impact du concours technique et financier apporté par l'ANCC aux OSER peut être mesuré par le multiplicateur d'investissement public.

S'agissant de l'ANRU, cet effet multiplicateur oscille entre 3,5 et 5 selon l'agence.

Ainsi :

- les 12,3 milliards d'euros de dépense publique investis dans le Programme National de Rénovation Urbaine auraient généré 45 milliards d'euros de travaux ;

- les 380 millions d'euros d'investissement public engagés dans le PNRQAD auraient généré 1,5 milliard d'euros de travaux ;

- les 5 milliards d'investissement public initialement prévus dans le NPNRU (porté depuis à 10 milliards, selon une récente annonce du Ministère de la Cohésion des Territoires), devraient permettre de lever 20 milliards d'investissement privé supplémentaires.

Par extrapolation, un investissement public annuel minimal de 1 million d'euros de l'ANCC destiné à chacune des 650 OSER (nous retenons le montant investi dans le cadre de l'AMI centre-bourg - voir supra) devrait permettre de lever entre 3 et 5 millions d'euros d'investissement privé supplémentaires par opération chaque année.

Pour sa part, EPARECA a investi 170 millions d'euros dans la création ou la requalification de 50 ensembles commerciaux depuis sa création il y a 20 ans (environ 3 millions d'euros par centre). La feuille de route de l'établissement public prévoit 80 millions d'euros d'investissement sur cinq ans en phase avec le NPNRU et les contrats de ville.

L'impact du concours technique et financier apporté par EPARECA aux opérations de renouvellement urbain est plus difficile à évaluer compte tenu de la diversité des contextes dans lesquels il intervient.

Au plan qualitatif, l'intervention d'Epareca se traduit par de multiples effets bénéfiques à l'attraction des quartiers et centres-villes :

- restauration d'une commercialité par l'aménagement des espaces publics (diminution de la vacance commerciale en général de moitié, restauration des valeurs locatives des immeubles...) ;

- restauration d'une activité économique par la réimplantation de commerces (impact sur l'emploi et les chiffres d'affaires des commerces) ;

- restauration d'un patrimoine immobilier par la génération de revenus locatifs (impact sur la valeur patrimoniale des immeubles) ;

- restauration d'une animation urbaine par les nouveaux flux et usages générés (impact sur la vie sociale des quartiers).

3.3. Impacts financiers

Il est difficile de préjuger des coûts d'intervention induits par la mise en oeuvre des OSER, en raison de leur nombre non limité, et de la diversité des contextes dans lesquels elles s'inscrivent.

En première approche, en reprenant l'hypothèse ci-dessus d'un investissement annuel moyen d'1 million d'euros pour chacune des 650 OSER, le coût du dispositif pourrait s'élever à 6,5 milliards sur 10 ans.

La restructuration de linéaires commerciaux voire d'ensembles commerciaux situés en périmètre d'OSER nécessite un budget spécifique.

Le coût moyen de restructuration d'une centralité marchande de proximité composée d'une douzaine de cellules commerciales s'élève en moyenne à 5 millions euros (coût incluant la maitrise foncière, l'acquisition des fonds, les éventuelles évictions, les démolitions/reconstructions, l'aménagement, la commercialisation), soit 420.000 euros par cellule.

Parmi les 650 OSER cibles, 320 se caractérisent par une nette sous-représentation de leur équipement commercial. Le parc de locaux commerciaux des 320 OSER jugées prioritaires compte 4.500 locaux en activité (sources Insee-BPE), pour un parc total de cellules commerciales vides et occupées que nous estimons à 5.300 (nous retenons l'hypothèse d'un taux moyen de vacance commerciale de 15 % dans ce parc).

Théoriquement, une intervention visant à normaliser le taux de vacance commerciale des 320 OSER jugées prioritaires pour le ramener au niveau de 5 % devrait donc porter sur environ 800 cellules commerciales, pour un coût global estimé à 336 millions d'euros sur 10 ans.

3.4. Impacts administratifs

Il est difficile d'estimer les besoins administratifs de la future ANCC, dont les missions doivent encore être précisées par décret.

L'extension des missions d'Epareca aux OSER appelle une démultiplication de ses moyens humains et financiers.

Vingt-deux ETP sont actuellement dédiés à l'activité opérationnelle pour réaliser le programme d'investissement de 80 M€ prévu sur 5 ans.

En retenant l'hypothèse qu'une trentaine de centres-villes sous convention OSER pourraient nécessiter une intervention lourde d'Epareca, les besoins de l'établissement public peuvent être estimés à un budget supplémentaire de 105 M€ sur 10 ans (35 X 3 M€, les 3 M€ correspondant à l'investissement moyen actuel d'Epareca dans une opération de restructuration commerciale), soit une augmentation correspondant à plus que le double (+ 230 %) de sa capacité d'investissement actuelle.

4. MODALITES D'APPLICATION DE LA REFORME

4.1. Application dans le temps

L'ensemble des mesures du présent article entre en vigueur dès la promulgation de la loi.

4.2. Application dans l'espace

La mesure s'applique sur le territoire métropolitain et dans les départements d'Outre-Mer.

4.3. Textes d'application

Les modalités d'application de cet article, s'agissant de la création de l'ANCC, sont renvoyées à un décret d'application.

4.4. Suivi, évaluation

Le texte ne prévoit pas de mesure spécifique. Celles-ci peuvent relever du Commissariat général à l'égalité des territoires qui fusionne les instances d'observation et d'évaluation de la politique de la ville depuis loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine.

ARTICLE 3 : ALLÈGEMENT DE LA FISCALITÉ SUR LES LOGEMENTS DANS LES PÉRIMÈTRES DES CONVENTIONS OSER

1. ÉTAT DES LIEUX ET OBLIGATION DE LÉGIFÉRER

Le centre de nombreuses villes moyennes ou petites est aujourd'hui en déshérence.

Sur les opérations de requalification des centres villes pèsent des contraintes et des difficultés notamment financières : en effet, le coût d'intervention sur le bâti de centre-ville se révèle bien souvent prohibitif, notamment par rapport à la périphérie, induisant la migration des populations vers cette dernière, et le déplacement des équipements publics.

La reconquête des centres passe par une stratégie globale destinée à agir sur de nombreux sujets : commerce, habitat, foncier, transport...et notamment au travers de la fiscalité.

Ces mesures fiscales doivent porter sur le logement, d'abord, mais également sur les activités économiques et en particulier commerciales. Car, la vacance commerciale est le phénomène le plus visible, et elle n'est souvent que la conséquence de problèmes plus profonds : l'étalement urbain ou la désindustrialisation, le vieillissement et la paupérisation de la population, le tout sur fond de réformes administratives douloureuses et de métropolisation.

C'est pourquoi, l'instauration d'un taux réduit prévu à l'article 278 sexies B du CGI permettrait aux commerçants de procéder à des aménagements ou améliorations de la physionomie urbaine en agissant compte tenu de travaux moins élevés en TTC.

2. OBJECTIFS POURSUIVIS

L'objectif poursuivi est celui de la reconquête des centres villes, en priorité par sa population : un centre-ville ne vit que s'il est habité, et donc occupé prioritairement par des résidences principales.

Un centre-ville ne vit également que s'il est actif économiquement, par l'offre d'emplois qu'il génère et par la qualité et l'attractivité de l'offre commerciale qu'il propose

La priorité de la reconquête des centres villes induit donc la construction de logements nouveaux, la rénovation et l'aménagement des locaux d'habitation existant, à l'effet de permettre l'installation d'une population nouvelle sans la désolvabiliser par des coûts excessifs de logement.

La mise en place de ce dispositif a pour corollaire le développement des commerces et par conséquent de l'emploi. Ces commerces bénéficieront également de dispositifs fiscaux de faveur, liée à la baisse de la TVA sur les travaux.

3. OPTIONS ET DISPOSITIFS RETENUS

Le dispositif retenu consiste en l'application des taux réduits de taxe sur la valeur ajoutée applicable aux livraisons d'immeubles et les travaux réalisés en application d'un contrat unique de construction de logements dans le cadre d'une opération d'accession à la propriété à usage de résidence principale, située dans le périmètre d'une opération de sauvegarde économique et de redynamisation urbaine.

Ce dispositif s'appliquerait à tous les travaux d'amélioration, de transformation, d'aménagement et d'entretien ainsi qu'aux locaux à usage commercial ou artisanal.

Est également prévue une réduction d'impôt pour les acquéreurs de locaux destinés à la location, sous respect de conditions de loyer et de ressources mentionnés dans le code général des impôts.

4. IMPACTS DE LA LOI

4.1. Impacts juridiques

L'article 3 de la présente proposition de loi a pour conséquence l'insertion d'un article 278 sexies B après l'article 278 sexies A du Code général des impôts, portant sur l'application des taux réduits de TVA pour les livraisons d'immeubles et les travaux réalisés en application d'un contrat unique de construction de logements dans le cadre d'une opération d'accession à la propriété à usage de résidence principale, située dans le périmètre d'une opération de sauvegarde économique et de redynamisation.

Il vient également apporter une modification à l'article 278-0 bis A du Code général des impôts portant sur l'application du taux réduit de TVA, dans le périmètre des opérations de sauvegarde économique et de redynamisation, à tous les travaux d'amélioration, de transformation, d'aménagement et d'entretien ainsi qu'aux locaux à usage commercial ou artisanal.

Il vient encore apporter une modification à l'article 279-0 bis du Code général des impôts portant sur l'application du taux réduit de TVA, dans le périmètre des opérations de sauvegarde économique et de redynamisation, à tous les travaux réalisés sur une période de deux ans au plus :

- qui concourent à la production d'un immeuble neuf au sens du 2° du 2 du I de l'article 257 ;

- à l'issue desquels la surface de plancher des locaux existants est augmentée de plus de 10 %.

Enfin, cet article modifie l'article 199 novovicies du Code général des impôts en ouvrant le champ d'application du dispositif « Pinel » aux logements situés dans le périmètre de l'opération de sauvegarde économique et de redynamisation, sous réserve des conditions à remplir pour en bénéficier.

4.2. Impacts sociaux, économiques et environnementaux

Les impacts précis de cette mesure, prises dans ses trois branches, restent difficiles à mesurer. Toutefois, d'un point de vue social, cette mesure contribuera incontestablement au repeuplement des centres-villes en facilitant l'accès au logement dès lors que cette mesure faciliterait l'investissement locatif dans ces zones, l'acquisition de la résidence principale, et la rénovation des habitations existantes à un cout moindre.

La multiplication des habitants en centre-ville aura nécessairement pour conséquence le développement des commerces implantés en centre-ville, entraînant donc leur revitalisation.

Par ailleurs, les chefs d'entreprise, les salariés et les apprentis formés tous les ans contribuent, ce qui est loin d'être négligeable, au maintien du lien social dans ces zones.

Un rapport de juillet 2016 sur la revitalisation commerciale des centres-villes réalisé par l'Inspection générale des finances et le Conseil général de l'environnement et du développement durable indique notamment à ce titre qu'il ne peut y avoir de vitalité commerciale en centre-ville sans :

- une démographie dynamique et une situation socioéconomique favorable, voire une capacité d'attractivité de la ville au-delà de son pourtour immédiat ;

- de bonnes conditions économiques d'exploitation pour les professionnels du commerce et un environnement urbain adapté ;

- un équilibre à préserver entre périphérie et centralité ;

- une adaptation rapide des acteurs du commerce à l'évolution des modes de consommation et des attentes de leurs clients.

Les incitations fiscales proposées répondront à ces problématiques.

En ce sens, la revitalisation des commerces du centre-ville pourrait engendrer la création d'emplois, favorisée, corrélativement, par le taux de TVA réduit sur les travaux.

4.3. Impacts financiers et budgétaires

L'application du taux réduit de TVA prévu par l'article 3 de la proposition de loi présente un coût pour l'État, qui demeure difficilement chiffrable avant sa mise en oeuvre, mais pourrait être compensé par la création d'emplois ainsi que la hausse du chiffre d'affaires des secteurs concernés par l'application de ce taux réduit.

4.4. Impacts administratifs

L'administration fiscale devra contrôler la bonne application des dispositions législatives. Ainsi, l'administration devra, concernant le dispositif « Pinel », veiller au respect des conditions exigées pour bénéficier de la réduction d'impôt dans le cadre de ce dispositif, et notamment quant aux modalités de location du logement, au prix de la location, à la durée de la location, à la performance énergétique du logement, ainsi qu'aux revenus des locataires.

Par ailleurs, le taux réduit de la TVA devra faire l'objet d'un contrôle par l'administration fiscale par la mise en place d'obligations déclaratives des prestataires des travaux telle qu'une attestation du preneur faisant état du respect de l'intégralité des conditions nécessaires à l'application de ce taux réduit (type de travaux, locaux concernés, etc.).

L'administration fiscale doit veiller cependant à ce que les mesures de contrôle mises en place n'aient pas pour effet de décourager le développement du secteur et en conséquence à freiner la création d'emplois.

5. MODALITES D'APPLICATION DE LA REFORME

5.1. Application dans le temps

La mise en oeuvre de la loi portant sur l'application d'un taux réduit de TVA pourrait être décidée dans ses principes au cours de l'établissement de la prochaine Loi de finances.

5.2. Application dans l'espace

Le texte ne s'applique pas aux territoires d'outre-mer.

5.3. Textes d'application

Il conviendra de légiférer et créer un article 278 sexies B du CGI sur la TVA au taux réduit.

ARTICLE 4 : MOBILISATION DES LOGEMENTS DANS LES IMMEUBLES À REZ-DE-CHAUSSÉE COMMERCIAL

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. La vacance dans le parc de logement en centre-ville des villes petites et moyennes

La France métropolitaine comptait 34,8 millions de logements au 1er janvier 2017, dont près de 3 millions de logements vacants, selon l'Insee.

La part de logements vacants est en hausse : elle a progressé de 6,9 % à 8,5 % entre 1999 et 2017. Ces chiffres masquent de fortes disparités. La Fnaim souligne dans une récente étude que les centres urbains des villes petites et moyennes apparaissent les plus touchés7(*).

Évolution de la vacance dans le parc de logement des aires urbaines
entre 1999 et 2014

Sources : Fnaim, données Insee.

Il n'existe pas de statistiques nationales permettant d'objectiver le phénomène à une échelle infra-urbaine. Toutefois, de nombreuses études monographiques de villes montrent que les coeurs historiques des villes centres d'agglomération apparaissaient les plus affectés8(*). Certaines artères principales de petites villes et villes moyennes comptent ainsi plus de 50 % de logements vacants, conduisant à des rues « décors » animées seulement durant les horaires d'ouvertures de leurs rez-de-chaussée commerciaux.

La vacance des logements relève de multiples facteurs. Dans le cas précis des immeubles situés dans les principales artères marchandes de coeur de ville, elle peut provenir d'une banalisation de la pratique des baux « tout immeuble ».

La pratique des baux « tout immeuble » ou « indivisible » consiste pour un propriétaire à louer dans le cadre d'un bail commercial, un local commercial auquel est associée une surface d'habitation, cette surface d'habitation pouvant recouvrir plusieurs logements répartis sur plusieurs étages de l'immeuble.

La pratique est ancienne. En centre-ville, il était d'usage que le commerçant occupe tout un immeuble : le rez-de-chaussée était réservé au commerce, le 1er et le 2e à l'habitation et le 3e étage et le grenier étaient plutôt consacrés aux réserves. Avec les évolutions des modes de vie, les commerçants ont peu à peu dissocié leur exploitation de leur habitation. Une part de vacance est ainsi liée au fait que les commerçants ont « abandonné » les étages.

Cette pratique a changé de nature depuis les années 1990, en raison de l'élévation rapide des loyers commerciaux dans les coeurs de ville. Certains commerçants ont ainsi cherché à optimiser leur surface de vente en rez-de-chaussée en transformant les parties communes d'immeuble en surface de vente, condamnant de ce fait l'accès aux étages. Certains propriétaires ont par ailleurs promu le bail tout immeuble afin d'optimiser leurs revenus locatifs. Les valeurs locatives en hyper centre-ville de villes moyennes oscillent entre 450 et 800 €/m2 pour un commerce en rez-de-chaussée. Incidemment, les étages, avec les pondérations appliquées, peuvent être loués autour de 200 €/m2, soit à une valeur bien supérieure à celle des loyers d'habitation.

1.2. La réglementation sur les locaux annexes d'habitation

Lorsqu'un local d'habitation est l'accessoire d'un fonds de commerce, le statut des baux commerciaux s'applique à l'ensemble quand la privation du local d'habitation est de nature à compromettre l'exploitation du fonds. Le mécanisme actuel permet au bailleur de récupérer les locaux d'habitation annexes en fin de bail lors de son renouvellement.

Dans le cadre de cette réglementation, il convient de distinguer les éléments qui relèvent de la désignation des lieux des éléments qui ressortent de leur destination.

La désignation des lieux se borne à une description (nombre de pièces, cuisine, etc.).

La destination des lieux se réfère à l'usage convenu par les parties. « L'inoccupation » d'un local à titre d'habitation peut constituer une infraction contractuelle si la destination prévue au bail est bien du logement. En revanche, elle ne peut pas constituer une infraction si la destination des lieux n'est pas suffisamment précisée dans le bail.

Le bailleur dispose donc d'outils juridiques lui permettant de constater les infractions au bail et d'en tirer les conséquences. Quant au locataire, il n'est pas nécessairement demandeur et selon les circonstances, il peut être prêt à restituer un logement à son bailleur.

La vacance dans les locaux d'habitation accessoires à des locaux commerciaux est définie au titre IV du livre VI de la partie réglementaire du code de la construction et de l'habitation :

Article R641-23 : Les locaux et logements accessoires indiqués à l'article L 641-12 sont considérés comme, vacants lorsque :

1. Le bail est expiré, non reconduit ou non renouvelé, et que les occupants ne bénéficient pas du droit au maintien dans les lieux ;

2. Le bail est résilié par accord amiable ou décision de justice ;

3. Les occupants ont été condamnés à vider les lieux. Le maintien sans titre dans les lieux de tout occupant ne fait pas perdre au local sa qualité de local vacant.

Article R641-24 : Sont considérés comme inoccupés :

1. Les locaux ou la partie des locaux matériellement divisible du reste dans lesquels aucune activité n'est exercée depuis un an au moins ou qui sont restés effectivement inutilisés pendant la même durée ou dont les conditions d'utilisation équivalent pratiquement à une inutilisation ;

2. Les logements accessoires matériellement divisibles du reste des locaux qui sont demeurés effectivement inhabités ou inutilisés depuis six mois au moins ou dont les conditions d'utilisation pendant cette période équivalent pratiquement à une inutilisation ainsi que ceux qui constituent pour leur détenteur une résidence secondaire.

Article R641-25 : En cas d'indivisibilité matérielle du local et du logement accessoire, la réquisition ne peut être prononcée que si chacun de ces locaux peut être considéré comme vacant ou inoccupé aux sens définis par les articles R. 641-23 et R. 641-24. Elle porte sur l'ensemble des locaux.

Le code de commerce prévoit également un mécanisme permettant au bailleur de refuser un renouvellement du bail pour la partie des locaux d'habitation accessoires des locaux commerciaux ; mais uniquement pour les habiter lui-même ou les faire habiter par des proches et à condition que le bénéficiaire de la reprise ne dispose pas d'une habitation correspondant à ses besoins normaux. Cette réglementation restrictive est très peu appliquée. De fait, le congé transmis au locataire s'exerce uniquement lors du renouvellement du bail.

2. OBJECTIFS POURSUIVIS ET OBLIGATION DE LÉGIFÉRER

2.1. Obligation de légiférer

Du fait de ce manque de souplesse de la réglementation, les collectivités territoriales sont demandeuses de mécanisme qui permettraient de réaffecter ces locaux à l'habitat et contribueraient à assouplir les tensions qui règnent sur le marché locatif.

Plusieurs propositions ont déjà été faites dans ce sens par le groupe de travail sur la simplification et la modernisation du statut des baux commerciaux (dit commission Pelletier) en 2004.

· Première proposition : permettre la reprise des logements vacants accessoires par le bailleur non seulement lors du renouvellement du bail mais aussi à l'expiration de la période triennale, en vue de leur réaffectation, si le preneur n'y a pas lui-même procédé dans les six mois suivants la notification.

L'objectif est de favoriser, quand cela est possible, une meilleure occupation pour inciter à l'affectation des locaux inoccupés à l'habitation :

- en donnant des délais sans exclure un échange entre le bailleur et le preneur,

- en apportant des garanties de loyer au bail, qui devra être diminué pour tenir compte des surfaces retranchées,

- en excluant les cas où la privation de la jouissance du local d'habitation apporterait un trouble grave à l'exploitation du fonds ou encore lorsque les locaux commerciaux ou les locaux d'habitation forment un tout indivisible,

- en précisant que cette reprise par le propriétaire ne devra pas constituer en elle-même une modification notable des éléments de la valeur locative, afin d'éviter que la reprise d'un local accessoire d'habitation soit une cause d'évolution du loyer.

· Deuxième proposition : faciliter le concours de subventions publiques pour la transformation des locaux annexes vacants (financement des travaux lourds pour en faciliter l'accès par l'arrière-cour) : concours de l'ANAH et du FISAC ; et adaptation des règles d'éligibilité des travaux aux subventions.

Par ailleurs, lors du Forum des Fédérations réuni en mars 2004, un souhait a été exprimé de faire évoluer la législation sur les baux :

- interdire le bail commercial portant sur tout l'immeuble,

- fixer par la loi la séparation de la partie « activité » et réserves de la partie logement,

- faciliter la réaffectation des locaux accessoires d'habitation.

Des réformes importantes ont depuis été apportées au régime des baux commerciaux en particulier par la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie et la loi n° 2014-626 du 18 juin 2014 relative à l'artisanat, au commerce et aux très petites entreprises.

Les villes se sont vues par ailleurs dotées de nouveaux outils juridiques leur permettant notamment de préempter les fonds artisanaux, les fonds de commerce ou les baux commerciaux. En revanche l'encadrement des baux tout immeuble a jusqu'à présent échappé à l'attention du législateur.

2.2. Objectifs poursuivis

L'article 4 propose différents outils et dispositifs visant à renforcer la lutte contre la vacance des logements.

Dans toutes les communes :

- interdiction des baux tout immeuble,

- interdiction de condamnation des accès aux étages.

Dans les périmètres OSER :

- systématisation du constat d'abandon manifeste d'une partie d'immeuble en cas de condamnation des accès,

- renforcement des taux de la taxe annuelle sur les logements vacants.

2.1.1. Interdiction des baux tout immeuble et de condamnation des accès aux étages des immeubles

Le premier et le second alinéa de la proposition de loi viennent apporter une traduction juridique à deux propositions faisant l'objet d'un consensus entre organisations professionnelles, en faveur de la réaffectation de locaux vacants à l'habitat.

2.1.2. Systématisation du constat d'abandon manifeste d'une partie d'immeuble en cas de condamnation des accès, dans les périmètres OSER

La procédure d'abandon manifeste est définie à l'article L.1123-1 du code général de la propriété des personnes publiques.

Cet article dispose :

« Sont considérés comme n'ayant pas de maître les biens autres que ceux relevant de l'article L 1122-1 et qui :

1° Soit font partie d'une succession ouverte depuis plus de trente ans et pour laquelle aucun successible ne s'est présenté ;

2° Soit sont des immeubles qui n'ont pas de propriétaire connu et pour lesquels depuis plus de trois ans la taxe foncière sur les propriétés bâties n'a pas été acquittée ou a été acquittée par un tiers. Ces dispositions ne font pas obstacle à l'application des règles de droit civil relatives à la prescription ;

3° Soit sont des immeubles qui n'ont pas de propriétaire connu, qui ne sont pas assujettis à la taxe foncière sur les propriétés bâties et pour lesquels, depuis plus de trois ans, la taxe foncière sur les propriétés non bâties n'a pas été acquittée ou a été acquittée par un tiers. Le présent 3° ne fait pas obstacle à l'application des règles de droit civil relatives à la prescription. »

Le troisième alinéa de la proposition de loi vient systématiser le constat d'abandon manifeste en cas de condamnation de l'accès aux étages d'un immeuble.

2.1.3. Renforcement de la taxe annuelle sur les logements vacants dans les périmètres OSER

La taxe annuelle sur les logements vacants est définie à l'article 232 du code général des impôts. Cet article dispose :

I. - La taxe annuelle sur les logements vacants est applicable dans les communes appartenant à une zone d'urbanisation continue de plus de cinquante mille habitants où existe un déséquilibre marqué entre l'offre et la demande de logements, entraînant des difficultés sérieuses d'accès au logement sur l'ensemble du parc résidentiel existant, qui se caractérisent notamment par le niveau élevé des loyers, le niveau élevé des prix d'acquisition des logements anciens ou le nombre élevé de demandes de logement par rapport au nombre d'emménagements annuels dans le parc locatif social. Un décret fixe la liste des communes où la taxe est instituée. Cette liste inclut les communes situées dans les collectivités régies par l'article 73 de la Constitution comprises dans une zone d'urbanisation continue de plus de 50 000 habitants et répondant aux conditions fixées à la première phrase du présent I.

II. - La taxe est due pour chaque logement vacant depuis au moins une année, au 1er janvier de l'année d'imposition, à l'exception des logements détenus par les organismes d'habitations à loyer modéré et les sociétés d'économie mixte et destinés à être attribués sous conditions de ressources.

III. - La taxe est acquittée par le propriétaire, l'usufruitier, le preneur à bail à construction ou à réhabilitation ou l'emphytéote qui dispose du logement depuis le début de la période de vacance mentionnée au II.

IV. - L'assiette de la taxe est constituée par la valeur locative du logement mentionnée à l'article 1409. Son taux est fixé à 12,5 % la première année d'imposition et à 25 % à compter de la deuxième.

V. - Pour l'application de la taxe, n'est pas considéré comme vacant un logement dont la durée d'occupation est supérieure à quatre-vingt-dix jours consécutifs au cours de la période de référence définie au II.

VI. - La taxe n'est pas due en cas de vacance indépendante de la volonté du contribuable.

VII. - Le contrôle, le recouvrement, le contentieux, les garanties et les sanctions de la taxe sont régis comme en matière de taxe foncière sur les propriétés bâties.

VIII. - Le produit de la taxe est versé à l'Agence nationale de l'habitat dans la limite du plafond prévu au I de l'article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.

Le quatrième alinéa de la proposition de loi vient étendre l'application de la taxe sur les logements vacants au périmètre des OSER, tout en majorant son taux (fixé à 25 % la première année puis à 35 % les suivantes dans les périmètres OSER, contre 12,5 % la première année et 25 % les suivantes, dans les autres cas où la taxe s'applique).

3. IMPACTS DE LA LOI

3.1. Impacts juridiques

L'article 4 vient apporter une modification au chapitre V du titre IV du livre Ier du code de commerce portant sur l'interdiction des baux à destinations multiples.

Il apporte aussi une modification à la sous-section 2 de la section 2 du chapitre Ier du titre Ier du livre Ier du code de la construction et de l'habitation, portant sur l'interdiction de travaux condamnant l'accès aux étages d'un immeuble.

Il apporte encore une modification à l'article L. 2243-1 du code général des collectivités territoriales visant à renforcer la procédure d'abandon manifeste dans le périmètre des OSER.

Il apporte enfin des modifications à la section III du chapitre III du titre Ier de la première partie du livre Ier du code général des impôts en créant un article 233 portant sur l'extension et les modalités d'application de la taxe annuelle sur les logements vacants dans les OSER.

3.2. Impacts sociaux, économiques et environnementaux

En première approche, l'interdiction des baux tout immeuble et de condamnation des accès aux étages des immeubles situés dans un périmètre d'OSER pourrait s'appliquer à environ 2.700 immeubles (voir figure).

Estimation du nombre d'immeubles concernés
par l'interdiction des baux tout immeuble dans les OSER

1

Nombre total de commerces dans les communes en OSER

37.000

2

Nombre total de commerces dans les périmètres OSER

(hypothèse : (1) X 60 %)

22.000

3

Nombre total d'immeubles avec rez-de-chaussée commerciaux
en périmètre OSER

(hypothèse : (2) X 60 %)

13.500

4

Nombre total d'immeubles avec rez-de-chaussée commerciaux
en périmètre OSER rattaché à un bail tout immeuble

(hypothèse : (3) X 20 %)

2.700

Toujours en première approche, l'extension de la taxe sur les locaux vacants pourrait en théorie s'appliquer à quelques 81.000 logements (voir figure).

Estimation du nombre d'immeubles concernées
par la taxe sur les logements vacants dans les OSER

1

Population totale des 650 communes OSER (Insee)

3.500.000 habitants

2

Population des communes en OSER résidant
dans le périmètre des OSER (hypothèse : (1) X 15 %)

520.000 habitants

3

Nombre de ménages des communes en OSER résidant
dans le périmètre des OSER

(hypothèse : (2)/2)

260.000

4

Nombre de logements occupés dans le périmètre des OSER

(hypothèse : (4) = (3))

260.000

5

Nombre total de logements occupés et inoccupés dans le périmètre des OSER

(hypothèse : taux de vacance de 25 % ; (5) = (4)/0,75)

350.000

6

Nombre total de logements inoccupés dans le périmètre
des OSER

(6) = (5)-(4)

90.000

7

Nombre total de logements inoccupés dans le périmètre
des OSER depuis au moins un an

(hypothèse : (7) = (6) X 90%

81.000

Toutefois, il convient de distinguer parmi ces logements :

- ceux dont la vacance relève de facteurs indépendants de la volonté du contribuable (par exemple en cas de déclin démographique structurel de la commune et de son aire urbaine), auquel cas la taxe pourrait se révéler contre-productive en aggravant les situations de vacance,

- ceux dont la vacance relève de la volonté du contribuable (par exemple en cas d'abandon manifeste), auquel cas la taxe peut se révéler dissuasive.

En retenant l'hypothèse d'une vacance « volontaire » de 10 %, l'extension de la taxe sur les locaux vacants devrait pouvoir s'appliquer à environ 8.000 logements (81.000 X 10%).

4. MODALITES D'APPLICATION DE LA REFORME

4.1. Application dans le temps

L'ensemble des mesures du présent article entre en vigueur dès la promulgation de la loi.

4.2. Application dans l'espace

La mesure s'applique sur le territoire métropolitain et dans les départements d'Outre-Mer.

4.3. Textes d'application

Il n'est pas prévu de mesure réglementaire d'application.

ARTICLE 5 : MAINTIEN DES SERVICES PUBLICS DANS LES CENTRES-VILLES

1. ÉTAT DES LIEUX

Un large consensus existe au sein des pouvoirs publics pour reconnaître dans la présence des services publics (sous-préfectures, perceptions, gendarmeries, bureaux de poste, hôpitaux, gares,...) en milieu rural un élément fondamental de l'aménagement du territoire et du maintien des populations dans les zones en déprise démographique.

Toutefois, ce constat peut se heurter à certains objectifs des politiques publiques de modernisation de l'action publique, qui ont à répondre à plusieurs enjeux parfois contradictoires :

- garantir l'accessibilité et la qualité de service et plus généralement la solidarité nationale,

- optimiser le maillage territorial en fonction des nouveaux usages (mobilité, NTIC...),

- rationaliser et économiser les moyens.

Ainsi, les politiques de modernisation successives conduites par l'État durant ces 20 dernières années (depuis la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire et portant modification de la loi 95-115, en passant par la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, la révision générale des politiques publiques, la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République) n'ont pas réussi à rassurer les élus des petites villes malgré les gardes fous que certaines de ces politiques ont parfois pu mettre en place (à l'exemple du moratoire sur les fermetures de services publics de 1995).

De manière significative, les questions orales intervenues au Sénat durant cette même période renvoient avec constante aux mêmes termes du débat :

- quelle garantie l'État peut-il offrir aux communes sur le maintien des services dans les communes rurales ?

- comment ne pas faire peser sur le budget des communes le maintien des services publics ?

- comment améliorer les procédures en matière de contrôle de suppression ou de modification de service (problème de la décision unilatérale de l'État) ?

Sur ce dernier point, les élus manifestent une demande forte d'amélioration de l'information et de la concertation avec l'État, pour mieux anticiper les conséquences des politiques de modernisation de l'action publique sur leur territoire.

Cette demande devrait de nouveau se faire entendre dans le cadre des prochaines discussions sur le programme « Action publique 2022 », dont l'État vient d'engager la réflexion.

2. OBJECTIFS POURSUIVIS ET OBLIGATION DE LÉGIFÉRER

2.1. Obligation de légiférer

L'obligation de légiférer tient à l'absence de dispositifs stabilisés permettant aux élus locaux d'être suffisamment informés à l'avance des éventuels mouvements de fermetures ou de transferts de services publics pouvant intervenir sur leur territoire.

2.2. Objectifs poursuivis

L'article 5 vise :

- d'une part, à améliorer l'information en amont des communes sur les éventuelles fermetures ou transferts de services publics pouvant intervenir sur leur territoire, voire à s'y opposer, lorsqu'elles sont engagées dans une convention OSER ;

- d'autre part, pour tous les territoires, à mieux flécher les aides aux professionnels de santé de manière à ce que celles-ci favorisent leur maintien et leur installation dans les centres-villes

Son premier paragraphe prévoit, d'une part, une information minimale des autorités locales par le représentant de l'État dans le département lors de la fermeture ou du déplacement d'un tel service de l'État en dehors du périmètre d'une opération de sauvegarde économique et de redynamisation et institue, d'autre part, une procédure permettant aux élus de s'opposer à une telle évolution. Cette mesure concernerait aussi les services d'autres collectivités (par exemple la fermeture de l'hôtel de département ou d'une de ses antennes, ou encore le transfert des locaux d'intercommunalités du centre-ville vers la périphérie) ou des organismes chargés d'une mission de service public.

Le premier paragraphe de l'article 5 pose le principe d'une information en amont de l'autorité locale responsable du territoire et de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre auquel appartient la commune concernée, selon les cas, par le représentant de l'État dans le département ou par l'autorité exécutive d'une collectivité territoriale qui envisagerait de modifier le fonctionnement d'un de leurs services. Elle interviendrait au moins six mois à l'avance. Cette information en amont vise à permettre aux élus concernés de pouvoir demander toutes les informations nécessaires permettant de justifier cette décision.

Au surplus, le représentant de l'État dans le département ou l'autorité exécutive de la collectivité territoriale devraient donner tous les éléments nécessaires pour démontrer que les décisions envisagées ne concourent pas à la dévitalisation du centre-ville ou du centre-bourg et qu'aucune alternative n'est possible en dehors de la décision envisagée. L'article prévoit également au profit de la collectivité, soit la conclusion d'une convention de mise à disposition des locaux laissés vacants, pour une durée d'au moins dix ans, soit, si le bien est à vendre, un droit de préemption. Il s'agit de permettre à la commune ou à l'EPCI de d'intégrer ces locaux dans une stratégie territoriale de redynamisation.

Le deuxième paragraphe vise à garantir que les aides destinées aux professionnels de santé, notamment lorsqu'il s'agit de créer une maison de santé, ne contribueront pas à fragiliser les centres par transfert de ces professionnels vers des sites en périphérie.

Le dispositif proposé est triple :

- d'une manière globale, l'agence régionale de santé (ARS) est chargée de veiller au maintien d'une offre médicale diversifiée au sein des périmètres des opérations de sauvegarde économique et de redynamisation ;

- ses aides ne peuvent être destinées à financer le transfert d'un centre de santé, d'une maison de santé ou d'un site d'un pôle de santé hors de ces périmètres ;

- sur un territoire bénéficiaire d'une convention OSER, l'ARS doit examiner en priorité les possibilités d'implantation dans le périmètre de l'opération et ne peut accorder d'aide que si le porteur d'un projet démontre qu'il n'aboutira pas à un transfert de l'exercice des professionnels de santé en dehors du périmètre de l'opération, sauf s'il justifie qu'aucune alternative permettant d'implanter le projet dans le périmètre considéré n'est possible. Le texte réserve par ailleurs les cas où la commune est d'accord pour ce transfert.

Les troisième et quatrième paragraphes prévoient un mécanisme similaire, d'une part, pour les aides octroyées par les collectivités territoriales destinées à favoriser l'installation ou le maintien de professionnels de santé et, d'autre part, pour les projets de création de maison de services au public.

3. IMPACTS DE LA LOI

3.1. Impacts juridiques

L'article 5 vient modifier le titre unique du livre Ier de la première partie du code général des collectivités territoriales.

Cette modification porte sur :

- l'instauration d'un devoir d'information aux collectivités locales lorsqu'il est envisagé la fermeture ou le déplacement d'un service de l'État, ce devoir d'information comprenant une mesure des conséquences de cette fermeture ou de ce déplacement ;

- la faculté pour les collectivités locales concernées par la fermeture ou le déplacement d'un service de l'État de s'y opposer ;

- la définition de mesures compensatoires.

L'article 5 vient également modifier la section deux du chapitre cinq du titre trois du livre quatre de la première partie du code de santé publique.

Cette modification porte sur les conditions d'octroi des aides de l'agence régionale de santé aux professionnels de santé dans les territoires en OSER.

L'article 5 vient encore modifier l'article L. 1511-8 du code général des collectivités territoriales. Cette modification porte sur l'encadrement des conditions d'implantations des professionnels de santé dans les territoires en OSER.

Enfin, l'article 5 vient modifier la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations. Cette modification porte sur les conditions d'octroi des aides à l'implantation des maisons de services au public dans les territoires OSER.

3.2. Impacts économiques et financiers

L'amélioration de l'information des communes sur le devenir de leurs services publics doit leur permettre le cas échéant d'ouvrir une discussion avec l'État, à tout le moins de mieux anticiper les conséquences de leur fermeture ou transfert.

L'encadrement des conditions d'octroi des aides à l'implantation des professionnels de santé dans les territoires OSER devrait par ailleurs limiter leur transfert à la périphérie des villes, au profit de l'animation des coeurs de ville.

L'impact financier des mesures prévues à l'article 5 ne peut être estimé ex ante, en l'absence d'information sur les services présents dans les périmètres OSER, dont la liste n'est pas encore fixée.

4. MODALITES D'APPLICATION DE LA REFORME

4.1. Application dans le temps

L'ensemble des mesures du présent article entre en vigueur dès la promulgation de la loi.

4.2. Application dans l'espace

La mesure s'applique sur le territoire métropolitain et dans les départements d'Outre-Mer.

4.3. Textes d'application

Il n'est pas prévu de mesure réglementaire d'application.

CHAPITRE TROIS : RÉDUIRE LE COÛT DES NORMES EN CENTRE-VILLE

Article 6 : Expérimentation tendant à déroger à l'application de certaines normes dans les périmètres des opérations OSER

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. L'inflation normative

La simplification du droit constitue depuis une trentaine d'années une préoccupation des pouvoirs publics, qui n'a fait que croître avec le volume des normes de droit qu'elle se fixe pour objectif de contenir.

Le Conseil d'État, dans sa dernière étude annuelle relative à la simplification et à la qualité du droit publiée en 2016, constate ainsi que cette inflation s'est aggravée durant ces dernières années. De surcroit, les textes ne cessent de s'allonger et sont parfois rendus illisibles après plusieurs modifications. À cela s'ajoute un certain désordre en matière de simplification (instabilité des secrétaires d'État et des structures dédiées, accumulation de circulaires, communication excessive). Des facteurs sociologiques, juridiques et politiques sont également en cause : changements sociétaux, attentes sociales, poids accru des normes constitutionnelles, européennes et internationales, instantanéité de la réponse donnée en apparence par la loi, etc.

La dégradation de la qualité du droit a nécessairement des effets négatifs : contentieux qui peuvent déstabiliser les politiques publiques, inquiétude des acteurs économiques face à l'instabilité juridique, difficulté des citoyens en particulier des plus précaires à comprendre les textes.

S'agissant plus particulièrement des politiques de redynamisation territoriale, la dégradation de la qualité du droit est fréquemment évoquée par les acteurs publics et économiques locaux comme un des principaux facteurs retardataires à l'enclenchement d'opérations d'aménagement et de chantiers de construction.

1.2. La lutte contre l'inflation normative

L'action publique en faveur de la simplification et de la réduction des normes de droit repose sur plusieurs dispositions et leviers d'action.

La circulaire du 17 juillet 2013 relative à la mise en oeuvre du gel de la réglementation pose le principe d'une simplification normative portant « aussi bien sur le flux des textes en préparation, que sur le "stock " des normes applicables ».

Ce texte instaure plusieurs mesures dont :

- le gel de la réglementation sur le principe « une norme créée, une norme supprimée ou allégée » ;

- l'extension et la simplification de l'évaluation des impacts des projets de textes réglementaires ;

- un moratoire appliqué aux textes imposant aux collectivités territoriales des contraintes qui ne trouvent pas leur origine dans une norme supérieure.

Plus récemment, le décret n° 2017-1845 du 29 décembre 2017 a introduit la possibilité pour certains préfets de métropole et d'outre-mer de déroger, à titre expérimental et pendant deux ans, à certaines dispositions réglementaires. Cette faculté offerte au préfet, depuis le 1er janvier 2018, ne peut être mise en oeuvre que si quatre conditions sont réunies :

- elle doit être justifiée par un motif d'intérêt général et l'existence de circonstances locales ;

- son objectif doit être d'alléger les démarches administratives, de réduire les délais de procédure ou de favoriser l'accès aux aides publiques ;

- elle doit être compatible avec les engagements européens et internationaux de la France ;

- elle ne devra pas porter atteinte aux intérêts de la défense ou à la sécurité des personnes et des biens, ni une atteinte disproportionnée aux objectifs poursuivis par les dispositions auxquelles il est dérogé.

La dérogation est prévue pour ne porter que sur certaines matières : les subventions, les concours financiers et les dispositifs de soutien en faveur des acteurs économiques, des associations et des collectivités territoriales ; l'aménagement du territoire et la politique de la ville ; l'environnement, l'agriculture et les forêts ; la construction, le logement et l'urbanisme ; l'emploi et l'activité économique ; la protection et la mise en valeur du patrimoine culturel et les activités sportives, socio-éducatives et associatives.

Deux mois avant la fin de l'expérimentation, le préfet doit établir un rapport d'évaluation qui précisera notamment la nature et le nombre des dérogations accordées, les motifs d'intérêt général qui les ont justifiées et le cas échéant, les contestations et contentieux auxquels les dérogations ont donné lieu.

L'expérimentation est pour l'instant menée par les préfets des régions et des départements de Pays de la Loire, de Bourgogne-Franche-Comté et de Mayotte, les préfets de département du Lot, du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Creuse ainsi que le représentant de l'État à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin et, par délégation, le préfet délégué dans les collectivités de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin.

1.3. La simplification des normes de construction

Les normes de construction constituent le standard minimal de qualité et de solidité auquel doivent répondre les bâtiments et leurs équipements. Elles ont pour finalité la sécurité et le confort des occupants ainsi que de limiter l'impact environnemental du bâtiment. Elles ne doivent pas être confondues avec les règles de l'art, les normes techniques ou encore les certifications et labellisations, lesquelles sont issues d'organismes privés.

Les normes de construction sont fixées par voie législative et réglementaire.

Elles sont principalement regroupées dans le livre Ier du code de la construction et de l'habitation, mais figurent également dans le code de l'environnement et le code de la santé publique. Les règlements départementaux peuvent également fixer des prescriptions relatives à la salubrité des habitations (CCH, art. L. 111-5).

Ces normes de construction concernent principalement :

- la surface et le volume des bâtiments d'habitation (CCH, art. R. 111-1-1) ;

- l'accessibilité aux personnes handicapées (CCH, art. L 111-7) ;

- es caractéristiques thermiques (CCH, art. L. 111-9) et acoustiques (CCH, art. L. 111-11) ;

- les dispositifs parasismiques et paracycloniques (CCH, art. L. 112-18, et C. envir., art. L. 563-1) ;

- la lutte contre les termites et xylophages (CCH, art. L. 112-17) ;

- la lutte contre le risque d'incendie (CCH, art. L. 122-1 s.) ;

- l'assainissement.

Sur la période récente, les normes de construction ont fait l'objet de premières mesures de simplification engagées par le ministère du logement et du développement durable, en mars 2014 (« Réglementation de la construction : la simplification est en marche - Plus de 50 mesures pour relancer la construction de logements »9(*)). Ces mesures portaient notamment sur les normes de sécurité incendie, de confort intérieur des bâtiments, de risques sismiques et technologiques, d'électricité, de performance thermiques, ou encore d'accessibilité.

Le gouvernement actuel s'est engagé à ne créer aucune nouvelle norme technique d'origine législative ou règlementaire dans le secteur de la construction, exception faite des normes de sécurité et des engagements déjà pris ou votés.

Par ailleurs, le ministère de la Cohésion des Territoires a engagé une réflexion sur l'identification de mesures de simplification de la réglementation de la construction, dans la poursuite des travaux engagés en 2014. Certaines de ces mesures figurent dans le projet de loi « Évolution du logement et aménagement numérique » qui doit être discuté prochainement au Parlement.

Le texte prévoit diverses simplifications des normes et procédures pour faciliter et accélérer l'acte de construire. Les principales mesures prévoient l'adaptation :

- des normes d'accessibilité (les logements collectifs ne font plus partie de la liste des bâtiments devant être entièrement accessibles aux personnes à mobilité réduite : au sein de chaque bâtiment à usage d'habitation ou à usage mixte, au moins un dixième des logements doivent l'être et les autres doivent être « évolutifs ») ;

- de règles de construction (notamment pour favoriser l'émergence de solutions de construction « préfabriquées ») ;

- des règles de la commande publique (en faveur de la production de logement social) ;

- des règles concernant l'avis des services en charge de l'architecture et du patrimoine pour la délivrance de certaines autorisations et les voies de recours.

2. OBJECTIFS POURSUIVIS ET OBLIGATION DE LÉGIFÉRER

2.1. Objectifs poursuivis

La présente proposition de loi introduit une expérimentation, pour une durée maximale de cinq ans, autorisant le maire d'une commune engagé dans une convention OSER, à proposer au représentant de l'État dans le département la faculté de déroger à certaines normes qui imposeraient la réalisation de prestations ou de travaux impliquant la mise en oeuvre de moyens matériels, techniques ou financiers disproportionnés.

2.2. Obligation de légiférer

L'instauration d'une expérimentation visant à alléger le poids des normes dans le périmètre des OSER nécessite un véhicule législatif.

3. IMPACTS DE LA LOI

3.1. Impacts juridiques

La disposition prévue à l'article 7 de la présente proposition de loi nécessite la rédaction d'un décret d'application.

3.2. Impacts sociaux, économiques et environnementaux

3.2.1. Pour les entreprises et les collectivités

La simplification du droit permettra aux entreprises et collectivité en OSER d'engager plus facilement leurs projets par :

- l'amélioration de l'encadrement du contentieux abusif, rendue possible par une meilleure lisibilité et une meilleure cohérence des textes ;

- la facilitation de l'acte d'aménagement et de construction, rendu possible par la réduction du nombre et des délais des procédures administratives ;

- la diminution des surcoûts liés aux contraintes engendrées par les normes (matériaux utilisés, accessibilité des pièces à vivre et des espaces communs...) ;

- la diminution des surcoûts liés à l'immobilisation de capital, rendu possible par l'accélération des procédures administratives.

3.2.2. Pour l'administration

La simplification du droit doit permettre de réduire le nombre et les délais des procédures administratives.

4. MODALITES D'APPLICATION DE LA REFORME

4.1. Application dans le temps

L'ensemble des mesures du présent article entre en vigueur à la date de publication de son décret d'application.

4.2. Application dans l'espace

La mesure s'applique sur le territoire métropolitain et dans les départements d'Outre-Mer.

4.3. Textes d'application

Les modalités d'application de cet article sont renvoyées à un décret d'application.

ARTICLE 7 : INSTITUTION D'UNE PROCÉDURE VISANT À SIMPLIFIER LA PRISE EN COMPTE DES PROTECTIONS PATRIMONIALES DANS LE PÉRIMÈTRE DES OPÉRATIONS OSER

1. ÉTAT DES LIEUX

Le régime de protection des monuments historiques, sites et espaces protégés a récemment été réformé par la loi n° 2016-925 du 7 juillet 2016 relative à la liberté de création, à l'architecture et au patrimoine, complétée de son décret d'application n° 2017-456 du 29 mars 2017 relatif au patrimoine mondial, aux monuments historiques et aux sites patrimoniaux remarquables.

Le régime d'autorisation de travaux a été simplifié en unifiant le régime des autorisations en abords des monuments historiques avec les autres régimes de travaux en espaces protégés. Il est attendu que cette simplification permette de favoriser un processus de rationalisation des actes émis par les Architectes des bâtiments de France (ABF) et permette d'assurer un traitement plus efficace des dossiers de demande d'autorisation de travaux (raccourcissement des délais, réduction du risque de contentieux).

Le régime des travaux en abords des monuments historique est codifié par les articles L. 621-30 à L. 621-32.

L'article L. 621-30 définit la notion de protection au titre des abords :

« I. - Les immeubles ou ensembles d'immeubles qui forment avec un monument historique un ensemble cohérent ou qui sont susceptibles de contribuer à sa conservation ou à sa mise en valeur sont protégés au titre des abords.

La protection au titre des abords a le caractère de servitude d'utilité publique affectant l'utilisation des sols dans un but de protection, de conservation et de mise en valeur du patrimoine culturel.

II. - La protection au titre des abords s'applique à tout immeuble, bâti ou non bâti, situé dans un périmètre délimité par l'autorité administrative dans les conditions fixées à l'article L. 621-31. Ce périmètre peut être commun à plusieurs monuments historiques.

En l'absence de périmètre délimité, la protection au titre des abords s'applique à tout immeuble, bâti ou non bâti, visible du monument historique ou visible en même temps que lui et situé à moins de cinq cents mètres de celui-ci.

La protection au titre des abords s'applique à toute partie non protégée au titre des monuments historiques d'un immeuble partiellement protégé.

La protection au titre des abords n'est pas applicable aux immeubles ou parties d'immeubles protégés au titre des monuments historiques ou situés dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable classé en application des articles L. 631-1 et L. 631-2.

Les servitudes d'utilité publique instituées en application de l'article L. 341-1 du code de l'environnement ne sont pas applicables aux immeubles protégés au titre des abords. »

L'article L. 621-31 fixe les modalités de création des périmètres de protection au titre des abords :

« Le périmètre délimité des abords prévu au premier alinéa du II de l'article L. 621-30 est créé par décision de l'autorité administrative, sur proposition de l'architecte des Bâtiments de France, après enquête publique, consultation du propriétaire ou de l'affectataire domanial du monument historique et, le cas échéant, de la ou des communes concernées et accord de l'autorité compétente en matière de plan local d'urbanisme, de document en tenant lieu ou de carte communale.

À défaut d'accord de l'autorité compétente en matière de plan local d'urbanisme, de document en tenant lieu ou de carte communale, la décision est prise soit par l'autorité administrative, après avis de la commission régionale du patrimoine et de l'architecture, lorsque le périmètre ne dépasse pas la distance de cinq cents mètres à partir d'un monument historique, soit par décret en Conseil d'État, après avis de la Commission nationale du patrimoine et de l'architecture, lorsque le périmètre dépasse la distance de cinq cents mètres à partir d'un monument historique.

Lorsque le projet de périmètre délimité des abords est instruit concomitamment à l'élaboration, à la révision ou à la modification du plan local d'urbanisme, du document d'urbanisme en tenant lieu ou de la carte communale, l'autorité compétente en matière de plan local d'urbanisme, de document en tenant lieu ou de carte communale diligente une enquête publique unique portant à la fois sur le projet de document d'urbanisme et sur le projet de périmètre délimité des abords.

Les enquêtes publiques conduites pour l'application du présent article sont réalisées dans les formes prévues au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement.

Le périmètre délimité des abords peut être modifié dans les mêmes conditions. »

Enfin, l'article L. 621-32 définit le régime d'autorisation des travaux s'appliquant aux immeubles protégés au titre des abords :

« Les travaux susceptibles de modifier l'aspect extérieur d'un immeuble, bâti ou non bâti, protégé au titre des abords sont soumis à une autorisation préalable.

L'autorisation peut être refusée ou assortie de prescriptions lorsque les travaux sont susceptibles de porter atteinte à la conservation ou à la mise en valeur d'un monument historique ou des abords.

Lorsqu'elle porte sur des travaux soumis à formalité au titre du code de l'urbanisme ou au titre du code de l'environnement, l'autorisation prévue au présent article est délivrée dans les conditions et selon les modalités de recours prévues à l'article L. 632-2 du présent code. »

Le régime des travaux dans le périmètre des sites patrimoniaux remarquables (SPR) est codifié par les articles L 632-1 à L 632-3.

L'article L. 632-1 définit la nature des travaux soumis à autorisation préalable dans le périmètre des SPR :

« Dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable, sont soumis à une autorisation préalable les travaux susceptibles de modifier l'état des parties extérieures des immeubles bâtis, y compris du second oeuvre, ou des immeubles non bâtis.

Sont également soumis à une autorisation préalable les travaux susceptibles de modifier l'état des éléments d'architecture et de décoration, immeubles par nature ou effets mobiliers attachés à perpétuelle demeure, au sens des articles 524 et 525 du code civil, lorsque ces éléments, situés à l'extérieur ou à l'intérieur d'un immeuble, sont protégés par le plan de sauvegarde et de mise en valeur. Pendant la phase de mise à l'étude du plan de sauvegarde et de mise en valeur, sont soumis à une autorisation préalable les travaux susceptibles de modifier l'état des parties intérieures du bâti.

L'autorisation peut être refusée ou assortie de prescriptions lorsque les travaux sont susceptibles de porter atteinte à la conservation ou à la mise en valeur du site patrimonial remarquable. »

L'article L. 632-1 fixe les modalités d'instruction des demandes d'autorisation de travaux en SPR par l'Architecte des Bâtiments de France :

« I. - Le permis de construire, le permis de démolir, le permis d'aménager, l'absence d'opposition à déclaration préalable, l'autorisation environnementale prévue par l'article L. 181-1 du code de l'environnement ou l'autorisation prévue au titre des sites classés en application de l'article L. 341-10 du même code tient lieu de l'autorisation prévue à l'article L. 632-1 du présent code si l'architecte des Bâtiments de France a donné son accord, le cas échéant assorti de prescriptions motivées. A ce titre, il s'assure du respect de l'intérêt public attaché au patrimoine, à l'architecture, au paysage naturel ou urbain, à la qualité des constructions et à leur insertion harmonieuse dans le milieu environnant. Il s'assure, le cas échéant, du respect des règles du plan de sauvegarde et de mise en valeur ou du plan de valorisation de l'architecture et du patrimoine.

En cas de silence de l'architecte des Bâtiments de France, cet accord est réputé donné.

L'autorisation délivrée énonce, le cas échéant, les prescriptions motivées auxquelles le demandeur doit se conformer.

II. - En cas de désaccord avec l'architecte des Bâtiments de France, l'autorité compétente pour délivrer l'autorisation transmet le dossier accompagné de son projet de décision à l'autorité administrative, qui statue après avis de la commission régionale du patrimoine et de l'architecture. En cas de silence, l'autorité administrative est réputée avoir rejeté ce projet de décision.

III. - Un recours peut être exercé par le demandeur à l'occasion du refus d'autorisation de travaux. Il est alors adressé à l'autorité administrative, qui statue. En cas de silence, l'autorité administrative est réputée avoir confirmé la décision de l'autorité compétente pour délivrer l'autorisation.

IV. - Un décret en Conseil d'État détermine les conditions d'application du présent article. »

Le régime des travaux en abords des monuments historique pourrait de nouveau évoluer.

Le projet de loi portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, qui sera prochainement discuté au Parlement projette, dans son article 15, de modifier l'article 632-2 du code de patrimoine.

S'agissant des travaux soumis à autorisation préalable dans le périmètre des SPR, en cas de désaccord avec l'Architecte des Bâtiments de France (ABF), il reviendrait à l'autorité administrative de statuer, après transmission du dossier et du projet de décision par l'autorité compétente pour délivrer l'autorisation requise. Désormais en cas de silence gardé par l'autorité administrative, le projet de décision serait réputé approuvé alors qu'un tel silence valait, jusqu'à présent, rejet du projet de décision.

Le même article 15 du projet de loi Elan vise également à accélérer et à faciliter la délivrance des autorisations d'urbanisme en rendant consultatif l'avis de l'Architecte des Bâtiments de France, pour :

- les opérations de traitement de l'habitat indigne dans les secteurs protégés au titre du patrimoine ;?

- les projets d'installation d'antennes relais de radiotéléphonie mobile.

La portée de l'avis de l'ABF serait alors limitée dans la mesure où en cas de silence, l'avis serait réputé favorable au projet.

2. OBJECTIFS POURSUIVIS ET OBLIGATION DE LÉGIFÉRER

L'article 7 du présent projet de loi vise à mettre en place un dispositif permettant d'alléger le poids des normes patrimoniales sur les projets locaux sans pour autant compromettre la protection d'éléments de patrimoine consubstantiels à l'identité des territoires.

Ce dispositif s'appuie sur :

- l'élaboration d'une directive nationale fixant les objectifs et les orientations applicables par les Architectes des Bâtiments de France dans les périmètres des OSER. Cette directive tiendrait compte de la situation économique et financière des collectivités intéressées ainsi que des besoins locaux en matière de construction et de rénovation de logements et de locaux commerciaux et artisanaux. Elle rappellerait la nécessité de simplifier et d'alléger le poids des normes dans les périmètres OSER de telle façon qu'il soit plus simple d'y mener à bien des projets de revitalisation. Elle doit donner à l'action des ABF une continuité et une forme d'homogénéité qui serait de nature à apaiser les critiques portant sur les variations de prescriptions d'un territoire à l'autre, d'un ABF à l'autre, d'un temps à une autre ;

- de rendre systématique, au moment de la définition des périmètres OSER, la consultation de l'ABF quand ledit périmètre comprend des immeubles relevant de la protection des abords ou de sites patrimoniaux remarquables. À l'occasion de cette consultation, l'Architecte des Bâtiments de France pourrait émettre des prescriptions et recommandations, qui devraient être conformes à la directive nationale ;

- d'intégrer ces prescriptions et recommandations, aux fins d'allègement des normes patrimoniales dans le périmètre OSER, telles que consignées dans le compte-rendu de la consultation préalable, au règlement du plan de sauvegarde et de mise en valeur ou du plan de valorisation de l'architecture et du patrimoine applicable. Il s'agirait d'un mode simplifié et rapide de révision/modification desdits plans. Par ailleurs, l'autorisation de travaux prévue au titre des abords ou des sites patrimoniaux remarquables devrait être conforme à ces prescriptions et recommandations ;

- de ne prévoir une substitution de l'avis simple à l'autorisation de l'ABF que si le dialogue n'a pu être noué et si l'ABF n'a pas émis de prescriptions ni de recommandations.

3. IMPACTS DE LA LOI

L'article 7 vient modifier les articles L. 621-31 et L. 632-2 du code de patrimoine.

Ces modifications portent sur les modalités d'instruction des demandes d'autorisation de travaux soumis au régime de protection des monuments historiques, sites et espaces protégés, dans le périmètre des OSER.

4. MODALITES D'APPLICATION DE LA REFORME

4.1. Application dans le temps

L'ensemble des mesures du présent article entre en vigueur dès la promulgation de la loi.

4.2. Application dans l'espace

La mesure s'applique sur le territoire métropolitain et dans les départements d'Outre-Mer.

4.3. Textes d'application

Le présent article prévoit l'élaboration d'une directive nationale par les ministres chargés de l'urbanisme et du patrimoine fixant les objectifs et les orientations applicables par les Architectes des Bâtiments de France dans les périmètres des OSER.

CHAPITRE QUATRE : ENCOURAGER LA MODERNISATION DU COMMERCE DE DÉTAIL

Article 8 : Transformation du FISAC en fonds pour la revitalisation par l'animation et le numérique des centres-villes et centres-bourgs (FRANCC)

1. ÉTAT DES LIEUX

Le Fonds d'intervention pour la sauvegarde de l'artisanat et du commerce (Fisac) a été créé par la loi n° 89-1008 du 31 décembre 1989 relative au développement des entreprises commerciales et artisanales et à l'amélioration de leur environnement économique, juridique et social.

L'objet du Fisac est fixé à l'article L. 750-1-1 du code de commerce :

« Les opérations éligibles aux aides du fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce sont destinées à favoriser la création, le maintien, la modernisation, l'adaptation, en particulier pour les travaux de mise aux normes des établissements recevant du public et la sûreté des entreprises, ou la transmission des entreprises de proximité, pour conforter le commerce sédentaire et non sédentaire, notamment en milieu rural, dans les zones de montagne, dans les halles et marchés ainsi que dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville. » 

Les porteurs de projets, les opérations, les bénéficiaires et les dépenses éligibles sont définis par le décret n° 2015-542 du 15 mai 2015 pris pour l'application de ce même article du code de commerce.

Les porteurs de projets éligibles sont les communes, les organismes de coopération intercommunale, les chambres de commerce et d'industrie, les chambres de métiers et de l'artisanat, les sociétés d'économie mixte, et, pour les opérations individuelles, les entreprises de proximité.

Deux types d'opérations sont visées :

- les opérations collectives, qui combinent des dépenses d'investissement ciblées sur les activités commerciales, artisanales et de services (modernisation, accessibilité et sécurisation des entreprises, halles et marchés, signalétique commerciale...) et des dépenses de fonctionnement (conseil, diagnostic, audit, étude d'évaluation, animation, communication et promotion commerciale...) ;

- les opérations individuelles, qui prévoient des dépenses d'investissement destinées à permettre la création ou la modernisation des entreprises (aménagement, sécurisation et accessibilité des locaux, équipements professionnels, acquisition ou construction de locaux si le maître d'ouvrage est public).

Les taux maxima de subvention sont fixés comme suit :

- 30% pour les dépenses de fonctionnement ;

- 20 % pour les dépenses d'investissement, ce taux étant porté à 30% pour les aménagements destinés à faciliter l'accessibilité des entreprises à tous les publics.

L'aide financière maximale est plafonnée à 400 000 € pour les opérations collectives en milieu rural et celles concernant les quartiers prioritaires de la politique de la ville et à 200 000 € pour les autres opérations collectives en milieu urbain.

L'aide ne peut excéder 100 000 € pour les opérations individuelles en milieu rural dont la maîtrise d'ouvrage est assurée par une collectivité publique.

Le financement d'une action par le Fisac est prévu pour une durée maximale de 3 ans et est subordonné à la condition que celle-ci ne bénéficie pas par ailleurs d'un autre financement de l'État.

2. OBJECTIFS POURSUIVIS ET OBLIGATION DE LEGIFERER

Une mission conduite conjointement par l'IGF et le CGEDD portant sur la revitalisation des centres-villes soulignait récemment l'intérêt du Fisac :

« Lors des entretiens menés par la mission, l'ensemble des acteurs du commerce, les indépendants notamment, ont confirmé l'intérêt d'un maintien du Fisac pour notamment aider, même si cela n'est pas son unique objet, les professionnels du commerce en centre-ville à condition que ce dernier réponde aux besoins identifiés d'accompagnement des commerçants. »

Cette même mission regrettait en revanche la baisse des crédits mobilisés par ce fonds.

« Le Fisac ne résoudra pas le problème que constitue aujourd'hui la vacance commerciale dans les centres-villes car son dimensionnement et ses orientations ne sont pas suffisants pour agir structurellement sur les causes de la dévitalisation commerciale en centre-ville ».

De fait, le volume des crédits mobilisés a été divisé par 4 durant ces dernières années.

Plus récemment, une consultation menée auprès d'élus locaux par le groupe de travail en charge de la présente proposition de loi a montré que 70 % des répondants estiment que les aides financières du Fisac, du fonds de soutien à l'investissement local (FSIL) et de la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) étaient difficilement mobilisables.

Le Fisac fut particulièrement critiqué, notamment pour son manque de lisibilité, son inaccessibilité, la lenteur de ses procédures, la rigidité administrative des démarches et, en général, la complexité de dossiers très coûteux pour les collectivités pour des fonds en diminution.

L'article 8 de la présente proposition de loi vise à remédier au déclin de cet outil.

Les subventions de ce fonds, rebaptiser Francc, seraient destinées exclusivement aux OSER et orientées prioritairement vers :

- le recrutement de personnes chargées de l'animation commerciale des centres-villes et centres-bourgs ;

- la transition numérique du commerce de proximité ;

- la création, le maintien, la modernisation, l'adaptation, en particulier pour les travaux de mise aux normes, des établissements recevant du public ;

- la transmission des entreprises commerciales et artisanales de proximité.

3. IMPACTS DE LA LOI

3.1. Impacts juridiques

L'article 8 de la présente proposition de loi vient modifier l'article L. 750.1.1 du code de commerce.

Ces modifications portent sur :

- la dénomination du fonds ;

- les objectifs du fonds ;

- les opérations et les communes éligibles ;

- la désignation des porteurs de projet.

Les modalités d'attribution des concours financiers du fonds sont renvoyées à un décret d'application.

3.2. Impacts sociaux, économiques et environnementaux

Les impacts socio-économiques du FRANCC ne sont pas mesurables à ce stade puisqu'ils dépendront du nombre de dossiers retenus. De manière générale, les subventions du FRANCC contribueront à la modernisation et à la dynamisation du commerce de centre-ville et de centre-bourg. Les communes et leur EPCI y trouveront en particulier un moyen de créer et de pérenniser leurs postes de manager de centre-ville. L'impact de la mesure sur les entreprises artisanales, de commerce et de service sera également favorable : les subventions du FRANCC contribueront à leur maintien et à leur modernisation dans les centres-villes et de centres-bourgs.

3.3. Impacts administratifs

Le FRANCC impose de nouveaux moyens humains à l'échelle des préfectures de département, qui auront à en assurer la gestion à travers l'installation d'un guichet unique.

4. MODALITES D'APPLICATION DE LA REFORME

4.1. Application dans le temps

L'ensemble des mesures du présent article entre en vigueur dès la promulgation de la loi.

4.2. Application dans l'espace

La mesure s'applique sur le territoire métropolitain et dans les départements d'Outre-Mer.

4.3. Textes d'application

Un décret doit fixer les modalités d'attribution des concours financiers du fonds dans le cadre d'un guichet unique placé auprès du représentant de l'État dans le département.

ARTICLE 9 : ACCOMPAGNEMENT DE LA MODERNISATION DES ARTISANS ET COMMERÇANTS DE DÉTAIL

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. L'enjeu de la transition numérique

L'électronisation croissante du commerce conduit à une profonde mutation du rôle des points de vente. Un point de vente peut être vu schématiquement comme une interface permettant de gérer simultanément trois types de flux : des flux d'information (sur la demande des consommateurs et sur l'offre des commerçants), des flux monétaires (paiement), enfin des flux de biens (transfert de propriété de marchandises ou de services).

Ce rôle a évolué dans l'histoire. Au Moyen Age, il n'existait pas, stricto sensu, de commerçants de détail, mais des artisans dont le métier était d'abord lié à une activité de production, et qui, accessoirement, vendaient leurs marchandises, au travers d'interfaces minimalistes (étals, ouvroirs). Au XIXe siècle, la fonction de commercialisation se détache pour la première fois de la fonction de production. Les ouvroirs laissent place à une interface plus sophistiquée : la boutique. Une innovation qui permet de nouvelles médiations entre le consommateur et les produits grâce aux vitrines (qui apparaissent grâce aux progrès de l'industrie du verre), aux comptoirs, aux vendeurs... Au XXe siècle, le commerce s'industrialise. La distribution moderne se développe sous forme de réseaux de points de vente standardisés. L'information sur les produits est pour la première fois externalisée aux nouveaux médias de masse (affichage, radio, télévision), avec l'invention de la réclame puis de publicité. Plus besoin de vitrine et de vendeurs : les magasins se transforment en « boites », accessibles en libre-service.

Ainsi, chaque système économique (artisanal, manufacturier, industriel), et son système urbain associé (celui de la cité, puis de la ville, enfin de l'urbain) semble développer sa propre interface commerciale : ouvroir, boutique, « boite ».

Jusqu'alors, le point de vente restait ce lieu exclusif de gestion de la transaction commerciale. Or, cette position de « monopole » historique est aujourd'hui remise en cause. Avec la dématérialisation du commerce, d'autres canaux sont désormais en mesure de gérer les flux d'informations (gestion de la relation client, communication), de monnaie (paiement) et de biens (délivrance des produits et services) attachés à une transaction commerciale. Pour autant, le point de vente n'est pas condamné. Il tend même à se redéployer sur l'ensemble du processus de consommation, tant en amont qu'en aval de l'acte d'achat. En amont, en se transformant en lieu événementiel (pop-up store ou magasin éphémère, concept store ou magasin concept...) pour agir sur la motivation et l'expérience d'achat. En aval, pour proposer de nouvelles prestations » d'assistance à maîtrise d'usage des produits » (entretien, conseil, service après-vente...), jusqu'à leur consumation (collecte, tri, recyclage, destruction).

Ces mutations entrainent également une profonde évolution des métiers du commerce, en particulier des métiers de la vente, où la maitrise des outils numériques est devenue une compétence indispensable au développement du chiffre d'affaires. Or, si la plupart des entreprises du commerce organisé (succursalisme, groupement, franchise, etc.) ont désormais engagé leur transition numérique, cela est encore loin d'être le cas des entreprises du commerce indépendant.

Une enquête réalisée par la CCI de Paris auprès de plus de 2.000 commerçants de proximité, présentée au premier forum du commerce de proximité connecté organisé le lundi 19 septembre 2016, établit que 42 % des commerçants indépendants sont présents sur le Web (contre 72 % pour les commerces en réseau).

Elle note également :

- qu'ils sont moins de 60 % à actualiser leurs informations au moins une fois par mois ;

- ils sont moins d'un tiers à posséder un site marchand (28 %) ;

- seul un commerçant indépendant sur trois est présent sur un réseau social, les plus jeunes principalement (50 % ont moins de 35 ans) ;

- la crainte du manque de rentabilité au vu des investissements financiers, humains et organisationnels constitue le principal frein à la digitalisation du commerce, pour la moitié des commerçants interrogés.

L'accompagnement des commerçants indépendants à la transition numérique constitue un enjeu d'autant plus important, que ceux-ci se concentrent très fortement dans les centres-villes des villes moyennes (voir figure).

La présence des indépendants dans les pôles marchands
des villes moyennes de 25.000 à 100.000 habitants

 

Centre-ville

Centres et parcs commerciaux

de périphérie

Tout
commerce

Dont commerces indépendants

Tout
commerce

Dont commerces indépendants

Nombre moyen

283

95

149

48

%

100 %

66 %

100 %

32 %

Sources : Institut pour la Ville et le Commerce, données Base emplacement Codata, 2016.

L'accompagnement des commerçants indépendants à la transition numérique relève ainsi à la fois d'un enjeu de modernisation et de professionnalisation du secteur, mais également de modernisation et de dynamisation des centres-villes.

1.2. Le crédit d'impôt pour la formation des dirigeants d'entreprise

Le crédit d'impôt pour la formation des dirigeants d'entreprise est régi par les dispositions de l'article 244 quater du code général des impôts, et présenté au BOI-BIC-RICI-10-50-20160406.

a) Entreprises concernées

Le crédit d'impôt pour dépenses de formation des dirigeants est un dispositif institué au profit des entreprises imposées d'après leur bénéfice réel ou exonérées en application de l'article 44 sexies du code général des impôts [CGI] (entreprises nouvelles), de l'article 44 sexies A du CGI (jeunes entreprises innovantes), de l'article 44 octies du CGI et de l'article 44 octies A du CGI (entreprises implantées dans les zones franches urbaines), de l'article 44 decies du CGI (entreprises implantées en Corse), de l'article 44 terdecies du CGI (activités créées dans les zones de restructuration de la défense), de l'article 44 quaterdecies du CGI (exploitations situées dans les DOM) et de l'article 44 quindecies du CGI (implantation d'entreprises en zones de revitalisation rurale).

Ce dispositif s'applique quel que soit le mode d'exploitation de ces entreprises (entreprise individuelle, société de personnes, société de capitaux, etc.).

b) Dirigeants concernés

L'article 244 quater M du CGI prévoit qu'entrent dans le champ d'application du dispositif les heures passées par le « chef d'entreprise » en formation.

La notion de « chef d'entreprise » doit être entendue dans son acception large. Ainsi, sont considérés comme « chefs d'entreprise » pour l'application du dispositif les dirigeants de l'entreprise, quelle que soit leur dénomination : exploitant individuel, gérant, président (président du conseil d'administration ou président du directoire notamment), administrateur, directeur général, membre du directoire (CGI, ann. III, art. 49 septies ZC).

c) Formations concernées

Conformément aux dispositions de l'article 49 septies ZD de l'annexe III au CGI, les formations ouvrant droit au crédit d'impôt pour dépenses de formation des dirigeants sont celles qui entrent dans le champ d'application des dispositions relatives à la formation professionnelle continue mentionnées à l'article L. 6313-1 du code du travail et réalisées dans les conditions prévues par l'article L. 6353-1 du code du travail et l'article L. 6353-2 du code du travail.

Aux termes de l'article L. 6313-1 du code du travail, les types d'actions de formation qui entrent dans le champ d'application des dispositions relatives à la formation professionnelle continue, sont les suivants :

- les actions de préformation et de préparation à la vie professionnelle. Elles ont pour objet de permettre à toute personne, sans qualification professionnelle et sans contrat de travail, d'atteindre le niveau nécessaire pour suivre un stage de formation professionnelle proprement dit ou pour entrer directement dans la vie professionnelle ;

- les actions d'adaptation et de développement des compétences des salariés. Elles ont pour objet de favoriser l'adaptation des salariés à leur poste de travail, à l'évolution des emplois, ainsi que leur maintien dans l'emploi, et de participer au développement des compétences des salariés ;

- les actions de promotion professionnelle. Elles ont pour objet de permettre à des travailleurs d'acquérir une qualification plus élevée ;

- les actions de prévention. Elles ont pour objet de réduire les risques d'inadaptation de qualification à l'évolution des techniques et des structures des entreprises, en préparant les travailleurs dont l'emploi est menacé à une mutation d'activité, soit dans le cadre, soit en dehors de leur entreprise ;

- les actions de conversion. Elles ont pour objet de permettre à des travailleurs salariés dont le contrat de travail est rompu d'accéder à des emplois exigeant une qualification différente ou à des travailleurs non-salariés d'accéder à de nouvelles activités professionnelles ;

- les actions d'acquisition, d'entretien ou de perfectionnement des connaissances. Elles ont pour objet d'offrir aux travailleurs les moyens d'accéder à la culture, de maintenir ou de parfaire leur qualification et leur niveau culturel ainsi que d'assumer des responsabilités accrues dans la vie associative ;

- les actions de formation continue relative à la radioprotection des personnes prévues à l'article L. 1333-11 du code de la santé publique ;

- les actions de formation relatives à l'économie et à la gestion de l'entreprise ;

- les actions de formation relatives à l'intéressement, à la participation et aux dispositifs d'épargne salariale et d'actionnariat salarié ;

- les actions permettant de réaliser un bilan de compétences. Elles ont pour objet de permettre à des travailleurs d'analyser leurs compétences professionnelles et personnelles ainsi que leurs aptitudes et leurs motivations afin de définir un projet professionnel et, le cas échéant, un projet de formation ;

- les actions permettant aux travailleurs de faire valider les acquis de leur expérience en vue de l'acquisition d'un diplôme, d'un titre à finalité professionnelle ou d'un certificat de qualification figurant sur une liste établie par la commission paritaire nationale de l'emploi d'une branche professionnelle, enregistrés dans le répertoire national des certifications professionnelles visé à l'article L. 335-6 du code de l'éducation ;

- les actions d'accompagnement, d'information et de conseil dispensées aux créateurs ou repreneurs d'entreprises agricoles, artisanales, commerciales ou libérales, exerçant ou non une activité ;

- les actions de lutte contre l'illettrisme et l'apprentissage de la langue française.

Ces différentes actions entrent dans le champ d'application du crédit d'impôt prévu à l'article 244 quater M du CGI lorsqu'elles sont réalisées dans les conditions prévues par l'article L. 6353-1 du code du travail et par l'article L. 6353-2 du code du travail, c'est-à-dire conformément à un programme préétabli qui, en fonction d'objectifs déterminés, précise les moyens pédagogiques, techniques et d'encadrement mis en oeuvre ainsi que les moyens permettant de suivre son exécution et d'en apprécier les résultats. Les conventions et, en l'absence de conventions, les bons de commande ou factures, établis pour la réalisation de ces actions, précisent leur intitulé, leur nature, leur durée, leurs effectifs, les modalités de leur déroulement et de sanction de la formation ainsi que leur prix et les contributions financières éventuelles de personnes publiques.

Par ailleurs, les dépenses correspondantes doivent être admises en déduction du bénéfice imposable.

d) Modalités de détermination

Conformément au I de l'article 244 quater M du CGI, le crédit d'impôt est égal au produit :

- du nombre d'heures passées par le chef d'entreprise en formation ;

- par le taux horaire du salaire minimum de croissance (SMIC) établi conformément aux dispositions de l'article L. 3231-2 du code du travail à l'article L. 3231-11 du code du travail.

Le taux horaire du SMIC à prendre en compte pour le calcul du crédit d'impôt est celui en vigueur au 31 décembre de l'année au titre de laquelle est calculé le crédit d'impôt (CGI, ann. III, art. 49 septies ZE).

Le crédit d'impôt pour dépenses de formation des dirigeants est plafonné à la prise en compte de 40 heures de formation par année civile et par entreprise, y compris les sociétés de personnes (CGI, art. 244 quater M et CGI, ann. III, art. 49 septies ZF).

2. OBJECTIFS POURSUIVIS ET OBLIGATION DE LÉGIFÉRER

2.1. Objectifs poursuivis

L'article 9 vise à prioriser le déploiement du très haut débit au profit des centres-villes et centres-bourgs fragilisés et faisant l'objet d'une convention OSER.

En outre, il propose la mise en place d'un crédit d'impôt pour les commerçants de détail :

- pour favoriser leur formation aux techniques commerciales sur internet ;

- pour faciliter leur équipement en appareils numériques destinés à leur permettre de développer la vente électronique.

2.2. Obligation de légiférer

La création d'un crédit d'impôt pour la formation et l'équipement numérique des commerçants de détail nécessite un véhicule législatif.

3. IMPACTS DE LA LOI

3.1. Impacts juridiques

L'article 9 vient modifier la section II du chapitre IV du titre Ier de la première partie du livre Ier du code général des impôts.

Cette modification porte sur :

- la désignation des bénéficiaires de la mesure de crédit d'impôt ;

- les conditions d'octroi et le montant du crédit d'impôt.

3.2. Impacts financiers

En première approche, l'ensemble des crédits d'impôt pour la formation au numérique des commerçants de détail devrait s'élever à un montant de 3,8 M€, dans l'hypothèse où la mesure s'applique d'abord aux entreprises indépendantes (voir figure).

Estimation des besoins en crédit d'impôt
pour la formation au numérique des commerçants indépendants en France

1

Nombre total d'entreprises de commerce de détail en France (Insee-2015) *

355.000

2

Nombre d'entreprises de commerce de détail indépendantes en France **

(2) = (1) X 85%

300.000

3

Nombre d'entreprises indépendantes ciblées par une formation « transition numérique »

(hypothèse : 15 % des 58 % d'entreprises indépendantes absentes du Web - sources CCIP 2016)

26.000

4

Nombre prévisionnel d'heures de formation à la transition numérique

15 h

5

Smic horaire 201810(*)

9,88 €

6

Total des crédits d'impôts

(6) = (3) X (4) X (5)

3,8 M€

* hors vente sur éventaires et marché et vente à distance

** Sont retenues les entreprises développant moins de 10 points de vente

L'ensemble des crédits d'impôt pour l'équipement numérique des commerçants de détail devrait pour sa part s'élever à un montant de 780 M€ (dans l'hypothèse où la mesure s'applique d'abord aux entreprises indépendantes (voir figure).

Estimation des besoins en crédit d'impôt
pour l'équipement numérique des commerçants indépendants en France

1

Nombre total d'entreprises de commerce de détail en France (Insee-2015) *

355.000

2

Nombre d'entreprises de commerce de détail indépendantes
en France **

(2) = (1) X 85%

300.000

3

Nombre d'entreprises indépendantes ciblées par le crédit d'impôt « équipement numérique »

(hypothèse : 15 % des 58 % d'entreprises indépendantes absentes du Web - sources CCIP 2016)

26.000

4

Plafond de crédit d'impôt

30.000 €

5

Total des crédits d'impôts

(5) = (3) X (4)

780 M€

* hors vente sur éventaires et marché et vente à distance

** Sont retenues les entreprises développant moins de 10 points de vente

4. MODALITES D'APPLICATION DE LA REFORME

4.1. Application dans le temps

L'ensemble des mesures du présent article entre en vigueur dès la promulgation de la loi.

4.2. Application dans l'espace

La mesure s'applique sur le territoire métropolitain et dans les départements d'Outre-Mer.

4.3. Textes d'application

Il n'est pas prévu de mesure réglementaire d'application.

ARTICLE 10 : CRÉATION D'UN FONDS DE GARANTIE POUR LES LOYERS COMMERCIAUX IMPAYÉS DANS LES CENTRES-VILLES

1. ÉTAT DES LIEUX

La vacance commerciale relève de multiples facteurs, à la fois locaux et globaux, conjoncturels et structurels.

Au plan local, cinq causes sont fréquemment évoquées par les collectivités locales :

- une déprise de leur marché de consommation ;

- la concurrence de formes de commerce implantées en périphérie ;

- un déficit de commercialité du circuit marchand (circuit trop court, manque de diversité de l'offre, absence de certaines locomotives, difficulté d'accès...) ;

- l'évolution des stratégies de localisation des distributeurs, qui poussés par l'internationalisation de leur secteur, se focalisent sur des villes de taille plus importante ou sur des emplacements » premium » ;

- des loyers trop élevés.

L'évolution de loyers commerciaux peut être appréciée à partir de l'Indice du coût de la construction (ICC) et de l'Indice des loyers commerciaux (ILC), deux indices utilisés comme index des révisions triennales des baux commerciaux.

Évolution de l'Indice du coût de la construction (ICC) et de l'Indice des loyers commerciaux (ILC) entre 2005 et 2017 (au 4e trimestre de chaque année)

Source : Insee

En 12 ans, l'ICC et l'ILC ont progressé respectivement de 25 % et de 19 % (voir figure). Il s'agit d'évolutions importantes, en contexte de stabilisation voire de régression de chiffre d'affaires (comme cela est souvent le cas en centre-ville de petites villes et de villes moyennes).

Entre 2013 et 2016, les chiffres d'affaires des enseignes en centre-ville ont diminué en moyenne de 1,18 % par an alors que les loyers y ont progressé de 1,16 % par an sur la même période note Procos, la Fédération nationale du commerce spécialisé (voir figure).

Évolution des chiffres d'affaires et des loyers des entreprises de commerces
sous enseigne (50 magasins et plus) entre 2013 et 2016. Données consolidées.

PAC : parc d'activité commercial

CC : centre commercial

CV : centre-ville

Cet effet ciseau, même s'il fait intervenir des variations faibles, dégrade fortement le compte d'exploitation des entreprises de commerce de détail.

Le montant de loyer supportable par un commerce dépend de son taux de marge et de la structure de ses coûts. Plus la marge commerciale d'un commerce est élevée et la part de ses charges variables (hors loyer) faibles, plus celui-ci est en mesure de supporter un effort locatif élevé. Il est alors possible de définir un taux d'effort (rapport entre le loyer annuel et le chiffre d'affaires annuel) au-delà duquel, la rentabilité du commerce est compromise. Le tableau suivant présente quelques exemples de taux d'effort supportables, par type d'activités localisées en centre-ville (voir figure).

Taux d'effort acceptables, par type d'activités commerciales

Activité

Marge commerciale

Taux d'effort moyen
en centre-ville

Emplacement à forte commercialité

Emplacement secondaire

Supermarché

17 %

2 %

2 %

Supérette

25 %

5 %

4 %

Parfumerie

30 %

7 %

5 %

Presse

30 %

7 %

5 %

Habillement

40 %

9-12 %

7 %

Bijouterie

45 %

9-11 %

7 %

Ameublement

45 %

9-11 %

7 %

Optique

55 %

10-12 %

8 %

Sport

39 %

9 %

7 %

Sources : P. Madry, Créer son commerce, Dunod, 2011.

La hausse des loyers constitue en cela un facteur d'aggravation de la vacance commerciale :

- en pesant sur la rentabilité des commerces en activité ;

- en évinçant de potentiels commerces entrant sur le marché.

Certains propriétaires peuvent en outre être tentés de renoncer à mettre leur bien sur le marché compte tenu du risque d'impayé.

2. OBJECTIFS POURSUIVIS ET OBLIGATION DE LÉGIFERER

2.1. Obligation de légiférer

La création du fonds de garantie de loyers nécessite un véhicule législatif.

2.2. Objectifs poursuivis

L'article 10 instaure un fonds de garantie pour les loyers commerciaux impayés dans les périmètres OSER.

Ce fonds vise à encourager les propriétaires réticents à mettre leur bien à la location sur leur marché en sécurisant leur revenu locatif contre le risque d'impayé.

Ce fonds serait alimenté par une cotisation obligatoire versée par les propriétaires en contrepartie de l'accès au fonds et par la contribution pour la lutte contre l'artificialisation des terres.

3. IMPACTS DE LA LOI

3.1. Impacts juridiques

L'article 10 vient modifier le chapitre V du titre IV du livre Ier du code de commerce. Cette modification porte sur :

- l'instauration du fonds de garantie pour les loyers commerciaux impayés ;

- la désignation de bénéficiaires.

Les modalités de fonctionnement du fonds sont renvoyées à un décret d'application.

3.2. Impacts sociaux, économiques et environnementaux

La création d'un fonds de garantie devrait conduire à diminuer la frilosité de certains bailleurs à offrir leur bien à la location sur le marché de l'immobilier de commerce.

Incidemment, la mesure pourrait contribuer à une diminution de la vacance commerciale dans les périmètres OSER.

Ce fonds devrait également permettre à certains commerçants faisant face à un déficit chronique de trésorerie en partie lié à un loyer trop élevé de sauvegarder leur activité, en bénéficiant de plus de temps et de moyens pour, soit renégocier leur loyer, soit envisager une relocalisation.

La gestion de ce fonds devra être attentive aux effets d'aubaine : ce fonds n'a pas vocation à « solvabiliser » des commerces faisant face à des loyers trop élevés (au risque de maintenir ces loyers à des niveaux trop élevés).

3.3. Impacts financiers

Il reste difficile de mesurer l'impact financier de cette mesure, compte tenu de la très grande volatilité des loyers pratiqués en centre-ville (ils varient entre 80 €/m² par an en moyenne, pour des locaux situés en coeur de petite ville à plus de 2.500 euros/m² par an en moyenne, pour des locaux situés en coeur de métropoles, hors Paris).

En première approche, ce fonds pourrait couvrir chaque année 2 M€ de loyers impayés.

Estimation des besoins de financement du fonds de garantie des impayés de loyer

1

Nombre total de commerces dans les communes en OSER

37.500

2

Nombre total de commerces dans les périmètres OSER

(hypothèse : (1) X 60 %

22.000

3

Superficie de vente totale des commerces dans les périmètres OSER

(hypothèse : surface moyenne de 50 m²)

1.100.000 m2

4

Revenu locatif total procuré par les commerces dans les périmètres OSER

(hypothèse : loyer moyen de 250 €/m2 par an, HT HC)

275 M€

5

Taux de disparition moyen annuel de commerces en centre-ville (Institut pour la Ville et le Commerce)

5 %

6

% de disparition de commerces en centre-ville due à un problème de fonds de roulement pour loyer trop élevé

(hypothèse)

15 %

7

Besoin de garantie de loyer

(4) X (5) X (6)

2 M€

3.4. Impacts administratifs

Des moyens humains devront être réservés au pilotage du fonds à l'échelon départemental.

4. MODALITES D'APPLICATION DE LA REFORME

4.1. Application dans le temps

L'ensemble des mesures du présent article entre en vigueur dès la promulgation de la loi.

4.2. Application dans l'espace

La mesure s'applique sur le territoire métropolitain et dans les départements d'Outre-Mer.

4.3. Textes d'application

Il n'est pas prévu de mesure réglementaire d'application.

ARTICLE 11 : INSTITUTION D'UN NOUVEAU CONTRAT LIANT UN PROPRIÉTAIRE À UN EXPLOITANT COMMERCIAL

1. ÉTAT DES LIEUX

La vacance commerciale relève de multiples facteurs, à la fois locaux et globaux, conjoncturels et structurels.

Au plan local, cinq causes sont fréquemment évoquées par les collectivités locales :

- une déprise de leur marché de consommation ;

- la concurrence de formes de commerce implantées en périphérie ;

- un déficit de commercialité du circuit marchand (circuit trop court, manque de diversité de l'offre, absence de certaines locomotives, difficulté d'accès...) ;

- l'évolution des stratégies de localisation des distributeurs, qui poussés par l'internationalisation de leur secteur, se focalisent sur des villes de taille plus importante ou sur des emplacements » premium » ;

- des loyers trop élevés.

Un rapport d'information établi par Daniel Fasquelle au nom de la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale portant sur la vacance des locaux commerciaux et les moyens d'y remédier (rapport n° 3192 déposé le 2 mars 2011) ajoute à cette liste les rigidités liées au statut des baux commerciaux.

Le bail commercial dispose des principales caractéristiques suivantes, définies aux articles L. 145-1 à L.145-60 du code de commerce :

- une durée minimale de 9 ans ;

- un loyer initial fixé librement par les parties (qui peut aussi intégrer un droit d'entrée : pas-de-porte ou droit au bail) mais dont les augmentations sont ensuite encadrées dans le cadre de révisions triennales ;

- une faculté pour le locataire de donner son congé à l'expiration de chaque période triennale ;

- le droit au renouvellement infini du bail pour le locataire. Si le bailleur décide de mettre un terme au contrat, il doit au preneur une indemnité d'éviction (d'un montant équivalent en moyenne à 80 % du chiffre d'affaires annuel).

Ces principes fondent la propriété commerciale.

Le statut des baux commerciaux classique, aussi appelé « 3/6/9 » peut ainsi conduire à une certaine frilosité des parties sur des sites commerciaux confrontés à des difficultés de marché. Le preneur peut être découragé par les conséquences pécuniaires liés au statut, à savoir le versement d'un droit au bail au précédent locataire (dans le cas d'une reprise d'un local existant) ou d'un pas de porte au bailleur (dans le cas d'une entrée dans un local neuf) qui s'expose quant à lui au versement d'une indemnité d'éviction en cas de non renouvellement du bail.

Les parties disposent toutefois de la possibilité de conclure un bail dérogatoire, dit aussi bail précaire ou bail à l'essai, pour une durée maximale de trois ans.

Le rapport Fasquelle en précise les avantages pour chacune des parties :

« - pour le preneur

La crise économique a accru le nombre de locaux vacants. Or, parallèlement, de plus en plus de jeunes commerçants sont à la recherche de locaux. L'utilisation de baux à court terme est une réponse à une nécessaire flexibilité et un facteur de fluidité du commerce. Ils sont une solution pour faciliter l'accès au commerce des jeunes qui n'ont pas à financer de pas-de-porte, d'autant que les banques sont frileuses pour des commerces qui débutent. Le bail dérogatoire permet en outre au locataire de limiter ses risques en évitant de prendre, dès le début de son activité, un engagement ferme sur le long terme. De surcroît, dans certains cas, les loyers sont plus attractifs que ceux des baux commerciaux classiques, comme le souligne M. Régis Lasselin (CGPME). L'inconvénient est que ce bail n'offre pas au locataire la protection du bail commercial et la pérennité nécessaire pour fidéliser une clientèle, rentabiliser et faire fructifier une activité.

- pour le bailleur

Les baux dérogatoires offrent une solution transitoire aux petits propriétaires qui ne parviennent que difficilement à trouver un locataire. Il limite en outre leurs risques en évitant de donner la propriété commerciale au locataire. En cas de renouvellement souhaité par le locataire à la fin du bail dérogatoire, les bailleurs sont en position favorable pour demander un loyer plus élevé, surtout si l'activité s'est développée et si le chiffre d'affaires continue de croître.

Même si des abus ont pu être constatés, certains propriétaires changeant sans cesse de locataires, pour pouvoir augmenter le montant du loyer, ce qui crée une instabilité préjudiciable au commerce de la ville, rares toutefois sont les bailleurs qui recourent au bail dérogatoire pour échapper au statut des baux commerciaux : comme l'ont souligné Me Didier Coiffard et Me Damien Brac de la Ferrière, notaires, ils ont besoin de leur droit au bail pour garantir, sous forme d'un nantissement, les financements nécessaires à leurs investissements.

- pour l'activité économique

Les baux dérogatoires sont donc un facteur de développement de l'activité économique. Un magasin qui ouvre ses portes avec une date de fermeture programmée, tel est le concept des boutiques éphémères, qui s'installent brièvement dans des locaux vacants situés dans des zones importantes de chalandise, afin de créer un évènement, de favoriser l'achat d'impulsion, ou réaliser des opérations de déstockage. Cette nouvelle tendance importée des États-Unis se veut aussi une réplique au développement du e-commerce, elle est pratiquée aussi bien par les marques de luxe dans le domaine de l'habillement, que pour lancer une nouvelle enseigne, répondre au caractère saisonnier de certaines ventes (jouets pour Noël, déguisements pour Halloween), diversifier son implantation pendant les périodes de solde ou coller à une actualité artistique ou sportive (produits dérivés).

Dans la pratique, ces boutiques éphémères correspondent à des baux dérogatoires d'une durée allant de 1 à 6 mois qui sont parfaitement adaptés à ce phénomène. La souplesse, l'absence de pas-de-porte à la charge du preneur et d'indemnité d'éviction pour le bailleur sont autant d'éléments favorables au développement de ces « pop-up stores » pour reprendre leur appellation anglo-saxonne. Force est de constater que si le législateur de 1965 n'avait pas envisagé une telle utilisation des baux dérogatoires, la pratique plébiscite cette formule peu contraignante et adaptée à la réactivité de la vie des affaires.

Alors qu'on pourrait penser que les baux dérogatoires nuisent à l'activité économique, il semble qu'ils permettent de revitaliser le centre-ville en réimplantant des commerces le temps d'en trouver de plus pérennes. C'est également le cas pour les pépinières d'entreprises. Cette solution permet de répondre à un besoin immédiat d'une ville ou d'un quartier dans l'attente de la concrétisation d'un projet.

Paradoxalement, et quels que soient leurs inconvénients, les baux dérogatoires peuvent contribuer à la diminution du nombre des locaux vacants grâce à la souplesse qui les caractérise. Ils répondent à un besoin économique en contribuant à la création d'entreprises commerciales et au développement de l'emploi. »

De fait, de nombreuses collectivités locales cherchent aujourd'hui à les promouvoir par le montage de « couveuses commerciales » et de « pépinières commerciales » (via des opérateurs en aménagement et en portage immobilier dédiés), destinées à résorber la vacance commerciale en centre-ville et dans des quartiers urbains.

Il s'agit pour ces collectivités de se porter acquéreur de quelques locaux commerciaux vacants (via en général une société publique locale - SPL) pour les louer ensuite, durant une courte durée (dans le cadre d'un contrat de bail précaire de 3, 6 ou 12 mois) à des conditions avantageuses à de jeunes créateurs de commerce. Ceux-ci peuvent en outre bénéficier d'un accompagnement personnalisé en phase de création et de démarrage de leur activité (conseil en financement, gestion, marketing : aménagement du point de vente, technique de vente, etc.).

Ce type de dispositif a été mis en place par plusieurs villes telles que Noyon, Dole, Montbéliard, Carvin, Saint-Omer... avec parfois des spécificités locales.

À Noyon, l'opération de couveuse commerciale lancée en 2013 s'est transformée en un concept « Ma boutique à l'essai », qu'une association dédiée, la « Fédération des Boutiques à l'essai », promeut désormais auprès d'autres collectivités locales. La fédération se veut également un lieu d'échanges de bonnes pratiques. Elle vise la réalisation d'une soixantaine de couveuses dans une trentaine de villes à fin 2018.

L'agglomération de Montbéliard promeut un dispositif similaire : Echop (Éclosion de commerce hébergé à objectif pérenne) à la différence que la collectivité ne se porte pas acquéreur des locaux mais convainc les propriétaires privés de les louer à titre gracieux, durant une période limitée. Une fois l'activité lancée, les parties peuvent contracter un bail classique.

Certaines collectivités locales peuvent également s'engager dans des programmes plus volontaristes d'acquisition de locaux commerciaux, dans le cadre de politiques globales de renouvellement urbain.

La ville de Paris est par exemple l'une des premières à s'être dotée en 2004 d'une société d'économie mixte dédiée - la Semaest - chargée de veiller, via la préemption de murs commerciaux, au maintien de la diversité commerciale dans les quartiers de l'Est parisien (opération Vital'Quartier). Environ 400 locaux ont pu être maîtrisés par son intervention.

D'autres villes de taille plus modeste ont également développé leur propre pépinière commerciale, à l'exemple de Saint-Nazaire, Joigny, Grasse... À Grasse, la ville a confié la maîtrise d'ouvrage d'une vaste opération de revitalisation urbaine et commerciale de son centre-ville par concession d'aménagement à la Société Public Local (SPL) « Pays de Grasse développement ». La SPL « Pays de Grasse développement » intervient pour :

- acquérir par négociation ou préemption des murs commerciaux (une trentaine à ce jour) ;

- rénover, éventuellement remembrer et mettre aux normes les locaux ;

- assurer leur commercialisation, leur gestion locative, la revente des murs en propriété aux exploitants.

Une partie des locaux a pu bénéficier d'un portage par l'Établissement public pour l'aménagement et la restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (Epareca).

Depuis 2014, les collectivités ont désormais la possibilité d'instituer ce type d'intervention dans le cadre expérimental d'un Contrat de revitalisation artisanal et commercial, instauré par la loi n° 2014-626 du 18 juin 2014 relative à l'artisanat, au commerce et aux très petites entreprises ACTPE.

L'article 19 dispose, dans sa nouvelle version modifiée par l'ordonnance n°2015-1174 du 23 septembre 2015 :

« En application de l'article 37-1 de la Constitution, une expérimentation est engagée pour une période de cinq années à compter de la date de promulgation de la présente loi en vue de favoriser la redynamisation du commerce et de l'artisanat. Cette expérimentation porte sur la mise en oeuvre par l'État et les collectivités locales, ainsi que par leurs établissements publics, de contrats de revitalisation artisanale et commerciale.

Ces contrats ont pour objectif de favoriser la diversité, le développement et la modernisation des activités dans des périmètres caractérisés soit par une disparition progressive des activités commerciales, soit par un développement de la mono-activité au détriment des commerces et des services de proximité, soit par une dégradation de l'offre commerciale, ou de contribuer à la sauvegarde et à la protection du commerce de proximité. Les quartiers prioritaires de la politique de la ville figurent parmi les périmètres ciblés par ce dispositif expérimental.

Les contrats de revitalisation artisanale et commerciale (Crac), prévus à titre expérimental jusqu'en juin 2019, permettent aux collectivités locales qui souhaitent redynamiser le commerce et l'artisanat, notamment dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville, de désigner un opérateur chargé de développer des activités commerciales dans un périmètre défini. Cet opérateur peut acquérir les biens nécessaires, y compris par préemption ou expropriation.

Le projet de contrat de revitalisation artisanale et commerciale doit être élaboré dans le cadre d'une concertation entre la chambre de commerce et d'industrie et la chambre de métiers et de l'artisanat, et le président de l'établissement public (ou du syndicat mixte).

L'attribution du contrat de revitalisation s'effectue après mise en concurrence. L'opérateur du contrat peut :

- acquérir des biens nécessaires à la mise en oeuvre du contrat, y compris, par voie d'expropriation ou de préemption ;

- procéder à la vente, à la location ou à la concession des biens immobiliers situés à l'intérieur du périmètre d'intervention.

Il assure la maîtrise d'ouvrage des travaux nécessaires à l'exécution du contrat. Il doit respecter le calendrier de réalisation des objectifs fixés par l'État et les collectivités territoriales. À défaut, le CRAC peut être résilié. »

Les premiers bilans de ces opérations montrent :

- parmi les points négatifs, que le « turn-over » dans les pépinières est relativement élevé en raison du profil « moins professionnel » des entrepreneurs qu'elles accueillent. Autre limite, les loyers de sortie de ces opérations restent parfois élevés, en raison de l'importance des coûts d'acquisition et de rénovation des locaux, et peuvent même compromettre le fonctionnement de l'opération ;

- parmi les points positifs, que les pépinières commerciales contribuent efficacement à une diminution de la vacance commerciale dans certains centres-villes et quartiers.

Le statut des baux dérogatoires n'est toutefois pas exempt de limites. Comme le souligne également le rapport Fasquelle, « sur le plan pratique, la durée limitée et l'incertitude qui pèsent sur l'issue du contrat n'apparaissent pas propices à la réalisation d'investissements par le preneur, en sorte que le fonds peut voir sa valeur décliner et trouver difficilement nouveau preneur, en tout cas aux conditions tarifaires souhaitées par le bailleur. »

En outre, certains propriétaires peuvent être tentés d'y recourir abusivement, afin de se soustraire aux obligations attachées au statut des baux classiques.

2. OBJECTIFS POURSUIVIS ET OBLIGATION DE LÉGIFÉRER

2.1. Obligation de légiférer

La création d'un nouveau contrat liant un propriétaire à un exploitant commercial, dénommé contrat de redynamisation commerciale, nécessite un véhicule législatif.

2.2. Objectifs poursuivis

L'article 11 instaure un contrat expérimental dénommé « contrat de dynamisation commerciale ». Le contrat de dynamisation commercial vise à apporter aux parties contractantes davantage de souplesse qu'un bail classique mais également davantage de sécurité et de garanties qu'un bail dérogatoire.

Le statut de ce contrat expérimental présente les caractéristiques suivantes :

- une durée indéterminée,

- la faculté pour chaque partie de pouvoir résilier le contrat à tout moment ;

- le versement d'une indemnité à l'exploitant commercial, en cas de résiliation du contrat intervenant à l'initiative du propriétaire, fixée à un pourcentage dégressif de ses coûts d'aménagement dans le local ;

- la perception par le propriétaire d'une redevance correspondant à un pourcentage du chiffre d'affaires de l'exploitant commercial, cette redevance étant plafonnée à 20 % du chiffre d'affaires ;

- l'intégration d'une clause de modification de surface, voire de transfert d'activité.

Ce contrat serait de nature à intéresser de jeunes entrepreneurs, des propriétaires hésitant à offrir leur bien à la location sur le marché, ainsi que des opérateurs territoriaux, tels que les SEM, engagées dans des programmes de redynamisation territoriale.

3. IMPACTS DE LA LOI

3.1. Impacts juridiques

L'article 11 vient modifier le titre IV du livre premier du code de commerce.

Ces modifications portent sur :

- la création d'un nouveau contrat dénommé « contrat de dynamisation commerciale » ;

- le statut de ce contrat (public concerné, durée, résiliation...) ;

- les modalités de fixation de la redevance d'occupation.

3.2. Impacts sociaux, économiques et environnementaux

La diffusion de ce nouveau contrat dépendra des arbitrages qu'en feront les parties en termes de coût locatifs pour les uns / de revenu locatif pour les autres et de risque.

Les propriétaires devraient se révéler réticents à accueillir des activités nécessitant des coûts d'aménagement importants, en raison des montants élevés d'indemnité qu'ils pourraient éventuellement devoir verser à l'exploitant commercial, en cas de résiliation de contrat.

De même, les exploitants commerciaux devant engager des travaux importants d'aménagement, amortis sur plusieurs années, devraient se révéler réticents à signer ce type de contrat. De manière plus générale, tout exploitant commercial visant la constitution d'un fonds de commerce (par nature attachée à un lieu et à une durée d'exploitation) et la sécurité apportée par la propriété commerciale se détournera très probablement de ce type de contrat.

En revanche, il devrait concerner en priorité de « jeunes pousses » mobilisant peu d'investissement de départ :

- ayant des difficultés à accéder au marché de l'immobilier de commerce classique ;

- souhaitant sinon tester temporairement une formule de vente avant de lancer leur activité dans le cadre d'un bail commercial classique.

L'application de ce contrat devra être circonscrite à ce type de problématique entrepreneuriale, afin d'éviter tout effet d'aubaine risquant de fragiliser à terme le régime classique des baux commerciaux.

4. MODALITES D'APPLICATION DE LA REFORME

4.1. Application dans le temps

L'ensemble des mesures du présent article entre en vigueur dès la promulgation de la loi.

4.2. Application dans l'espace

La mesure s'applique sur le territoire métropolitain et dans les départements d'Outre-Mer.

4.3. Textes d'application

Il n'est pas prévu de mesure réglementaire d'application.

ARTICLE 12 : FAVORISER LA TRANSMISSION DES ENTREPRISES ARTISANALES ET COMMERCIALES

1. ÉTAT DES LIEUX

Comme le souligne un récent rapport d'une mission sénatoriale11(*) et une proposition de loi associée12(*), la transmission d'entreprise s'impose depuis peu comme un nouveau défi économique au pays et aux territoires. De fait, chaque année, environ 60 000 entreprises seraient transmises en France, mais 50 % d'entre-elles disparaitraient lors de leur reprise (faillite, absorption, fusion).

Les données manquent pour objectiver le phénomène depuis que l'Insee a cessé de comptabiliser le nombre de transmissions en 2006. Les estimations oscillent ainsi entre 42.000 (données 2017 de l'observatoire CRA de la transmission des TPE animé par l'Association nationale pour la transmission d'entreprise) et 75.000 (données 2014 de l'Observatoire BPCE) transmissions par an. Le nombre de disparitions concernerait donc entre 21.000 et 37.500 entreprises par an, soit un volume important, quelle que soit l'hypothèse de calcul retenue.

Le défi de la transmission est autant de nature démographique et économique que territoriale analysent les rapporteurs.

« Démographique car près de 20 % des dirigeants des PME sont âgés de plus de 60 ans et plus de 60 % des dirigeants d'ETI ont au moins 55 ans : le nombre d'entreprises à transmettre dans les prochaines années va donc considérablement augmenter. C'est une période délicate qui s'ouvre pour l'économie française car ces entreprises ne trouvent pas toujours de repreneurs et, lorsqu'elles en trouvent, ceux-ci peuvent être tentés d'opérer des économies d'échelle en opérant des fusions voire de réduire la masse salariale en délocalisant. A la perte de ces emplois directs s'ajoute alors celle des emplois indirects, créant un cercle vicieux de dévitalisation de nos territoires que certaines de nos régions ne connaissent déjà que trop bien. »

Cinq freins pèsent plus particulièrement sur la transmission d'entreprise :

- l'insuffisance d'information tant pour les cédants que pour les repreneurs potentiels ;

- un manque d'anticipation et de préparation dans le processus de transmission des entreprises ;

- des difficultés de financement persistantes pour les repreneurs ;

- un cadre fiscal et économique inadapté ;

- une reprise interne par les salariés insuffisamment accompagnée pour être pleinement efficace.

À ces maux, la mission propose différents remèdes :

- favoriser l'anticipation ;

- mieux informer et mieux accompagner (à travers la formation initiale et permanente des dirigeants d'entreprise) ;

- moderniser et dynamiser le financement de la transmission (par un étalement de l'impôt ou des facilités de crédits octroyés au repreneur) ;

- conforter le soutien territorial de la transmission (au travers notamment de la mobilisation du FISAC) ;

- simplifier le cadre fiscal et économique.

Ce cadre est actuellement fixé à l'article 787 B du code général des impôts et précisé par le BOI-ENR-DMTG-10-20-40-10-20140519.

Cet article dispose que la transmission des titres (parts ou actions) de sociétés et des entreprises individuelles ayant une activité industrielle, commerciale, artisanale, agricole ou libérale est susceptible de bénéficier d'une exonération qu'il s'agisse de la transmission par donation ou par succession et que cette transmission s'opère en pleine propriété ou dans le cadre d'un démembrement de propriété ( nue-propriété / usufruit ). Cette exonération est des ¾ de la valeur des titres ou de l'entreprise.

Les titres doivent faire l'objet d'un engagement collectif de conservation d'une durée de deux ans à compter de la date de l'enregistrement fiscal de l'acte le constatant ou à compter du jour de la signature de l'acte si celui-ci est notarié. Cet engagement doit porter sur au moins 20 % des titres (sociétés cotées) ou 34 % (sociétés non cotées).

La mission propose de moderniser ces dispositions en offrant la possibilité d'une exonération fiscale plus élevée en contrepartie d'un engagement plus long de détention des parts.

2. OBJECTIFS POURSUIVIS ET OBLIGATION DE LÉGIFÉRER

2.1. Obligation de légiférer

La révision du régime d'encadrement des transmissions d'entreprises nécessite un véhicule législatif.

2.2. Objectifs poursuivis

L'article 12 de la présente proposition de loi vise à faciliter la transmission d'entreprise en assouplissant certaines dispositions économiques et fiscales.

Il reprend dans un I plusieurs dispositifs issus de la proposition de loi visant à moderniser la transmission d'entreprise, présentée par MM Claude Nougein et Michel Vaspart :

- son article 4, visant à moderniser le dispositif de location gérance en réduisant de cinq à deux ans le délai conditionnant l'exonération fiscale de la plus-value en cas de vente ;

- le premier alinéa de son article 8, visant à élargir les dispositions de l'article 787 B du code général des impôts aux sociétés unipersonnelles, de plus en plus nombreuses dans le tissu économique ;

- les 2e, 5e et 10e alinéas de son article, qui suppriment la condition de maintien inchangé des participations en cas de sociétés interposées entre le redevable et la société éligible au dispositif de l'article 787 B du CGI. Cette contrainte est très forte car elle conduit à « geler » l'organigramme des groupes pendant toute la durée des engagements, alors qu'il est essentiel qu'ils puissent évoluer pour tenir compte de leur environnement économique. Le rapport de la délégation aux entreprises a mis en évidence le caractère inadapté de cette règle à la réalité de la vie des entreprises, à commencer pour les PME pour lesquelles la stratégie de croissance est essentielle, rappellent les rapporteurs.

L'article 12 introduit dans un II une nouvelle disposition visant à permettre, aux commerçants en OSER, à titre expérimental, pour une durée de cinq ans, et sous certaines conditions, de déduire des bénéfices imposables au titre de l'impôt sur le revenu de cinq exercices consécutifs les sommes affectées à la reprise de l'entreprise qu'elles vont céder.

3. IMPACTS DE LA LOI

L'article 12 de la présente proposition de loi apporte plusieurs modifications au code général des impôts :

- 238 quindecies ;

- 787 B ;

- 790 A.

Les modalités d'application du II du présent article sont renvoyées à un décret d'application.

4. MODALITES D'APPLICATION DE LA REFORME

4.1. Application dans le temps

L'ensemble des mesures du présent article entre en vigueur à la date de publication d'un décret d'application.

4.2. Application dans l'espace

La mesure s'applique sur le territoire métropolitain et dans les départements d'Outre-Mer.

4.3. Textes d'application

Il n'est pas prévu de mesure réglementaire d'application.

CHAPITRE CINQ : RÉNOVER LE SYSTÈME DE RÉGULATION DES IMPLANTATIONS COMMERCIALES

Article 13 : Modifier la composition des CDAC pour mieux représenter le tissu économique

1. ÉTAT DES LIEUX ET OBLIGATION DE LÉGIFÉRER

La composition des commissions départementales d'aménagement commerciales a toujours traduit la volonté de maintenir une parité entre les élus locaux et les acteurs socio- économiques : ainsi la loi « Sapin » du 29 janvier 1993 avait prévu que les commissions départementales d'équipement commercial comprendraient 6 membres, en l'occurrence trois élus locaux, deux présidents de chambres consulaires et un représentant des associations de consommateurs ou son suppléant, réunis sous la présidence du représentant de l'État dans le département.

La composition des CDEC n'était pas constante, puisqu'elle variait déjà selon la commune d'implantation de chaque projet examiné.

Au motif pris de la transposition, en droit interne, de la directive n° 2006/123/CE du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur, la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 pour la modernisation de l'économie (dite LME) a rompu cet équilibre, portant de trois à 5 le nombre de représentants d'élus locaux au sein de la CDAC (sont ajoutées la présence du président du conseil général ou son représentant, et celle du président du syndicat mixte ou de l'EPCI chargé du SCOT) et supprimant la présence des représentants des chambres consulaires, ces derniers étant remplacés par trois personnes qualifiées en matière de consommation, de développement durable et d'aménagement du territoire.

La loi 2014-626 du 18 juin 2014 relative à l'artisanat, au commerce et aux très petites entreprises a encore accru la prédominance des élus locaux, en portant leur nombre de cinq à sept : sont désormais présents au sein des CDAC un représentant des maires au niveau départemental, et un représentant des intercommunalités au niveau départemental.

Le nombre des personnalités qualifiées a pour sa part été porté de 3 à 4 (deux personnalités qualifiées en matière de consommation et de protection des consommateurs, et deux personnalités qualifiées en matière de développement durable), mais il demeure minoritaire.

Force est de constater à l'issue de plusieurs années de pratique que si les consommateurs et les protecteurs de l'environnement ont trouvé toute leur place au sein des commissions, influant incontestablement sur la prise en compte du confort d'achat et sur la prise en compte de l'environnement, les acteurs économiques n'ont pas été suffisamment associés aux décisions portant sur l'implantation d'équipements commerciaux, ou leur agrandissement, ce qui a faussé la prise en compte des enjeux et contraintes économiques.

De même, il est apparu que la majorité des autorisations délivrées et des avis favorables rendus portaient sur des projets consommateurs d'espaces, en particulier d'espaces agricoles : pourtant, et de manière très paradoxale, le monde agricole n'est aucunement consulté lors de l'examen des projets.

Alors même que la législation sur l'aménagement commercial doit répondre aux exigences d'aménagement du territoire, et contribuer en particulier au rééquilibrage des agglomérations par le développement des activités en centre-ville (article L.750-1 du Code de commerce), il convient d'admettre que l'absence, au sein des CDAC, de représentants des activités économiques et plus particulièrement d'acteurs du commerce, a détourné partiellement la législation de l'un de ses objectifs.

Les décisions en matière d'aménagement commercial traduisent en effet essentiellement aujourd'hui la prise en compte de l'aménagement du territoire sous l'angle environnemental sans que sa dimension économique soit prise en compte.

2. OBJECTIFS POURSUIVIS

Il est apparu impératif de réintroduire dans les décisions des CDAC la prise en compte du développement économique et en particulier celui du commerce, qui constitue l'une des branches de l'objectif d'aménagement du territoire, mais également de donner la parole au monde agricole, qui est le premier concerné par le phénomène d'étalement urbain.

3. OPTIONS ET DISPOSITIFS RETENUS

Les dispositions proposées ont pour objet, d'une part, de modifier la composition des CDAC, et d'autre part de renforcer la pertinence des informations portées à leur connaissance pour se prononcer utilement.

L'article 13 réintroduit, au sein de la CDAC, une personnalité qualifiée en matière de commerce, une autre personnalité qualifiée en matière d'artisanat, et une troisième qualifiée en matière d'agriculture.

Ces trois membres seront respectivement désignés par la chambre de commerce et d'industrie, par la chambre des métiers et de l'artisanat et la chambre d'agriculture territorialement compétentes.

Cependant, les deux premiers membres ci-dessus ne prendront pas part au vote, ainsi que l'exigent les dispositions de l'article 14 point 6 de la directive services de 2006 : elles se borneront à exposer la situation du tissu économique dans la zone de chalandise du projet, ainsi que l'impact du projet sur ce dernier.

Pour sa part, le membre désigné pour représenter la chambre d'agriculture serait pleinement associé à la décision, non seulement en présentant l'avis de la chambre d'agriculture sur le projet, mais également en disposant d'un droit de vote. En effet, le monde agricole est le premier concerné par la consommation des espaces agricoles et l'étalement urbain, et il est par conséquent parfaitement légitime à se prononcer sur le projet.

L'introduction de trois nouveaux membres dans la composition de la CDAC étant de nature à alourdir considérablement le fonctionnement des CDAC, il est proposé de réduire de quatre à deux le nombre de personnalités qualifiées siégeant en matière de consommation et de protection des consommateurs et en matière de développement durable et d'aménagement du territoire.

Enfin, la vocation première des commissions d'aménagement commercial étant de se prononcer sur les impacts des projets commerciaux en matière d'animation de la vie urbaine, rurale et de montagne, et notamment du point de vue du commerce, est introduite l'obligation, pour les CDAC de convoquer et d'entendre la ou les associations de commerçants de la commune d'implantation et des communes limitrophes, d'une part, et le manager de centre-ville de la commune d'implantation du projet, lorsque ces derniers existent.

4. IMPACTS DE LA LOI

4.1. Impacts juridiques

L'article L.752-1 du Code de commerce, qui régit le fonctionnement des commissions départementales d'aménagement commercial, est modifié sur deux points :

- la composition des CDAC est modifiée et complétée pour modifier le nombre et la qualité des personnalités qualifiées, et pour préciser leur statut au sein de la commission (droit de vote ou auditeur) ;

- les informations portées à la connaissance des CDAC sont précisées, à la fois par la présentation de la situation du tissu économique, et l'impact du projet sur ce tissu économique, mais également par la présentation de l'avis rendu par la chambre d'agriculture et par l'audition des associations de commerçants et des managers de centre-ville le cas échéant.

4.2. Impacts sociaux, économiques et environnementaux

La nouvelle composition des CDAC aura nécessairement pour effet de réintroduire la dimension économique de l'objectif d'aménagement du territoire lors de l'examen des projets, et de permettre aux CDAC de disposer d'une information complète sur la situation économique de la zone de chalandise avant de se prononcer.

De même, la participation du monde agricole à la fois sous la forme d'un avis de la Chambre d'agriculture, et sous la forme d'un vote sur le projet, aura également pour effet de mieux appréhender les effets d'un projet sur la préservation des terres agricoles et sur l'étalement urbain.

4.3. Impacts financiers et budgétaires

Les impacts financiers et budgétaires seront quasi nuls s'agissant de la modification de la composition des CDAC (ajout d'un membre supplémentaire).

Ils seront également limités s'agissant de l'établissement de la présentation de la situation du tissu économique dans la zone de chalandise, et de celle des effets du projet sur ce tissu économique, comme s'agissant de l'émission de son avis par la chambre d'agriculture.

4.4. Impacts administratifs

La nouvelle composition des CDAC imposera aux préfets de désigner, par arrêté préfectoral, le représentant des chambres consulaires sur propositions de ces dernières. Cette désignation devra être opérée pour un mandat limité, dont la durée devra être prévue par décret (par exemple un mandat de trois ans, renouvelable une fois, comme pour les autres personnalités qualifiées).

Le secrétariat des CDAC devra intégrer la présence de nouveaux membres lors de l'envoi des convocations, et faire figurer dans le dossier final les nouvelles pièces que constitueront l'avis émis par la chambre d'agriculture, et l'étude de la situation du tissu économique ainsi que les impacts du projet sur cette situation.

Le procès-verbal de la réunion, de même que la décision elle-même, devront intégrer ces modifications procédurales.

5. MODALITES D'APPLICATION DE LA REFORME

5.1. Consultations menées

Seront consultées les Associations des Chambres de commerces et d'industrie, des chambres des métiers, ainsi que des Chambres d'agriculture.

5.2. Modalités d'application

- Dans le temps

La mise en oeuvre de la loi portant Pacte national de revitalisation des centres-villes et centres-bourgs devra prévoir une entrée en vigueur différée, prévoyant une application aux seuls projets dont la demande aura été déposée postérieurement à une date fixée par la loi, afin de limiter les très nombreuses difficultés induites par l'incohérence des mesures transitoires prévues par la loi ACTPE du 18 juin 2014 et par le décret du 12 février 2015.

- Dans l'espace

Le texte ne s'applique pas aux territoires d'outre-mer.

- Textes d'application

Il conviendra de modifier les dispositions des articles R.751-1 à R.751-5 du Code de commerce, qui régissent la composition et le fonctionnement des CDAC.

ARTICLE 14 : ABAISSER LES SEUILS D'AUTORISATION D'EXPLOITATION COMMERCIALE 

1. ÉTAT DES LIEUX ET OBLIGATION DE LÉGIFÉRER

Depuis l'adoption de la loi sur la modernisation de l'économie en 2008, un développement important du nombre de mètres carrés de surface de vente s'est opéré sur l'ensemble du territoire. Ainsi, ce sont plus de 1.000 autorisations ou avis favorables qui ont été délivrés annuellement entre 2009 et 2014, quasiment autant en 2016 (979 autorisations), le nombre limité d'autorisations et avis favorables délivrés en 2015 ne s'expliquant que par l'attentisme induit par la réforme de la loi Pinel ayant introduit le dispositif d'autorisation unique de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale.

Au total, entre 2,5 et 3,3 millions de m² ont été autorisés annuellement entre 2009 et 2014, puis près de 1,5 millions de m² en 2015 et près de 2 millions de m² en 2016. Entre 2009 et 2016, les CDAC ont ainsi autorisé au total près de 20 millions de mètres carrés de surface de vente.

À ces surfaces de vente doivent être ajoutées celles des équipements commerciaux nouveaux qui, développant une surface de vente inférieure à 1.000 m², étaient dispensées d'autorisation ou d'avis favorable.

Un tel accroissement du nombre de m² est le résultat de multiples facteurs et responsabilités :

- celle des investisseurs d'abord, attirés par les performances financières et les rendements particulièrement attractifs de ces placements en immobilier commercial ;

- celle des commissions d'aménagement commercial elles-mêmes, ensuite, faute de disposer des informations précises leur permettant de se prononcer en toute connaissance de cause sur les projets qui leur sont soumis. Le dernier rapport établi par la commission nationale d'aménagement commercial fait en effet apparaître que 88 % des projets examinés ont été favorablement accueillis, soit 979 décisions favorables sur 1.107, représentant près de 2 millions de m². Seules 25 % de ces décisions ont fait l'objet d'un recours auprès de la commission nationale ;

- celle du juge administratif encore, dont la plus haute autorité a considéré que « l'autorisation d'aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi » (Conseil d'État, 4 octobre 2010, Syndicat commercial et artisanal de l'agglomération sénonaise et autres, n° 333413) instituant par là le principe selon lequel la délivrance de l'autorisation sollicitée constitue le principe, le refus n'en étant que l'exception. À cet égard, l'analyse de la jurisprudence depuis 2010 permet de constater que le juge administratif confirme dans leur très grande majorité les autorisations et avis favorables délivrés par la commission nationale d'aménagement commercial (en 2016, 96 % des autorisations examinées ont été confirmées par la juridiction administrative), tandis qu'il censure au contraire significativement les refus (48 % des refus examinés en 2016 ont été annulés). Une telle tendance est naturellement de nature à affaiblir la régulation, par l'administration, de l'implantation des projets commerciaux ;

- celle du législateur, enfin et surtout, qui a significativement relevé le seuil au-delà duquel une autorisation d'exploitation devient nécessaire : en relevant ce seuil de 300 à 1.000 m², bon nombre de projets se sont vus dispensés de tout examen et de toute autorisation préalable, échappant alors à tout contrôle.

Un constat a été plus particulièrement opéré : celui de la création, en périphérie des centres bourgs et des petites villes ou des villes moyennes, de nouveaux pôles commerciaux constitués essentiellement de petites surfaces alimentaires (supérettes ou supermarchés hard-discount, halles de produits frais, boulangeries dite de « rond-point », ..) accompagnées le plus souvent de services de proximité (pharmacies, coiffeurs, banques, cabinets médicaux, ...) dispensés d'autorisation préalable d'exploitation commerciale par leur nature même. C'est précisément la création de ce type de pôles d'activités, mixant surfaces commerciales inférieures à 1.000 m² et activités de services, qui induit la perte de fonction commerciale des centres bourgs.

À l'inverse, force est de constater que le volume du commerce en ligne se renforce depuis plusieurs années dans des proportions spectaculaires : il a presque doublé en 5 ans, passant de 45 milliards d'euros en 2012 à près de 82 milliards d'euros en 2017, suivant une courbe de croissance annuelle de plus de 15 %. Le nombre de sites marchands s'accroît de 10 % par an pour atteindre 200.000 en 2016, même si le nombre de market places (de type Amazon, Cdiscount, PriceMinister...) tend à stagner.

Le panier moyen tend certes à se réduire significativement d'une année à l'autre (70 euros en moyenne en 2016, mais 64 euros en 2017), mais le nombre annuel de transactions par client s'accroît (28 transactions par an en 2016, contre 33 transactions par an en 2017). C'est signe que l'achat en ligne est devenu pour le client un mode de consommation usuel, même pour les petits achats du quotidien.

Pourtant, rien ne vient justifier la différence de traitement entre le commerce en ligne et le commerce physique : alors que ces derniers, pour accueillir la clientèle, doivent disposer d'une autorisation administrative pour l'édification des locaux, d'une part, et pour l'exercice de leur activité commerciale, d'autre part, les premiers ne sont soumis qu'au régime général des autorisations d'urbanisme pour l'édification des locaux de stockage de leur marchandise.

Bien plus, une telle différence de traitement se révèle contraire au deuxième alinéa de l'article L.750-1 du Code de commerce qui dispose que « dans le cadre d'une concurrence loyale, (les implantations, extensions, transferts d'activités existantes et changement de secteurs d'activités d'entreprises commerciales et artisanales) doivent également contribuer à la modernisation des équipements commerciaux, à leur adaptation à l'évolution des modes de consommation et des techniques de commercialisation, au confort d'achat du consommateur et à l'amélioration des conditions de travail des salariés ».

2. OBJECTIFS POURSUIVIS

Le double constat opéré ci-dessus plaide pour un renforcement significatif du contrôle de l'implantation et de l'extension des équipements commerciaux, de quelque nature qu'ils soient (physiques ou en ligne).

Avant de modifier, le cas échéant, les conditions d'examen et de délivrance des autorisations ou des avis favorables portant sur l'implantation ou l'extension d'un équipement commercial, il a été décidé d'élargir le champ d'application des équipements commerciaux, tant quantitativement que qualitativement.

Cet élargissement permettra aux CDAC :

- d'abord d'identifier avec une plus grande précision les équipements commerciaux dont l'implantation est projetée sur leur territoire, en ayant également connaissance de l'implantation des équipements développant une surface de vente inférieure à 1.000 m², ou de l'implantation des entrepôts des commerces en ligne, tous deux susceptibles d'affecter l'animation de la vie urbaine et l'animation commerciale ;

- ensuite d'imposer aux porteurs de ces projets l'élaboration d'un dossier de demande d'avis favorable ou d'autorisation, selon l'assujettissement ou non à permis de construire : ce dossier de demande exige en effet du pétitionnaire qu'il réalise un certain nombre de diagnostics et d'études préalables destinés à identifier la pertinence du projet, et ses effets sur l'aménagement du territoire et sur l'environnement ;

- enfin de soumettre les projets au respect des objectifs et des critères posés par l'article L.752-6 du Code de commerce - aménagement du territoire, développement durable et protection du consommateur, contribution du projet en matière sociale - ce qui n'était auparavant pas le cas.

3. OPTIONS ET DISPOSITIFS RETENUS

Il a été décidé d'élargir le champ d'application de la réglementation sur l'aménagement commercial, de deux manières :

- en premier lieu en abaissant le seuil en deçà duquel aucun contrôle de l'aménagement commercial n'est opéré : une réduction de ce seuil permet de soumettre les projets développant entre 400 et 1.000 m² de surface de vente à l'examen par les commissions départementales, et d'imposer aux porteurs de ces projets le respect des objectifs posés par l'article L.752-6 du Code de commerce (aménagement du territoire, développement durable et protection du consommateur, contribution du projet en matière sociale), ce qui n'était auparavant pas le cas ;

- en second lieu en élargissant la nature des commerces concernés, appliquant aux commerçants en ligne qui souhaite édifier un équipement destiné à l'accueil de leur marchandise, mais non ouverts à la clientèle, le régime applicables aux commerces physiques.

Il est d'abord proposé de remplacer, aux paragraphes 1° à 8° de l'article L.752-1 du Code de commerce, le seuil de 1.000 m² mentionné par un seuil de 400 m², de telle sorte que la création d'un magasin de détail, celle d'un ensemble commercial, l'extension de la surface de vente d'un magasin de commerce de détail ou celle d'un ensemble commercial ayant déjà atteint le seuil de 400 m² ou devant le dépasser par la réalisation du projet, la réouverture d'un magasin de commerce de détail fermé depuis plus de trois ans, soient soumis à autorisation d'exploitation commerciale dès lors qu'ils prévoient la création de 400 m² de surface de vente, ou viennent à les dépasser.

De même, se trouvera assujetti à autorisation le changement de secteur d'activité des commerces d'une surface de vente de 1.000 m² et non plus 2.000 m² comme autrefois, ce seuil étant abaissé à 400 m² lorsque l'activité nouvelle du magasin est à prédominance alimentaire.

Le dispositif connait toutefois une dérogation : en effet, dans le périmètre des opérations de sauvegarde économique et de redynamisation OSER, les seuils antérieurs demeurent applicables. Mais dans ces périmètres, il est néanmoins prévu que le maire de la commune d'implantation, le président de l'EPCI à fiscalité propre compétent en matière d'urbanisme, ou le maire d'une commune limitrophe de la commune d'implantation du projet, puissent proposer à l'organe délibérant de la commune ou de l'EPCI de saisir la CDAC d'une demande d'examen d'un projet envisagé dans le périmètre des opérations OSER et développant une surface de vente comprise entre 400 et 1.000 m².

Dans cette hypothèse, le mécanisme classique d'examen des projets s'applique : la CDAC se prononce dans le délai de deux mois, et son éventuel avis défavorable peut faire l'objet d'un recours, par le pétitionnaire, auprès de la CNAC, qui dispose alors d'un mois pour statuer, étant précisé qu'un avis défavorable fait obstacle à la délivrance du permis de construire.

Il est ensuite proposé de faire figurer, parmi les projets soumis à autorisation d'exploitation commerciale, la création ou l'extension de locaux de stockage principalement destinés à l'entreposage, en vue de la livraison, à destination de toute personne physique ou morale, de biens commandés par voie télématique, dès lors que ces locaux de stockage développent une surface de plancher supérieure à 1.000 m².

Cette exigence est destinée à contrôler l'implantation, aujourd'hui anarchique, des entrepôts commerciaux des acteurs du e-commerce tels que Amazon, Cdiscount, PriceMinister,...) et de les soumettre au régime général de l'aménagement commercial.

4. IMPACTS DE LA LOI

4.1. Impacts juridiques

L'article L.752-1 du Code de commerce, qui définit le champ d'application du régime des autorisations d'exploitation commerciale est modifié sur deux points :

- est ajouté un paragraphe 8° visant expressément la création ou l'extension de locaux de stockage principalement destinés à l'entreposage, en vue de la livraison, à destination de toute personne physique ou morale, de biens commandés par voie télématique, d'une surface de plancher supérieure à 1.000 m² ;

- hors du périmètre des opérations de sauvegarde économique et de revitalisation, le seuil de 1.000 m² est remplacé par un seuil de 400 m², et le seuil de 2.000 m² pris en compte pour le changement de secteur d'activité est remplacé par un seuil de 1.000 m², ce dernier étant réduit à 400 m² si la nouvelle activité exercée est à prédominance alimentaire.

La rédaction de l'article L.752-4 est modifiée pour permettre, dans le périmètre des opérations de sauvegarde économique et de revitalisation, la saisine de la CDAC par le conseil municipal de la commune d'implantation d'un projet ou celui d'une commune voisine, ou par l'assemblée délibérante de l'EPCI compétent en matière d'urbanisme, sur proposition de leur autorité exécutive, aux fins d'examen des projets présentant une surface de vente comprise entre 400 et 1.000 m².

4.2. Impacts sociaux, économiques et environnementaux

L'élargissement du champ d'application du régime des autorisations d'exploitation commerciale aura un impact direct et significatif sur l'animation sociale et économique des centres villes et centres bourgs dans la mesure où, précisément, l'abaissement du seuil d'exigibilité de l'autorisation d'exploitation commerciale va permettre le contrôle de l'implantation des équipements dont la surface de vente (supérieure à 400 m² mais inférieure à 1.000 m²) leur donne vocation à s'implanter plus en centre- ville qu'en périphérie.

Cette mesure va permettre également de juguler le développement des commerces dit de rond-point, ou de station-service, et la prolifération anarchique des petites unités commerciales et de service en périphérie des centres villes et des centres bourgs, constatés à grande échelle sur les axes routiers fréquentés à l'entrée des bourgs, avec parkings aménagés pour les clients, et mieux appréhender l'installation des surfaces alimentaires d'une surface de vente inférieure à 1.000 m², qui mitent le territoire alors que leur vocation est celle de répondre à une demande de consommation de proximité.

Plus encore, l'assujettissement des équipements commerciaux développant une surface de vente inférieure à 1.000 m² et des entrepôts des entreprises de e-commerce permettra, outre leur contrôle, de les contraindre au respect des objectifs d'aménagement rationnel du territoire et de promotion du développement durable posés par l'article L.752-6 du Code de commerce.

Soumis au respect de ces objectifs, les projets devront alors tenir compte des exigences de limitation de la consommation d'espace, de l'animation de la vie urbaine, de ses effets sur les flux de transport, de sa qualité environnementale, et de son insertion paysagère et architecturale, lesquelles ne sont absolument pas prises en compte aujourd'hui.

4.3. Impacts financiers et budgétaires

Les impacts financiers pour les porteurs de projet : l'élargissement du champ d'application du régime des autorisations d'exploitation commercial va nécessairement renchérir le coût des projets de moindre importance. En effet, les projets dont la surface de vente est comprise entre 400 et 1.000 m² devront donner lieu à l'établissement d'un dossier complet de demande d'autorisation d'exploiter, conforme aux exigences de l'article R.752-6 du Code de commerce et intégrant la réalisation de plusieurs études.

Ce coût viendra s'ajouter à celui de constitution du dossier de demande de permis de construire le cas échéant.

Les impacts financiers pour les acteurs du e-commerce : de même, les acteurs du e-commerce qui décident l'implantation de locaux de stockage de leurs marchandises, et qui n'étaient jusqu'à présent assujettis qu'au dépôt d'une demande de permis de construire, devront également s'attacher à la constitution du dossier complet exigé par l'article R.752-6 du Code de commerce.

Les impacts budgétaires pour les services de l'État : l'accroissement du nombre de dossiers examinés par les CDAC va mobiliser de manière plus importante les services déconcentrés de l'État, et induira vraisemblablement une augmentation du nombre de réunions. Néanmoins, l'impact budgétaire de cette mesure devrait rester limité dans la mesure où la dématérialisation des procédures (envoi des convocations, des dossiers, dématérialisation des pièces du dossier,...) est mise en place depuis plusieurs années.

4.4. Impacts administratifs

L'élargissement du champ d'application des autorisations d'exploitation commerciale par l'abaissement du seuil, d'une part, et par leur exigibilité s'agissant des entrepôts du e-commerce va accroître sensiblement le nombre de dossiers examinés par les commissions départementales, et par conséquent examinés par la commission nationale, dès lors qu'environ 25 % des autorisations et avis fait l'objet d'un recours auprès de la CNAC.

Les services concentrés de l'État chargés de l'application, dans le département, de l'application du régime de l'aménagement commercial, de même que les services de la Direction générale des entreprises seront plus sollicités pour l'enregistrement des dossiers de demande ou celui des recours, l'instruction de ces derniers, pour l'organisation des réunions des commissions et leur suivi, de même que pour la publication et le contrôle de l'exécution des décisions.

5. MODALITES D'APPLICATION DE LA REFORME

- Dans le temps

La mise en oeuvre de la loi portant Pacte national de revitalisation des centres-villes et centres-bourgs devra prévoir une entrée en vigueur différée, prévoyant une application aux seuls projets dont la demande aura été déposée postérieurement à une date fixée par la loi, afin de limiter les très nombreuses difficultés induites par l'incohérence des mesures transitoires prévues par la loi ACTPE du 18 juin 2014 et par le décret du 12 février 2015.

En revanche, l'anticipation de l'entrée en vigueur de la loi induira nécessairement, dans les mois précédent cette entrée en vigueur, un accroissement de la réalisation des projets qui, non assujettis au régime des autorisations d'exploitation commerciale du fait de leur surface (moins de 1.000 m²) ou leur nature (entrepôts de e-commerce), doivent le devenir à cette date.

- Dans l'espace

Le texte ne s'applique pas aux territoires d'outre-mer.

- Textes d'application

Il conviendra de modifier les dispositions des articles R.752-21 à R.752-29 du Code de commerce, qui régissent la procédure de consultation facultative des CDAC dans le périmètre des opérations OSER, s'agissant des projets dont la surface de vente est comprise entre 400 et 1.000 m².

Article 15 : Rendre plus performante l'évaluation des projets d'implantation commerciale en prenant mieux en compte leurs effets sur les territoires 

1. ÉTAT DES LIEUX ET OBLIGATION DE LÉGIFÉRER

C'est l'article L.752-6 du Code de commerce qui fixe les conditions de fond permettant la délivrance d'une autorisation ou d'un avis favorable sur une demande d'autorisation d'exploitation commerciale.

Cet article vise, d'une part, les dispositions d'urbanisme qui doivent être prises en compte par les commissions nonobstant le principe d'indépendance des législations entre la réglementation de l'urbanisme et celle de l'urbanisme commercial, et fixe, d'autre part, les critères d'analyse des projets.

S'agissant du premier point, l'article L.752-6 du Code de commerce prévoit que « L'autorisation d'exploitation commerciale mentionnée à l'article l.752-1 est compatible avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale, ou, le cas échéant, avec les orientations d'aménagement et de programmation des plans locaux d'urbanisme intercommunaux comportant (des dispositions relatives à l'équipement commercial et artisanal) ».

Deux hypothèses sont ici distinguées.

- la première est celle de l'existence d'un schéma de cohérence territoriale (SCOT), couvrant le territoire de la zone de chalandise et plus particulièrement le terrain d'assiette du projet.

Le SCOT comprend en effet obligatoirement un document d'orientation et d'objectifs (DOO) qui, en application des dispositions de l'article L.141-16 du Code de l'urbanisme (anciennement L.122-1-9), « précise les orientations relatives à l'équipement commercial et artisanal » et « définit les localisations préférentielles des commerces en prenant en compte les objectifs de revitalisation des centres-villes, de maintien d'une offre commerciale diversifiée de proximité permettant de répondre aux besoins courants de la population (...) ».

Le DOO peut surtout comprendre un document d'aménagement artisanal et commercial (DAAC) qui joue un rôle essentiel de régulation de l'implantation des activités commerciales : le DAAC a été créé par la loi ACTPE du 18 juin 2014 et remplace l'ancien document d'aménagement commercial (DAC) issu de la loi pour la modernisation de l'économie (LME) du 4 août 2008 que la loi ALUR du 24 mars 2014 avait supprimé.

En application des dispositions de l'article L -141-17 du Code de l'urbanisme, le DAAC définit « les conditions d'implantation des équipements commerciaux qui, du fait de leur importance, sont susceptibles d'avoir un impact significatif sur l'aménagement du territoire et le développement durable » ; il « localise les secteurs d'implantation périphérique ainsi que les centralités urbaines » et peut « prévoir des conditions d'implantation des équipements commerciaux spécifiques aux secteurs ainsi identifiés » ;

- la seconde est celle de l'existence, dans le plan local d'urbanisme, et nonobstant l'existence ou non d'un SCOT, d'orientations d'aménagement et de programmation susceptibles de comprendre, depuis la loi ACTPE du 18 juin 2014, des orientations d'aménagement et de programmation ayant pour objet de « Favoriser la mixité fonctionnelle en prévoyant qu'en cas de réalisation d'opérations d'aménagement, de construction ou de réhabilitation un pourcentage de ces opérations est destiné à la réalisation de commerces » (article L.151-7 du Code de l'urbanisme, autrefois article L.123-1-4).

En l'application du I- de l'article L.752-6 du Code de commerce, les projets doivent donc être compatibles avec ces deux séries de disposition.

La limitation de l'examen des projets d'équipement commercial au seul contrôle de la compatibilité avec ces dispositions s'est cependant avérée peu satisfaisante.

En effet, la notion de compatibilité signifie qu' » une norme doit respecter une autre norme dans la mesure où elle ne doit pas la remettre en cause. Autrement dit, la norme inférieure peut s'écarter de la norme supérieure à condition que cette différenciation n'aille pas jusqu'à la remise en cause de ses options fondamentales » (J.-C. Bonichot : « Compatibilité, cohérence, prise en compte : jeux de mots ou jeu de rôle », Mélanges en l'honneur du Professeur Henri jacquot, PU d'Orléans, 2006).

Et en matière d'urbanisme commercial, le juge administratif a été conduit à faire une application particulièrement souple de cette obligation de compatibilité, le contrôle de cette dernière étant effectué à un niveau global, c'est-à-dire « à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert et de l'ensemble des prescriptions du document, pour pouvoir mesurer si l'acte contrôlé est ou non compatible » (Conseil d'État, 12 décembre 2012, Davalex, n° 353496, conclusions G. Dumortier, BJCT 1/2013).

Plusieurs exemples jurisprudentiels témoignent ainsi qu'une tolérance importante à l'égard de projets qui paraissaient pourtant incompatibles avec le SCOT (Conseil d'État, 28 avril 2014, SAS Distribution Casino France, n° 356439 : sur l'implantation d'un pôle de 24.000 m² de surface de vente nonobstant l'objectif de rééquilibrage des secteurs périphériques - Conseil d'État, 12 décembre 2012, Davalex, précité : sur la création d'un ensemble commercial de 2.890 m² de surface de vente alors qu'étaient privilégiées dans ce secteur celles inférieures à 300 m² - Conseil d'État, 18 juin 2014, SAS Sadef, n° 357400 : sur la création d'un magasin de bricolage de 11.300 m² de surface de vente dans un ensemble commercial alors que le SCOT fixe un objectif de maîtrise de l'extension des grands pôles commerciaux de périphérie ).

Il est donc apparu indispensable, afin de contrer cette interprétation souple du rapport de compatibilité entre les projets et les SCOT et les OAP des PLU, de substituer à cette notion de compatibilité celle de conformité.

S'agissant du second point, l'article L.752-6 identifie, pour chacun des objectifs fixés à l'article L.750-1 du Code de commerce (aménagement du territoire, qualité de l'urbanisme, développement durable et de protection du consommateur) un certain nombre de critères qui doivent guider son analyse.

Toutefois, force est de constater que la dimension économique, et plus particulièrement commerciale, de l'aménagement du territoire, ne figure pas au nombre des objectifs identifiés, et que les effets du projet sur le tissu commercial du centre-ville ne sont pas pris en compte, pas plus que les effets du projet sur les investissements nécessaires en termes de services publics.

Tout au plus l'article L.752-6 du Code de commerce se borne-t-il, s'agissant de l'objectif d'aménagement du territoire, « l'effet du projet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral », sans autre précision : or cette mention d'une grande imprécision ne permet pas de viser l'animation commerciale des communes d'implantation ou des communes alentour.

Certes, la commission nationale d'aménagement commercial affiche sa volonté de veiller à ce que les projets ne portent pas un préjudice manifeste à la vitalité commerciale des centres-villes, et tient compte, dans cet objectif, du taux de vacance commerciale dont elle considère qu'il constitue l'indicateur le plus pertinent pour évaluer l'impact des projets.

Mais il n'en reste pas moins qu'à défaut de contraindre les commissions d'aménagement commercial de prendre en compte les effets d'un projet sur le tissu commercial existant en particulier, les juridictions administratives ne se trouvent saisie que de l'examen des effets du projet sur l'animation de la vie urbaine en général, notion imprécise qui a pu conduire le juge à ne censurer que des atteintes caractérisées à cet objectif.

Cette souplesse est d'autant plus critiquable que le juge administratif, ainsi qu'il a été rappelé ci-avant (article 14), a institué le principe selon lequel la délivrance de l'autorisation sollicitée constitue le principe, le refus n'en étant que l'exception (« l'autorisation d'aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi » (Conseil d'État, 4 octobre 2010, Syndicat commercial et artisanal de l'agglomération sénonaise et autres, n° 333413).

À cet égard, et comme il a été rappelé, l'analyse de la jurisprudence depuis 2010 permet de constater que le juge administratif confirme dans leur très grande majorité les autorisations et avis favorables délivrés par la commission nationale d'aménagement commercial (en 2016, 96 % des autorisations examinées ont été confirmées par la juridiction administrative), tandis qu'il censure au contraire significativement les refus (48 % des refus examinés en 2016 ont été annulés).

Cette tendance jurisprudentielle est naturellement de nature à affaiblir la régulation, par l'administration, de l'implantation des projets commerciaux.

2. OBJECTIFS POURSUIVIS

À l'aune du constat qui précède, il est apparu indispensable de réintroduire une dimension économique et commerciale dans l'objectif d'aménagement du territoire qui doit guider l'analyse des projets d'équipement commercial.

La préservation du tissu commercial, en particulier du tissu commercial existant en centre-ville, doit constituer un critère à part entière de l'examen des projets d'équipement commercial, afin que la préservation de ce tissu commercial et les risques de désertification des centres-villes ou de distorsion entre le centre et la périphérie soient pris en compte dans l'appréciation des projets.

De même, il a été décidé d'infléchir le principe jurisprudentiel selon lequel la délivrance de l'autorisation doit constituer le principe, et le refus l'exception, en cas de contrariété majeure avec les objectifs et les critères de la loi, en faisant du critère de l'absence de nuisance sur le tissu commercial et le développement économique du centre-ville l'une des conditions de délivrance de l'autorisation ou de l'avis favorable.

Le caractère prescriptif des dispositions des DAAC des SCOT, et des OAP des PLUS, ainsi que la modification des objectifs et des critères posés par l'article L.752-6 du Code de commerce viennent ainsi utilement compléter une autre mesure de la loi qui participe de la réintroduction de la dimension économique et commerciale dans la réglementation de l'urbanisme commercial, celle de la modification de la composition des CDAC.

3. OPTIONS ET DISPOSITIFS RETENUS

Il a été décidé de modifier les dispositions de l `article L.752-6 du Code de commerce de trois manières :

- en premier lieu, la première phrase du I- de l'article L.752-6, qui vise la prise en compte des DOO des SCOT et des OAP des PLU par les projets d'équipement commercial, substitue à l'exigence de compatibilité une exigence de conformité ;

- en deuxième lieu les critères d'examen du respect des objectifs d'aménagement du territoire et de développement durable sont complétés :

· l'appréciation du respect de l'objectif d'aménagement du territoire devra ainsi également tenir compte, outre la localisation du projet et son intégration urbaine, la consommation économe de l'espace (notamment en termes de stationnement), l'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral, et les effets du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone, de deux nouveaux critères, celui de la contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville des communes d'implantation et alentour, d'une part, et celui des coûts indirects supportés par la collectivité en matière notamment d'infrastructures et de transports, d'autre part ;

· l'appréciation du respect de l'objectif de développement durable devra ainsi pour sa part également tenir compte, s'agissant de la qualité environnementale du projet, de cette qualité du point de vue de la performance énergétique mais également du bilan carbone direct et indirect.

- en troisième lieu, pour faire figurer la préservation du tissu commercial de centre-ville à titre de condition nécessaire pour permettre la délivrance de l'autorisation ou de l'avis favorable, un paragraphe supplémentaire est introduit, qui conditionne la délivrance de l'autorisation à la démonstration, par le pétitionnaire, de l'absence d'atteinte, par le projet, au tissu commercial et au développement économique du centre-ville de la commune d'implantation, des communes limitrophes et de l'EPCI dont la commune d'implantation est membre.

Afin de permettre aux commissions d'aménagement commercial d'exerce ce contrôle, l'article L.752-6 impose désormais aux pétitionnaires de joindre à leur dossier de demande une étude d'impact du projet, réalisée par un organisme indépendant habilité par le représentant de l'État dans le département. Cette étude devra préciser les effets prévisibles du projet sur l'emploi et sur l'animation des centres-villes, en tenant compte notamment de l'évolution démographique, du taux de vacance commerciale, de l'offre de mètres carrés commerciaux déjà existants dans la zone de chalandise, et des échanges pendulaires journaliers (et saisonniers le cas échéant).

Elle devra également démontrer qu'aucune friche existante en centre-ville ne permet l'accueil du projet envisagé, et, dans l'affirmative, démontrer qu'aucune autre friche existante en périphérie ne permet l'accueil dudit projet.

L'article L.752-6 est également complété par une disposition destinée à introduire un contrôle de la personne du pétitionnaire et de la régularité de sa situation administrative, ce qui n'était pas le cas jusqu'à présent : l'autorisation ne pourra en effet être délivrée ni cédée à quiconque exploite directement ou indirectement un commerce de manière illicite.

4. IMPACTS DE LA LOI

4.1. Impacts juridiques

L'article L.752-6 du Code de commerce, qui régit les conditions de délivrance de l'autorisation ou de l'avis favorable est modifié en son paragraphe I- s'agissant à la fois des contraintes juridiques et les contraintes matérielles. Il est également complété par trois paragraphes prévoyant l'introduction d'une condition de délivrance portant sur le projet lui-même (a contrario des critères, qui doivent seulement être pris en compte), d'une condition de délivrance portant sur la situation administrative du pétitionnaire, et d'une obligation de fournir les informations nécessaires à l'examen de ces conditions.

L'impact juridique le plus significatif réside dans le renversement de la charge de la preuve de du respect, par le projet, des contraintes législatives : si la délivrance de l'autorisation ou de l'avis favorable constituait autrefois le principe auquel il pouvait être dérogé si les commissions établissaient que le projet méconnaît les objectifs fixés par les textes, ce principe disparaît au profit d'une obligation, pour le pétitionnaire, de démontrer que le projet ne porte pas atteinte au tissu économique, d'une part, et qu'il ne pouvait être localisé à l'emplacement d'une friche existante, d'autre part.

S'agissant du contenu du dossier de demande d'autorisation, les dispositions de l'article R.752-4 à R.752-8 du Code de commerce devront être complétées pour faire apparaître l'exigence de production de l'étude d'impact visées au nouvel article L.752-6 III-, et l'exigence de justification de la licéité de la situation administrative de la société pétitionnaire.

4.2. Impacts sociaux, économiques et environnementaux

L'introduction d'un rapport de conformité entre le projet et les documents d'urbanisme communaux (OAP des PLU) et supra-communaux (DOO des SCOT) qui prévoient des contraintes portant sur l'implantation des équipements commerciaux, d'une part, et l'introduction de nouveaux critères portant sur l'absence d'atteinte au tissu économique et commercial, emporte des conséquences sociales et économiques significatives.

4.3. Impacts financiers et budgétaires

Les impacts financiers pour les porteurs de projet : la modification de l'article L.752-6 impose aux pétitionnaires de compléter leur dossier par la réalisation, par un organisme indépendant habilité par les services de l'État, d'une analyse d'impact du projet du l'emploi et sur l'animation du centre-ville des communes de la zone de chalandise. Ce coût viendra s'ajouter à celui de constitution du dossier de demande de permis de construire le cas échéant.

De même, le dossier de demande devra justifier de la licéité de l'exploitation actuelle opérée par le pétitionnaire, soit sur le site existant, soit s'agissant d'autres équipements commerciaux dont il assurerait l'exploitation.

Les impacts budgétaires pour les services de l'État : l'accroissement quantitatif et qualitatif du contenu des dossiers examinés par les CDAC va mobiliser de manière plus importante les services déconcentrés de l'État. Néanmoins, l'impact budgétaire de cette mesure devrait rester limité dans la mesure où la dématérialisation des procédures (envoi des convocations, des dossiers, dématérialisation des pièces du dossier, ...) est mise en place depuis plusieurs années.

4.4. Impacts administratifs

La modification du contenu des dossiers et des critères d'examen des dossiers de demande d'autorisation contraindra les services instructeurs à modifier leur grille d'analyse des demandes, sur la forme comme sur le fond :

- sur la forme déjà, dans la mesure où devront être vérifiées la production, par le pétitionnaire d'une étude d'impact du projet précisant les effets de ce dernier sur l'emploi et l'animation du centre-ville, la justification de la licéité de l'exploitation du pétitionnaire, le cas échéant, et la démonstration de l'absence d'existence d'une friche en centre-ville ou en périphérie ;

- sur le fond, ensuite, puisque les services instructeurs des directions départementales des territoires devront s'approprier les nouveaux critères et les nouvelles conditions de délivrance posées par la loi.

Sur ce dernier point, il convient de souligner que l'insuffisance des informations disponibles aujourd'hui sur l'existence de friches, sur le niveau des taux de vacance commerciale, et sur l'offre de mètres carrés disponibles dans la zone de chalandise risque de peser sur l'établissement des rapports d'instruction, et sur la prise de décision.

5. MODALITES D'APPLICATION DE LA REFORME

- Dans le temps

La mise en oeuvre de la loi portant Pacte national de revitalisation des centres-villes et centres-bourgs devra prévoir une entrée en vigueur différée, prévoyant une application aux seuls projets dont la demande aura été déposée postérieurement à une date fixée par la loi, afin de limiter les très nombreuses difficultés induites par l'incohérence des mesures transitoires prévues par la loi ACTPE du 18 juin 2014 et par le décret du 12 février 2015.

En revanche, l'anticipation de l'entrée en vigueur de la loi induira nécessairement, dans les mois précédent cette entrée en vigueur, un accroissement de la réalisation des projets qui, non assujettis au régime des autorisations d'exploitation commerciale du fait de leur surface (moins de 1.000 m²) ou leur nature (entrepôts de e-commerce), doivent le devenir à cette date.

- Dans l'espace

Le texte ne s'applique pas aux territoires d'outre-mer.

- Textes d'application

Il conviendra de modifier les dispositions des articles R.752-4 et suivants du Code de commerce, qui régissent le contenu des demandes d'autorisation d'exploitation commerciale.

ARTICLE 16 : GARANTIR LE RESPECT DES DÉCISIONS DES CDAC ET SANCTIONNER LES CAS D'EXPLOITATION ILLICITE EN PERMETTANT À DES PERSONNELS MUNICIPAUX HABILITÉS DE LES CONSTATER 

1. ÉTAT DES LIEUX ET OBLIGATION DE LÉGIFÉRER

La réglementation de l'urbanisme commercial est affectée d'une carence incontestable s'agissant, d'une part, de la vérification de la correcte mise en oeuvre des autorisations d'exploiter qui ont été délivrées, et d'autre part de la sanction des surfaces de vente exploitées de manière illicite.

S'agissant du premier point, il n'existe aujourd'hui aucun dispositif de vérification de la conformité des travaux portant sur la réalisation ou l'extension d'un équipement commercial, à tout le moins s'agissant de son volet régi par le Code de commerce.

Tout au plus cette vérification est-elle opérée dans le cadre de la législation de l'urbanisme : en effet, en application des dispositions des articles R.462-1 à R.462-10 du Code de l'urbanisme, le titulaire, ou son représentant, d'une autorisation d'urbanisme (permis de construire, permis d'aménager, déclaration préalable de travaux), doit, dès la fin des travaux, adresser une déclaration d'achèvement des travaux auprès des services de la mairie.

La déclaration d'achèvement des travaux prend la forme d'un formulaire, accompagné le cas échéant des attestations exigées par les textes (attestation de prise en compte de la réglementation thermique RT 2012, attestation de conformité aux règles d'accessibilité des personnes handicapées, attestation de conformité aux normes parasismique ou para-cycloniques) qui permet d'attester auprès de la mairie non seulement de l'achèvement des travaux mais également de leur conformité par rapport à l'autorisation d'urbanisme accordée.

Dès le dépôt de la déclaration d'achèvement et de conformité, la mairie peut procéder au contrôle sur place des travaux réalisés, lorsqu'elle l'estime nécessaire ou si elle a été alertée sur l'éventualité d'une non-conformité. Les agents municipaux assermentés peuvent alors procéder à une visite des lieux, qui doit intervenir dans un délai de 3 mois à partir de la date de réception de la déclaration, ce délai pouvant être porté à 5 mois lorsque le contrôle de la conformité constitue une obligation (car des travaux portant sur un immeuble inscrit au titre des monuments historiques ou situés dans un secteur sauvegardé, ou des travaux réalisés dans un secteur couvert par un plan de risques naturels, technologiques ou miniers, par exemple).

Passés ces délais, la mairie ne peut plus contester la conformité des travaux.

Si la mairie constate une anomalie, elle peut mettre en demeure le titulaire de l'autorisation d'urbanisme d'y remédier en effectuant les travaux nécessaires ou lui demander de déposer un permis de construire modificatif.

Ce dispositif est toutefois circonscrit au seul volet urbanistique des constructions réalisées, et n'est destiné qu'à permettre la vérification de la conformité des travaux à l'autorisation d'urbanisme délivrée.

Aucun dispositif identique n'est prévu pour permettre la vérification de la conformité des travaux à l'autorisation d'exploitation commerciale délivrée, s'agissant tout particulièrement de la surface de vente autorisée.

Tout au plus l'article R.752-44 du Code de commerce, introduit sous l'empire de la loi LME du 4 août 2008 et de la loi ACTPE du 18 juin 2014, prévoit-il que sur demande du préfet, « l'exploitant adresse un plan coté des surfaces de vente ou des pistes de ravitaillement, installations, équipements ou aménagements des magasins de commerce de détail, ensembles commerciaux ou points permanents de retrait ayant fait l'objet d'une autorisation d'exploitation commerciale »

Force est toutefois de constater que la communication de ces plans cotés est opérée sur demande du Préfet, qui, en pratique, n'en fait que rarement la demande, et qu'en outre le non-respect de cette demande n'est assortie d'aucune sanction administrative, civile ou pénale.

L'absence de dispositions spécifiques régissant l'achèvement et la conformité des autorisations d'exploitation commerciales fait donc en réalité obstacle à un contrôle effectif des travaux réalisés, et pèse sur l'engagement de poursuites envers les contrevenants.

Car, s'agissant du second point, force est de constater que le bilan des poursuites engagées est particulièrement décevant. Certes, l'article L.752-23 du Code de commerce prévoit un mécanisme particulier destiné à permettre la constatation des infractions, et leur poursuite.

Un rapport est ainsi d'abord établi par des agents de l'État, habilités, lorsqu'ils constatent l'exploitation illicite d'une surface de vente ; ce rapport est ensuite transmis au préfet du département d'implantation de l'équipement commercial.

Le préfet peut alors mettre en demeure l'exploitant concerné soit de fermer au public les surfaces de vente exploitées illégalement, soit de ramener sa surface de vente à celle accordée par l'autorisation d'exploitation délivrée, et ce dans un délai d'un mois. L'article L.752-23 ajoute que « Sans préjudice de l'application de sanctions pénales, il peut, à défaut, prendre un arrêté ordonnant, dans le délai de quinze jours, la fermeture au public des surfaces de vente exploitées illicitement, jusqu'à régularisation effective. Ces mesures sont assorties d'une astreinte journalière de 150 euros par mètre carré exploité irrégulièrement. »

Le dernier alinéa de l'article L.752-23 du Code de commerce prévoit enfin que le fait de ne pas excuser les mesures par le préfet est puni d'une amende de 15.000 euros. Mais ce dispositif est laissé à la libre appréciation du représentant de l'État dans le département, et force est d'admettre que l'inaction des préfets permet bien souvent la poursuite des exploitations illicites.

Aussi tous les acteurs (exploitants commerciaux, élus locaux,...) s'accordent à admettre l'impuissance des pouvoirs publics à lutter efficacement contre l'exploitation illicite de surfaces de vente : en effet, outre l'insuffisance des données communiquées aux services de l'État sur la mise en oeuvre effective, et à quelle date, des autorisation délivrées, l'insuffisance des effectifs mobilisés est pointée du doigt.

L'instruction du Gouvernement du 3 mai 2017 sur la législation en matière d'aménagement commercial soulignait ainsi que « Le Gouvernement a déjà été interpellé sur la question sensible de la poursuite des exploitations illicites. De plus en plus de procédures contentieuses sont d'ores et déjà pendantes, y compris sur le fondement de la rupture d'égalité de la part d'exploitants qui, après s'être soumis aux exigences de la procédure d'autorisation, n'entendent pas subir la concurrence, déloyale, de tiers qui s'affranchissent de ces règles. », et d'ajouter : « Par conséquent, les mesures de mises en demeure et les arrêtés de fermeture prévus à l'article L.752-23 du code de commerce qui relèvent de votre autorité, doivent permettre de faire respecter la loi, y compris en dissuadant les velléités d'exploitation illicite » (page 3 : paragraphe 1.1.2).

Pour exemple, on signalera le cas de la galerie commerciale attenante à l'hypermarché Carrefour de Châteauneuf-les-Martigues, dans laquelle 16 boutiques étaient illégalement exploitées. L'association "En toute franchise" avait demandé au préfet des Bouches-du-Rhône de faire constater les surfaces exploitées illégalement, en vain. Aux termes d'un jugement n° 1602152 du 20 avril 2017, le tribunal administratif de Marseille a annulé cette décision implicite de refus, après avoir considéré que, dès lors que l'infraction était constituée, le préfet était tenu de faire constater l'exploitation illégale et d'en dresser procès-verbal.

2. OBJECTIFS POURSUIVIS

La modification du régime de contrôle et de sanction de l'exploitation illicite de surfaces de ventes s'impose afin de garantir le respect des autorisations d'exploitation commerciale délivrées par les commissions d'aménagement commercial, et par conséquent garantir l'égalité des exploitants devant les charges publiques tout en assurant le respect d'une concurrence loyale entre ces derniers, rappelée par l'article L.750-1 du Code de commerce.

3. OPTIONS ET DISPOSITIFS RETENUS

Il a été décidé de modifier la rédaction des dispositions de l`article L.752-23 du Code de commerce de la manière suivante :

- en premier lieu, et préalablement à la description du régime de contrôle et de sanction, est introduite l'obligation, pour le bénéficiaire de l'autorisation d'exploitation commerciale, de produire, dans les deux mois suivant la réception des travaux, auprès du représentant de l'État, du maire et du président de l'EPCI dont la commune d'implantation est membre, un certificat délivré par un organisme habilité par le préfet, attestant du respect de l'autorisation d'exploitation commerciale délivrée ;

- en deuxième lieu, la liste des personnes habilitées à constater l'exploitation illicite de surfaces de ventes : alors même que les dispositions actuelles de l'article L.752-23 ne permettent qu'aux seuls agents de l'État (agents du ministère de l'économie, agents de l'autorité de la concurrence, agent du ministère de la Justice, ...) d'établir un rapport en cas de constatation d'une infraction aux exigences d'autorisation d'exploitation commerciale, il est proposé d'étendre cette faculté aux agents habilités par l'autorité municipale, ou par le président de l'établissement public de coopération intercommunale, lesquels pourront donc également dresser un rapport et le communiquer au préfet pour l'engagement des poursuites ;

- en troisième lieu, la faculté, pour le représentant de l'État dans le département, d'engager les poursuites, est remplacée par double obligation : la première obligation porte d'abord sur l'envoi d'une mise en demeure de l'exploitant de fermer au public les surfaces illicitement exploitées, dans le délai d'un mois compter de la transmission du constat des infractions. La seconde obligation porte sur l'édiction d'un arrêté ordonnant, dans le délai de 15 jours suivant sa notification, la fermeture au public des surface de vente illicites, jusqu'à régularisation effective sous astreinte journalière de 150 euros par m² exploité illicitement.

4. IMPACTS DE LA LOI

4.1. Impacts juridiques

La nouvelle rédaction de l'article L.752-23 emporte un impact juridique significatif, celui de faciliter la constatation des infractions au régime d'autorisation préalable d'exploitation commerciale, d'abord, mais surtout de contraindre le représentant de l'État dans le département à exercer son pouvoir de police administrative,

Une telle obligation n'est pas sans incidence pour l'État : en effet, toute carence dans l'exercice de ce pouvoir constituerait une illégalité fautive, de nature à engager sa responsabilité dans l'hypothèse où un tiers, par exemple un concurrent, viendrait à subir un démontrer que cette carence est directement la cause d'un préjudice, tel que la baisse de son chiffre d'affaires.

Une telle carence fautive a déjà été sanctionnée par le tribunal administratif de Marseille aux termes d'une décision du 20 avril 2017, dans la mesure où les agents de l'État sont déjà tenus de constater les surfaces illégalement exploitées ; elle le sera désormais tout autant si, tout en constatant les exploitations illicites, le préfet s'abstient de mettre en demeure l'exploitant de régulariser sa situation, et s'abstient de dresser procès-verbal si la mise en demeure reste vaine.

4.2. Impacts sociaux, économiques et environnementaux

En amont, l'introduction d'une obligation, pour le pétitionnaire, de faire établir, à l'issue des travaux, un certificat par un organisme indépendant habilité par le préfet, attestant de l'achèvement des travaux et de leur conformité à l'autorisation d'exploitation commerciale délivrée, présente un double avantage :

- elle est d'abord incontestablement de nature à responsabiliser le bénéficiaire de l'autorisation, qui s'engage directement, par la fourniture de ce certificat, sur le respect de l'autorisation ;

- elle permet ensuite à l'ensemble des autorités concernées par l'aménagement commercial de s'assurer que les projets autorisés sont effectivement réalisés (ce qui n'est pas toujours le cas), et que cette réalisation est bien conforme à l'autorisation délivrée.

En aval, la facilitation des constatations des infractions, d'une part, et l'introduction d'une systémisation des poursuites, d'autre part, permet de garantir le respect des autorisations délivrées, et de sécuriser la situation des exploitants légitimes.

4.3. Impacts financiers et budgétaires

Les impacts financiers pour les porteurs de projet : l'introduction d'une obligation de faire établir un certificat d'achèvement et de conformité des travaux par un organisme indépendant habilité induit certes, une dépense supplémentaire pour le pétitionnaire. Néanmoins, cette dépense nouvelle devrait rester très limitée et en tout état de cause non rédhibitoire.

Les impacts budgétaires pour les services de l'État : l'introduction d'une obligation de dresser constat de l'exploitation illicite de surfaces de vente dès qu'une telle illégalité aura été portée à leur connaissance exigera une mobilisation supplémentaire des services de l'État, accrue par l'obligation de notifier, d'abord, une mise en demeure de régularisation, et d'établir, ensuite, un arrêté ordonnance la fermeture des surfaces illicitement exploitées. Néanmoins, l'impact budgétaire de cette mesure devrait rester limité dans la mesure où, s'agissant de la constatation des infractions, les services des collectivités territoriales et de leurs établissements publics pourront également, désormais, établir ces constats.

Les impacts budgétaires pour les services des collectivités territoriales et de leurs établissements publics : l'élargissement des personnes habilitées à dresser constat de l'existence de surface illicitement exploitées induira une sollicitation plus importante des services municipaux : néanmoins, cet accroissement demeurera limité pour chacune des collectivités concernées, ces dernières n'étant compétentes qu'à l'égard des infractions relevées sur son territoire.

4.4. Impacts administratifs

Les services déconcentrés de l'État chargés de l'application, dans le département, de l'application du régime de l'aménagement commercial, de même que les services des collectivités territoriales et de leurs établissements publics seront plus sollicités pour l'enregistrement des déclarations d'achèvement, pour le traitement des réclamations, pour l'établissement des rapports de constat et le suivi des relations avec les services de l'État.

De même, les juridictions civiles, d'une part, et administratives, d'autre part, pourraient être saisies d'un plus grand nombre de recours introduits par des exploitants concurrents se prévalant d'un préjudice, réel ou supposé.

Enfin, il s'agira de déterminer les modalités et les critères d'habilitation, par le représentant de l'État dans le département, des organismes indépendants compétents pour l'établissement de la déclaration d'achèvement et de conformité introduite par l'article L.752-23 I- du Code de commerce.

5. MODALITES D'APPLICATION DE LA REFORME

- Dans le temps

La mise en oeuvre de la loi portant Pacte national de revitalisation des centres-villes et centres-bourgs pourra prévoir, sur ce point, une entrée en vigueur immédiate, aucun régime transitoire n'étant nécessaire. L'obligation de dépôt de l'attestation d'achèvement et de conformité à l'autorisation d'exploitation commerciale pourrait ainsi recevoir application à tous travaux achevés après l'entrée en vigueur de la loi, sous réserve naturellement que les habilitations des organismes compétents aient été opérées et notifiées.

- Dans l'espace

Le texte ne s'applique pas aux territoires d'outre-mer.

- Textes d'application

Il conviendra de modifier les dispositions de l'article R.752-44 du Code de commerce, la production des plans côtés des surfaces de vente ou des pistes de ravitaillement devenant une obligation et non plus une faculté.

ARTICLE 17 : RENFORCER L'OBLIGATION DE DÉMANTÈLEMENT ET DE REMISE EN ÉTAT DES SITES SUR LESQUELS UNE EXPLOITATION COMMERCIALE A CESSÉ 

1. ÉTAT DES LIEUX ET OBLIGATION DE LÉGIFÉRER

La loi ALUR du 24 mars 2014 a introduit à l'article L.752-1 du Code de commerce un nouveau dispositif, faisant peser sur le propriétaire d'un site d'implantation bénéficiant d'une autorisation d'exploitation commerciale la responsabilité de son démantèlement et de la remise en état de ses terrains d'assiette en cas de cessation d'activité et si aucune réouverture au public n'intervient sur le même emplacement pendant un délai de trois ans à compter de cette cessation ou, en cas de procédure de redressement judiciaire de l'exploitant, du jour où le propriétaire a recouvré la disposition des locaux.

Ce dispositif a été précisé par le décret n° 2015-165 du 12 février 2015, qui a circonscrit le champ d'application de cette obligation de démantèlement et de remise en état, et précisé les obligations induites et les sanctions encourues (Articles R.752-45 à R.752-48 du Code de commerce).

Force est toutefois de constater que, même si le dispositif est relativement nouveau (2014 et 2015), il est dans les faits rarement mis en oeuvre.

Deux griefs principaux peuvent être formulés à l'égard du mécanisme :

- d'abord, force est de constater que l'obligation du propriétaire de notifier au préfet la date de cessation d'activité, posée par l'article R.752-45, n'est assortie d'aucune sanction : or l'obligation faite aux propriétaires des immeubles de notifier au préfet du département de la commune d'implantation les mesures prévues pour procéder au démantèlement et à la remise en état du site s'impose à l'expiration du délai de trois ans suivant cette déclaration de cessation d'activité. Or si cette dernière n'est pas opérée, la notification des engagements de démantèlement et de remise en état ne l'est pas plus ;

- ensuite, il est reproché au mécanisme de prévoir une mise en oeuvre discrétionnaire, tant par le préfet que par l'autorité compétente pour délivrer le permis de construire : en effet, l'article R.752-48 du Code de commerce prévoit que « Le préfet du département de la commune d'implantation peut constater la carence du ou des propriétaires du site à respecter les prescriptions de la présente section. Celui-ci dispose d'un délai de quinze jours pour formuler ses observations et peut demander à être entendu ». L'article ajoute que le préfet informe l'autorité compétente pour délivrer le permis de construire, et que dans l'hypothèse où le propriétaire de l'immeuble ne respecterait pas les obligations de démantèlement et de remise en état, « l'autorité compétente pour délivrer le permis de construire peut prendre ou faire exécuter les mesures nécessaires, aux frais et risques du ou des propriétaires du site ».

Cette simple faculté, et l'absence d'obligation de constater la carence du propriétaire et de faire exécuter les mesures nécessaires, ne contribue donc pas à favoriser la mise en oeuvre du dispositif.

L'objectif affiché de la loi ALUR du 24 mars 2014 de lutte contre les friches commerciales n'est donc pas atteint en raison de la timidité du dispositif, alors pourtant que le phénomène de déplacement et extension des équipements commerciaux s'accroît.

2. OBJECTIFS POURSUIVIS

Le renforcement du dispositif s'impose pour endiguer la production massive de friches commerciales non traitées, consommatrices d'espaces et nuisant à la préservation des paysages, et pour renforcer la responsabilité des propriétaires de sites qui, dans certains cas, font le choix d'abandonner un équipement commercial dès lors que sa remise aux normes serait plus coûteuse.

La préservation de l'environnement se traduisant aussi par la préservation des espaces paysagers, urbains et ruraux, rien ne vient justifier que le traitement de la cessation de l'exploitation d'une activité commerciale soit différent de celui de la cessation d'activité d'une installation classée pour l'environnement. L'objectif est donc de transposer au cas des friches commerciales, en l'adaptant, le régime juridique aujourd'hui existant en matière de remise en état des installations classées pour la protection de l'environnement.

3. OPTIONS ET DISPOSITIFS RETENUS

Il a été décidé de compléter la rédaction de l`article L.752-1 du Code de commerce en introduisant trois alinéas permettant aux services de l'État d'être informés et d'intervenir dès la fin de l'exploitation commerciale, et en tout état de cause à l'expiration du délai de trois ans suivant la cessation de l'activité.

Le dispositif proposé se décline en deux étapes :

- la première étape est mise en oeuvre dès la cessation de l'exploitation commerciale. Il est ici prévu que le représentant de l'État dans le département doit s'assurer, auprès du propriétaire du site, des dispositions prises par ce dernier pour mettre en oeuvre, dans les délais prescrits, les opérations de démantèlement et de remise en état des terrains, ou de transformation en vue de l'exercice d'une autre activité. En cas de carence ou d'insuffisance de ces dispositions proposées par le propriétaire, le préfet doit mettre en demeure le ou les propriétaires de les lui présenter dans un délai déterminé, ce dont il informe l'autorité compétente pour délivrer le permis de construire. Le constat de carence ne serait donc plus une simple faculté pour l'autorité préfectorale tandis que l'autorité compétente pour délivrer le permis de construire serait informée systématiquement pour être ensuite en mesure de poursuivre et de sanctionner le ou les propriétaires. Si à l'expiration de ce délai, fixé par voie réglementaire (qui pourrait raisonnablement être de trois mois) ce ou ces derniers n'ont pas obtempéré à l'injonction préfectorale, le préfet pourrait les contraindre à consigner entre les mains d'un comptable public une somme répondant du montant des travaux à réaliser, laquelle serait restituée à l'exploitant au fur et à mesure de l'exécution des mesures prescrites ;

- dans un deuxième temps, à l'expiration du délai de trois ans prévu pour la remise en état, après une mise en demeure du préfet restée sans effet, celui-ci pourrait, au même titre que l'autorité compétente pour délivrer le permis de construire faire procéder d'office aux frais du ou des propriétaires, au démantèlement et à la remise en état du site.

Le texte prévoit également que lorsqu'un propriétaire n'a pas respecté ses obligations de démantèlement et de remise en état d'un site inexploité depuis plus de trois ans, il ne peut lui être délivré de nouvelle autorisation d'exploitation commerciale.

4. IMPACTS DE LA LOI

4.1. Impacts juridiques

La nouvelle rédaction de l'article L.752-1 fait peser des obligations juridiques nouvelles sur le propriétaire d'un équipement commercial, mais également sur les services de l'État :

- s'agissant du propriétaire, ce dernier devra, dès la cessation d'activité, prévoir les mesures qu'il envisagera de mettre en place à terme dans l'hypothèse où la cessation d'activité devrait se prolonger plus de trois ans, et les soumettre au préfet ;

- s'agissant du préfet, ce dernier se trouve désormais en situation de compétence liée pour s'assurer de l'existence et de la suffisance des dispositions prévues par le propriétaire pour assurer le démantèlement. En revanche, le préfet retrouve son pouvoir d'opportunité s'agissant de la notification, au propriétaire, d'une obligation de consignation des sommes répondant du montant des travaux à réaliser, et s'agissant de la mise en oeuvre, d'office et aux frais du propriétaire, au démantèlement et à la remise en état du site.

4.2. Impacts sociaux, économiques et environnementaux

L'impact de la modification de l'article L.752-1 sera essentiellement d'ordre environnemental : le sujet des friches commerciales prend en effet une place grandissante dans le débat public sur la consommation économe de l'espace et sur la préservation des paysages naturels et urbains (traitement des entrées de ville).

L'introduction de l'obligation de prévoir des mesures de démantèlement et de remise en état dès la cessation d'activité, même si ces mesures ne sont finalement pas mises en oeuvre (si la réouverture à la clientèle s'opère, si la transformation pour l'exercice d'une autre activité est prévue,...) permet d'une part une anticipation dans le traitement des friches potentielles, et d'autre part une responsabilisation des propriétaires d'équipements commerciaux : en effet, la réflexion induite dès la cessation d'activité et le chiffrage des mesures de démantèlement ou de remise en état peut conduire le propriétaire à ne pas attendre l'expiration du délai de trois ans avant d'agir, et de l'inciter à prévoir des solutions alternatives.

4.3. Impacts financiers et budgétaires

Les impacts financiers pour les propriétaires d'équipements commerciaux : l'introduction d'une obligation de prévoir les mesures propres à assurer le démantèlement ou la remise en état ou la transformation d'un équipement commercial resté inexploité durant trois ans induit une dépense supplémentaire pour le pétitionnaire. Néanmoins, cette dépense nouvelle devrait rester très limitée et en tout état de cause non rédhibitoire.

Les impacts budgétaires pour les services de l'État : l'introduction d'une obligation de s'assurer que le propriétaire d'un équipement commercial détaille, dès la cessation de l'activité, les mesures de démantèlement et de remise en état, exigera une mobilisation supplémentaire des services de l'État, se traduisant par une vigilance accrue sur les déclarations de cessation d'activité, et par la nécessité de vérifier que le détail des mesures exposées par le propriétaire sont suffisantes au regard de la taille et des caractéristiques de l'équipement concerné.

4.4. Impacts administratifs

Les services déconcentrés de l'État chargés de l'application, dans le département, de l'application du régime de démantèlement des équipements commerciaux demeurés inexploités durant une durée supérieure à 3 ans, devront prévoir un suivi particulier des équipements commerciaux, soit par nom du propriétaire, soit pour chaque équipement commercial pris individuellement, et ce dès l'enregistrement de la déclaration de la cessation de l'exploitation.

Par ailleurs, il s'agira d'assurer la transmission des informations entre les services de l'État et ceux de la commune d'implantation du projet, dans la mesure où les nouvelles dispositions donnent également au représentant de l'État la compétence, jusque-là réservée à l'autorité chargée de la délivrance du permis de construire, pour faire procéder d'office, aux frais du propriétaire, au démantèlement et à la remise en état du site.

5. MODALITES D'APPLICATION DE LA REFORME

- Dans le temps

La mise en oeuvre de la loi portant Pacte national de revitalisation des centres-villes et centres-bourgs devra prévoir, sur ce point, une entrée en vigueur réservée aux seules déclarations de cessation d'activité notifiées après l'entrée en vigueur de la loi, de telle sorte que ce mécanisme ne vienne pas s'appliquer aux équipements dont la cessation d'activité est déjà intervenue mais pour lesquels le délai de trois ans n'est pas encore échu.

- Dans l'espace

Le texte ne s'applique pas aux territoires d'outre-mer.

- Textes d'application

Il conviendra de modifier les dispositions de l'article R.752-45 à 48 du Code de commerce du Code de commerce.

ARTICLE 18 : RENFORCER LA PORTÉE DES DÉCISIONS DES CDAC

1. ÉTAT DES LIEUX ET OBLIGATION DE LÉGIFÉRER

L'article L.752-17 du Code de commerce dispose que le pétitionnaire, le représentant de l'État dans le département, tout membre de la CDAC, tout professionnel dont l'activité, exercée dans la zone de chalandise, est susceptible d'être affectée par le projet, ou toute association les représentant, peuvent former un recours devant la Commission nationale d'aménagement commercial, dont la décision vient alors se substituer à celle de la commission départementale.

En 2016, selon le rapport d'activité de la CNAC, sur 1.107 projets examinés par les CDAC, 979 ont bénéficié d'une autorisation ou d'un avis favorable (représentant près de 2 millions de m² de surface de vente), tandis que 128 projets ont été refusés ou ont fait l'objet d'un avis défavorable.

Parmi ces décisions, 306, soit 27,6 % des dossiers étudiés en CDAC, ont fait l'objet d'un recours devant la CNAC : 253 autorisations ou avis favorables sur 979 ont été contestés (soit 25,84 %), tandis que 53 refus ou avis défavorables sur 128 (soit 41 %) l'ont été. Ce sont plus de 50 % des surfaces examinées par les CDAC, soit près d'1,2 million de m², dont l'examen a été porté devant CNAC, ce chiffre étant en hausse de près de 7 points.

L'examen des recours par la CNAC apporte un éclairage utile sur le traitement des recours selon que le projet avait été initialement autorisé par la commission départementale, ou refusé. En effet, sur les 306 recours introduits devant la CNAC contre les autorisations ou avis favorables délivrés, 85 recours ont été admis, soit 27,77 %, conduisant au rejet du projet.

S'agissant des 53 recours introduits devant la CNAC contre les refus d'autorisation ou d'avis favorables, 20 recours ont été admis, soit 37,73 %, conduisant à l'acceptation des projets pourtant rejetés localement. Un tel constat interpelle, surtout lorsque l'on rappelle que 41 % des refus d'autorisation ou avis défavorables sont contestés auprès de la CNAC.

Ce sujet a été évoqué à de nombreuses reprises par les élus locaux lors de la consultation lancée par le groupe de travail sénatorial : ils n'ont ainsi pas manqué de faire valoir que « les dossiers refusés obtiennent des réponses favorables en commission nationale », que « la commission nationale, sans venir sur le terrain, modifie les avis de la CDAC », ou que « les porteurs de projets de moyenne surface, déboutés en commission départementale, obtiennent gain de cause auprès de la commission nationale », soulignant alors que « les aménageurs sont patients et ils gagnent en appel ».

Les élus locaux ont ainsi exprimé leur crainte d'être dépossédés de leur compétence en matière d'aménagement, et de se voir imposer un équipement commercial dont pourtant ils ne voulaient pas, par une commission nationale déconnectée de leurs préoccupations économiques et environnementales de terrain et qui, de surcroît, ne prend pas la peine de les interroger sur les raisons du refus exprimé.

En effet, sur ce point, les élus locaux reprochent au mécanisme actuel de ne pas les associer suffisamment à la prise de décision en commission nationale, alors même que la connaissance, par les membres de cette dernière, des réalités locales des dossiers concernés est précieuse, et que la seule prise en compte du procès-verbal d'audition de la CDAC et du rapport d'instruction de la direction départementale des territoires (DDT) se révèle souvent insuffisante.

2. OBJECTIFS POURSUIVIS

Les élus locaux ont très clairement exprimé leur souhait de conserver la maîtrise de l'aménagement de leur territoire, à tout le moins s'agissant des refus qu'ils auraient pu formuler à l'échelon local : rappelant en effet que le principe jurisprudentiel posé par le Conseil d'État selon lequel la délivrance de l'autorisation constitue le principe, et le refus l'exception, ils considèrent qu'un refus opposé à l'échelon départemental se révèle nécessairement justifié, car reposant sur la prise en compte la plus juste des données locales concernant l'animation de la vie urbaine et rurale, les effets du projet sur les flux de circulation, et la contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment.

Ils ont également exprimé le souhait de pouvoir exposer, auprès des membres de la CNAC, les raisons ayant justifié le refus, et qui auraient pu être insuffisamment reportées dans la décision elle-même, et celui de pouvoir être associés à la prise de décision par la CNAC.

Une telle démarche permettra, à n'en pas douter, une meilleure compréhension réciproque entre les commissions départementales et la commission nationale, voire d'éviter une contradiction entre leurs décisions respectives.

3. OPTIONS ET DISPOSITIFS RETENUS

Pour atteindre cet objectif, il est donc proposé l'introduction d'un dispositif législatif à effet de cliquet, limité aux seules décisions de refus d'autorisation ou d'avis défavorable exprimé à l'échelon départemental.

Ainsi, il est proposé d'introduire, à l'article L.752-17 du Code de commerce, un article II bis, prévoyant qu'en cas d'avis défavorable émis par une commission départementale, seule une décision adoptée à l'unanimité des membres de la CNAC permettrait d'autoriser le projet.

De surcroît, dans l'hypothèse où l'autorisation ou l'avis favorable serait délivrée à l'unanimité par la CNAC, la commission départementale disposerait de la faculté, dans le délai d'un mois suivant la notification de la décision à la commission départementale, de décider de maintenir son refus d'autorisation d'exploitation commerciale, ou son avis défavorable, à l'unanimité de ses membres.

Cette seconde décision de la CDAC viendrait alors se substituer à celle de la commission nationale.

Par ailleurs, il est également proposé qu'un membre de la CDAC concernée soit, si cette dernière le souhaite, auditionné par la CNAC à l'occasion de l'examen de chaque recours. Ce membre ne prendra toutefois pas part au vote de la commission nationale.

4. IMPACTS DE LA LOI

4.1. Impacts juridiques

L'introduction d'un tel dispositif impose la modification des articles L.752-17 et L.752-19 du Code de commerce, mais également des dispositions de l'article L.752-14 du Code de commerce qui régit les modalités de délivrance de l'autorisation ou de l'avis défavorable, pour tenir compte de l'hypothèse d'un nouvel examen par la CDAC en cas de délivrance, à l'unanimité, de l'autorisation ou de l'avis favorable initialement refusé.

Il conviendra également d'adapter le régime d'instruction des demandes de permis de construire, le cas échéant : en effet, l'article R.423-37 du Code de l'urbanisme prévoit que « Lorsque (...), la délivrance du permis est subordonnée à un avis favorable de la Commission nationale d'aménagement commercial, le délai d'instruction est prolongé de cinq mois. », ou de deux mois dans certaines hypothèses. »

L'introduction du dispositif prévu à l'article L.752-17 exigera de prévoir une prolongation supplémentaire de deux mois de l'instruction de la demande de permis de construire.

4.2. Impacts sociaux, économiques et environnementaux

L'impact de ce dispositif sur les plans économique et environnemental restera très limité. En revanche, l'impact social sera indiscutable : en effet, la réappropriation, par les commissions départementales, de la décision finale s'agissant du refus d'implantation ou d'extension d'un équipement commercial renforcera la position des élus locaux en matière d'aménagement commercial.

4.3. Impacts financiers et budgétaires

Les impacts financiers pour les porteurs du projet : l'introduction d'un mécanisme de cliquet dans la procédure d'examen des demandes d'autorisation ou d'avis aura un effet s'agissant de la durée d'instruction de cette demande.

En effet, si la commission nationale autorise ou rend un avis favorable, à l'unanimité de ses membres, et si la commission départementale décide de se ressaisir du dossier, le délai d'instruction sera allongé, d'une part du délai de notification de la décision, par la CNAC à la CDAC, délai qui peut atteindre aujourd'hui à plusieurs semaines, d'autre part du délai d'un mois imparti à la commission départementale pour se prononcer de nouveau. Or, durant ce délai d'instruction, le permis de construire ne peut pas être délivré.

Les impacts budgétaires pour les services de l'État : l'introduction du dispositif de cliquet n'aura aucun impact à l'échelon de la CNAC, seules une exigence de convocation d'un membre de la CDAC et une exigence d'unanimité étant introduites. Elle aura en revanche un effet à l'échelon départemental, puisque une nouvelle réunion devrait être organisée pour permettre la confirmation, à l'unanimité des membres, du refus initialement imposé.

Cet impact budgétaire sera toutefois marginal : en effet, on rappellera que les décisions de refus censurées par la CNAC se sont élevées à 20 décisions seulement au cours de l'année 2016. De surcroît, aucune nouvelle instruction, mobilisant les services de la préfecture, n'est prévue préalablement à la nouvelle décision de la CDAC.

4.4. Impacts administratifs

Les impacts administratifs de l'introduction de ce nouveau dispositif seront limités : il appartiendra aux services instructeurs de la CNAC (direction générale des Entreprises) de distinguer ceux des recours qui sont introduits contre des décisions départementales de refus, pour attirer l'attention de la CNAC sur la condition d'unanimité des voix requises par les nouveaux textes.

De manière générale, les services de la CNAC devront interroger les commissions départementales, lors de la demande de communication du dossier complet, sur le nom du représentant de la CDAC qui pourra être entendu par la commission nationale lors de l'examen du recours.

À l'échelon départemental, les impacts administratifs du dispositif seront également limités : aucune nouvelle instruction, mobilisant les services de la préfecture, n'est en effet exigée préalablement à la nouvelle décision de la CDAC, et tout au plus une nouvelle réunion devra être organisée pour le réexamen du projet si la CDAC souhaite maintenir sa décision.

5. MODALITES D'APPLICATION DE LA REFORME

- Dans le temps

La mise en oeuvre de la loi portant Pacte national de revitalisation des centres-villes et centres-bourgs devra prévoir, sur ce point, un régime transitoire, afin d'éviter toute difficulté d'application.

Une application aux seules décisions départementales rendues après une date fixée par la loi semble constituer un compromis acceptable pour permettre une entrée en vigueur rapide tout en écartant les difficultés liées aux annulations juridictionnelles de certaines décisions de la CNAC.

- Dans l'espace

Le texte ne s'applique pas aux territoires d'outre-mer.

- Textes d'application

Il conviendra de modifier les dispositions de l'article R.752-16 du Code de commerce qui régit les modalités de vote de la commission départementale

ARTICLE 19 : PRÉVOIR UN DROIT D'OPPOSITION DU PRÉFET À UNE AUTORISATION D'EXPLOITATION COMMERCIALE POUR ASSURER LA COHÉRENCE AVEC L'INTERVENTION DE LA PUISSANCE PUBLIQUE

1. ÉTAT DES LIEUX ET OBLIGATION DE LÉGIFÉRER

L'article L.750-1 du Code de commerce dispose que « Les implantations, extensions, transferts d'activités existantes et changements de secteur d'activité d'entreprises commerciales et artisanales doivent répondre aux exigences d'aménagement du territoire, de la protection de l'environnement et de la qualité de l'urbanisme. Ils doivent en particulier contribuer au maintien des activités dans les zones rurales et de montagne ainsi qu'au rééquilibrage des agglomérations par le développement des activités en centre-ville et dans les zones de dynamisation urbaine. » Il ajoute que « Dans le cadre d'une concurrence loyale, ils doivent également contribuer à la modernisation des équipements commerciaux, à leur adaptation à l'évolution des modes de consommation et des techniques de commercialisation, au confort d'achat du consommateur et à l'amélioration des conditions de travail des salariés ».

L'article L.750-1-1 dudit code, modifié pour la dernière fois par la loi ACTPE du 18 juin 2014, dispose pour sa part que « dans le respect des orientations définies à l'article L.750-1, le Gouvernement veille au développement équilibré des différentes formes de commerce en contribuant à la dynamisation du commerce de proximité, au moyen des aides prévues à l'article 4 de la loi n° 89-1008 du 31 décembre 1989 relative au développement des entreprises commerciales et artisanales (...) ».

Si la régulation du développement des équipements commerciaux relève de la compétence de commissions départementales composées essentiellement d'élus locaux, force est de souligner néanmoins que le rôle de l'État dans le fonctionnement des commissions départementales est très important.

C'est en effet le Préfet qui désigne, par arrêté, et sur proposition de l'association des maires du département, le représentant des maires et des intercommunalités au niveau départemental (article R.751-1 du Code de commerce). C'est encore lui qui fixe, par arrêté et pour chaque demande d'autorisation, la composition de la commission départementale qui devra se prononcer sur la demande (article R.751-2 du Code de commerce), et qui détermine le nombre d'élus et de personnalités qualifiées de chacun des autres départements concernés, appelés à compléter la commission si la zone de chalandise prise en compte pour le projet excède les limites du département (articleR.751-3 du Code de commerce).

De même, l'instruction des demandes d'autorisation ou d'avis favorable est conduite par les services de la direction départementale des territoires, placés sous la responsabilité du Préfet, tandis que le secrétariat de la commission départementale est assuré par les services placés sous l'autorité du Préfet (Article R.751-5 du Code de commerce).

La réunion de la commission départementale est, enfin, placée sous la présidence du préfet (article L .751-2 du Code de commerce), qui ne prend toutefois pas part au vote : tel était également le cas dans le cadre du régime de l'équipement commercial, avant la publication de la LME du 4 août 2008 (ancien article L.752-14 alinéa 2 du Code de commerce).

Pourtant, alors même que l'État est particulièrement présent pour encadrer formellement et procéduralement l'examen des dossiers de demande d'autorisation, et ainsi assurer l'équilibre entre les parties en présence, force est de constater qu'hormis la possibilité qui lui est réservée par l'article L.752-17 de saisir la CNAC d'un recours contre la décision départementale, le Préfet ne dispose pas des pouvoirs qui devraient lui revenir alors même que l'État prend des engagements financiers ambitieux et engage des réformes législatives et réglementaires difficiles pour assurer la revitalisation des centres villes.

2. OBJECTIFS POURSUIVIS

L'examen des décisions des commissions d'aménagement commercial (départementales et nationale), permet déjà de constater qu'une autorisation ou un avis favorable puissent être refusés s'ils sont de nature à compromettre des investissements publics réalisés pour le renforcement et la rénovation du commerce de centre-ville (la CNAC a ainsi, en 2016, refusé la délivrance d'une autorisation pour un projet d'extension de 6 382 m² d'un ensemble commercial se traduisant par une augmentation de 103% de sa surface de vente, dès lors que « cette augmentation contribuera à renforcer un pôle commercial périphérique au détriment de l'animation du centre-ville (...) alors que cette commune a bénéficié de subventions au titre du FISAC » : Décision du 28 avril 2016, n°2908T).

Dans cette même logique de préservation des finances publiques, il est proposé de permettre au représentant de l'État dans le département de renforcer son rôle au sein des commissions départementales de la manière suivante :

- en lui permettant, d'une part, de formuler un avis sur chaque projet, avis qui sera rendu public ;

- en lui accordant d'autre part un droit de veto sur les projets qui lui paraîtraient incompatibles avec les actions ou engagements financiers de l'État et destinés tant à l'habitat qu'à l'activité économique, situés en centre-ville.

3. OPTIONS ET DISPOSITIFS RETENUS

Le renforcement de la position de l'État dans l'instruction des demandes d'autorisation à l'échelon départemental induit une modification de la rédaction de l'article L.752-14 du Code de commerce, qui régit les modalités de prise de décision de la CNAC.

La disposition qui prévoit que le Préfet préside la commission départementale sans prendre part au vote est complétée d'une phrase aux termes de laquelle le préfet donne un avis, rendu public, sur chaque projet.

Un alinéa supplémentaire est inséré, qui prévoir que le préfet peut former opposition à une décision d'autorisation d'exploitation commerciale qui lui paraîtrait de nature à aller à l'encontre des objectifs poursuivis par l'État dès lors que la commune d'implantation du projet, une commune limitrophe, ou une commune de l'EPCI dont la commune d'implantation est membre bénéficient :

- d'une action ou d'un engagement financier de l'État, destiné à préserver l'habitat, les commerces, ou l'activité économique de son centre ;

- ou d'une opération de sauvegarde économique et de revitalisation OSER ;

- ou d'une opération programmée d'amélioration de l'habitat ;

- ou d'une opération de requalification des quartiers anciens dégradés,

- ou lorsque l'utilité publique d'une expropriation a été déclarée par l'autorité compétente de l'État dans le périmètre du centre-ville.

4. IMPACTS DE LA LOI

4.1. Impacts juridiques

La décision prise par le préfet et introduite par le dernier alinéa du I de l'article L.752-14 revêt le caractère d'un droit de veto, et non pas d'une voix prépondérante en cas de partage des voix.

Le dispositif signifie que nonobstant la décision prise par les membres de la commission, y compris à l'unanimité, le préfet peut faire échec à l'implantation ou à l'extension d'un équipement commercial.

La décision demeure susceptible de recours dans les conditions prévues à l'article L.752-17 du Code de commerce. 

Si un dispositif identique n'est pas prévu à l'échelon national, il ne fait pas de doute que la décision du Préfet et sa nécessaire motivation seront de nature à peser sur la décision de la CNAC.

4.2. Impacts sociaux, économiques et environnementaux

L'impact de ce dispositif sur les plans social et environnemental restera très limité. En revanche, l'impact budgétaire sera indiscutable, en particulier s'agissant de la préservation des finances publiques : le préfet est en effet le mieux placé pour identifier les interventions financières et opérationnelles de l'État dans le département et en particulier dans la zone de chalandise, et pour identifier si le projet est de nature à compromettre, ou non son efficacité.

4.3. Impacts financiers et budgétaires

Les impacts financiers pour les porteurs du projet : l'introduction d'un mécanisme de véto ouvert au préfet n'emporte aucune conséquence financière à l'égard des porteurs de projets. Néanmoins, dans l'hypothèse où une opposition préfectorale serait notifiée, le pétitionnaire convaincu de l'opportunité de son projet serait contraint de former un recours auprès de la CNAC.

Les impacts budgétaires de cette disposition pour les services de l'État seront nuls, puisque la mesure n'exige aucune instruction complémentaire.

4.4. Impacts administratifs

Les impacts administratifs de l'introduction de ce droit de veto seront quasi inexistants : il appartiendra en revanche aux services instructeurs de la CDAC de répertorier les actions et investissements envisagés ou en cours dans la commune d'implantation, les communes limitrophe ou dans le périmètre de l'EPCI dont fait partie de la commune d'implantation, de telle sorte que le Préfet puisse rendre un avis éclairé.

5. MODALITES D'APPLICATION DE LA REFORME

- Dans le temps

La mise en oeuvre de la loi portant Pacte national de revitalisation des centres-villes et centres-bourgs devra prévoir une entrée en vigueur différée, et ne recevoir application qu'aux seules demandes d'autorisation déposées à compter d'une date fixée par la Loi.

- Dans l'espace

Le texte ne s'applique pas aux territoires d'outre-mer.

- Textes d'application

Il conviendra de modifier les dispositions des articles R.752-13 et suivants du Code de commerce qui régissent le fonctionnement et les modalités de vote de la commission départementale.

ARTICLE 20 : EXONÉRATION D'AUTORISATION D'EXPLOITATION COMMERCIALE EN CENTRE-VILLE POUR CERTAINS TYPES DE COMMERCES

1. ÉTAT DES LIEUX ET OBLIGATION DE LÉGIFÉRER

L'article L-752-1 du Code de commerce tel qu'issu de sa modification par la loi portant Pacte de revitalisation des centres-villes et centres-bourgs disposera que :

« Sont soumis à une autorisation d'exploitation commerciale les projets ayant pour objet :

1° La création d'un magasin de commerce de détail d'une surface de vente supérieure à 1 000 m², résultant soit d'une construction nouvelle, soit de la transformation d'un immeuble existant ;

2° L'extension de la surface de vente d'un magasin de commerce de détail ayant déjà atteint le seuil des 1 000 m² ou devant le dépasser par la réalisation du projet. Est considérée comme une extension l'utilisation supplémentaire de tout espace couvert ou non, fixe ou mobile, et qui n'entrerait pas dans le cadre de l'article L. 310-2 ;

3° Tout changement de secteur d'activité d'un commerce d'une surface de vente supérieure à 2 000 m². Ce seuil est ramené à 1 000 m² lorsque l'activité nouvelle du magasin est à prédominance alimentaire ;

4° La création d'un ensemble commercial tel que défini à l'article L. 752-3 et dont la surface de vente totale est supérieure à 1 000 m²;

5° L'extension de la surface de vente d'un ensemble commercial ayant déjà atteint le seuil des 1 000  m² ou devant le dépasser par la réalisation du projet ;

6° La réouverture au public, sur le même emplacement, d'un magasin de commerce de détail d'une surface de vente supérieure à 1 000 m² dont les locaux ont cessé d'être exploités pendant trois ans, ce délai ne courant, en cas de procédure de redressement judiciaire de l'exploitant, que du jour où le propriétaire a recouvré la pleine et entière disposition des locaux ;

Pour les pépiniéristes et horticulteurs, la surface de vente mentionnée au 1° est celle qu'ils consacrent à la vente au détail de produits ne provenant pas de leur exploitation, dans des conditions fixées par décret.

7° La création ou l'extension d'un point permanent de retrait par la clientèle d'achats au détail commandés par voie télématique, organisé pour l'accès en automobile.

8° La création ou l'extension de locaux de stockage principalement destinés à l'entreposage en vue de la livraison, à destination de toute personne physique ou morale, de biens commandés par voie télématique d'une surface de plancher supérieure à 1 000 m² .

 Hors du périmètre d'une opération de sauvegarde économique et de redynamisation définie à l'article 1er de la loi n° ... du ..., les seuils de 1 000 m² mentionnés au 1° à 8° du présent article sont abaissés à 400 m², et le seuil de 2 000 m² mentionné au 3° du présent article est abaissé à 1 000 m² »

L'article L.752-2 dudit Code prévoit pour sa part que :

« I. - Les regroupements de surfaces de vente de magasins voisins, sans création de surfaces supplémentaires, n'excédant pas 2 500 m², ou 1 000 m² lorsque l'activité nouvelle est à prédominance alimentaire, ne sont pas soumis à une autorisation d'exploitation commerciale.

II. - Les pharmacies et les commerces de véhicules automobiles ou de motocycles ne sont pas soumis à l'autorisation d'exploitation commerciale prévue à l'article L. 752-1.

III. - Les halles et marchés d'approvisionnement au détail, couverts ou non, établis sur les dépendances du domaine public et dont la création est décidée par le conseil municipal, les magasins accessibles aux seuls voyageurs munis de billets et situés dans l'enceinte des aéroports ainsi que les parties du domaine public affecté aux gares ferroviaires et routières situées en centre-ville d'une surface maximum de 2 500 m², ne sont pas soumis à une autorisation d'exploitation commerciale. »

Contrairement à la philosophie du projet de loi sur l'évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (dite Loi ELAN) qui prévoit d'exclure du régime de l'autorisation d'exploitation commerciale préalable tous les projets, sans distinction, situés dans les centres-villes dans le périmètre des opérations de revitalisation du territoire (ORT), le présent projet de loi repose sur une philosophie contraire, celle du renforcement, au contraire, du contrôle de l'implantation des équipements commerciaux.

Le texte a en effet prévu d'étendre le champ d'application du régime aux entrepôts des acteurs du e-commerce, et d'abaisser de manière générale le seuil en-deçà duquel aucune autorisation d'exploiter ou avis favorable demeure nécessaire, mais de laisser le seuil de 1 000 m² inchangé à l'égard des projets envisagés dans le périmètre OSER.

Toutefois, il est apparu nécessaire parallèlement d'élargir les cas de dispense des autorisations préalable d'autorisation d'exploitation commercial, pour tenir compte du développement du développement de nouvelles formes de commerce qui, elles, contribuent à la revitalisation des centres-villes, et à la préservation du commerce de proximité.

Tel est en particulier le cas des halles alimentaires en circuit court, dispositifs innovants permettant la promotion d'une alimentation saine et accessible, et consistant en l'installation, en centre-ville, de magasins publics, parapublics ou privés, tenus par des prestataires extérieurs accompagnés par le propriétaire, et dédiés à l'alimentation durable.

Un tel dispositif a vu le jour il y a quelques années au sein de petites et moyennes communes accueillant un nombre significatif de producteurs alimentaires souhaitant promouvoir la culture responsable (cas de la super halle d'Oullins, par exemple, soutenu par le Groupement régional alimentaire de proximité, le Grap, ou les Vergers de Provence, au Havre).

Un tel dispositif a été adopté par la ville de Paris à partir de 2016, cette dernière ayant pris l'engagement de favoriser l'implantation de futures halles alimentaires qui vendront des « produits issus des circuits courts, solidaires du producteur - rémunéré à un juste prix » à des « consommateurs, sans distinction sociale », et assurant ainsi la promotion de produits de qualité à un coût maîtrisé, biologique ou provenant de l'agriculture dite « intégrée » ou « raisonnée » (fruits et légumes, produits laitiers, viande, poisson, épicerie...).

Or, si la rédaction actuelle de l'article L.752-2 dispense d'autorisation d'exploitation commerciale les halles et marchés favorisant la distribution en circuit court, cette dérogation ne s'applique qu'aux halles et marchés, établis sur les dépendances du domaine public et dont la création est décidée par le conseil municipal, ce qui exclut par voie de conséquence les halles et marchés d'initiative privée, prenant place dans des bâtiments et locaux privés.

De même, alors même que la proposition de loi prévoit des dispositifs précis et contraignants pour éviter la création ou le maintien de friches, notamment commerciales, il n'existe à ce jour aucune incitation pour la réutilisation de telles friches, alors même que, pour les collectivités locales, ces friches ont un coût important, et réduisent l'attractivité du centre tout en entraînant une baisse des recettes fiscales souvent liées à la vacance.

Enfin, et encore, alors même que l'une des causes identifiées de la désertification des centres villes réside dans le manque de mixité des usages et des fonctions, il n'existe aucun dispositif incitatif destiné à favoriser la réalisation d'opérations mixtes combinant la réalisation de commerces et de logement : bien au contraire, l'alourdissement de la procédure d'obtention d'un permis de construire portant sur un immeuble mixte du fait de la nécessité de déposer une demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale dissuade bon nombre d'opérateurs.

2. OBJECTIFS POURSUIVIS

L'objectif de l'allongement de la liste des dérogations à l'exigence d'obtention préalable d'une autorisation d'exploitation commerciale vise à compenser l''extension du champ d'application de cette exigence.

Tout en renforçant le contrôle des implantations commerciales, l'intention du législateur est de stimuler la production d'équipements commerciaux en centre-ville, en encadrant toutefois leur nature et leur taille, en levant les obstacles administratifs qui pourraient freiner ce type d'initiatives.

La promotion de la vente de produits alimentaires en circuit court constitue une pratique nouvelle, promue par le consommateur, que le législateur doit accompagner.

De même, les friches commerciales sont porteuses de potentialités si les acteurs du commerce sont encouragés à les réinvestir : tirer parti d'un emplacement, souvent bien situé au coeur des agglomérations, pour qu'un équipement commercial soit le moteur de la revitalisation d'une rue ou d'un quartier, doit être favorisé. Cette solution présente l'avantage de la maîtrise de l'étalement urbain en capitalisant sur des espaces porteurs d'enjeux environnementaux, économiques et sociaux.

Enfin, la promotion des opérations immobilières qui combinent logements et commerce en centre-ville doit être accrue. Les projets mixtes habitat-commerce contribuent incontestablement à la revitalisation des centres-villes, luttant contre la migration des populations en périphérie et donc contre l'étalement urbain et limitant les déplacements. Elle permet également l'amélioration du bâti, et l'adaptation des modes d'habitat et de consommation aux évolutions de la société.

3. OPTIONS ET DISPOSITIFS RETENUS

L'article L.752-2 du Code de commerce maintient les dérogations existantes, et les complètes par l'ajout de trois catégories d'équipements commerciaux qui seront dorénavant, et sous certaines conditions, dispensés de l'exigence d'obtention d'une autorisation préalable ou d'un avis favorable d'exploitation commerciale.

Seront dorénavant dispensés :

- les magasins de producteurs visés au I de l'article L. 611-8 du code rural et de la pêche (producteurs agricoles locaux ne proposant à la vente que des produits de leur propre production, qu'elle soit brute ou transformée), à la condition que leur surface de vente n'excède pas 1 500 m² ;

- les projets d'implantation commerciale en centre-ville sur les friches commerciales, à la condition que leur surface soit inférieure à 1 500 m² ;

- les opérations immobilières prévoyant la réalisation d'un équipement commercial et la construction d'immeubles à destination de logement, situées dans le périmètre d'une opération de sauvegarde économique et de redynamisation de centre-ville OSER, à la condition que la surface de vente de l'équipement commercial soit inférieure au quart de la surface de plancher à destination de logement.

4. IMPACTS DE LA LOI

4.1. Impacts juridiques

L'introduction de nouvelles dérogations induira la modification de l'article L.752-2 du Code de commerce, mais également de l'article R.752-1 du même code.

Il s'agira également d'envisager l'adaptation du Code de l'urbanisme, s'agissant de l'instruction des dossiers de demande de permis de construire portant sur des immeubles mixtes habitat-commerce (dispositions relatives au contenu du dossier de demande, d'une part, et relatives à la procédure d'instruction, d'autre part).

4.2. Impacts sociaux, économiques et environnementaux

Toutes les études démontrent que la dévitalisation des centres villes prend racine dans des causes multiples, et que son traitement exige une vision transversale, mobilisant de nombreux sujets.

Aujourd'hui, un consensus se dégage sur la nécessité d'aborder l'avenir des centres villes et centres bourgs de manière globale, en tenant compte à la fois des problématiques commerciales pures et en particulier de l'offre commerciale diversifiée en centre-ville, mais également des problématiques urbanistiques pures, par la rénovation du bâti en centre-ville (la reconstruction de la ville sur elle-même, lorsque c'est possible, ou la valorisation des centres marqué par un patrimoine historique et architectural protégé lorsque c'est le cas).

La réintroduction, en centre-ville, de modes de consommation responsables, la suppression des friches et la promotion de la mixité des fonctions participe de cette revitalisation.

Les impacts sociaux et environnementaux seront incontestables : restauration du lien social, promotion d'une consommation responsable, limitation de l'étalement urbain, limitation des déplacements,...

4.3. Impacts financiers et budgétaires

Les impacts financiers pour les porteurs du projet : l'introduction d'une dérogation à l'obtention d'une autorisation d'exploitation commerciale ne peut qu'avoir un impact financier positif pour les porteurs de projets, à un double titre.

D'abord, ils pourront s'affranchir des dépenses de constitution du dossier de demande d'autorisation d'exploiter, à joindre au dossier de demande de permis de construire le cas échéant. Ensuite, l'absence d'examen d'une telle demande permet de réduire le calendrier de mise en oeuvre du projet, supprimant le délai de deux mois d'instruction par les commissions départementales, voire les mois supplémentaires induits par d'éventuels recours formés devant la CNAC.

On ajoutera que la suppression de l'existence d'une autorisation ou d'un avis supplémentaire pour un projet donné supprime en proportion les risques contentieux pesant sur le projet.

Les impacts budgétaires de cette disposition pour les services de l'État seront également favorables : en supprimant l'obligation d'obtention d'une autorisation d'exploitation commerciale pour certains projets de centre-ville, la charge des services préfectoraux, tout comme celle des services de la direction générale des entreprises (CNAC) sera allégée, de même que celle des juridictions administratives (par la réduction du risque contentieux).

4.4. Impacts administratifs

Les impacts administratifs de l'introduction de ces dérogations supplémentaires seront positifs, par l'allègement des formalités nécessaires à la mise en oeuvre des projets mentionnés.

5. MODALITES D'APPLICATION DE LA REFORME

- Dans le temps

La mise en oeuvre de la loi portant Pacte national de revitalisation des centres-villes et centres-bourgs pourra prévoir, s'agissant de cet article, une entrée en vigueur immédiate.

- Dans l'espace

Le texte ne s'applique pas aux territoires d'Outre-mer.

- Textes d'application

Aucun texte d'application spécifique ne sera nécessaire : tout au plus une mise à jour des dispositions réglementaires du code de l'urbanisme, et du code de commerce, devra être opérée.

ARTICLE 21 : INSTITUER DES MORATOIRES LOCAUX D'IMPLANTATION DE NOUVELLES ACTIVITÉS COMMERCIALES DANS DES ZONES EN DIFFICULTÉ

1. ÉTAT DES LIEUX ET OBLIGATION DE LÉGIFÉRER

Le constat du phénomène de dévitalisation des villes petites et moyennes s'impose désormais comme une évidence et a fait l'objet de multiples études, pour tenter d'en comprendre les causes et identifier les leviers d'actions.

Au constat d'un problème structurel lié à la qualité du bâti en centre-ville, s'est ajouté le problème conjoncturel du déclin économique des centres villes, par le déplacement des activités économiques en périphérie, voire leur suppression.

Le cumul de ces difficultés emporte de nombreux effets : la migration des ménages aisés vers la périphérie, induisant un vieillissement et une paupérisation de la population du centre-ville, le déclin économique et en particulier commercial, induit par ce vieillissement et cette paupérisation, disparition des services publics et privés (soins, éducation, culture, loisirs, ...).

De tels constats ne sont pas nouveaux et ont été à l'origine de plusieurs plans gouvernementaux successifs, depuis les années 70 (Politique des villes moyennes entre 1973 et 1979, politique des réseaux de villes lancée par la DATAR, Contrats de plans de redynamisation des villes, etc...).

Aujourd'hui, les observateurs sont unanimes : le traitement du sujet de la revitalisation des centres villes doit faire l'objet d'une intervention globale portant sur l'habitat, le commerce, les transports, les services publics de manière générale, associant l'État et les collectivités locales ainsi que leurs établissements publics, et associant le cas échéant des partenaires privés ou semi-privés. C'est la raison pour laquelle le projet de loi ELAN prévoit, dans sa rédaction actuelle, un dispositif de cette nature.

L'article 54 tel qu'il figure aujourd'hui dans le projet de loi ELAN prend place dans le chapitre consacré à la revitalisation des centres villes, et a pour objet la création d'un contrat intégrateur unique, intitulé « Opération de Requalification des Territoires » (ORT), destiné à répondre aux différents enjeux de développement locaux (mobilité, services, habitat, développement économique, etc.) en matière de revitalisation des centres des villes moyennes.

Cet outil est destiné à se substituer au dispositif des « Opérations de requalification de quartiers anciens dégradés » (ORQAD), pour devenir un outil contractuel ensemblier et généraliste permettant à tous les financeurs potentiels d'y adhérer.

Défini par les articles L.303-1 et suivants du code de la construction, ces ORT prendront la forme d'une convention multipartite, associant l'État, ses établissements publics, une ou plusieurs communes, l'EPCI dont la ou les communes sont membres, ainsi que, sous réserve de l'absence de conflit d'intérêts, toute personne privée ou publique souhaitant contribuer aux actions définies par la convention.

Il est prévu que dans le périmètre de ces ORT, et plus particulièrement « dans le secteur d'intervention en centre-ville de la ville principale objet d'une ORT », les projets portant sur des équipements commerciaux existants ou projetés puissent être dispensée de l'obtention préalable d'une autorisation d'exploitation commerciale.

En complément, pour assurer l'orientation des projets d'aménagement commercial dans ces secteurs d'intervention en centre-ville, l'article 54 institue la possibilité, pour le préfet, de suspendre l'instruction des demandes d'autorisation d'exploitation commercial portant sur des projets situés dans le périmètre de l'ORT mais hors secteur d'intervention, ou sur des projets envisagés le territoire des communes non signataires de l'ORT et qui pourraient compromettre gravement l'objectif de l'opération projetée. Cette suspension serait d'une durée maximale de 3 ans.

La nécessité de l'institution d'un véhicule permettant un traitement global s'est imposée l'issue de la période de consultation et de réflexion conduite par le groupe sénatorial sur la revitalisation des centres villes et centres bourgs.

2. OBJECTIFS POURSUIVIS

L'institution d'un programme global réunissant, dans un contrat unique multipartite, les différentes actions susceptibles d'être engagées dans différents domaines pour revitaliser les centres bourgs va permettre incontestablement d'une part de simplifier l'intervention des pouvoirs publics, et d'autre part d'assurer une plus grande visibilité aux projets de territoire de telle sorte que les différents acteurs, publics comme privés, puissent contribuer à une action commune.

Le premier objectif à atteindre, celui de la simplification des démarches, s'impose compte tenu de la complexité des mécanismes aujourd'hui mis à la disposition des différents acteurs : un contrat unique permettra de fusionner en un seul véhicule diverses actions, et de coordonner les actions et mutualiser les financements.

Le second objectif est celui de favoriser l'adhésion à un projet collectif de territoire :

- en amont d'abord, en permettant une réflexion collective combinant les impératifs d'intérêt général de revitalisation ainsi que les contraintes budgétaires pesant sur les finances publiques, avec les attentes et les contraintes des opérateurs privés, afin de concevoir collectivement un projet de territoire ;

- en avant ensuite en permettant à chacune des parties signataires de connaître exactement les interventions décidées et leur calendrier de réalisation, tout en disposant de la garantie d'un projet lisible et stable dans le temps en contrepartie des investissements consentis.

Le dispositif retenu diffère cependant sensiblement de celui proposé par le gouvernement, dans la mesure où les conventions OSER peuvent être instituées par toutes les collectivités territoriales quelle que soit leur taille et l'importance de leur population, contrairement aux ORT réservées aux villes moyennes et aux pôles d'attractivité, excluant donc pour leur part les bourgs ruraux et les petites villes du système urbain régional.

Par ailleurs, l'atteinte des objectifs ci-dessus demeure purement hypothétique si, parallèlement, rien n'est fait pour préserver la dynamique du contrat face à des projets d'initiative privée susceptibles d'y porter atteinte.

Le rôle du préfet est donc renforcé : lui est confié le rôle de régulateur des actions, afin de lui permettre légalement de faire prévaloir la mise en oeuvre des conventions OSER sur la réalisation d'opérations d'équipement commercial privées, en contrôlant donc leur écosystème.

3. OPTIONS ET DISPOSITIFS RETENUS

L'article 21 de la proposition de loi portant Pacte national de revitalisation des centres villes et centre bourgs donne compétence, au Préfet, saisi par une commune ou un EPCI signataire d'une convention OSER, de refuser l'enregistrement d'une demande d'autorisation d'exploitation commerciale, ou d'en suspendre l'instruction si elle a déjà été enregistrée, portant sur un projet d'implantation ou d'extension d'un équipement commercial en dehors du périmètre de l'opération tel que défini par la convention.

Cette suspension provisoire d'enregistrement et d'instruction ne peut excéder un an, renouvelable, sans pouvoir être de durée supérieure à celle de l'opération OSER.

En outre, l'article 21 donne compétence au Préfet d'étendre, à son initiative ou à la demande d'une commune ou d'un EPCI, le refus d'enregistrement et la suspension de l'examen des demandes d'autorisation d'exploitation commerciale déjà enregistrées à d'autres communes du département, hors le périmètre des OSER, s'il estime que des projets d'implantation commerciale dans ces communes seraient de nature à mettre en péril une ou des OSER dans le département.

4. IMPACTS DE LA LOI

4.1. Impacts juridiques

La création des conventions OSER relève d'un dispositif purement contractuel, et ne prévoit pas la modification de dispositions législatives codifiées : il résulte de ce choix rédactionnel que la compétence donnée aux préfets de refuser l'enregistrement de certaines demandes d'autorisation d'exploitation commerciale ou de suspendre l'instruction de celles déjà enregistrée reposera directement sur les dispositions, non codifiées, de la loi.

La décision préfectorale devra cependant, même si l'article 21 ne le prévoit pas expressément, être motivée, dans la mesure où il s'agit d'une décision administrative défavorable (L.211-2 et suivants du Code des relations entre le public et l'administration).

En outre, l'introduction d'un dispositif de suspension de l'enregistrement ou de l'instruction traduit un simple différé de l'examen de la demande d'autorisation d'exploitation commerciale : il ne s'agit en aucun cas d'un refus d'autorisation ou d'un avis défavorable formulé sur la demande de permis de construire valant autorisation d'exploiter.

4.2. Impacts sociaux, économiques et environnementaux

L'introduction d'un tel dispositif permettant au préfet de suspendre l'enregistrement et l'instruction des demandes d'autorisation d'exploitation commerciale présente un bilan coût - avantages incontestablement positif, dès lors qu'elle permet de garantir l'efficacité des opérations et projets conçus dans le cadre des conventions OSER, sans obérer définitivement un projet d'initiative privée.

La mesure renforce le positionnement de l'État comme garant de la protection des actions et des investissements décidés par les acteurs locaux dans le cadre des conventions OSER, ce qui assurera leur efficacité dans la durée.

Les conventions OSER sont destinées à déterminer des périmètres dans lesquelles pourront être conduites et mises en oeuvre, dans des conditions privilégiées :

- des actions de repeuplement des centres villes par l'encouragement de la production d'offre de logements à des prix abordables ;

- des actions de maintien voire de retour des équipements publics en centre-ville ;

- des politiques de réduction du poids des normes, notamment, pour permettre la réduction des coûts d'installation et d'activité ;

- des actions de modernisation du commerce de détail.

Les garanties apportées pour leur mise en oeuvre opérationnelle aura donc nécessairement des impacts sociaux (habitation et commerces), économiques (nouvel élan économique), et environnemental (lutte contre l'étalement urbain).

4.3. Impacts financiers et budgétaires

Les impacts financiers pour les porteurs du projet : l'introduction de la possibilité pour le Préfet de suspendre l'enregistrement ou l'instruction des demandes d'autorisation d'exploiter emportera nécessairement des conséquences financières pour les porteurs de projets, puisque la décision sur le projet sera nécessairement retardée, d'au moins un an renouvelable.

Cependant, il est probable que la publicité faite autour de la signature des conventions OSER, d'une part, voire la contribution des opérateurs privés à ces dispositifs, permettra à ces derniers d'anticiper de possibles sursis, les dissuadant même de concevoir un projet. Du reste, l'intérêt des opérateurs privés porteurs de projets commerciaux sera nécessairement de participer aux conventions OSER, afin d'écarter le risque lié au dispositif de sursis, et de bénéficier des facilités administratives et financières prévues dans le périmètre.

Les impacts budgétaires de cette disposition pour les services de l'État seront en revanche favorables : en permettant aux préfets, sur demande des communes, de différer l'enregistrement et l'instruction des demandes d'autorisation d'exploiter, l'État se dispensera de mobiliser ses ressources pour l'examen de projets susceptibles, de toute façon, de se voir opposer un refus d'autorisation ou un avis défavorable.

4.4. Impacts administratifs

Les impacts administratifs de l'introduction de ces dérogations supplémentaires seront positifs, par la réduction du nombre de projets examinés, en particulier dans l'hypothèse où le préfet serait systématiquement saisi par les communes pour différer l'examen des projets situés hors du périmètre des conventions.

5. MODALITES D'APPLICATION DE LA REFORME

- Dans le temps

La mise en oeuvre de la loi portant Pacte national de revitalisation des centres-villes et centres-bourgs pourra prévoir, s'agissant de cet article, une entrée en vigueur immédiate.

- Dans l'espace

Le texte ne s'applique pas aux territoires d'Outre-mer.

- Textes d'application

Il sera nécessaire de procéder aux modifications réglementaires pour permettre la notification des décisions de refus d'enregistrement ou de suspension d'instruction (articles R.752-9 et 10 s'agissant du dépôt des demandes de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale - articles R.752-11 et 12 s'agissant du dépôt des demandes d'autorisation d'exploitation commerciale ne nécessitant pas un permis de construire.

CHAPITRE SIX : MIEUX INTÉGRER L'AMÉNAGEMENT COMMERCIAL AUX PROJETS TERRITORIAUX

Article 22 : Rendre le Document d'aménagement artisanal et commercial (DAAC) obligatoire et prescriptif

1. ÉTAT DES LIEUX ET OBLIGATION DE LÉGIFÉRER

L'article L.752-6 du Code de commerce prévoit aujourd'hui en son premier paragraphe que « L'autorisation d'exploitation commerciale mentionnée à l'article l.752-1 est compatible avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale, ou, le cas échéant, avec les orientations d'aménagement et de programmation des plans locaux d'urbanisme intercommunaux comportant (des dispositions relatives à l'équipement commercial et artisanal) ».

La présente proposition de loi prévoit la modification de ce paragraphe pour remplacer l'exigence actuelle de compatibilité de l'autorisation d'exploitation commerciale avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale, par une exigence de conformité. Cependant la mise en oeuvre d'un contrôle de conformité se révèlera difficile à mettre en oeuvre compte tenu de la nature du contenu du document d'orientation et d'objectifs (DOO), que contient le schéma de cohérence territoriale (SCOT).

L'article L.141-2 du Code de l'urbanisme dispose que

« Le schéma de cohérence territoriale comprend :

1° Un rapport de présentation ;

2° Un projet d'aménagement et de développement durables ;

3° Un document d'orientation et d'objectifs.

Chacun de ces éléments peut comprendre un ou plusieurs documents graphiques. »

L'article L.141-5 dispose pour sa part que :

« Dans le respect des orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables, le document d'orientation et d'objectifs détermine :

1° Les orientations générales de l'organisation de l'espace et les grands équilibres entre les espaces urbains et à urbaniser et les espaces ruraux, naturels, agricoles et forestiers ;

2° Les conditions d'un développement urbain maîtrisé et les principes de restructuration des espaces urbanisés, de revitalisation des centres urbains et ruraux, de mise en valeur des entrées de ville, de valorisation des paysages et de prévention des risques ;

3° Les conditions d'un développement équilibré dans l'espace rural entre l'habitat, l'activité économique et artisanale, et la préservation des sites naturels, agricoles et forestiers.

Il assure la cohérence d'ensemble des orientations arrêtées dans ces différents domaines. »

Le contenu des DOO est régi par les articles L.141-6 à L.141-23 du Code de l'urbanisme : ce sont les articles L.141-165 et L 141-17 qui visent plus particulièrement le contenu du DOO s'agissant de l'équipement commercial et artisanal.

L'article L.141-6 dispose ainsi que « Le document d'orientation et d'objectifs précise les orientations relatives à l'équipement commercial et artisanal. Il définit les localisations préférentielles des commerces en prenant en compte les objectifs de revitalisation des centres-villes, de maintien d'une offre commerciale diversifiée de proximité permettant de répondre aux besoins courants de la population tout en limitant les obligations de déplacement et les émissions de gaz à effet de serre, de cohérence entre la localisation des équipements commerciaux et la maîtrise des flux de personnes et de marchandises, de consommation économe de l'espace et de préservation de l'environnement, des paysages et de l'architecture. »

Surtout l'article L.141-7 du Code de l'urbanisme prévoit que :

« Le document d'orientation et d'objectifs peut comprendre un document d'aménagement artisanal et commercial déterminant les conditions d'implantation des équipements commerciaux qui, du fait de leur importance, sont susceptibles d'avoir un impact significatif sur l'aménagement du territoire et le développement durable.

Ces conditions privilégient la consommation économe de l'espace, notamment en entrée de ville, par la compacité des formes bâties, l'utilisation prioritaire des surfaces commerciales vacantes et l'optimisation des surfaces dédiées au stationnement. Elles portent également sur la desserte de ces équipements par les transports collectifs et leur accessibilité aux piétons et aux cyclistes ainsi que sur leur qualité environnementale, architecturale et paysagère, notamment au regard de la performance énergétique et de la gestion des eaux.

Le document d'aménagement artisanal et commercial localise les secteurs d'implantation périphérique ainsi que les centralités urbaines, qui peuvent inclure tout secteur, notamment centre-ville ou centre de quartier, caractérisé par un bâti dense présentant une diversité des fonctions urbaines, dans lesquels se posent des enjeux spécifiques du point de vue des objectifs mentionnés au deuxième alinéa de l'article L. 141-16. Il peut prévoir des conditions d'implantation des équipements commerciaux spécifiques aux secteurs ainsi identifiés.

L'annulation du document d'aménagement artisanal et commercial est sans incidence sur les autres documents du schéma de cohérence territoriale. »

Il résulte des dispositions qui précèdent que le schéma de cohérence territoriale, document d'urbanisme supra communal, comporte plusieurs documents, dont le Document d'orientation et d'objectifs, dont les orientations s'imposent pour l'instant aux seules dispositions réglementaires inférieures dans le cadre d'un rapport de compatibilité, et qui s'imposeront également à l'avenir aux autorisations d'exploitation commerciale, dans un rapport de conformité.

Les orientations qui figurent dans le DOO sont toutefois de nature imprécise, aussi le législative a-t-il introduit, en 2004, la possibilité pour les auteurs d'un SCOT d'introduire dans le DOO un document d'aménagement commercial (DAC) destiné à permettre la régulation de l'implantation des activités commerciales (loi pour la modernisation de l'économie (LME) du 4 août 2008). Ce DAC a été supprimé par la loi ALUR du 24 mars 2014, mais il a été rétabli par la loi ACTPE du 18 juin 2014.

Le contenu des DAAC est bien plus précis que les orientations du DOO : ils peuvent en effet déterminer les conditions d'implantation des équipements commerciaux qui, du fait de leur importance, sont susceptibles d'avoir un impact significatif sur l'aménagement du territoire et le développement durable, et ont notamment pour objet de localiser les secteurs d'implantation périphérique ainsi que les centralités urbaines, dans lesquels se posent des enjeux spécifiques d'aménagement du territoire, et peuvent de surcroît prévoir des conditions d'implantation des équipements commerciaux spécifiques aux secteurs ainsi identifiés. Pour autant, l'approbation d'un DACC au sein d'un DOO demeure une simple faculté pour les collectivités territoriales, ce qui réduit donc la norme de référence aux seules orientations du DOO si un tel DAAC n'est pas approuvé.

L'imprécision des DOO s'agissant de la localisation préférentielle des équipements commerciaux, et son absence de caractère prescriptif ainsi que l'a souligné le Conseil d'État encore récemment (Conseil d'État, 11 octobre 2017, Fédération des artisans et des commerçants de Caen et autres, n° 401807) n'est évidemment pas satisfaisante, aussi est-ce la raison pour laquelle il est nécessaire, pour prévoir une pleine et entière effectivité du contrôle de conformité, de rendre obligatoire l'approbation d'un DAAC.

2. OBJECTIFS POURSUIVIS

L'introduction d'une obligation de rédaction d'un DAAC au sein du DOO, et les précisions apportées à son contenu, sont destinées à favoriser la réflexion et la définition de la stratégie des implantations ou extensions des équipements commerciaux à l'échelon supra-communal. Couplée à une obligation de conformité des autorisations d'exploitation commerciale avec DOO, donc avec le DAAC qui y sera intégré, le dispositif assurera une politique cohérente d'aménagement commercial sur l'ensemble du territoire régi par le SCOT.

3. OPTIONS ET DISPOSITIFS RETENUS

L'article 22 de la proposition de loi portant Pacte national de revitalisation des centres villes et centre bourgs prévoit modifie la rédaction de l'article L.141-17 du Code de l'urbanisme précisé, de deux manières :

- il remplace, tout d'abord, le premier alinéa, en posant le principe selon lequel le document d'orientation et d'objectifs doit comprendre un document d'aménagement artisanal et commercial, qui détermine les conditions d'implantation des équipements commerciaux qui, en raison de leur importance, sont susceptibles d'avoir un impact significatif sur l'aménagement du territoire, le commerce du centre-ville et le développement durable ;

- il précise, de même, significativement le contenu des DAAC : alors que la rédaction actuelle prévoit que le DAAC peut prévoir des conditions d'implantation des équipements commerciaux spécifiques aux secteurs ainsi identifiés, la nouvelle rédaction prévoit que le DAAC doit désormais prévoir les conditions d'implantation, la nature, et la surface de vente maximale des équipements commerciaux spécifiques aux secteurs ainsi identifiés.

4. IMPACTS DE LA LOI

4.1. Impacts juridiques

L'introduction d'une obligation de rédaction d'un DAAC va contraindre les établissements publics de coopération intercommunale chargés de l'élaboration des SCOT à s'organiser pour l'élaboration d'un DAAC, lorsqu'elles n'en disposent pas.

De même, des modifications devront être envisagées s'agissant des SCOT en cours d'élaboration.

L'obligation de conformité contraindra également les services instructeurs, d'une part, et les commissions d'aménagement commercial, d'autre part, à modifier leur analyse des dossiers, et à intégrer cette exception au principe de l'indépendance des législations portant sur l'urbanisme et sur l'urbanisme commercial.

4.2. Impacts sociaux, économiques et environnementaux

La précision apportée au contenu des DAAC, par l'introduction de contraintes précises régissant les conditions d'implantation des équipements commerciaux (localisation, nature de commerce, surface de vente,...), couplée à l'obligation de conformité des autorisations aux DOO, emportera des conséquences significatives sur l'aménagement du territoire.

4.3. Impacts financiers et budgétaires

Les impacts financiers pour les porteurs du projet : l'obligation de compatibilité contraindra les porteurs de projets à s'assurer de l'existence d'un SCOT, de celle d'un DAAC, et du contenu de ces DAAC avant d'envisager un projet d'implantation ou d'extension d'un équipement commercial.

Les impacts budgétaires de cette disposition pour les services de l'État seront inexistants.

Les impacts budgétaires de cette disposition pour les collectivités territoriales et leurs EPCI seront en revanche significatifs, car cette disposition les contraint à engager des études pour la préparation des DAAC.

4.4. Impacts administratifs

L'insertion d'un DAAC dans les DOO, et l'obligation d'exercer un contrôle de conformité, et non plus de compatibilité imposera aux services instructeurs, d'une part, et aux commissions d'aménagement commercial, d'autre part, de modifier leur analyse des dossiers de demande d'autorisation.

5. MODALITES D'APPLICATION DE LA REFORME

- Dans le temps

La mise en oeuvre de la loi portant Pacte national de revitalisation des centres-villes et centres-bourgs pourra prévoir, s'agissant de cet article, une entrée en vigueur immédiate. En revanche, un délai maximum de mise en oeuvre devra être fixé pour l'approbation du DAAC en présence d'un SCOT, de telle sorte que l'effectivité de la mesure soit garantie.

- Dans l'espace

Le texte ne s'applique pas aux territoires d'outre-mer.

- Textes d'application

Il sera nécessaire de procéder à des ajustements réglementaires tant s'agissant des modalités d'approbation du DAAC indépendamment des procédures d'approbation d'un SCOT qui serait en cours ou de révision d'un SCOT existant, que s'agissant de l'approbation d'un DAAC alors même que la procédure d'approbation ou de révision du SCOT est en cours.

ARTICLE 23 : INTÉGRER DANS LES OBJECTIFS DES PROGRAMMES LOCAUX DE L'HABITAT LA PRISE EN COMPTE DE LA SITUATION DES CENTRES-VILLES

1. ÉTAT DES LIEUX ET OBLIGATION DE LÉGIFÉRER

Le programme local de l'habitat est actuellement régi par les dispositions des articles L. 302-1 à L. 302-4-1 du Code de la construction et de l'habitation : il s'agit d'un outil stratégique de programmation qui permet d'articuler les politiques d'aménagement urbain et d'habitat, dans le cadre des agglomérations, et non d'un simple document d'étude, puisqu'il présente un caractère opérationnel direct.

Les communautés de communes compétentes en matière d'habitat de plus de 30 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 10 000 habitants, les communautés d'agglomération, les métropoles et les communautés urbaines sont tenues d'élaborer un programme local de l'habitat.

Pour les communautés d'agglomération, les métropoles, les communautés urbaines et les communautés de communes compétentes, le programme local de l'habitat est établi par l'Établissement public de coopération intercommunal (EPCI) pour l'ensemble de ses communes membres couvrant ainsi la totalité du périmètre de l'EPCI. Dans ce cadre, c'est l'organe délibérant de l'établissement qui prend la décision d'engager la procédure. Le président de l'EPCI se voit ensuite confier la conduite de l'élaboration du document.

Toute commune de plus de 20.000 habitants qui ne ferait pas partie d'un EPCI, est directement compétente pour élaborer ce document. Pour les villes de Paris, Lyon et Marseille, les maires d'arrondissement ou leur représentant concourent également à son édiction.

L'autorité compétente peut décider d'associer l'État ou toute autre personne morale à cette élaboration.

Une fois le projet arrêté, il est transmis aux communes et établissements publics compétents en matière d'urbanisme qui disposent d'un délai de deux mois pour rendre un avis. Après examen de ces avis, une nouvelle délibération est adoptée. Puis, le projet est transmis au préfet de département qui, dans un délai de deux mois, le soumet au Comité régional de l'habitat et de l'hébergement.

En cas d'avis défavorable ou de réserves émises par le Comité consulté, le préfet peut adresser, dans un délai d'un mois suivant cet avis, des demandes motivées de modifications à l'autorité compétente qui en délibère.

L'EPCI, ou la commune, délibère une nouvelle fois et adopte le programme local de l'habitat qui est une nouvelle fois transmis au préfet. Il devient exécutoire à l'issue d'un délai de deux mois, si dans ce délai, le préfet n'a pas demandé de modification ou si ces demandes de modifications ont bien été apportées.

Le programme local de l'habitat définit, pour six années, les objectifs et les principes d'une politique visant à répondre aux besoins en logements mais aussi en hébergement, à favoriser le renouvellement urbain et la mixité sociale et à améliorer l'accessibilité du cadre bâti aux personnes handicapées en assurant entre les communes et entre les quartiers d'une même commune une répartition équilibrée et diversifiée de l'offre de logements. Il précise les moyens à mettre en oeuvre pour satisfaire les besoins en logements et en places d'hébergement, dans le respect de la mixité sociale et en assurant une répartition équilibrée et diversifiée de l'offre de logements.

Un document d'orientation est élaboré à partir d'un diagnostic de la situation existante. Le programme local de l'habitat énonce ainsi les principes et objectifs qui doivent être poursuivis.

Destinés à orienter quantitativement et qualitativement la production de logements, force est toutefois de constater que les PLH tiennent rarement compte de la localisation préférentielle de cette production : le constat a ainsi été fait que la majorité des PLH prônait le développement de l'offre de logements neufs en périphérie des villes, a fortiori des villes moyennes, sans tenir compte des stratégies et des actions de préservation ou de revitalisation des centres villes.

Une telle politique a nécessairement conduit à vider les centres urbains de leur population.

2. OBJECTIFS POURSUIVIS

L'objectif ici poursuivi est de favoriser la revalorisation et la revitalisation des centres-villes en favorisant l'orientation de la politique du logement en priorité vers ces derniers.

Les dispositions régissant les programmes locaux de l'habitat indiquent que les communes et, le cas échéant, secteurs géographiques et les catégories de logements sur lesquels des interventions publiques sont nécessaires. Néanmoins, aucune disposition ne précise les secteurs géographiques à privilégier.

Dans le but de revitaliser les centres-villes qui sont aujourd'hui délaissés au profit des périphéries, il est important que certains secteurs géographiques soient traités en priorité.

En outre, sous sa forme actuelle, le programme local de l'habitat porte quasi exclusivement sur le logement. Or l'idée d'une reconquête des centres urbains passe également par le développement, en leur sein, d'une mixité des fonctions et des usages. En effet, ramener la vie dans ces secteurs n'induit pas que la création ou la réhabilitation de logements, mais bien le développement de commerces et d'équipements publics.

Ainsi, l'intérêt du programme local de l'habitat résidera dans la promotion d'un développement urbain équilibré, prioritairement en centre-ville, et ce notamment grâce à la mixité des fonctions urbaines et à diversification de l'habitat.

3. OPTIONS ET DISPOSITIFS RETENUS

L'article 23 de la proposition de loi portant Pacte national de revitalisation des centres villes et centre bourgs prévoit d'ajouter une phrase au premier alinéa du II de l'article L. 302-1 du Code de la construction et de l'habitation qui précise que les programmes locaux de l'habitat doivent prendre en compte la situation des centres-villes, de telle sorte qu'ils deviennent le secteur prioritaire pour le développement de logements, commerces et équipements publics.

4. IMPACTS DE LA LOI

4.1. Impacts juridiques

L'introduction de cette précision n'aura qu'un impact juridique limité dans la mesure où la rédaction retenue reste incitative : il s'agit d'une orientation qui doit guider la rédaction et la révision des PLH, mais le contrôle du juge sur la légalité d'un tel plan demeurera limité à celui de l'erreur manifeste d'appréciation, seuls les PLH compromettant gravement le développement de logements, d'équipements public et de commerces dans les centres villes pouvant éventuellement être fragilisés.

En revanche, si le PLH applique strictement ces nouvelles dispositions, ses conséquences juridiques seront importantes s'agissant des PLU, lesquels doivent être compatibles avec les PLH. En particulier, si un PLU a été approuvé avant le PLH, on rappellera que sa mise en compatibilité avec le PLH postérieur, dans un délai de trois ans suivant l'approbation du PLH, ce délai étant réduit à un an pour permettre la réalisation d'un ou plusieurs programmes de logements prévus dans un secteur de la commune par le PLH et nécessitant une modification du plan.

4.2. Impacts sociaux, économiques et environnementaux

L'introduction de cette précision s'agissant du contenu des PLH aura un faible impact direct en matière sociale, économique et environnemental. Il s'agit là d'un dispositif vertueux, dont les impacts ne pourront se mesurer qu'à long terme, et en particulier lors de l'approbation des PLU et sa mise en oeuvre par la délivrance des permis de construire pour les opérations de logements.

4.3. Impacts financiers et budgétaires

Les impacts financiers pour les porteurs du projet seront nuls.

Les impacts budgétaires de cette disposition pour les personnes publiques, État et collectivités territoriales ainsi que leurs établissements publics seront également faibles.

4.4. Impacts administratifs

Les impacts administratifs de ces dispositions nouvelles seront faibles : ce sont les EPCI qui seront chargés de tenir compte de cette obligation nouvelle dans l'élaboration du PLH.

5. MODALITES D'APPLICATION DE LA REFORME

- Dans le temps

La mise en oeuvre de la loi portant Pacte national de revitalisation des centres-villes et centres-bourgs pourra prévoir, s'agissant de cet article, une entrée en vigueur immédiate.

- Dans l'espace

Le texte ne s'applique pas aux territoires d'outre-mer.

- Textes d'application

Il n'est pas prévu de texte d'application.

ARTICLE 24 : MOBILISER LES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS FONCIERS (EPF) LOCAUX ET DE L'ÉTAT POUR LES CENTRES VILLES

1. ÉTAT DES LIEUX ET OBLIGATION DE LÉGIFÉRER

Les EPF (établissements publics fonciers) sont des établissements à caractère industriel et commercial créés en considération d'enjeux d'intérêt général en matière d'aménagement et de développement durables.

L'objet et la forme des EPF E (établissements publics foncier de l'État) sont définis par l'article L.321-1 et suivant du code de l'urbanisme et l'article R.321-1 et suivant du code de l'urbanisme.

L'objet et la forme des EPF L (établissements publics foncier locaux) sont définis par l'article L.324-1 et suivant et l'article R.324-1 et suivant du code de l'urbanisme.

S'agissant des EPFE, leur régime a fait l'objet d'une réécriture amorcée par voie d'ordonnance (ord. N° 2011-1068, 8 septembre 2011), finalisée par décret (D. n° 2011-1900, 20 décembre 2011) et modifiée par décret (D.2015-980 du 31 juillet 2015) et par la loi (loi ALUR n° 2014-366 du 24 mars 2014 et loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté).

Dans les territoires où les enjeux d'intérêt général en matière d'aménagement et de développement durables le justifient, l'État peut, à son initiative, créer des établissements publics fonciers, par décret en Conseil d'État pris après avis des conseils régionaux, des conseils généraux, des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre compétents en matière de PLU, des conseils municipaux des communes de 20 000 habitants et non membres de ces établissements, situés dans leur périmètre de compétence.

Lorsque le périmètre de l'EPFE se superpose avec le périmètre d'un EPFL existant, sa création nécessite l'accord préalable des collectivités concernées. L'avis ou l'accord est réputé favorable s'il n'est pas émis dans un délai de trois mois.

Le décret constitutif de l'EPFE détermine son objet, son périmètre de compétence et éventuellement sa durée. Il fixe ses statuts.

S'agissant des EPFL, instaurés par la loi d'orientation pour la ville du 13 juillet 1991, leur gouvernance a fait l'objet d'une rénovation, applicable depuis le 23 juin 2011 (D. n° 2011-696, 20 juin 2011). La loi ALUR n° 2014-366 du 24 mars 2014 (article 16) et la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 (article 102) relative à l'égalité et à la citoyenneté sont par la suite venu modifier le régime des EPFL dans un soucis notamment de mieux répartir l'offre de logement social sur les territoires et favoriser le développement des stratégies foncières.

L'EPFL est un opérateur foncier extérieur fondé sur un principe de mutualisation des moyens, qui peut assurer pour le compte des collectivités l'ensemble des prestations nécessaires à l'acquisition et ou portage foncier. Dans la chaîne de l'aménagement, l'EPFL se situe entre d'une part, les organismes de planification et d'études (services d'État, agence d'urbanisme, services d'urbanisme des collectivités locales), qui définissent les orientations stratégiques et élaborent les documents de programmation et de planification et, d'autre part, les opérateurs qui viabilisent les terrains, construisent les bâtiments et les commercialisent (Guide sur les établissements publics fonciers locaux, Direction générale de l'Urbanisme, de l'habitat et de la construction, avril 2003).

Les EPFL sont créés par le préfet de région au vu des délibérations concordantes des organes délibérants des EPCI compétents en matière de PLH, ainsi que, le cas échéant, de conseils municipaux de communes non-membres de l'un de ces établissements. Les régions et les départements sur le territoire desquels l'EPFL est établi peuvent participer à sa création ou y adhérer. Lorsque les EPCI et les communes appartiennent à plusieurs régions, la décision est prise par arrêté conjoint des préfets concernés.

Le préfet dispose d'un délai de trois mois à compter de la transmission des délibérations pour se prononcer sur la création de l'EPFL. En cas de refus, la décision doit être motivée. C'est afin de garantir la pertinence du périmètre des établissements créés que la loi ALUR a supprimé l'autorisation tacite résultant du silence gardé par le préfet.

Missions des EPF :

Les EPF ont pour mission principale de mettre en place des stratégies foncières afin de mobiliser du foncier et de favoriser le développement durable et la lutte contre l'étalement urbain. Ces stratégies contribuent à la réalisation de logements, notamment de logements sociaux, en tenant compte des priorités définies par les programmes locaux de l'habitat (PLH).

Dans le cadre de leurs compétences, les EPF peuvent également contribuer au développement des activités économiques, à la politique de protection contre les risques technologiques et naturels ainsi qu'à titre subsidiaire, à la préservation des espaces naturels et agricoles en coopération avec la société d'aménagement foncier et d'établissement rural et les autres organismes chargés de la préservation de ces espaces, dans le cadre de conventions.

Compétences des EPF :

Les EPF sont compétents pour :

- réaliser toutes acquisitions foncières et immobilières dans le cadre de projets conduits par les personnes publiques et pour réaliser ou faire réaliser toutes les actions de nature à faciliter l'utilisation et l'aménagement ultérieur, au sens de l'article L.300-1, des biens fonciers ou immobiliers acquis ;

- constituer des réserves foncières.

Les biens acquis ont vocation à être cédés ou à faire l'objet d'un bail.

Depuis la loi ALUR (article 66), les EPFE peuvent se voir confier la coordination des opérations de requalification des copropriétés dégradées (ORCOD) mises en place par l'État, les collectivités locales ou leur groupement pour lutter contre l'indignité et la dégradation des immeubles en copropriété.

Les EPFL sont, compétents pour réaliser, pour leur compte, pour le compte de leurs membres ou de toute personne publique, toute acquisition foncière ou immobilière, en vue de la constitution de réserves foncières ou de la réalisation d'actions ou d'opérations d'aménagement.

Les EPFL interviennent sur le territoire des communes ou des EPCI qui en sont membres. À titre exceptionnel, ils peuvent intervenir à l'extérieur de ce territoire pour des acquisitions nécessaires à des actions ou opérations menées à l'intérieur de celui-ci.

Cadre d'intervention des EPFE : les plans pluriannuels d'intervention (PPI) :

L'EPFE doit approuver dans un délai de deux ans suivant sa création un programme annuel d'intervention (article R. 321-15, I du code de l'urbanisme). Il s'agit d'un document stratégique de long terme qui a vocation à renforcer le pilotage de l'État et la sécurité juridique des modes d'intervention. Ce PPI :

- définit ses actions, leurs modalités et les moyens mis en oeuvre ;

- précise les conditions de cession du foncier propres à garantir un usage conforme aux missions de l'EPF ;

- tient compte tant des orientations stratégiques définies par l'autorité administrative compétente de l'État que des priorités énoncées dans les documents d'urbanisme ainsi que des objectifs de réalisation de logements précisés par les programmes locaux de l'habitat (article L.321-5 du code de l'urbanisme).

Moyens d'action des EPF :

Les EPFE peuvent agir par voie d'expropriation, exercer les droits de préemption et de priorité définis par le code de l'urbanisme et exercer le droit de préemption prévu par le 9° de l'article L.143-2 du code rural et de la pêche maritime.

Les EPFL peuvent, par délégation de leurs titulaires, exercer les droits de préemption et de priorité, ou agir par voie d'expropriation. Ils peuvent également exercer le droit de préemption agricole.

À la demande des collectivités, les EPFL peuvent se voir confier la gestion des procédures de délaissement d'immeubles grevés par une servitude d'urbanisme et peuvent notamment agir dans le cadre des emplacements réservés prévus par le PLU.

Sauf convention, aucune opération de l'établissement public ne peut être réalisée sans l'avis favorable de la commune sur le territoire de laquelle l'opération est prévue. Cet avis est réputé donné dans un délai de deux mois à compter de la saisine de la commune (article L.324-1 du code de l'urbanisme).

Tout comme s'agissant des PLH, destinés à orienter quantitativement et qualitativement la production de logements mais qui ne tienne pas compte d'une localisation préférentielle de ces derniers dans les centres villes, force est de constater que les actions conduites de par les EPF, qu'ils soient étatiques ou locaux tiennent rarement compte de la localisation préférentielle leur intervention.

Une telle politique a par conséquent souvent conduit à favoriser des interventions pour le développement de zones d'activités économiques, pour la préservation des espaces agricoles, pour la prise en compte des risques naturels, au détriment d'action opérationnelle dirigées vers les centres villes.

2. OBJECTIFS POURSUIVIS

Les politiques foncières sont un levier majeur pour parvenir à l'objectif de développement de l'offre de logements tout en limitant l'artificialisation des sols. Cet axe d'intervention répond à une logique quantitative et qualitative prenant en compte un développement de la mixité sociale, fonctionnelle et générationnelle, pour répondre aux objectifs fixés par l'État. Les EPF qui interviennent en appui des collectivités, sont des acteurs essentiels de ces politiques foncières.

L'effort de construction est essentiel pour la cohésion des territoires. Or, les projets de développement des territoires se construisent dès la phase de mobilisation du foncier.

Dans cette perspective, le rôle des EPF est essentiel pour fluidifier le fonctionnement du marché immobilier en recyclant le foncier mobilisable, contribuer à la régulation du coût du foncier dans les secteurs tendus, inciter les collectivités territoriales à renforcer leur stratégie foncière en faveur d'une production diversifiée de logements, et anticiper la mise en oeuvre de grands projets d'aménagement.

Les opérations pour lesquelles les EPF interviennent doivent prendre prioritairement la forme d'opérations de reconstruction de la ville sur la ville, afin de contribuer à la revitalisation de ces derniers.

3. OPTIONS ET DISPOSITIFS RETENUS

L'article 24 de la proposition de loi portant Pacte national de revitalisation des centres villes et centre bourgs prévoit d'inscrire parmi les missions fixées par la loi aux établissements publics fonciers locaux et d'État la participation aux stratégies et opérations visant à préserver ou revitaliser les centres des villes et bourgs.

4. IMPACTS DE LA LOI

4.1. Impacts juridiques

L'introduction de cette précision n'aura pas d'impact juridique, dans la mesure où la rédaction prend la forme d'une précision s'agissant du domaine d'intervention prioritaire des EPF.

4.2. Impacts sociaux, économiques et environnementaux

L'introduction de cette précision s'agissant des missions dévolues aux EPF aura un faible impact direct en matière sociale, économique et environnemental. Il s'agit là d'un dispositif vertueux, dont les impacts ne pourront se mesurer qu'à long terme, et en particulier lors des bilans des actions des EPF.

4.3. Impacts financiers et budgétaires

Les impacts financiers pour les porteurs du projet seront nuls.

Les impacts budgétaires de cette disposition pour les personnes publiques, État et collectivités territoriales ainsi que leurs établissements publics seront également faibles.

4.4. Impacts administratifs

Les impacts administratifs de ces dispositions nouvelles seront nuls.

5. MODALITES D'APPLICATION DE LA REFORME

5.1. Modalités d'application dans le temps

La mise en oeuvre de la loi portant Pacte national de revitalisation des centres-villes et centres-bourgs pourra prévoir, s'agissant de cet article, une entrée en vigueur immédiate.

5.2. Modalités d'application dans l'espace

Le texte ne s'applique pas aux territoires d'outre-mer.

5.3. Textes d'application

Il n'est pas prévu de texte d'application.

ARTICLE 25 : INSCRIRE L'AIDE À LA DÉMOLITION ET AUX ACQUISITIONS-AMÉLIORATIONS EN CENTRES-VILLES ET CENTRES-BOURGS DANS LES MISSIONS DU FONDS NATIONAL DES AIDES À LA PIERRE (FNAP)

1. ÉTAT DES LIEUX

Le Fonds national d'aide à la pierre (FNAP) a été créé à l'article 144 de la loi de finance pour 2016. Le décret n° 2016-901 du 1er juillet 2016 en précise les modalités de fonctionnement.

Présenté comme la pierre angulaire du financement du logement social, le Fnap constitue un établissement public à caractère administratif ayant pour objet de contribuer, sur le territoire de la France métropolitaine, au financement des opérations de développement, d'amélioration et de démolition du parc de logements locatifs sociaux appartenant aux organismes d'habitations à loyer modéré, aux sociétés d'économie mixte et à certains organismes de maîtrise d'ouvrage (SEM...).

Il peut contribuer, à titre accessoire, au financement d'autres opérations conduites par des personnes morales pouvant bénéficier de prêts et de subventions pour la construction, l'acquisition et l'amélioration des logements locatifs aidés.

Le Fnap peut aussi financer des actions d'ingénierie ayant pour objectif de promouvoir l'accès au logement des personnes et familles défavorisées, le développement et la gestion du système national d'enregistrement (SNE) ainsi que les procédures applicables au dépôt et au renouvellement des demandes d'attribution de logements sociaux.

Il peut encore financer, à titre accessoire, des actions d'accompagnement visant à moderniser le secteur du logement social.

Les ressources du fonds sont constituées principalement par :

- une fraction des cotisations additionnelles versées par les organismes HLM à la Caisse de garantie du logement locatif social ;

- une fraction de la taxe sur les plus-values réalisées par ces mêmes organismes à l'occasion de cessions de logements ;

- des subventions et contributions de l'État.

Un premier bilan en a été établi par la commission des finances du Sénat, dans le cadre de l'examen du projet de loi de finance pour 2017.

Philippe Dallier, son rapporteur, relève la pertinence de ce nouvel outil, qui « devrait permettre d'offrir un meilleur cadre pour définir les modalités de financement et de gestion des aides à la pierre et assurer une meilleure gouvernance du système tout en garantissant un financement pérenne et visible du logement social et [en accroissant] la mutualisation entre les bailleurs sociaux ».

En termes de gouvernance, la mise en place de cette structure, qui associe l'État, les bailleurs sociaux et les collectivités territoriales, « constitue à la fois un gage de transparence et de gouvernance collégiale ».

Le rapport s'interroge en revanche sur les modalités de territorialisation des crédits. Ces modalités doivent notamment « permettre un équilibre entre les différents types de logements financés et maintenir le principe de la priorité de la construction de logements sociaux dans les zones les plus tendues ».

Le rapporteur s'étonne qu'au cours des auditions réalisées par la commission, certains membres du Fnap ont exprimé le souhait de « favoriser les collectivités qui réaliseraient le plus d'effort de construction et [d']éviter que les aides à la pierre ne soutiennent trop les communes carencées et les moins volontaires, pour éviter les éventuels effets d'aubaine ». Il juge « surprenant qu'un tel critère de répartition soit mis en place, alors qu'il semblerait, au contraire, nécessaire d'appuyer les projets de construction des communes carencées, sans, bien entendu, aller jusqu'à ce que les aides à la pierre ne compensent leur désengagement ».

Plus récemment, un second rapport également établi par commission de finance du Sénat s'inquiète de l'incertitude pesant chaque année sur les crédits de paiement inscrits au titre des aides à la pierre sur le budget de l'État. Ces crédits ont chuté globalement de 90 % entre 2011 et 2018.

S'agissant plus particulièrement du Fnap, les crédits du fonds pour 2016, initialement prévus pour un montant de 250 millions d'euros, ont finalement été réduits à 150 millions d'euros.

Pour 2018, la loi de finances prévoit un financement des aides à la pierre à hauteur de 50 millions d'euros en autorisation d'engagement comme en crédits de paiement, contre 200 millions en 2017.

2. OBJECTIFS POURSUIVIS ET OBLIGATION DE LÉGIFÉRER

2.1. Obligation de légiférer

La réforme des modalités de territorialisation des crédits du FNAP nécessite un véhicule législatif.

2.2. Objectifs poursuivis

L'article 25 de la présente proposition de loi vise à encourager le FNAP à intervenir dans les centres-villes et centres-bourgs, souvent délaissés par les politiques publiques d'aide au logement, en inscrivant cette mission parmi ses attributions fixées par la loi.

3. IMPACTS DE LA LOI

3.1. Impacts juridiques

Cette disposition nécessite de modifier l'article L. 435-1 du code de la construction et de l'habitation.

3.2. Impacts sociaux, économiques et environnementaux

L'impact d'une réorientation du Fnap en faveur des OSER reste difficile à apprécier sur le temps d'application du dispositif en raison :

- de l'incertitude qui pèse sur l'inscription des crédits de paiements sur le budget de l'État ;

- de la méconnaissance actuelle du parc locatif social existant au sein des périmètres OSER.

4. MODALITES D'APPLICATION DE LA REFORME

4.1. Application dans le temps

L'ensemble des mesures du présent article entre en vigueur dès la promulgation de la loi.

4.2. Application dans l'espace

La mesure s'applique sur le territoire métropolitain.

4.3. Textes d'application

Il n'est pas prévu de mesure réglementaire d'application.

CHAPITRE SEPT : RÉÉQUILIBRER LA FISCALITÉ POUR PERMETTRE LE DÉVELOPPEMENT DES CENTRES-VILLES ET CENTRES-BOURGS

Article 26 : Institution d'une contribution pour la lutte contre l'artificialisation, des terres

1. ÉTAT DES LIEUX

Le déploiement du programme OSER appelle de nouvelles sources de financement que la présente proposition de loi propose de couvrir pour partie par la création d'une contribution pour la lutte contre l'artificialisation des terres.

2. OBJECTIFS POURSUIVIS ET OBLIGATION DE LÉGIFÉRER

2.1. Objectifs poursuivis

Cette contribution, au-delà du produit qui en est attendu, est également conçue comme une mesure visant à :

- aider les centres-villes à requalifier leurs friches commerciales artisanales et tertiaires ;

- ralentir l'artificialisation des sols et orienter l'effort de construction vers des espaces déjà artificialisés ;

- rééquilibrer les charges foncières entre centre et périphérie.

a) Requalification des friches

La loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové a institué un dispositif anti-friches commerciales aux alinéas 11 et 12 de l'article L. 752-1 et aux articles R. 752-46 à R. 752-48 du code de commerce. Toutefois, ce dispositif curatif n'a jusqu'à présent jamais été mis en oeuvre.

b) Ralentir l'artificialisation des sols

Selon Eurostat, les sols artificialisés recouvrent les sols bâtis et les sols revêtus et stabilisés (routes, voies ferrées, parkings, chemins...). Le ministère de l'Agriculture en France retient une définition plus large, qui recouvre également d'autres « sols artificialisés », comme les chantiers, les terrains vagues, et les espaces verts artificiels. L'artificialisation correspond à un changement d'utilisation, laquelle n'est pas nécessairement irréversible.

Les sols artificialisés continuent de s'étendre, avec 490.000 hectares gagnés entre 2006 et 2014. Après un pic entre 2006 et 2008, leur progression se stabilise autour de 55.000 hectares par an depuis 2008. Ils constituent désormais 9,4% du territoire métropolitain (voir figure).

Cette extension s'est effectuée pour deux tiers aux dépens des espaces agricoles. Les sols imperméabilisés - bâtis ou non - occupent deux tiers de l'ensemble des sols artificialisés. Près de la moitié des terres artificialisées entre 2006 et 2014 sont destinées à l'habitat individuel et 16% aux réseaux routiers.

Solde des échanges de terre artificialisées (gain ou perte)
entre 2006 et 2014, selon l'utilisation du sol

Source : SPP - Agreste - Enquête Teruti-Lucas

Ainsi, comme le souligne le secrétaire d'État auprès du ministre de la Cohésion des territoires Julien Denormandie : « Sur certains territoires, il y a des villes ou des villages où les centres-villes périclitent, parce que l'ensemble des constructions nouvelles se font en périphérie, au détriment de la production agricole. Cela pose un problème pour tous les Français. ».

L'étalement se traduit donc d'abord par une consommation de terres excessive et souvent une imperméabilisation des sols.

c) Rééquilibrer les coûts fonciers entre centre et périphérie

La présente proposition de loi vise à rééquilibrer les coûts fonciers entre centre et périphérie en instaurant une contribution pour la lutte contre l'artificialisation des terres. Cette contribution pèserait dans tous les territoires, hors périmètre OSER, sur les locaux commerciaux, les locaux de stockage destinés au commerce électronique et les surfaces de stationnement annexées ou non à ces catégories de locaux.

Le taux de la taxe serait préfixé à :

- 12 euros au m² pour les locaux commerciaux ;

- 18 euros au m² pour les locaux de stockage destinés à l'entreposage en vue de la livraison de biens à destination de toute personne physique ou morale non assujettie à la taxe sur la valeur ajoutée et commandés par voie électronique ;

- 6 euros au m² pour les surfaces de stationnement.

Dans les communes ou les EPCI ayant pris la décision d'engager une opération de sauvegarde économique et de redynamisation des centres-villes et centres bourgs, le taux de la contribution pourrait être augmenté de 10 à 30 % pour faire face aux dépenses spécifiques générées par une telle opération.

Seraient exonérés de la contribution :

- les locaux situés dans le périmètre d'une opération de sauvegarde économique et de redynamisation ;

- les locaux situés dans une zone franche urbaine-territoire entrepreneur ;

- les locaux commerciaux d'une superficie inférieure à 400 m², les locaux de stockage d'une superficie inférieure à 1 000 m² et les surfaces de stationnement de moins de 200 m² ;

- les locaux de stockage appartenant aux sociétés coopératives agricoles ou à leurs unions ;

- les magasins de producteurs commercialisant leurs produits dans le cadre d'un circuit court organisé à l'attention des consommateurs mentionnés à l'article L. 611-8 du code rural et de la pêche maritime ;

- les locaux et les surfaces de stationnement appartenant aux fondations et aux associations, reconnues d'utilité publique, dans lesquels elles exercent leur activité, ainsi que les locaux spécialement aménagés pour l'archivage administratif et pour l'exercice d'activités de recherche ou à caractère sanitaire, social, éducatif ou culturel ;

- les locaux administratifs et les surfaces de stationnement des établissements publics d'enseignement du premier et du second degré et des établissements privés sous contrat avec l'État au titre des articles L. 442-5 et L. 442-12 du code de l'éducation ;

- les entreprises artisanales, ainsi que les entreprises commerciales dont le chiffre d'affaires annuel n'excède pas 10 millions d'euros pour les établissements commerciaux à dominante alimentaire, 1,5 million d'euros pour les établissements de commerce de détail d'équipement de la maison et 3 millions d'euros pour les établissements de commerce de détail d'équipement de la personne.

2.2. Obligation de légiférer

La création d'une contribution pour la lutte contre l'artificialisation des terres nécessite un nouveau véhicule législatif.

3. IMPACTS DE LA LOI

3.1. Impacts juridiques

L'article 26 de la présente proposition de loi vient modifier le I de la section VII du chapitre Ier du titre Ier de la deuxième partie du livre Ier du code général des impôts. Ces modifications portent sur :

- la création de la contribution annuelle pour la lutte contre l'artificialisation des terres ;

- son assiette, la fixation de ses taux et modulations ;

- les bénéficiaires de la taxe ;

- ses modalités de recouvrement.

3.2. Impacts économiques et financiers

Si la contribution devait s'appliquer aux seuls nouveaux locaux créés, et non aux locaux existants, son produit pourrait être estimé à environ 62 M€/an (voir tableaux).

Répartition des surfaces autorisées en commerces, bureaux, locaux artisanaux, industriels et entrepôts chaque année en France, hypothèse d'une taxe appliquée aux seuls aux nouveaux locaux créés

 

2012

2013

2014

2015

2016

Moyenne

Commerce

5.080.925

4.287.678

3.853.234

4.245.814

4.838.018

4.460.000

Bureaux

5.010.412

4.475.382

3.666.451

3.880.200

4.272.260

4.261.000

Locaux artisanaux

1.612.067

1.357.554

1.364.044

1.326.610

1.417.995

1.415.000

Locaux industriels

3.939.177

3.109.197

2.870.931

3.063.261

3.611.674

3.319.000

Locaux agricoles

6.890.133

11.368.632

9.181.553

10.888.813

10.039.457

9.674.000

Entrepôts

5.790.100

4.394.777

4.564.984

4.817.515

6.178.206

5.149.000

Autre

8.055.530

7.621.942

6.110.621

6.138.988

6.658.799

6.917.000

Total

36.378.344

36.615.162

31.611.818

34.361.201

37.016.409

35.196.000

Source : Syt@del 

Estimation du produit annuel de la nouvelle taxe

 

Surface de référence en m²

Taux applicables

Produits

Commerce

4.460.000

12€/m² pour 2/3

6€/m² pour 1/3

44 M

Entrepôts pure player (estimation)

1.000.000

18

18 M

Total

8.721.000

-

62 M

Si la contribution devait s'appliquer aux locaux existants, son produit pourrait être estimé à environ 600 M€ par an (hors entrepôts e-commerce et hors exonérations).

Catégorie
du local

Total des espaces de stationnement

(millions m2)

Produit
au tarif
de 6 €/m2

Catégorie
du local

Total de la surface de vente (millions m2)

Produit au tarif de 12 €/m2

Total annuel du produit

Magasins de grande surface (surface principale comprise entre 400 et 2 499 m2)

38,9

38,9x6
=233,4M€/an

Supermarchés

7,5

7,5x12
= 90 M€/an

 

Magasins de très grande surface (surface principale égale ou supérieure à 2 500 m2)

27,6

165,6

Hypermarchés

10,7

10,7x12
= 128,4 M€/an

TOTAL

66,5

399 M€/an

 

18,2

218,4 M€/an

617,4 M€/an

En région ile de France, il existe déjà une taxe annuelle sur les locaux à usage de bureaux, locaux commerciaux, locaux de stockage et surfaces de stationnement qui y sont annexées ainsi qu'une taxe additionnelle annuelle sur les surfaces de stationnement. La première est affectée à la Région et à l'État, qui l'affecte en partie à l'Union d'économie sociale pour le logement (UESL), et à la Société du Grand Paris (SGP). La seconde revient à la région pour des dépenses d'investissements publics en faveur des transports en commun.

Les tarifs 2018 au m2 de la taxe annuelle sur les locaux à usage de bureaux, locaux commerciaux, locaux de stockage et surfaces de stationnement sont les suivants :

 

Zone 1

Zone 2

Zone 3

Locaux à usage de bureaux :

     

- Tarif normal

17,55 €

10,41 €

5,01 €

- Tarif réduit

8,71 €

6,25 €

4,53 €

Locaux commerciaux

7,75 €

4,00 €

2,02 €

Locaux de stockage

4,01 €

2,02 €

1,03 €

Surfaces de stationnement

2,34 €

1,36 €

0,70 €

La taxe annuelle sur les surfaces de stationnement en Île-de-France (68 M€ en 2018) est perçue suivant les mêmes modalités que la taxe sur les locaux de bureaux, les locaux commerciaux, les locaux de stockage et les surfaces de stationnement à laquelle elle s'ajoute.

Au titre de 2018, les tarifs sont les suivants :

- 4,36 euros pour la première circonscription (Paris et le département des Hauts-de-Seine) ;

- 2,51 euros pour la deuxième circonscription (les communes de l'unité urbaine de Paris telle que délimitée par arrêté conjoint des ministres chargés de l'économie et du budget autres que Paris et les communes du département des Hauts-de-Seine) ;

- 1,27 euros pour la troisième circonscription (autres communes de la région d'Ile-de-France).

Pour éviter la superposition de ces différentes taxes pour un même acteur économique, il pourrait être envisagé de déduire de la contribution annuelle contre l'artificialisation les montants déjà dus au titre de la taxe annuelle sur les locaux à usage de bureaux, locaux commerciaux, locaux de stockage et surfaces de stationnement et de la taxe annuelle sur les surfaces de stationnement en Île-de-France.

3.3. Impacts administratifs

Le recouvrement de la taxe impliquera un surcroît de travail principalement au niveau de l'administration préfectorale des départements.

4. MODALITES D'APPLICATION DE LA REFORME

4.1. Application dans le temps

L'ensemble des mesures du présent article entre en vigueur dès la promulgation de la loi.

4.2. Application dans l'espace

La mesure s'applique sur le territoire métropolitain et dans les départements d'Outre-Mer.

4.3. Textes d'application

Il n'est pas prévu de mesure réglementaire d'application.

ARTICLE 27 : CRÉATION D'UNE TAXE SUR LES LIVRAISONS LIÉES AU COMMERCE ÉLECTRONIQUE AU PROFIT DES TERRITOIRES SIGNATAIRES D'UNE CONVENTION « OSER »

1. ÉTAT DES LIEUX

L'électronisation du commerce a conduit à l'émergence de nouvelles entreprises de vente à distance (VAD). Ces entreprises de vente à distance, en particulier les plus importantes d'entre elles, bénéficient d'avantages très compétitifs liés à leur modèle d'affaires mais aussi, à des conditions fiscales très avantageuses par rapport aux entreprises de commerce physique.

Disposant d'un nombre très réduit d'implantations sur le territoire national, elles ne sont pas assujetties aux taxes fondées sur une assiette foncière comme, par exemple, la taxe foncière sur les propriétés bâties, la taxe sur les surfaces commerciales ou encore la cotisation foncière des entreprises.

La cCmmission européenne s'est saisie de ce problème d'équité fiscale. La mise en place d'un système européen de taxation des entreprises de VAD est en cours et devrait s'appliquer à l'ensemble des États membres au plus tard en 2021.

La directive n° 2017/2455 du Conseil du 5 décembre 2017 vient réformer le système européen de TVA appliqué aux entreprises de ventes à distance aussi bien intra-UE qu'en provenance de pays tiers, en supprimant deux dispositions issues de précédents textes :

- suppression des régimes particuliers pour l'imposition de la taxe sur la valeur ajoutée aux entreprises de VAD. Les entreprises de VAD de l'UE seront soumises au taux de TVA de la VAD du pays membre acheteur ;

- suppression de la franchise de TVA sur les importations des petits envois d'une valeur négligeable (22 € en France).

La directive prévoit également :

- que les entreprises de VAD de pays tiers seront soumises au régime de l'importation et au taux de TVA du pays membre acheteur ;

- que les entreprises de VAD effectueront l'ensemble de leur déclaration de TVA à partir d'un numéro d'immatriculation unique sur une plateforme européenne chargée de reverser à chaque État membre les montants de taxe prélevés.

Les États membres auront jusqu'au 31 décembre 2018 et jusqu'au 31 décembre 2020 pour transposer les dispositions correspondantes de la directive dans les lois et règlements nationaux. Le règlement concernant la coopération administrative entrera en application à partir du 1er janvier 2021.

C'est dans cette perspective que le gouvernement actuel a lancé début 2018 une mission sur les « distorsions fiscales entre commerces physiques et numériques pouvant affecter toutes les formes de commerce et notamment les activités de centre-ville ».

2. OBJECTIFS POURSUIVIS ET OBLIGATION DE LÉGIFÉRER

2.1. Objectifs poursuivis

L'article 27 ambitionne de traiter la question de l'iniquité fiscale entre commerce électronique et commerce physique sans plus de délais par la création d'une taxe. En outre, cette taxe est conçue comme une mesure correctrice des externalités négatives liées à la démultiplication des livraisons induites par les achats à distance.

Il est en effet à noter que si le chiffre d'affaires du commerce électronique progresse d'année en année en France, le montant moyen des achats tend lui à diminuer, marquant une banalisation des achats sur ce canal de vente. Incidemment, la progression des ventes du commerce électronique se traduit par une atomisation croissante des livraisons (toujours plus de trajets pour des colis toujours plus petits). Or, cette mobilité additionnelle participe :

- de la saturation des voies de circulation ;

- de l'augmentation des conflits d'usage sur la voie publique (en l'absence d'espaces logistiques adaptés à ces flux) ;

- de l'augmentation de la pollution urbaine (les véhicules assurant les livraisons du dernier kilomètre figurent parmi les plus anciens et les plus polluants du parc de véhicules en circulation en ville - source Ifstar).

Ces nouveaux défis urbains trouvent peu à être régulés dans la planification urbaine actuelle. La plupart des plans de déplacement urbain intégrés aux Schémas de cohérence territoriale ignorent ces flux et n'anticipent absolument pas leur développement à terme. Le produit de cette nouvelle taxe serait affecté au financement du programme OSER.

2.2. Obligation de légiférer

La création d'une taxe sur les livraisons liées au commerce électronique au profit des territoires signataires d'une convention « OSER » nécessite un véhicule législatif.

3. IMPACTS DE LA LOI

3.1. Impacts juridiques

L'article 27 de la présente proposition de loi vient modifier le I de la section 7 du chapitre premier du titre Ier de la deuxième partie du livre Ier du code général des impôts.

Ces modifications portent sur :

- la création de la taxe annuelle sur la livraison de biens à destination de toute personne physique ou morale non assujettie à la taxe sur la valeur ajoutée et commandés par voie électronique ;

- la définition de son assiette et de ses taux de prélèvement ;

- ses modalités de recouvrement.

3.2. Impacts économiques et financiers

Les impacts précis de cette mesure, notamment en termes de nouveaux produits de prélèvement, restent impossibles à mesurer, compte tenu de l'absence de données consolidées à l'échelle des territoires sur les flux de marchandises (origine, nature, valeur, destination) ayant fait l'objet d'une vente à distance.

- pour les entreprises de vente à distance : il est probable que cette mesure les incite à rechercher des solutions de stockage situées au plus près du consommateur : consignes, points relais, espaces logistiques de proximité, etc. Certaines entreprises pourraient également être tentées de reporter la charge de la taxe sur leur prestataire logistique ;

- pour les entreprises physiques : celles développant une activité de vente à distance (elles sont de plus en plus nombreuses dans ce cas dans le commerce organisé) seront également frappées par la taxe. Toutefois, elles pourront réduire son impact par le développement du click and collect (achat en ligne, retrait en magasin physique), à condition de disposer d'un maillage dense de points de vente ;

- pour les collectivités : le produit de la taxe ne profitera qu'aux communes en convention OSER ;

- pour le consommateur : la taxe devrait avoir peu de répercussion sur le prix des produits offerts à la vente à distance.

4. MODALITES D'APPLICATION DE LA REFORME

4.1. Application dans le temps

L'ensemble des mesures du présent article entre en vigueur dès la promulgation de la loi.

4.2. Application dans l'espace

La mesure s'applique sur le territoire métropolitain et dans les départements d'Outre-Mer.

4.3. Textes d'application

Il n'est pas prévu de mesure réglementaire d'application.

ARTICLE 28 : EXONÉRATION ET MODULATION DE LA TAXE SUR LES SURFACES COMMERCIALES DANS LES TERRITOIRES SIGNATAIRES D'UNE CONVENTION « OSER »

1. ÉTAT DES LIEUX

La TASCOM a succédé à la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat (TACA), créée par l'article 3 de la loi n° 72-657 du 13 juillet 1972 instituant des mesures en faveur de certaines catégories de commerçants et d'artisans.

La TASCOM, tout comme la TACA, a été conçue comme une mesure d'équilibre en faveur des commerces de centre-ville, exposés à une concurrence croissante des grandes surfaces de périphérie.

La TASCOM est due par les établissements commerciaux permanents, quels que soient les produits vendus au détail, situés en France (départements d'outre-mer compris), qui cumulent les caractéristiques suivantes :

- leur chiffre d'affaires annuel est supérieur ou égal à 460.000 € hors taxes ;

- leur surface de vente dépasse 400 m².

La taxe ne s'applique pas aux établissements :

- ouverts avant 1960 ;

- dont le chiffre d'affaires annuel est inférieur à 460.000 € ;

- dont la surface commerciale est inférieure à 400 m².

Le montant de la taxe est majoré de :

- 30 % pour les établissements de plus de 5.000 m², réalisant un chiffre d'affaires de plus de 3.000 € par m² ;

50 % pour les établissements de plus de 2.500 m².

Le montant de la taxe est en revanche réduit :

- de 30 % pour les commerces à titre principal de meubles, d'automobiles, de machinisme agricole et de matériaux de construction ;

- de 30 % pour les jardineries et pépiniéristes (commerces à titre principal de fleurs, de plantes, de graines, d'engrais) et les animaleries (commerces à titre principal d'animaux de compagnie et d'aliments pour ces animaux) ;

- de 20 % pour les établissements, dont la surface est comprise entre 400 m² et 600 m², qui réalisent un chiffre d'affaires inférieur à 3.800 € par m² ;

- d'une franchise de 1.500 € pour un établissement situé en zone urbaine sensible (ZUS).

Enfin, le montant de la taxe peut être modulé, sur délibération préalable de la collectivité territoriale à qui est affectée la taxe (commune ou EPCI), en lui appliquant un coefficient multiplicateur compris entre 0,8 et 1,2.

Le régime de la TASCOM a connu plusieurs évolutions, s'étant traduites par une augmentation régulière des niveaux de prélèvement : élargissement de son assiette aux commerces succursalistes en 2007 ; majoration de 20% dans le cadre de la réforme de la contribution économique territoriale en 2010 ; augmentation de 50 % pour les magasins à partir de 2 500 m2 en 2014.

Le produit de la TASCOM s'est élevé à près de 800 millions d'euros en 2016.

2. OBJECTIFS POURSUIVIS ET OBLIGATION DE LÉGIFÉRER

2.1. Objectifs poursuivis

L'article 28 de la présente loi vise à permettre de moduler la TASCOM dans les périmètres des conventions « OSER » pour tenir compte des difficultés des centres-villes et centres-bourgs.

Alors qu'à l'origine, la TASCOM était destinée, comme la TACA, à soutenir spécifiquement le petit commerce et l'artisanat, son assiette comme ses exonérations n'ont pas véritablement pris en compte les spécificités des centres-villes en termes de handicaps et de déprise économique. Or, sa dimension structurante ne peut être négligée compte tenu de son produit. Plus généralement, la fiscalité des commerces ne tient pas compte des difficultés spécifiques des centres-villes qui doivent faire face à la concurrence des périphéries et du e-commerce, mais aussi aux handicaps spécifiques des centres-villes en termes de coûts (foncier, loyers, mise aux normes...).

L'article 28 propose de moduler la TASCOM dans les communes signataires d'une convention « OSER » en prévoyant son exonération dans le périmètre proprement dit et, en contrepartie, son augmentation de 30 % en dehors du périmètre pour les commerces d'une surface de vente supérieure à 2.000 m2.

2.2. Obligation de légiférer

La révision du régime de la TASCOM en faveur des OSER nécessite un véhicule législatif.

3. IMPACTS DE LA LOI

3.1. Impacts juridiques

L'article 28 de la présente proposition de loi vient apporter une modification à l'article 3 de la loi n° 72-657 du 13 juillet 1972, portant sur l'assiette, les taux et modulation de prélèvement de la Tascom dans les périmètres OSER.

3.2. Impacts économiques et financiers

Les impacts précis de cette mesure, en termes de nouveaux produits de prélèvement, restent difficiles à mesurer, compte tenu de l'absence actuelle d'information sur le stock et les caractéristiques des entreprises cibles présentes dans les périmètres OSER. Toutefois, il est probable que celle-ci s'appliquent en premier lieu aux entreprises de grandes surfaces alimentaires, dont la présence en termes d'implantation de points de vente l'emporte sur les autres secteurs d'activité du commerce de détail dans les petites villes. La mesure devrait d'abord bénéficier aux formats alimentaires de plus de 400 m2 présents dans le coeur des petites villes, soit des supermarchés (magasins à prédominance alimentaire d'une surface de vente comprise entre 400 et 2.500 m2) et des supermarchés hard-discount. La taxe devrait d'abord frapper les formats alimentaires de plus de 400 m2 situés en périphérie des villes, soit des grandes surfaces alimentaires (supermarchés et des hypermarchés). Les nouveaux prélèvements effectués sur les magasins de périphérie devraient compenser les exonérations accordées aux magasins situés dans le périmètre des OSER.

En définitive, cette mesure devrait donc se traduire par une augmentation du produit global de la taxe.

4. MODALITES D'APPLICATION DE LA REFORME

4.1. Application dans le temps

L'ensemble des mesures du présent article entre en vigueur dès la promulgation de la loi.

4.2. Application dans l'espace

La mesure s'applique sur le territoire métropolitain et dans les départements d'Outre-Mer.

4.3. Textes d'application

Il n'est pas prévu de mesure réglementaire d'application.

ARTICLE 29 : RENFORCER LES SOCIÉTÉS D'INVESTISSEMENT IMMOBILIER COTÉES (SIIC) FACE AUX RISQUES SPÉCULATIFS ET LES ENCOURAGER À INVESTIR DANS LES CENTRES-VILLES

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. Le statut des SIIC

Les sociétés d'investissement immobilier cotées (SIIC) ont été créées par la loi de finance n° 2002-1575 du 30 décembre 2002 sur le modèle anglo-saxon des « Real Estate Investment Trusts » (REITs).

Une SIIC est une société foncière réunissant les trois conditions suivantes (BOI-IS-CHAMP-30-20-10-20140304) :

« - être cotées sur un marché réglementé ;

- avoir un capital minimum de quinze millions d'euros ; le capital ou les droits de vote ne doivent pas être détenus directement ou indirectement, à hauteur de 60% ou plus par une ou plusieurs personnes agissant de concert au sens de l'article L. 233-10 du code de commerce et, 15% du capital et des droits de vote d'une SIIC doivent être répartis entre des personnes en détenant chacune moins de 2% au premier jour d'application du régime ;

- avoir pour objet social principal l'acquisition ou la construction d'immeubles en vue de la location, ou la détention directe ou indirecte de participations dans des personnes morales à l'objet social identique soumises au régime des sociétés de personnes ou à l'impôt sur les sociétés. »

1.2. Le développement des SIIC

La France compte à fin 2017 un peu plus d'une trentaine de foncières cotées au marché de Paris, pour la plupart actives dans l'immobilier de commerce : Affine, Altarea Cogedim, ANF Immobilier, Argan, Bleecker, Carmila, CeGeREAL, Eurosic, FDL, Foncière Atland, Foncière de Paris, Foncière des Murs, Foncière des Régions, Foncière Inéa, Foncière Paris Nord, Frey, Gecina, Icade, Immobilière Dassault, Klépierre, Mercialys, MRM, Officiis Properties, Paref, Patrimoine & Commerce, SCBSM, Selectirente, SFL, Terreïs, Tour Eiffel, Unibail-Rodamco.

Les SIIC attirent une part importante de l'épargne immobilière en se classant au premier rang des propriétaires institutionnels d'immobilier en France (elles représentent 40 % du patrimoine total des propriétaires institutionnels) et en représentant entre 10 et 20 % de l'investissement annuel total en immobilier d'entreprise, selon la Fédération des sociétés immobilières et foncières (FSIF).

Les SIIC constituent les plus importants opérateurs du secteur de l'immobilier de commerce, tant en termes de patrimoine en gestion que de développement de projets13(*).

Leur stratégie d'investissement suit deux voies distinctes depuis la crise de 2008 :

- un premier groupe de SIIC, le plus important, est engagé dans une stratégie prudentielle d'écrémage de ses actifs visant à asseoir la valeur de son patrimoine sur des actifs apportant des rendements relativement faibles mais sécurisés sur le long terme (en général de très grands centres commerciaux ou des rez-de-chaussée commerciaux situés dans les premières artères marchandes des grandes villes). Ce premier groupe a procédé à de nombreuses cessions d'actifs situés dans les villes moyennes durant ces dernières années et tend désormais à opérer exclusivement dans les métropoles françaises (et à l'international) ;

- un second groupe de SIIC, plus marginale, est engagé dans une stratégie « opportuniste » consistant à accroître rapidement la valeur de son patrimoine par le développement de nouveaux programmes (centres commerciaux et plus encore « retail park » - ensembles commerciaux à ciel ouvert composés en majorité de grandes et moyennes surfaces) ou l'acquisition de portefeuilles d'actifs existants14(*). Ce second groupe vise à asseoir la valeur de son patrimoine sur des actifs plus à risque mais apportant des rendements plus élevés ou laissant espérer des plus-values de revente à court-moyen terme importantes. Il opère plus particulièrement dans les villes moyennes.

1.3. Le régime fiscal des SIIC

L'attrait des SIIC auprès des investisseurs repose sur un régime fiscal spécifique, défini à l'article 11 de la loi de finances n° 2002-1575 du 30 décembre 2002.

Les SIIC sont exonérées d'impôt sur les sociétés sur les revenus provenant de leur patrimoine immobilier détenu directement ou indirectement. En contrepartie, elles ont l'obligation de distribuer (BOI-IS-CHAMP-30-20-40-20150304) :

- 95 % des bénéfices provenant des opérations de location d'immeubles, avant la fin de l'exercice qui suit celui de leur réalisation ;

- 60 % des plus-values de cession d'immeubles, de participations dans des sociétés visées à l'article 8 du code général des impôts (CGI) ayant un objet identique aux SIIC ou de titres de filiales soumises à l'impôt sur les sociétés ayant opté, avant la fin du deuxième exercice qui suit celui de leur réalisation ;

- l'intégralité des dividendes reçus des filiales ayant opté, au cours de l'exercice qui suit celui de leur perception.

Ce régime fiscal a connu plusieurs révisions. Les bénéfices exonérés provenant des opérations de location des immeubles et les plus-values de cessions d'immeubles devaient à l'origine du statut être distribués respectivement à hauteur de 85 % et de 50 %.

2. OBJECTIFS POURSUIVIS ET OBLIGATION DE LÉGIFÉRER

2.1. Objectifs poursuivis

L'article 29 vise à renforcer les sociétés d'investissements immobiliers cotées (SIIC) face aux risques spéculatifs et à les encourager à investir dans les centres-villes. Sans remettre en cause le dispositif d'exonération des SIIC, cet article vise en premier lieu à améliorer l'information des porteurs sur la situation réelle de ces entreprises, concernant l'occupation de leur patrimoine.

Les SIIC sont actuellement soumises à un devoir d'information relatif à leur activité économique et à leur impact en matière environnementale, fixé à l'article L. 225-102-1 du code de commerce.

Cet article dispose :

I. - Une déclaration de performance extra-financière est insérée dans le rapport de gestion prévu au deuxième alinéa de l'article L. 225-100, lorsque le total du bilan ou le chiffre d'affaires et le nombre de salariés excèdent des seuils fixés par décret en Conseil d'État :

1° Pour toute société dont les titres sont admis aux négociations sur un marché réglementé ;

2° Pour toute société dont les titres ne sont pas admis aux négociations sur un marché réglementé.

II. - Les sociétés mentionnées au I qui établissent des comptes consolidés conformément à l'article L. 233-16 sont tenues de publier une déclaration consolidée de performance extra-financière lorsque le total du bilan ou du chiffre d'affaires et le nombre de salariés de l'ensemble des entreprises comprises dans le périmètre de consolidation excèdent les seuils mentionnés au I.

III. - Dans la mesure nécessaire à la compréhension de la situation de la société, de l'évolution de ses affaires, de ses résultats économiques et financiers et des incidences de son activité, la déclaration mentionnée aux I et II présente des informations sur la manière dont la société prend en compte les conséquences sociales et environnementales de son activité, ainsi que, pour les sociétés mentionnées au 1° du I, les effets de cette activité quant au respect des droits de l'homme et à la lutte contre la corruption. La déclaration peut renvoyer, le cas échéant, aux informations mentionnées dans le plan de vigilance prévu au I de l'article L. 225-102-4.

La déclaration comprend notamment des informations relatives aux conséquences sur le changement climatique de l'activité de la société et de l'usage des biens et services qu'elle produit, à ses engagements sociétaux en faveur du développement durable, de l'économie circulaire et de la lutte contre le gaspillage alimentaire, aux accords collectifs conclus dans l'entreprise et à leurs impacts sur la performance économique de l'entreprise ainsi que sur les conditions de travail des salariés et aux actions visant à lutter contre les discriminations et promouvoir les diversités.

Lorsque la société établit une déclaration consolidée de performance extra-financière conformément au II, ces informations portent sur l'ensemble des entreprises incluses dans le périmètre de consolidation conformément à l'article L. 233-16.

Ces informations font l'objet d'une publication librement accessible sur le site internet de la société.

Un décret en Conseil d'État précise les modalités de présentation et de publication de ces informations, selon que la société relève du 1° ou du 2° du I.

IV. - Les sociétés définies au I ou au II qui sont sous le contrôle d'une société qui les inclut dans ses comptes consolidés conformément à l'article L. 233-16 ne sont pas tenues de publier de déclaration sur la performance extra-financière si la société qui les contrôle est établie en France et publie une déclaration consolidée sur la performance extra-financière conformément au II du présent article ou si la société qui les contrôle est établie dans un autre État membre de l'Union européenne et publie une telle déclaration en application de la législation dont elle relève.

V. - Pour les sociétés dont le total du bilan ou le chiffre d'affaires et le nombre de salariés excèdent des seuils fixés par décret en Conseil d'État, le cas échéant sur une base consolidée, les informations figurant dans les déclarations mentionnées au I et au II font l'objet d'une vérification par un organisme tiers indépendant, selon des modalités fixées par décret en Conseil d'État. Cette vérification donne lieu à un avis qui est transmis aux actionnaires en même temps que le rapport mentionné au deuxième alinéa de l'article L. 225-100.

VI. - Les sociétés qui s'acquittent de l'obligation énoncée au présent article sont réputées avoir satisfait à l'obligation prévue au 2° du I de l'article L. 225-100-1, pour ce qui concerne les indicateurs de performance de nature non financière.

Lorsque le rapport prévu au deuxième alinéa de l'article L. 225-100 ne comporte pas la déclaration prévue au I ou au II du présent article, toute personne intéressée peut demander au président du tribunal statuant en référé d'enjoindre, le cas échéant sous astreinte, au conseil d'administration ou au directoire, selon le cas, de communiquer les informations mentionnées au III. Lorsqu'il est fait droit à la demande, l'astreinte et les frais de procédure sont à la charge, individuellement ou solidairement selon le cas, des administrateurs ou des membres du directoire.

Le premier alinéa de cet article ajoute à la déclaration de performance extra-financière un devoir d'information sur le taux de vacance physique du parc immobilier de la société.

En second lieu, l'article 29 propose de renforcer l'obligation des SIIC de distribuer à leurs actionnaires les plus-values issues des cessions d'immeubles et de participations dans des sociétés en portant cette distribution minimale de 60 à 70 %. La loi de finance rectificative pour 2013 avait déjà augmenté ce taux de distribution de 50 % à 60 % sur la recommandation d'un rapport de l'Inspection générale des finances remis en juin 2013. Cependant, ce rapport proposait de fixer ce taux à 70 % créant une ressource supplémentaire pour l'État de 42 millions d'euros.

En dernier lieu, l'article 29 ajoute une nouvelle condition permettant de bénéficier du régime d'exonération de l'impôt sur les sociétés, à savoir investir dans les centres-villes et centres-bourgs au moins 20 % des capitaux collectés par la SIIC. Seraient concernés les investissements en matière d'acquisition, de construction ou de réhabilitation d'immeubles en vue de leur location dans les zones jugées prioritaires. Parmi ces zones, figureraient les périmètres des opérations de sauvegarde économique et de redynamisation (OSER), des opérations de revitalisation de territoire (ORT), des opérations programmées d'amélioration de l'habitat (OPAH) et des opérations de requalification des quartiers anciens dégradés (ORQAD). L'adoption de cette mesure serait de nature à fournir des financements nouveaux à des projets locaux, point essentiel pour l'avenir des centres.

2.2. Obligation de légiférer

Les présentes dispositions nécessitent un véhicule législatif.

3. IMPACTS DE LA LOI

3.1. Impacts juridiques

L'article 29 vient modifier l'article L. 225-102-1 du code de commerce, portant sur les obligations d'information des SIIC.

Il vient également apporter deux modifications à l'article 208 C du code général des impôts, portant sur :

- leurs obligations de distribution relatives à leurs plus-values de cessions ;

- une nouvelle obligation d'orientation d'une part de leur investissement à destination des centres-villes.

3.2. Impacts sociaux, économiques et environnementaux

3.2.1. Mesure de transparence

L'amélioration de l'information des porteurs sur la situation réelle des SIIC devrait permettre :

- de renforcer la responsabilité des investisseurs et des sociétés immobilières sur les conséquences sociales et environnementales de leur activité ;

- de détourner l'investissement des sociétés immobilières dont la valorisation s'avèrerait surévaluée par rapport à l'état d'occupation réelle de leur parc, ce qui permettrait de sécuriser notamment les investissements des porteurs et de limiter les comportements spéculatifs.

3.2.2. Fiscalité des cessions

La réforme envisagée a pour objectif d'accroître le montant des impôts perçus sans créer d'externalité négative sur le fonctionnement des SIIC.

Le régime actuel permet aux entreprises concernées de constituer en franchise d'impôt des réserves correspondant à 5 % des bénéfices distribuables et 40 % du montant de plus-values réalisées. Il est proposé de réduire cette dernière part à 30 %, en imposant aux SIIC de distribuer 70 % de leurs plus-values à leurs actionnaires. En effet, les investissements productifs se caractérisent par une réalisation des facteurs de réussite (anticipation de la demande, de la rentabilité et des coûts) bien plus aléatoire et la nécessité d'un réinvestissement régulier d'une partie des bénéfices ; la sécurisation des recettes fiscales conduit alors à taxer la valeur ajoutée en amont de sa distribution aux actionnaires.

En revanche, dans un investissement immobilier, l'absence d'appareil productif permet la distribution de la quasi-totalité du résultat et son imposition au niveau de l'actionnaire sans que cela ne nuise ni au développement économique ni à la préservation des impôts prélevés.

3.2.3. Orientation de l'investissement des SIIC à hauteur minimum de 10 % en faveur des centres-villes

La Fédération des sociétés immobilières et foncières (FSIF) estime que les SIIC projettent d'investir environ 22 milliards d'euros à 5 ans, entre 2017 et 2022. Selon cette mesure, un peu plus de 4 milliards seraient donc fléchées vers les centres-villes.

Selon Procos, la Fédération nationale du commerce spécialisé, le volume de surfaces commerciales en projet dans les centres-villes ne représente que 5 % du total de la production attendue en France à 5 ans. Ainsi, selon le dernier bilan de l'immobilier commercial établi par cette organisation professionnelle en janvier 2018 : « la nature des opérations projetées évolue peu d'une année sur l'autre. 58,5 % des surfaces (commerciales) projetées (à cinq ans en France) correspondent à des créations, chiffre en baisse constante (par rapport aux opérations d'extension). La périphérie reste toujours autant plébiscitée. Elle attire plus de 87 % des surfaces en projet, soit 4,7 millions de m². Les opérations de parcs d'activités commerciales dominent (2.842.000 m²), suivies de celles de centres commerciaux (1.721.000 m²). Les projets de centres commerciaux de centre-ville restent pour leur part, toujours en retrait et ne représentent que 4,3 % des surfaces en projet, soit 232.000 m². »

Toutefois, ces chiffres n'intègrent pas les projets d'investissement en rez-de-chaussée d'immeubles, pour lesquels les données font défaut.

Il est probable que ces projets concernent un volume réduit de m2, situés dans les meilleures rues commerçantes des grandes villes, que nous estimons à un volume équivalent à celui des projets de centres commerciaux de centre-ville, soit environ 250.000 m2.

Au total, il est probable que l'investissement des SIIC en centre-ville représente actuellement environ 10 % de l'ensemble de leur investissement. Cette mesure viendrait donc doubler l'effort d'investissement des SIIC dans les centres-villes.

4. MODALITES D'APPLICATION DE LA REFORME

5.1. Application dans le temps

L'ensemble des mesures du présent article entre en vigueur dès la promulgation de la loi.

5.2. Application dans l'espace

La mesure s'applique sur le territoire métropolitain et dans les départements d'Outre-Mer.

5.3. Textes d'application

Il n'est pas prévu de mesure réglementaire d'application.

ARTICLE 30 : CRÉATION DE ZONES DE REVITALISATION URBAINE DANS LES PÉRIMÈTRES DES CONVENTIONS OSER

1. ÉTAT DES LIEUX

Le dispositif des zones franches a trouvé à s'appliquer dans le cadre des politiques territoriales principalement à travers les zones franches urbaines, créées par la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, dans les quartiers de la politique de la ville, et les zones de redynamisation rurales, créées par la même loi, dans les collectivités locales en milieu rural.

Le dispositif des ZFU ouvre droit à un régime fiscal dérogatoire pour les entreprises qui s'y implantent ou qui y sont implantées, défini à l'article 44 octies A du code général des impôts.

Cet article dispose :

I. - Les contribuables qui, entre le 1er janvier 2006 et le 31 décembre 2020, créent des activités dans les zones franches urbaines-territoires entrepreneurs définies au B du 3 de l'article 42 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, ainsi que ceux qui, entre le 1er janvier 2006 et le 31 décembre 2011, exercent des activités dans les zones franches urbaines-territoires entrepreneurs définies au deuxième alinéa du B du 3 de l'article 42 de la même loi sont exonérés d'impôt sur le revenu ou d'impôt sur les sociétés à raison des bénéfices provenant des activités implantées dans la zone jusqu'au 31 décembre 2010 pour les contribuables qui y exercent déjà une activité au 1er janvier 2006 ou, dans le cas contraire, jusqu'au terme du cinquante-neuvième mois suivant celui du début de leur activité dans l'une de ces zones. Ces bénéfices sont soumis à l'impôt sur le revenu ou à l'impôt sur les sociétés à concurrence de 40 %, 60 % ou 80 % de leur montant selon qu'ils sont réalisés respectivement au cours de la première, de la deuxième ou de la troisième période de douze mois suivant cette période d'exonération.

Pour bénéficier de l'exonération, l'entreprise doit répondre cumulativement aux conditions suivantes :

a) Elle doit employer au plus cinquante salariés au 1er janvier 2006 ou à la date de sa création ou de son implantation si elle est postérieure et soit avoir réalisé un chiffre d'affaires n'excédant pas 10 millions d'euros au cours de l'exercice, soit avoir un total de bilan n'excédant pas 10 millions d'euros ;

b) Son capital ou ses droits de vote ne doivent pas être détenus, directement ou indirectement, à hauteur de 25 % ou plus par une entreprise ou conjointement par plusieurs entreprises dont l'effectif salarié dépasse deux cent cinquante salariés et dont le chiffre d'affaires annuel hors taxes excède 50 millions d'euros ou dont le total du bilan annuel excède 43 millions d'euros. Pour la détermination de ce pourcentage, les participations des sociétés de capital-risque, des fonds communs de placement à risques, des fonds professionnels spécialisés relevant de l'article L.214-37 du code monétaire et financier dans sa rédaction antérieure à l'ordonnance n° 2013-676 du 25 juillet 2013 modifiant le cadre juridique de la gestion d'actifs, des fonds professionnels de capital investissement, des sociétés de libre partenariat, des sociétés de développement régional, des sociétés financières d'innovation et des sociétés unipersonnelles d'investissement à risque ne sont pas prises en compte à la condition qu'il n'existe pas de lien de dépendance au sens du 12 de l'article 39 entre la société en cause et ces dernières sociétés ou ces fonds ;

c) Son activité principale, définie selon la nomenclature d'activités française de l'Institut national de la statistique et des études économiques, ne doit pas relever des secteurs de la construction automobile, de la construction navale, de la fabrication de fibres textiles artificielles ou synthétiques, de la sidérurgie ou des transports routiers de marchandises ;

d) Son activité doit être une activité industrielle, commerciale ou artisanale.

Le dispositif des ZRR ouvre également droit à un régime fiscal dérogatoire pour les entreprises défini à l'article 44 quindecies du code général des impôts.

Cet article dispose :

« I. - Dans les zones de revitalisation rurale mentionnées à l'article 1465 A, les entreprises qui sont créées ou reprises entre le 1er janvier 2011 et le 31 décembre 2020, soumises de plein droit ou sur option à un régime réel d'imposition de leurs résultats et qui exercent une activité industrielle, commerciale, artisanale au sens de l'article 34 ou professionnelle au sens du 1 de l'article 92, sont exonérées d'impôt sur le revenu ou d'impôt sur les sociétés à raison des bénéfices réalisés, à l'exclusion des plus-values constatées lors de la réévaluation des éléments d'actif, jusqu'au terme du cinquante-neuvième mois suivant celui de leur création ou de leur reprise et déclarés selon les modalités prévues à l'article 53 A.

Les bénéfices ne sont soumis à l'impôt sur le revenu ou à l'impôt sur les sociétés que pour le quart, la moitié ou les trois quarts de leur montant selon qu'ils sont réalisés respectivement au cours de la première, de la deuxième ou de la troisième période de douze mois suivant cette période d'exonération.

II. - Pour bénéficier de l'exonération mentionnée au I, l'entreprise doit répondre aux conditions suivantes :

a) Le siège social de l'entreprise ainsi que l'ensemble de son activité et de ses moyens d'exploitation sont implantés dans les zones mentionnées au I. Lorsqu'une entreprise exerce une activité non sédentaire, réalisée en partie en dehors des zones précitées, la condition d'implantation est réputée satisfaite dès lors qu'elle réalise au plus 25 % de son chiffre d'affaires en dehors de ces zones. Au-delà de 25 %, les bénéfices réalisés sont soumis à l'impôt sur le revenu ou à l'impôt sur les sociétés dans les conditions de droit commun en proportion du chiffre d'affaires réalisé en dehors des zones déjà citées. Cette condition de chiffre d'affaires s'apprécie exercice par exercice ;

b) L'entreprise emploie moins de onze salariés bénéficiant d'un contrat de travail à durée indéterminée ou d'une durée d'au moins six mois à la date de clôture du premier exercice et au cours de chaque exercice de la période d'application du présent article ; si l'effectif varie en cours d'exercice, il est calculé compte tenu de la durée de présence des salariés en cause pendant l'exercice. Toutefois, au titre des exercices clos entre le 31 décembre 2015 et le 31 décembre 2018, lorsqu'une entreprise bénéficiant déjà de l'exonération mentionnée au I constate, à la date de clôture de l'exercice, un dépassement du seuil d'effectif mentionné au premier alinéa du présent b, cette circonstance ne lui fait pas perdre le bénéfice de cette exonération pour l'exercice au cours duquel ce dépassement est constaté ainsi que pour les deux exercices suivants ;

c) L'entreprise n'exerce pas une activité bancaire, financière, d'assurances, de gestion ou de location d'immeubles, de pêche maritime ;

d) Le capital de l'entreprise créée ou reprise n'est pas détenu, directement ou indirectement, pour plus de 50 % par d'autres sociétés ;

e) L'entreprise n'est pas créée dans le cadre d'une extension d'activités préexistantes. L'existence d'un contrat, quelle qu'en soit la dénomination, ayant pour objet d'organiser un partenariat caractérise l'extension d'une activité préexistante lorsque l'entreprise créée ou reprenant l'activité bénéficie de l'assistance de ce partenaire, notamment en matière d'utilisation d'une enseigne, d'un nom commercial, d'une marque ou d'un savoir-faire, de conditions d'approvisionnement, de modalités de gestion administrative, contentieuse, commerciale ou technique, dans des conditions telles que cette entreprise est placée dans une situation de dépendance.

III. - L'exonération ne s'applique pas aux créations et aux reprises d'activités dans les zones de revitalisation rurale mentionnées au I consécutives au transfert d'une activité précédemment exercée par un contribuable ayant bénéficié, au titre d'une ou plusieurs des cinq années précédant celle du transfert, des dispositions des articles 44 sexies, 44 sexies A, 44 septies, 44 octies, 44 octies A, 44 duodecies, 44 terdecies, 44 quaterdecies ou 44 sexdecies ou d'une prime d'aménagement du territoire.

L'exonération ne s'applique pas aux créations et aux reprises d'activités dans les zones de revitalisation rurale mentionnées au I consécutives au transfert, à la concentration ou à la restructuration d'activités précédemment exercées dans ces zones, sauf pour la durée restant à courir si l'activité reprise ou transférée bénéficie ou a bénéficié de l'exonération prévue au présent article.

L'exonération ne s'applique pas non plus dans les situations suivantes :

a) Si, lorsque la société, la personne morale ou le groupement a déjà fait l'objet d'une première opération de reprise ou de restructuration à l'issue de laquelle le cédant, son conjoint, le partenaire auquel il est lié par un pacte civil de solidarité défini à l'article 515-1 du code civil, leurs ascendants et descendants, leurs frères et soeurs détiennent ensemble, directement ou indirectement, plus de 50 % des droits de vote ou des droits dans les bénéfices sociaux de la société, de la personne morale ou du groupement soit repris, soit bénéficiaire de l'opération de reprise ou de restructuration, cette société, cette personne morale ou ce groupement fait de nouveau l'objet d'une telle opération à l'issue de laquelle une ou plusieurs des personnes physiques précédemment mentionnées détiennent ensemble, directement ou indirectement, plus de 50 % des droits de vote ou des droits dans les bénéfices sociaux.

Le cédant s'entend de toute personne qui, avant l'opération de reprise ou de restructuration, soit détenait directement ou indirectement plus de 50 % des droits de vote ou des droits dans les bénéfices sociaux de la société, de la personne morale ou du groupement qui a fait l'objet de l'une de ces opérations, soit y exerçait, en droit ou en fait, la direction effective ;

b) Si, lorsque l'entreprise individuelle a déjà fait l'objet d'une première opération de reprise ou de restructuration ayant conduit au bénéfice de l'exonération mentionnée au I et réalisée au profit du conjoint de l'entrepreneur individuel, du partenaire auquel il est lié par un pacte civil de solidarité défini à l'article 515-1 du code civil, de leurs ascendants et descendants ou de leurs frères et soeurs, elle fait de nouveau l'objet d'une telle opération au profit d'une ou de plusieurs personnes précédemment mentionnées.

IV. - Lorsqu'elle répond aux conditions requises pour bénéficier des dispositions de l'un des régimes prévus aux articles 44 sexies, 44 sexies A, 44 septies, 44 octies A, 44 duodecies, 44 terdecies, 44 quaterdecies ou 44 sexdecies et du régime prévu au présent article, l'entreprise peut opter pour ce dernier régime dans les six mois suivant le début d'activité. L'option est irrévocable et emporte renonciation définitive aux autres régimes.

V. - Le bénéfice de l'exonération et de l'imposition partielle est subordonné au respect du règlement (UE) n° 1407/2013 de la Commission, du 18 décembre 2013, relatif à l'application des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne aux aides de minimis.

VI. - L'exonération reste applicable pour sa durée restant à courir lorsque la commune d'implantation de l'entreprise sort de la liste des communes classées en zone de revitalisation rurale après la date de sa création ou de sa reprise. »

Ces deux dispositifs ont fait l'objet de plusieurs évaluations.

S'agissant des ZFU, une étude de l'Insee15(*) a montré que durant les premières années, le dispositif aurait eu un effet très positif sur l'activité économique. Dans les zones créées en 1997, les exonérations auraient permis, au bout de cinq ans, l'implantation de 9.700 à 12.200 établissements, soit 41.500 à 56.900 emplois.

Le rapport relève toutefois que ses effets auraient plafonné après 2002 malgré sa reconduite. Ainsi : « des disparitions d'établissements plus fréquentes auraient annulé le bénéfice des nouvelles implantations, tandis que, pour les zones créées en 2004, les effets sur les implantations et la création d'emplois auraient été beaucoup plus modestes. Par ailleurs, on ne détecte pas d'impact significatif sur les entreprises déjà présentes dans les ZFU que ce soit en matière d'emploi ou de santé financière. »

Enfin, une partie des effets de la mesure transiterait par des transferts d'établissements situés en dehors des ZFU. Près de la moitié des nouvelles implantations correspondrait en effet à des transferts d'activités déjà existantes, alors que de tels transferts étaient trois à quatre fois moins fréquents que les créations. 

Ces limites sont en fait intrinsèques au dispositif, qui a été conçu pour être temporaire et très incitatif.

La commission des Finances du Sénat soulignait déjà, dans un avis fait lors de l'examen du projet de loi pour l'égalité des chances en 2006, que « la prolongation du dispositif des ZFU dans le temps et son extension à de nouveaux périmètres sont autant de facteurs de banalisation qui obligent les pouvoirs publics à renforcer, en permanence les mesures dérogatoires pour maintenir l'attractivité de ces zones. Pourtant certains défauts du système, qui témoignent de sa relative usure, sont désormais apparents, notamment dans les ZFU de première génération, créées en 1996. »

Parmi ces défauts, la commission relevait en particulier :

- la raréfaction des disponibilités foncières ;

- une régression du nombre d'établissements exonérés ;

- une relative spécialisation du tissu productif des ZFU ;

- des transferts d'entreprises non négligeables au profit des ZFU (effet d'aubaine).

S'agissant des ZRR, un rapport établit conjointement par l'Inspection générale des finances et l'Inspection générale des affaires sociales en 201016(*) relève « qu'au plan qualitatif, l'efficacité des mesures de discrimination territoriale attachées aux seules ZRR reste variable. L'exonération de charges sociales pour les embauches en ZRR a désormais une faible attractivité, compte-tenu des mesures d'allègement général des cotisations sociales patronales. En revanche, l'exonération dont bénéficiaient les OIG demeure avantageuse en raison de son caractère exorbitant (...).

Les autres mesures dont bénéficient les ZRR sont globalement utiles et le dispositif peut être regardé sur ce point comme permettant de soutenir les efforts, conséquents, des collectivités locales pour enrayer le déclin de leurs territoires. »

Les deux dispositifs ont connu différentes révisions.

De nouvelles ZFU ont été créées par l'article 26 de la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances.

Le dispositif a par la suite été prorogé à deux reprises :

- une première fois par l'article 157 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012, pour une durée de trois ans, jusqu'au 31 décembre 2014 ;

- une seconde fois par l'article 48 de la loi n° 2014-1655 du 29 décembre 2014 de finances rectificative pour 2014, jusqu'au 31 décembre 2020.

Par ailleurs, les ZFU ont été renommées zones franches urbaines-territoires entrepreneurs (ZFU-TE).

S'agissant des ZRR, leur zonage a été révisé par un arrêté du 29 mars 2017. Désormais, le périmètre retenu est celui de l'intercommunalité et non plus celui de la commune.

Deux critères de classement sont pris en compte : la densité de population et le revenu par habitant. Pour être classé, l'EPCI doit se caractériser à la fois par une densité de population inférieure ou égale à 63 habitants par km2 et par un revenu fiscal par unité de consommation médian inférieur ou égal à 19.111 euros.

La nouvelle géographie des ZRR compte ainsi 14.861 communes. 3.617 nouvelles communes ont rejoint la liste des ZRR, mais 3.063 en sont sorties (avec des mesures d'accompagnement transitoires).

Périmètre des ZRR au 1er juillet 2017

2. OBJECTIFS POURSUIVIS ET OBLIGATION DE LÉGIFÉRER

2.1. Objectifs poursuivis

L'article 30 de la présente proposition de loi vise à créer des zones de redynamisation urbaine dans les périmètres des conventions « OSER ».

Le dispositif envisagé repose sur une extension de l'exonération d'impôts sur les bénéfices tel qu'appliqué dans les ZRR, aux entreprises commerciales, artisanales et professionnelles situées dans un périmètre de convention « OSER ».

2.2. Obligation de légiférer

L'extension de l'exonération d'impôts sur les bénéfices telle qu'appliquée dans les ZRR, aux entreprises commerciales, artisanales et professionnelles situées dans un périmètre de convention « OSER » nécessite un véhicule législatif.

3. IMPACTS DE LA LOI

3.1. Impacts juridiques

L'article 30 apporte une modification au II de la section II du chapitre Ier du titre Ier de la première partie du livre Ier du code général des impôts. Cette modification porte sur la création d'un régime d'exonération fiscale en OSER.

3.2. Impacts économiques et financiers

Les impacts précis de cette mesure restent difficiles à mesurer, en raison de l'absence d'information sur le stock et les caractéristiques des entreprises cibles présentes dans les périmètres OSER.

Compte tenu des enseignements tirés de la mise en oeuvre des ZFU et des ZRR, l'efficacité du dispositif des ZRU-OSER dépendra de sa temporalité (éviter les effets d'usure dus à une trop longue durée d'application) et de sa lisibilité (stabilisation des périmètres et des mesures).

4. MODALITES D'APPLICATION DE LA REFORME

4.1. Application dans le temps

L'ensemble des mesures du présent article entre en vigueur dès la promulgation de la loi.

4.2. Application dans l'espace

La mesure s'applique sur le territoire métropolitain et dans les départements d'Outre-Mer.

4.3. Textes d'application

Il n'est pas prévu de mesure réglementaire d'application.


* 4 PAQUOT T., Désastres urbains. Les villes meurent aussi, Paris, La Découverte, 2005.

* 5 On citera en particulier les quatre rapports suivants :

- MUNCH J., NARRING P. (dirs), La revitalisation commerciale des centres-villes, Rapport établi par l'IGF et le CGEDD, Paris, juillet 2016.

http://www.economie.gouv.fr/files/files/PDF/Rapport_RevitalisationcentresvillesVdef_octobre2016.pdf

- DAUGE Y. Plan national en faveur des nouveaux espaces protégés, rapport au Premier ministre, septembre 2016.

https://www.accr-europe.org/wp-content/uploads/2017/02/PLAN_NATIONAL_Dauge_1PartieFINAL2.pdf

- NARRING P. (dir.), Inscrire les dynamiques du commerce dans la ville durable. Les fondements d'une nouvelle politique des périphéries urbaines et commerciales, Rapport établi par le CGEDD, Paris, mars 2017.

http://www.cgedd.developpement-durable.gouv.fr/IMG/pdf/010468-01_rapport_cle2163e2.pdf

- POINTEREAU R., BOURQUIN M. (rap.), Revitalisation des centres-villes et des centres-bourgs : rapport d'étape. Rapport d'information de MM. Rémy POINTEREAU et Martial BOURQUIN, fait au nom de la Délégation aux entreprises et de la délégation aux collectivités territoriales du Sénat, n° 676 (2016-2017) - 20 juillet 2017.

https://www.senat.fr/notice-rapport/2016/r16-676-notice.html

* 6 Palmarès Procos 2018 des centres-villes commerçants les plus dynamiques, janvier 2018.

http://www.procos.org/images/procos/presse/2018/procos_palmares-2018.pdf

* 7 Fnaim, Vacance résidentielle : aggravation au cours des 15 dernières années dans nombre de villes petites ou moyennes, 2017.

* 8 Voir par exemple les monographies des villes de Cahors, Limoges, La Rochelle, Saintes et Troyes présentées dans les Actes du colloque national du Forum des fédérations de commerce réuni le 9 juin 2005 à l'Assemblée Nationale sur le thème : Immeubles vacants et rez-de-chaussée commerciaux.

* 9 http://www.cohesion-territoires.gouv.fr/publication/reglementation-de-la-constructionnbsp-la-simplification-est-en-marche_4839

* 10 Décret n° 2017-1719 du 20 décembre 2017 portant relèvement du salaire minimum de croissance.

* 11 Moderniser la transmission d'entreprise en France : une urgence pour l'emploi dans nos territoires, Rapport d'information de MM. Claude Nougein et Michel Vaspart, fait au nom de la Délégation aux entreprises n° 440 (2016-2017) - 23 février 2017.

* 12 Proposition de loi n° 343 (2017-2018) visant à moderniser la transmission d'entreprise déposée au Sénat le 7 mars 2018.

* 13 Un rapport de Pwc de 2011 précise que les SIIC détiennent un parc immobilier de plus de 101 milliards d'€, représentant 33 250 000 m², investis dans une grande diversité d'actifs, et plus particulièrement dans des centres commerciaux et des immeubles de bureaux. Ces 2 types d'actifs représentent 70% du parc en surface et 77% en valeur.

* 14 Cette tendance a fortement prévalu durant les années précédentes. Le même rapport Pwc de 2011 note : le patrimoine des SIIC a fortement progressé (+26,8%/an en surface) entre 2003 et 2011 grâce à l'entrée dans le régime SIIC de nouvelles sociétés, mais aussi grâce aux stratégies de croissance entreprises par les SIIC sur cette période dans un environnement de marché favorable (marché immobilier, accès au financement, besoins des grands Groupes, externalisation de murs à des investisseurs...).

* 15 Givord C, Trevien C., Les zones franches urbaines, quel effet sur l'activité économique, Insee Analyses, n°4, mars 2012.

* 16 IGF, IGAS, Évaluation des mesures en faveur des zones de revitalisation rurale, janvier 2010.