N° 427
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2020-2021
Enregistré à la Présidence du Sénat le 4 mars 2021
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des affaires européennes (1) sur le suivi des résolutions européennes , des a vis motivés et des avis politiques ,
Par M. Jean-François RAPIN,
Sénateur
(1) Cette commission est composée de : M. Jean-François Rapin , président ; MM. Alain Cadec, Cyril Pellevat, André Reichardt, Didier Marie, Mme Gisèle Jourda, MM. Claude Kern, André Gattolin, Henri Cabanel, Pierre Laurent, Mme Colette Mélot, M. Jacques Fernique , vice-présidents ; M. François Calvet, Mme Marta de Cidrac, M. Jean-Yves Leconte, Mme Catherine Fournier , secrétaires ; MM. Pascal Allizard, Jean-Michel Arnaud, Jérémy Bacchi, Mme Florence Blatrix Contat, MM. Philippe Bonnecarrère, Pierre Cuypers, Gilbert-Luc Devinaz, Laurent Duplomb, Christophe-André Frassa, Mme Joëlle Garriaud-Maylam, M. Daniel Gremillet, Mmes Pascale Gruny, Véronique Guillotin, Laurence Harribey, MM. Ludovic Haye, Patrice Joly, Mme Christine Lavarde, MM. Dominique de Legge, Pierre Louault, Victorin Lurel, Franck Menonville, Mme Catherine Morin-Desailly, M. Louis-Jean de Nicolaÿ, Mme Elsa Schalck, M. Richard Yung .
L'ESSENTIEL
Ce rapport présente le bilan du suivi des positions européennes du Sénat (résolutions européennes, avis motivés sur le respect du principe de subsidiarité et avis politiques), adoptées entre le 1 er octobre 2019 et le 30 septembre 2020.
Le suivi des résolutions européennes, adressées au Gouvernement sur le fondement de l'article 88-4 de la Constitution, est facilité par la transmission d'une fiche établie par le Secrétariat général des affaires européennes (SGAE), qui présente à la fois l'état des négociations du ou des texte(s) européen(s) concerné(s) par la résolution, et la façon dont les positions sénatoriales ont été prises en compte au cours des négociations à Bruxelles. Il donne également lieu à l'audition annuelle, par la commission des affaires européennes, du secrétaire d'État chargé des affaires européennes 1 ( * ) , qui constitue un moment important du contrôle parlementaire de l'action gouvernementale en matière européenne.
Sur la période couverte par ce rapport, la commission des affaires européennes a été saisie de 852 textes européens au titre de l'article 88-4 et en a examiné directement 202, soit en procédure écrite, soit directement lors de ses réunions. 17 résolutions européennes ont été adoptées par le Sénat.
Ces dernières ont porté sur des thèmes relativement divers :
- thèmes institutionnels et juridiques : enfants privés de tout lien avec leur parent européen à la suite d'un enlèvement commis par leur parent japonais, mandat de négociation du nouveau partenariat Union européenne-Royaume-Uni, programme de travail de la Commission européenne pour 2020 ;
- thèmes économiques : garantie du système d'autorisation préalable de plantation viticole jusqu'en 2050, préservation de la pérennité des compagnies aériennes et garantie des droits des passagers, renforcement des mesures exceptionnelles de la politique agricole commune (PAC) pour faire face à la pandémie de Covid-19 et affirmation de la primauté effective des objectifs de la PAC sur les règles européennes de la concurrence, modernisation de la politique européenne de concurrence, adaptation du régime de protection dont bénéficie le loup en application de la convention de Berne et de la législation européenne, préservation de la souveraineté européenne dans le domaine énergétique (extraterritorialité des sanctions) ;
- thèmes budgétaires et financiers : cadre financier pluriannuel 2021-2027 de l'Union européenne, Fonds européen de la défense, lutte contre la fraude aux financements européens dans le cadre des politiques de voisinage ;
- thèmes sociaux : lutte contre la fraude sociale transfrontalière, mobilité des professionnels de santé au sein de l'Union européenne, évaluation des technologies de santé ;
- thèmes numériques : lutte contre la cybercriminalité.
Dans environ 83 % des cas, les positions exprimées par le Sénat dans ces résolutions européennes ont été prises en compte. Cinq résolutions européennes ont été prises en compte en totalité ou en quasi-totalité au cours des négociations à Bruxelles et/ou dans le texte définitif (règlement ou directive). Il s'agit des résolutions portant sur : le mandat de négociation du nouveau partenariat Union européenne-Royaume-Uni ; l'amélioration de la lutte contre la fraude aux financements européens dans le cadre des politiques de voisinage ; l'évaluation des technologies de santé ; la lutte contre la cybercriminalité ; la préservation de la souveraineté de l'Union européenne dans le domaine énergétique (extraterritorialité des sanctions). Et neuf résolutions européennes ont été suivies partiellement, en général en raison de divisions au Conseil ayant conduit à des compromis éloignés des positions sénatoriales. Il s'agit des résolutions portant sur : la garantie du système d'autorisation préalable de plantation viticole jusqu'en 2050 ; les enfants privés de tout lien avec leur parent européen à la suite d'un enlèvement commis par leur parent japonais ; le cadre financier pluriannuel 2021-2027 de l'Union européenne, et sa révision ; le Fonds européen de la défense ; la lutte contre la fraude sociale transfrontalière et l'amélioration de la coopération européenne en matière de lutte contre la fraude aux prestations sociales ; le programme de travail de la Commission européenne pour 2020 ; la modernisation de la politique européenne de concurrence ; la mobilité des professionnels de santé au sein de l'Union européenne.
Dans seulement trois cas, sur la résolution relative à la préservation de la pérennité des compagnies aériennes immatriculées dans l'Union tout en garantissant les droits des passagers aériens, sur la résolution concernant le renforcement des mesures exceptionnelles de la PAC pour faire face aux conséquences de la pandémie de Covid-19 et l'affirmation de la primauté effective des objectifs de la PAC sur les règles européennes de concurrence et sur la résolution visant à adapter le régime de protection dont bénéficie le loup en application de la convention de Berne et de la législation européenne, le Sénat n'a pas du tout obtenu gain de cause.
Les avis politiques, adoptés par la commission des affaires européennes et transmis à la Commission européenne au titre du dialogue politique que celle-ci a directement noué avec les parlements nationaux, doivent faire l'objet d'une réponse de la Commission dans un délai de trois mois, le respect de ce délai s'étant fortement amélioré cette année : il s'est établi à 80 %, après 47,4 % l'année précédente.
La commission des affaires européennes a adopté 15 avis politiques , au cours de l'année parlementaire 2019-2020, période couverte par ce rapport. Selon des informations de la Commission européenne, sur l'année civile 2019, le Sénat, avec 12 avis politiques, figure parmi les dix assemblées parlementaires de l'Union européenne, sur 39, les plus actives dans leurs relations avec la Commission.
Enfin, le contrôle de subsidiarité a atteint son étiage en 2019 puisque la Commission européenne n'a reçu aucun avis motivé relatif au respect de ce principe de la part des parlements nationaux cette année-là, contre 37 l'année précédente. La forte diminution de l'activité législative de la Commission durant l'année de transition entre deux mandats, l'application par la Commission d'un programme renforcé d'amélioration de la réglementation et son engagement à intégrer les principes de subsidiarité et de proportionnalité à tous les stades de l'élaboration des politiques pourraient expliquer ce phénomène. Cependant, le Sénat a adopté un avis motivé en 2020 sur le cadre requis pour parvenir à la neutralité climatique et modifiant la loi européenne sur le climat (règlement (UE) 2018/1999).
I. SUIVI STATISTIQUE DES RÉSOLUTIONS EUROPÉENNES ET DES AVIS POLITIQUES DU SÉNAT
Les développements qui suivent présentent, d'un point de vue statistique et procédural, les suites données à la fois aux résolutions européennes adoptées par le Sénat et aux avis politiques émis par sa commission des affaires européennes, entre le 1 er octobre 2019 et le 30 septembre 2020 2 ( * ) .
1. Les résolutions européennes
Du 1 er octobre 2019 au 30 septembre 2020, le Sénat a adopté 17 résolutions européennes , contre 15 sur la même période l'année dernière :
Sur ces 17 textes :
- 10 sont issus d'une proposition de résolution de la commission des affaires européennes (cadre financier pluriannuel 2021-2027, Fonds européen de la défense, programme de travail de la Commission européenne pour 2020, préserver la pérennité des compagnies aériennes immatriculées dans l'Union européenne tout en garantissant le droits des passagers aériens, renforcement des mesures exceptionnelles de la PAC pour faire face aux conséquences de la pandémie de Covid-19 et affirmation de la primauté effective des objectifs de la PAC sur les règles européennes de concurrence, cadre financier pluriannuel 2021-2027 révisé et plan de relance, mobilité des professionnels de santé au sein de l'Union européenne, évaluation des technologies de santé, lutte contre la cybercriminalité, et préserver la souveraineté de l'Union européenne dans le domaine énergétique) et 6 trouvent leur origine dans l'initiative d'un ou plusieurs sénateurs (garantir, au sein de la PAC, le système d'autorisation préalable de plantation viticole jusqu'en 2050, enfants privés de tout lien avec leur parent européen à la suite d'un enlèvement commis par leur parent japonais, mandat de négociation en vue d'un nouveau partenariat Union européenne - Royaume-Uni, lutte contre la fraude sociale transfrontalière et amélioration de la coopération européenne en matière de lutte contre la fraude aux prestations sociales, lutte contre la fraude aux financements européens dans le cadre des politiques de voisinage, et adapter le régime de protection dont bénéficie le loup en application de la convention de Berne et de la législation européenne), tandis qu'une a été déposée par plusieurs de nos collègues membres d'un groupe de suivi commun à la commission des affaires européennes et à celle des affaires économiques (modernisation de la politique européenne de concurrence) ;
- 6 ont donné lieu à un rapport d'information de la commission des affaires européennes (garantir, au sein de la PAC, le système d'autorisation préalable de plantation viticole jusqu'en 2050, enfants privés de tout lien avec leur parent européen à la suite d'un enlèvement commis par leur parent japonais, mandat de négociation en vue d'un nouveau partenariat Union européenne - Royaume-Uni, lutte contre la fraude sociale transfrontalière et amélioration de la coopération européenne en matière de lutte contre la fraude aux prestations sociales, lutte contre la fraude aux financements européens dans le cadre des politiques de voisinage et adapter le régime de protection dont bénéficie le loup en application de la convention de Berne et de la législation européenne) et 5 à un rapport d'une commission permanente (cadre financier pluriannuel 2021-2027, au nom de la commission des finances, Fonds européen de la défense, au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, mandat de négociation en vue d'un nouveau partenariat Union européenne - Royaume-Uni, au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, cadre financier pluriannuel 2021-2027 révisé et plan de relance, au nom de la commission des finances, et modernisation de la politique européenne de concurrence, au nom de la commission des affaires économiques), tandis que deux rapports d'information ont été déposés sous le timbre de deux commissions (celui de la commission des affaires européennes et de la commission des affaires économiques pour la modernisation de la politique européenne de concurrencepolitique européenne de concurrence, et celui de la commission des affaires européennes et de la commission des lois pour la lutte contre la cybercriminalité) ;
- 13 ont également fait l'objet d'un avis politique que la commission des affaires européennes a adressé à la Commission européenne dans le cadre du dialogue politique (enfants privés de tout lien avec leur parent européen à la suite d'un enlèvement commis par leur parent japonais, cadre financier pluriannuel 2021-2027, mandat de négociation en vue d'un nouveau partenariat Union européenne - Royaume-Uni, lutte contre la fraude aux financements européens dans le cadre des politiques de voisinage, programme de travail de la Commission européenne pour 2020, préserver la pérennité des compagnies aériennes immatriculées dans l'Union européenne tout en garantissant le droits des passagers aériens, renforcement des mesures exceptionnelles de la PAC pour faire face aux conséquences de la pandémie de Covid-19 et affirmation de la primauté effective des objectifs de la PAC sur les règles européennes de concurrence, modernisation de la politique européenne de concurrence, mobilité des professionnels de santé au sein de l'Union européenne, évaluation des technologies de santé, lutte contre la cybercriminalité, adapter le régime de protection dont bénéficie le loup en application de la convention de Berne et de la législation européenne, et préserver la souveraineté de l'Union européenne dans le domaine énergétique).
Ces chiffres illustrent l' origine variée du traitement des questions européennes au Sénat , et le fait qu'il s'adresse tant au Gouvernement, grâce aux résolutions, qu'à la Commission européenne avec les avis politiques. Ils attestent aussi que ces questions sont débattues, non seulement au sein de la commission des affaires européennes, mais aussi dans les commissions permanentes .
2. Les fiches de suivi du SGAE
De manière à formaliser le suivi des positions exprimées par le Sénat, le SGAE établit une « fiche de suivi de résolution » qu'il adresse à la commission des affaires européennes .
Ainsi le SGAE a-t-il transmis cinq fiches en 2013, treize fiches en 2014, deux fiches en 2015, 18 fiches en 2016, 14 fiches en 2017, 18 fiches en 2018, 14 fiches en 2019 et 16 fiches pour la période couverte par le présent rapport .
Ces 16 fiches de suivi ont concerné les résolutions européennes suivantes :
- une fiche de suivi a été transmise le 22 décembre 2020, sur la résolution n° 103 du 19 juin 2020 tendant à préserver la pérennité des compagnies aériennes immatriculées dans l'Union, tout en garantissant les droits des passagers aériens ;
- une fiche de suivi a été transmise le 4 janvier 2021, sur la résolution n° 49 du 24 janvier 2020 sur les enfants privés de tout lien avec leur parent européen à la suite d'un enlèvement commis par leur parent japonais ;
- une fiche de suivi a été transmise le 5 janvier 2021, sur la résolution n° 80 du 30 mars 2020 visant à lutter contre la fraude sociale transfrontalière et améliorer la coopération européenne en matière de lutte contre la fraude aux prestations sociales ;
- quatre fiches de suivi ont été transmises le 6 janvier 2021, sur : à la fois la résolution n° 60 du 11 février 2020 sur le cadre financier pluriannuel de l'Union européenne 2021-2027 et la résolution n° 105 rect . du 22 juin 2020 relative à la proposition révisée de cadre financier pluriannuel 2021-2027 et à la proposition de mise en place d'un instrument de relance pour faire face aux conséquences de la pandémie de Covid-19 ; la résolution n° 75 du 6 mars 2020 sur le mandat de négociation du nouveau partenariat Union européenne-Royaume-Uni ; la résolution n° 81 du 10 avril 2020 visant à améliorer la lutte contre la fraude aux financements européens dans le cadre des politiques de voisinage ; la résolution n° 25 du 8 novembre 2019 tendant à garantir, au sein de la PAC, le système d'autorisation préalable de plantation viticole jusqu'en 2050 ;
- une fiche de suivi a été transmise le 7 janvier 2021, sur la résolution n° 61 du 17 février 2020 sur le Fonds européen de la défense ;
- deux fiches de suivi ont été transmises le 8 janvier 2021, sur : la résolution n° 122 du 20 juillet 2020 sur la modernisation de la politique européenne de concurrence ; la résolution n° 138 du 14 août 2020 sur la lutte contre la cybercriminalité ;
- trois fiches de suivi ont été transmises le 11 janvier 2021, sur : la résolution n° 104 du 19 juin 2020 demandant le renforcement des mesures exceptionnelles de la PAC pour faire face aux conséquences de la pandémie de Covid-19, et l'affirmation de la primauté effective des objectifs de la PAC sur les règles européennes de concurrence ; la résolution n° 137 du 31 juillet 2020 sur l'évaluation des technologies de santé ; la résolution n° 140 du 21 août 2020 tendant à préserver la souveraineté de l'Union européenne dans le domaine énergétique ;
- une fiche de suivi a été transmise le 12 janvier 2021, sur la résolution n° 136 du 31 juillet 2020 sur la mobilité des professionnels de santé au sein de l'Union européenne ;
- une fiche de suivi a été transmise le 13 janvier 2021, sur la résolution n° 139 du 21 août 2020 visant à adapter le régime de protection dont bénéficie le loup en application de la convention de Berne et de la législation européenne ;
- une fiche de suivi a été transmise le 22 janvier 2021, sur la résolution n° 82 du 10 avril 2020 sur le programme de travail de la Commission européenne pour 2020.
Le rapporteur, comme l'année dernière, se félicite de la très grande qualité des informations contenues dans ces fiches de suivi, mais continue de regretter l'absence d'une transmission régulière tout au long de l'année , sans lien avec l'avancée des négociations sur un texte européen . Il est dommage que ces fiches ne soient transmises que sur demande expresse auprès du SGAE, quelques semaines avant l'examen du présent rapport, même si, votre rapporteur tient à le souligner, celui-ci se montre coopératif dans sa collecte d'informations précieuses.
Enfin, la commission des affaires européennes est extrêmement satisfaite d'avoir pu entendre M. Clément Beaune, secrétaire d'État auprès du ministre de l'Europe et des affaires étrangères, chargé des affaires européennes, lors d'une audition spécialement consacrée au suivi des résolutions européennes du Sénat, le 11 février dernier, sous la forme d'un débat interactif. Elle considère qu' une telle audition, qui permet un dialogue politique avec le Gouvernement sur de nombreux dossiers, est devenue un rendez-vous important du contrôle de l'action gouvernementale en matière européenne .
3. Les avis politiques
Durant la période qui s'était ouverte à la suite de la victoire du « non » aux référendums sur le traité instituant une Constitution pour l'Europe en France et aux Pays-Bas, en 2005, le président de la Commission européenne de l'époque, M. José Manuel Barroso, avait pris une initiative en faveur d'un dialogue direct avec les parlements nationaux , centré sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité.
Toutefois, depuis l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, le 1 er décembre 2009, qui met en place un mécanisme spécifique aux questions de subsidiarité, le dialogue direct avec la Commission s'est recentré sur les questions concernant le contenu des documents adressés aux parlements nationaux et a pris, pour cette raison, le nom de « dialogue politique » .
La commission des affaires européennes établit des avis politiques , en principe dans un délai de deux mois , en réaction aux documents qui lui sont adressés par la Commission. Celle-ci doit en principe y répondre dans les trois mois .
Dans son rapport annuel 2019 sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité et sur les relations entre la Commission européenne et les parlements nationaux 9 ( * ) , la Commission indique que les parlements nationaux lui ont adressé 159 avis en 2019, soit une baisse, importante, de plus de 70 % par rapport à 2018, après une hausse de 1,5 %. Le rapport note que ce nombre, « nettement inférieur à celui des années précédentes », l'est aussi à celui de l'année de transition précédente (342, soit un recul de 53,5 %). Les dix assemblées parlementaires les plus actives dans l'Union européenne ont rendu 73 % de ces avis, contre 83 % l'année précédente, le Sénat tchèque arrivant en tête, avec 21 avis, et le Sénat figurant parmi elles, avec 12 avis. Dix-sept assemblées parlementaires, après dix en 2018, n'ont émis aucun avis. Les sujets ayant donné lieu au plus grand nombre d'avis sont l'élargissement du vote à la majorité qualifiée, l'amélioration de la réglementation, l'État de droit, la façon d'atteindre les objectifs de développement durable des Nations unies à l'horizon 2030 et la lutte contre la désinformation en ligne.
Les relations entre la Commission et les parlements nationaux prennent également la forme de contacts bilatéraux et de visites incluant les auditions de commissaires européens 10 ( * ) - le rapport de la Commission note que « la Présidente von der Leyen a demandé que chaque commissaire effectue des visites dans tous les États membres au cours des deux premières années du mandat et rencontre régulièrement les parlements nationaux » -, déplacements de délégations à Bruxelles et réunions plus techniques avec des fonctionnaires de la Commission. Elles se concrétisent aussi au travers de conférences interparlementaires, en particulier la COSAC 11 ( * ) , la Conférence des présidents de parlements de l'Union européenne, la Semaine parlementaire européenne, la Conférence interparlementaire sur la stabilité, la coordination économique et la gouvernance et les conférences interparlementaires sur la politique étrangère et de sécurité commune et sur la politique de sécurité et de défense commune, ainsi que le groupe de contrôle parlementaire conjoint d'Europol, auxquels participent le plus souvent des membres de la Commission.
Du 1 er octobre 2019 au 30 septembre 2020 , la commission des affaires européennes a adressé à la Commission européenne 15 avis politiques , contre 19 sur la même période 2018-2019, sur les sujets suivants :
La Commission européenne a apporté une réponse à chacun de ces 15 avis politiques.
Le respect du délai de trois mois dont dispose la Commission pour répondre s'est sensiblement amélioré sur la période couverte par le présent rapport. En effet, parmi les 15 réponses reçues, 12 ont été envoyées dans le délai de trois mois (9 sur 19 l'année dernière), dont 7 dans un délai inférieur. Sur les 3 réponses adressées après le délai de trois mois, le retard était très limité, parfois seulement quelques jours.
Le rapporteur se félicite de cette réelle amélioration. Désormais, le taux de réponse dans le délai de trois mois s'établit à 80 % , contre 47,4 % l'année dernière.
* 1 L'audition de M. Cément Beaune, le 11 février 2021, dont le compte rendu est annexé au rapport, comportait deux parties : une première portant sur l'état d'avancement et l'actualité de trois dossiers (cadre financier pluriannuel 2021-2027, réforme de la politique agricole commune et modernisation de la politique européenne de concurrence) et une seconde partie, sous la forme d'un débat interactif, permettant au ministre de répondre aux questions des rapporteurs de la commission des affaires européennes sur des résolutions qu'ils avaient présentées sur des sujets présélectionnés (Fonds européen de défense, lutte contre la fraude sociale transfrontalière, évaluation des technologies de santé et lutte contre la cybercriminalité).
* 2 L'ensemble de ces informations sont présentées de façon synthétique dans le tableau annexé au présent rapport.
* 3 Cette proposition de résolution européenne a été déposée par Mme Gisèle Jourda.
* 4 Cette proposition de résolution européenne a été déposée par MM. Richard Yung, François Patriat, André Gattolin, Claude Haut et les membres du groupe La République En Marche.
* 5 Cette proposition de résolution européenne a été déposée par MM. Jean Bizet et Christian Cambon.
* 6 Cette proposition de résolution européenne a été déposée par M. André Reichardt.
* 7 Cette proposition de résolution européenne a été déposée par Mme Nathalie Goulet.
* 8 Cette proposition de résolution européenne a été déposée par Mmes Sylviane Noël, Frédérique Puissat, MM. Michel Savin, Jean-Pierre Vial, Mme Colette Giudicelli, M. Cyril Pellevat et Mme Martine Berthet.
* 9 Texte COM (2020) 272 final du 30 juin 2020.
* 10 En 2019, année de transition, les membres de la Commission européenne ont participé à 55 visites et réunions avec les parlements nationaux, après 140 en 2018, dont une seule en France (à l'Assemblée nationale), après 24 en 2018. Au total, 915 visites de ce type ont eu lieu au cours du mandat de la Commission Juncker. Par ailleurs, Michel Barnier, le négociateur en chef de l'Union européenne pour le Brexit, a rencontré 13 parlements nationaux.
* 11 Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires.