C. LES PARTENAIRES INDISPENSABLES POUR LA CONTINUITÉ DES PARCOURS
Les SPIP ont besoin de s'appuyer sur des partenaires extérieurs pour construire des parcours d'insertion cohérents et faire le lien entre le milieu fermé et le milieu ouvert. En milieu ouvert, les PPSMJ ont accès aux dispositifs de droit commun mais il convient de les orienter et d'éviter les ruptures dans les parcours. Les rapporteurs ont concentré leur attention sur la formation et l'insertion professionnelle et sur la question du logement, tout en étant conscients de l'apport d'autres acteurs notamment dans le domaine de l'éducation et de la santé.
1. Des liens à approfondir avec le monde de l'insertion
Les acteurs de l'insertion 31 ( * ) entendus par les rapporteurs ont fait état des relations de travail régulières et confiantes avec les SPIP, quoiqu'encore perfectibles.
Le manque de connaissance fine par certains CPIP des dispositifs de droit commun et le nombre insuffisant d'assistants de services sociaux conduisent parfois à ce que des sorties de prison soient insuffisamment préparées. Les modalités de la collaboration avec les SPIP au plan local ne sont pas toujours formalisées et dépendent alors beaucoup de la qualité des liens interpersonnels, qui peut varier au gré des mutations professionnelles.
Une difficulté majeure à laquelle sont confrontés les acteurs de l'insertion qui accompagnent les personnes sortant de détention tient au manque de logements ou de places d'hébergement disponibles. Pour tenter d'y remédier, certains SPIP ont passé des conventions avec les services intégrés de l'accueil et de l'orientation 32 ( * ) (SIAO) présents dans leur territoire, comme les y invite une circulaire de 2016 33 ( * ) . Le décalage entre le « temps judiciaire » et le délai nécessaire pour obtenir un hébergement, compte tenu des listes d'attente, ne permet cependant pas toujours de proposer une solution à chaque détenu qui arrive en fin de peine.
Plusieurs pistes pourraient permettre d'améliorer l'accès au logement en fin de peine. Travailler plus en amont, bien avant la fin de la détention, est indispensable. La désignation dans les SIAO d'un référent « justice » contribue à fluidifier les échanges et améliore les chances de réussite des parcours. La désignation d'un plus grand nombre de référents doit donc être encouragée. Enfin, le recours à la mesure de placement à l'extérieur peut faciliter la transition entre la détention et l'accès à un logement pérenne. Le placement à l'extérieur repose sur un partenariat entre l'administration pénitentiaire et des associations qui fournissent l'hébergement et l'accompagnement social. Il demeure encore peu utilisé, notamment en raison de ses modalités de financement qui offrent peu de visibilité aux associations 34 ( * ) .
Un autre champ de l'insertion dans lequel la DAP garde une marge de progression concerne les relations avec le secteur de l'insertion par l'activité économique 35 ( * ) (IAE). Les associations entendues ont le sentiment que beaucoup de SPIP méconnaissent l'appui que pourrait apporter l'IAE à la réinsertion des PPSMJ.
Il est vrai que le partenariat entre les SPIP et l'IAE est récent : c'est seulement depuis la publication, en septembre 2019, du « pacte d'ambition pour l'IAE », que les SPIP ont la possibilité d'orienter les PPSMJ vers les employeurs de l'IAE. Les SPIP peuvent délivrer des « Pass IAE » ouvrant droit à un parcours dans une structure de l'IAE pour une durée maximale de vingt-quatre mois. Au début de l'année 2022, 84 SPIP étaient inscrits sur la « plateforme de l'inclusion » en tant que prescripteurs, cette plateforme ayant vocation à mettre en relation les personnes les plus éloignées de l'emploi avec les employeurs de l'IAE.
Les visiteurs de prison :
un rôle
à valoriser auprès des détenus
Les SPIP travaillent avec les visiteurs de prison, regroupés dans une Association nationale des visiteurs de personnes sous main de justice (ANVP) dont les rapporteurs ont entendu des représentants. Les visiteurs de prison sont des bénévoles qui accompagnent, dans la durée, des personnes détenues et parfois des personnes en milieu ouvert isolées après une longue peine. Plusieurs milliers de personnes sont visitées chaque année.
Les visiteurs de prison exercent leur activité en lien avec le SPIP, à qui il revient de sélectionner les personnes qui se portent volontaires, puis de préparer un dossier d'agrément, traité par la direction interrégionale des services pénitentiaires, enfin d'indiquer au visiteur quel détenu il va rencontrer.
Pourtant, l'ANVP regrette que ses échanges avec les SPIP ne soient pas plus nourris : dans beaucoup de départements, une seule réunion est organisée chaque année, ce qui permet de dresser un bilan d'activité mais pas d'échanger véritablement sur les actions de fond. Les SPIP ne doivent pas négliger l'apport des visiteurs de prison, qui contribuent à soutenir les personnes condamnées dans leur parcours de réinsertion. Des réunions plus régulières, par exemple une fois par trimestre, aideraient les visiteurs de prison à se sentir mieux reconnus et favoriseraient une association plus étroite au service d'un objectif partagé.
Enfin, les acteurs de l'insertion soulignent la nécessité d'anticiper sur la fin de la détention pour garantir l'accès aux droits en temps utiles, en s'inspirant des bonnes pratiques observées localement. À Saint-Nazaire par exemple, la caisse d'allocations familiales prépare le dossier ouvrant droit au revenu de solidarité active (RSA) avant la libération du détenu, pour que l'allocation puisse lui être versée dès le premier mois d'ouverture des droits. Garantir un revenu minimum dès la fin de la détention, en mobilisant les dispositifs de droit commun, contribue aussi à éloigner le risque de récidive en garantissant un minimum de ressources à la personne qui vient d'être libérée.
L'accès aux papiers
d'identité :
la nécessaire implication des
préfectures
Disposer d'une carte nationale d'identité (CNI) constitue souvent le préalable indispensable à la réalisation de démarches concrètes de réinsertion.
Partant de ce constat, le ministère de la justice a diffusé, le 23 octobre 2012, une circulaire relative à la demande et à la délivrance de la carte nationale d'identité aux personnes détenues. Cette circulaire invite les SPIP à faire preuve d'une vigilance toute particulière à l'entrée et à la sortie de détention pour identifier les personnes ne disposant pas d'une pièce d'identité valide. Le cas échéant, il revient aux SPIP de collecter les données et les pièces nécessaires à la constitution du dossier de demande de renouvellement de la CNI, puis d'informer la personne détenue de l'état d'avancement de son dossier.
Lors de leur déplacement à l'établissement pénitentiaire des Baumettes, les rapporteurs ont appris que la préfecture des Bouches-du-Rhône avait développé une démarche proactive, envoyant des agents dans l'établissement pénitentiaire pour faciliter les démarches. Mais les associations d'insertion notent que toutes les préfectures n'ont pas le même niveau d'implication. Les services de l'État gagneraient à s'inspirer des meilleures pratiques afin que l'absence de papiers d'identité ne fasse pas obstacle au bon déroulement du parcours de réinsertion.
2. L'indispensable partenariat avec le service public de l'emploi
Le partenariat entre le ministère de la justice et Pôle emploi est ancien puisqu'il remonte à 1993. Il est formalisé dans une convention-cadre nationale, renouvelée tous les trois ans, qui prévoit l'intervention de conseillers Pôle emploi/Justice (CPEJ) dans les établissements pénitentiaires. Le ministère de la justice finance ce partenariat à hauteur d'environ 800 000 euros chaque année. En 2022, 164 conseillers intervenaient dans les établissements, ce qui correspond à 70 ETPT, les conseillers passant une partie de leur temps en agence. Environ 9 500 personnes détenues sont accompagnées par Pôle emploi chaque année.
En milieu ouvert, les PPSMJ ont accès aux dispositifs de droit commun, ce qui implique de travailler la transition entre le « dedans » et le « dehors » pour assurer la continuité des parcours.
Pôle emploi comme la DAP paraissent satisfaits de la qualité de leur partenariat, la représentante de Pôle emploi entendue par les rapporteurs qualifiant le SPIP de « tour de contrôle », ce qui est une manière d'insister sur son rôle de coordination et d'orientation. Des bonnes pratiques sont mises en oeuvre dans certaines régions : dans les Hauts-de-France et en Nouvelle-Aquitaine, ont été désignés des « conseillers relais » emploi-justice qui garantissent un bon passage de témoin avec le SPIP.
La DAP regrette cependant, en ce qui concerne le suivi des personnes en détention, que le suivi par Pôle emploi débute seulement dans les six mois précédant la sortie de détention . On peut comprendre que les conseillers souhaitent concentrer leurs efforts sur les personnes qui vont bientôt revenir sur le marché de l'emploi. À l'usage, il semble cependant que le début du suivi soit trop tardif au regard des besoins d'un public souvent très éloigné de l'emploi et qui réclame donc un travail au long cours. Il serait ainsi intéressant que le suivi puisse démarrer plus en amont, en fonction de l'évaluation réalisée par le SPIP et par Pôle emploi de la distance à l'emploi de la PPSMJ.
De leur côté, les conseillers de Pôle emploi regrettent que certains parcours de formation et de retour à l'emploi qu'ils échafaudent n'aboutissent pas en raison d'une décision mal anticipée du JAP, soit qu'il refuse une libération anticipée, soit qu'il accorde un aménagement de peine plus tôt que prévu. Ces aléas sont inhérents à l'exercice de l'office du juge. Mais le SPIP a sans doute un rôle à jouer pour assurer mieux encore l'interface entre les préoccupations du JAP et celles des conseillers de Pôle emploi.
Le partenariat avec les missions locales paraît quant à lui moins structuré. Pourtant, les missions locales disposent d'une expertise en matière d'accompagnement global des jeunes de seize à vingt-cinq ans, qui peut être précieuse auprès de jeunes condamnés majeurs. L'accord-cadre qui liait le ministère de la justice et l'Union nationale des missions locales (UNML) sur la période 2017-2020 est arrivé à échéance et n'a pas été renouvelé, en raison notamment de l'absence de participation financière du ministère de la justice.
Néanmoins, des conseillers des missions locales interviennent toujours dans les établissements pénitentiaires. En 2015, date de la dernière enquête effectuée par l'UNML dans son réseau, 50 ETPT avaient été recensés. Des accords-cadres ont parfois été signés au niveau régional, par exemple en Ile-de-France, dans le Grand Est ou en Provence-Alpes-Côte d'Azur. Des chefs d'établissement signent des conventions avec les missions locales présentes dans leur territoire, mais elles portent plus sur les aspects réglementaires et de sécurité que sur la réinsertion des jeunes détenus.
Au total, le ministère de la justice paraît peu investir ce partenariat avec les missions locales, alors que les jeunes détenus n'accèdent pas toujours spontanément aux dispositifs de droit commun, faute de papiers ou d'hébergement, et ont donc besoin d'un accompagnement intensif.
Proposition n° 9 : Relancer le partenariat avec les missions locales en concluant une nouvelle convention pluriannuelle, assortie d'un financement adapté.
Enfin, les rapporteurs ont noté avec intérêt qu'une trentaine de SPIP avaient décidé, de leur propre initiative, de s'inscrire dans les services publics de l'insertion et de l'emploi (SPIE). Structures souples, les SPIE rassemblent toutes les organisations appelées à participer au retour à l'emploi d'une personne (Pôle emploi et mission locale, caisse d'allocations familiales, centre communal d'action sociale, conseil départemental, associations...). Il est trop tôt pour en dresser un bilan mais il conviendra, le moment venu, d'évaluer si la participation des SPIP apporte une plus-value pour le retour à l'emploi des PPSMJ.
3. L'accès à la formation
Depuis l'entrée en vigueur de la loi du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale, la formation professionnelle des personnes détenues est une compétence des régions, et non plus de l'État. Le transfert de compétences s'est opéré à partir de 2015 pour les établissements en gestion publique et de 2018 pour les établissements en gestion déléguée. Dans les établissements construits en partenariat public-privé avant 2014, la formation relève encore du prestataire privé jusqu'à l'arrivée à échéance des contrats.
Les rapporteurs n'ont pas étudié de manière approfondie la question de la formation professionnelle des détenus, qui se situait à la lisière de l'objet de la mission d'information. Elles rappellent cependant que le transfert aux régions s'est accompagné d'une baisse sensible du nombre de personnes détenues bénéficiant d'une formation, passé de 20 000 en 2007 à moins de 9 000 aujourd'hui.
Pourtant, dans ses réponses écrites au questionnaire des rapporteurs, Régions de France indique que « les régions dressent un bilan positif de la loi du 5 mars 2014 dans son volet formation des personnes détenues. Après une phase d'acculturation et de clarification du rôle et des compétences de chacun, la Région est aujourd'hui insérée dans l'écosystème de la détention. Les relations sont plus fluides avec l'administration pénitentiaire, notamment pour la co-élaboration des appels d'offres, la détermination conjointe des besoins et de l'évolution de l'offre en fonction de la durée des peines et des plateaux techniques ». Régions de France met également en avant une amélioration récente de la proportion de détenus ayant bénéficié d'un dispositif de formation professionnelle, ce taux étant passé de 7 % en 2020 à 8,42 % en 2021.
Une convention nationale, renouvelée en 2022, lie le ministère de la justice à Régions de France jusqu'en 2026. Elle vise à partager les objectifs, harmoniser les pratiques entre les régions et préciser les modalités de suivi et d'évaluation de la politique mise en oeuvre. L'augmentation du nombre de places en formation professionnelle et de la part des formations qualifiantes figurent au premier rang des priorités arrêtées par la convention.
A l'heure actuelle, les liens entre les SPIP et les conseils régionaux demeurent d'intensité très variable selon les territoires. Selon Régions de France, la relation est quasi-quotidienne, en Auvergne-Rhône-Alpes, entre le SPIP et l'interlocuteur référent à la région. En revanche, dans certains départements bretons, une rencontre est organisée seulement une fois par à an l'occasion d'un comité de pilotage dédié à la formation professionnelle. De même, en Région Sud-Provence-Alpes-Côte d'Azur, les SPIP participent à quelques réunions d'information afin de prendre connaissance des actions de formation menées, mais ne constituent pas un interlocuteur privilégié.
Des marges de progrès existent donc pour resserrer les liens, dans de nombreux territoires, entre les SPIP et les conseils régionaux. Compte tenu du faible niveau de qualification des personnes détenues, l'accès à la formation constitue bien souvent le préalable à leur insertion sur le marché du travail. La DAP suggère d'affecter dans les SPIP des conseillers d'insertion professionnelle (CIP), qui seraient chargés de l'évaluation socioprofessionnelle des personnes détenues et travailleraient à leur orientation. Le recrutement de tels conseillers faciliterait certainement les échanges avec les régions pour la formation, ainsi qu'avec Pôle emploi ou les missions locales pour la recherche d'emploi.
4. L'intérêt d'une ouverture au numérique en détention
Au cours de leurs travaux, les rapporteurs ont été à plusieurs reprises alertés sur le problème posé par le faible accès des détenus à internet. Le cadre en vigueur, issu d'une circulaire de la DAP du 13 octobre 2009 36 ( * ) , est jugé trop restrictif par les professionnels qui oeuvrent à la réinsertion des détenus.
D'une manière générale, alors que le numérique est partout présent dans les sociétés modernes, il paraît difficile de préparer les personnes incarcérées à leur retour à la liberté en les tenant à l'écart de l'usage d'internet. La situation d'« illectronisme » qui peut en résulter ne constitue pas un gage de réinsertion.
Pendant la durée de la détention, les CPIP essaient souvent de responsabiliser les personnes détenues, en les incitant à accomplir elles-mêmes certaines démarches. Mais l'absence d'accès à internet a au contraire pour effet de les rendre dépendantes de leur CPIP. Le suivi d'une formation, la recherche d'emploi sont également compliqués. L'accroissement du recours au numérique pour la formation fait d'ailleurs partie des priorités retenues dans la convention qui lie l'administration pénitentiaire à Régions de France.
La DAP est désireuse d'avancer sur ce dossier. Une expérimentation, le Numérique en Détention (NED), est en cours à la maison d'arrêt de Dijon depuis avril 2021, au centre de détention de Melun depuis novembre 2021 et à la maison d'arrêt de Strasbourg depuis le début de l'année 2023. Les personnes détenues ont accès à un Espace Numérique de Travail (ENT) leur permettant de suivre des enseignements. Elles pourront consulter IPRO 360°, la plateforme de l'insertion professionnelle des PPSMJ, qui ouvre accès à une gamme de services : une cartographie des activités de travail pénitentiaire, de formation professionnelle et des dispositifs d'accompagnement vers l'emploi ; les outils de Pôle emploi permettant de rechercher un emploi ou une formation professionnelle à l'extérieur ou de s'informer sur ses droits ; enfin un dossier professionnel intégrant l'ensemble des informations et documents nécessaires à la PPSMJ pour assurer sa réinsertion professionnelle.
Les rapporteurs ne méconnaissent pas les obstacles à l'usage du numérique en détention : il ne doit pas se développer au détriment de la sécurité dans les établissements pénitentiaires, ce qui suppose de mettre en place des solutions techniques adaptées. Elles encouragent cependant la DAP à poursuivre l'expérimentation en cours, et à en dresser dès que possible un bilan, en formant le voeu que le retour d'expérience sera suffisamment positif pour autoriser une généralisation rapide, qui faciliterait grandement le travail des professionnels de l'insertion et de la probation.
Proposition n° 10 : Promouvoir un accès encadré au numérique en détention, pour que la personne détenue gagne en autonomie dans son parcours de réinsertion et pour faciliter les échanges avec les partenaires extérieurs.
* 31 Fédération des acteurs de l'insertion (FAS), Emmaüs et l'association l'Ilôt.
* 32 Créé en 2010, le SIAO coordonne et régule dans chaque département le secteur de l'accueil, de l'hébergement et de l'accompagnement vers l'insertion et le logement des personnes sans domicile.
* 33 Circulaire interministérielle n° DGCS/DIHAL/DAP/2016/151 du 13 mai 2016 relative à la coordination entre les services intégrés d'accueil et d'orientation (SIAO) et les services pénitentiaires d'insertion et de probation (SPIP), pour l'hébergement et l'accès au logement des personnes sortant de détention ou faisant l'objet d'un placement à l'extérieur.
* 34 Environ 2 000 nouvelles mesures de placement à l'extérieur sont prononcées caque année et de l'ordre d'un millier de personnes bénéficient simultanément, à un instant donné, de la mesure.
* 35 L'insertion par l'activité économique (IAE) permet à des personnes sans emploi et rencontrant des difficultés sociales et professionnelles de bénéficier d'un contrat de travail. Les structures de l'IAE sont les entreprises d'insertion et les entreprises de travail temporaire d'insertion (EI et ETTI), les ateliers et chantiers d'insertion (ACI) et les associations intermédiaires (AI).
* 36 Circulaire de la DAP en date du 13 octobre 2009 relative à l'accès à l'informatique pour les personnes placées sous main de justice.