PARTIE
III
PRÉSERVER L'AVENIR
DES EAUX MINÉRALES ET DE SOURCE EN
FRANCE
La leçon première de l'affaire des eaux minérales est celle de la fragilité de la ressource qu'il faut donc protéger (I). Elle montre par ailleurs la nécessité de rénover un dispositif de contrôle trop complexe (II) et de donner au consommateur davantage de transparence (III).
I. PROTÉGER LES AQUIFÈRES DES EAUX MINÉRALES ET EAUX DE SOURCE POUR RENFORCER LA CONFIANCE DANS LE SECTEUR
A. LA NÉCESSITÉ DE MIEUX PROTÉGER LA RESSOURCE
1. Mieux connaître les aquifères
Un gisement d'eau se décompose en trois entités que sont l'impluvium, territoire de surface dans lequel s'infiltrent les eaux de pluie, la zone souterraine de transit des eaux minérales naturelles, et la zone des émergences dans laquelle se situent les captages d'eau. Les zones d'impluvium et d'émergence, qui sont en surface, sont les plus vulnérables à la pollution anthropique.
Selon la définition du bureau des recherches géologiques et minières (BRGM), les aquifères désignent les formations géologiques poreuses dans lesquelles circulent les eaux souterraines exploitables de façon significative. Les aquifères dépendent de la nature des nappes souterraines. Selon qu'elles se situent en surface et qu'elles sont composées de roches poreuses, l'eau y pénètre vite, mais s'évapore également à la sécheresse. À l'inverse, certaines nappes sont plus profondes, avec une porosité moins importante, de sorte que l'eau y est plus inerte et s'écoule doucement.
Le BRGM assure le suivi pour le compte de l'État de la ressource en eaux souterraines au niveau principalement quantitatif, via le recours à un réseau de 2 300 piézomètres109(*) répartis sur le territoire. Parmi ceux-ci, entre 1600 et 1650 piézomètres sont gérés par le BRGM, les autres le sont par des associations et des organismes publics ou privés. Ce suivi permet de disposer d'informations sur des ensembles de nappes, mais il n'est toutefois pas suffisamment fin pour vérifier le niveau d'une seule nappe qui serait à la fois prélevée pour de l'eau embouteillée, mais également pour des activités agricoles ou industrielles qui ne sont pas toujours déclarées.
Le suivi du niveau de ces nappes passe également par l'inventaire exhaustif des émergences d'eau souterraine ou d'eau minérale, lequel était réalisé par le BRGM depuis l'arrêté du 5 mars 2007, et l'est désormais par les dix-huit agences régionales de santé, via la base de données SISE-EAUX. Or, comme le relève Guillaume Pfund, docteur en géographie économique et chercheur à l'université Lumière Lyon II, les ARS renseignent cette base de données de manière hétérogène, et ce notamment en raison de la raréfaction des hydrogéologues parmi leurs personnels.
Ce manque de connaissance exhaustive du nombre de forages participe des difficultés à suivre le niveau des nappes et accentue leur vulnérabilité à la pollution, dans la mesure où les forages se révèlent des points d'entrée de celle-ci dans la nappe.
À la surveillance du niveau des nappes exercée par le BRGM s'ajoute celle assurée par le réseau des 3 369 piézomètres mis en place par la direction de l'eau et de la biodiversité dans le cadre de la directive 2000/60/CE, dite directive cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau, qui a imposé aux autorités nationales de recenser les bassins hydrographiques sur leur territoire national.
Cette surveillance a pour objectif de repérer les zones nécessitant une attention prioritaire dans la gestion de la ressource en eau. Elle peut toutefois être renforcée, comme l'a relevé Célia de Lavergne, directrice de l'eau et de la biodiversité au ministère de la transition écologique, qui explique que : « le réseau de piézomètres [...] donne une photographie assez claire de l'état de la ressource - c'est le cas surtout en métropole, mais nous renforçons le dispositif en outre-mer. En revanche, la nappe n'appartient pas à un embouteilleur donné. Nous suivons toutes les masses d'eau, non pas en fonction de leur usage, mais sous l'angle du milieu. »
Il apparaît que cette surveillance pourrait être renforcée localement sur certains territoires, et affinée dans son détail de manière à établir un éventuel lien de causalité entre une activité de forage par un ou plusieurs acteurs et l'évolution du niveau d'un gisement d'eau.
Le rapporteur recommande d'adjoindre aux modélisations d'évolution des nappes opérées par le BRGM, notamment dans le cadre de la surveillance météorologique et du réchauffement climatique, des modélisations localisées de l'évolution d'un bassin d'eau qui permettent aux autorités locales détentrice du pouvoir d'autorisation de l'exploitation d'affiner leur connaissance de ces bassins. Enfin, le rapporteur relève qu'aucun suivi de la qualité des nappes et des gisements n'est opéré à l'échelle national, comme c'est le cas pour le suivi de la quantité.
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Recommandations |
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Destinataires |
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7 |
Renforcer le suivi du niveau des aquifères sur le territoire et Instaurer un suivi national de qualité de la ressource des aquifères sur le territoire |
Ministère chargé de l'environnement, direction de l'eau et de la biodiversité Autorités de contrôle déconcentrées (Préfectures et DDT) |
2030 |
Processus de transmission d'informations à échéances régulières |
2. Protéger les impluviums et les captages
La préservation de la ressource en eau passe également par la préservation de la pureté originelle de l'eau minérale naturelle. À ce titre, il est essentiel de protéger l'eau de pluie des pollutions qu'elle pourrait absorber avant et lors de son infiltration dans les sols, puis lors de son captage.
Depuis 1937, chaque arrêté d'autorisation d'exploiter une source d'eau minérale naturelle s'accompagne de la détermination d'un périmètre sanitaire d'émergence (PSE) qui accompagne chaque émergence pour lesquelles le propriétaire dispose de la pleine propriété, ou de servitudes qui garantissent sa protection110(*). Le PSE est un périmètre matérialisé par une clôture, à l'intérieur duquel les forages sont préservés par un abri fermé placé sous surveillance, au sein d'un périmètre grillagé.
Cet outil juridique comporte néanmoins certaines limites dans la mesure il s'agit en réalité d'un périmètre très restreint qui se mesure en mètres carrés. Il ne couvre donc pas toujours le gisement dans son intégralité, ce qui alimente le constat de son obsolescence dressé devant la commission par Guillaume Pfund, docteur en géographie économique et chercheur à l'Université Lumière Lyon II.
Les situations diffèrent par ailleurs grandement selon les sites d'exploitation des eaux minérales naturelles et de source. À Évian, l'impluvium est dans les hauteurs des massifs, dans une zone préservée de l'activité anthropique, alors que les points d'émergence sont dans les plaines. À Vittel-Contrexéville, la zone d'impluvium et les zones d'émergences sont contenues dans une plaine qui est plus vulnérable aux activités agricoles.
Pour pallier les limites des zones de PSE, les minéraliers ont pu créer des partenariats avec les communes concernées et les exploitations agricoles locales, afin de mettre en place des politiques zéro pesticides visant à contrôler les pollutions anthropiques. Ces partenariats, tels qu'Agrivair pour Nestlé dans les Vosges, et l'Apieme à Évian, fonctionnent toutefois sur la base du volontariat.
La préservation des impluviums de
Vittel-Contrexéville et d'Évian :
les exemples d'Agrivair
et de l'Apieme
Afin de préserver la pureté originelle de l'eau minérale naturelle, les minéraliers peuvent également contribuer à la mise en oeuvre de partenariats entre les communes concernées par la ressource en eau et les exploitants agricoles.
Tel est le cas d'Agrivair, filiale de Nestlé Waters Vosges, et de l'Apieme (Association pour la Protection de l'Impluvium de l'Eau minérale naturelle Évian), toutes deux fondées en 1992.
Agrivair est gestionnaire du patrimoine foncier sur un périmètre de 11 400 hectares, regroupant 17 communes et plus d'une centaine d'exploitation agricoles, et dispose d'un budget annuel de 2 millions d'euros.
L'Apieme est une association issue d'un partenariat entre la société Évian (Danone) et 13 communes dont 9 sont situées sur l'impluvium, d'une surface de 35 km², et 4 sur la zone d'émergence de l'eau minérale naturelle d'Évian.
Elles ont toutes deux pour objectif de promouvoir des pratiques agricoles respectueuses de l'environnement et de la biodiversité, en promouvant des pratiques d'agriculture régénératrice (suppression de l'usage des pesticides, recours à la fertilisation raisonnée, préservation de la biodiversité). En contrepartie, Agrivair met gratuitement des terres à disposition des agriculteurs et offre aux exploitants un accompagnement humain et matériel.
La politique « zéro pesticides » s'étend également aux communes limitrophes de la zone d'impluvium : l'hippodrome et les trois golfs de Vittel, ainsi que les voies de chemin de fer, sont entretenues par désherbage thermique, et les 13 communes participant à l'Apieme s'engagent à supprimer le recours aux pesticides sur les espaces communaux.
Agrivair et l'Apieme participent également de la préservation des zones forestiers à travers leur collaboration respective avec l'Office national des forêts et l'association de gestion forestière de Larringes.
Le rapporteur relève toutefois que si Agrivair procède à des travaux de renaturation et de restauration de cours d'eau et de ruisseaux, et notamment du Petit Vair, situé à deux kilomètres en aval de Vittel, de tels travaux figurent parmi les obligations de réparation du préjudice écologique qui incombent à Nestlé dans le cadre de la convention judiciaire d'intérêt public conclue le 2 septembre 2024 entre la SAS Nestlé Waters Supply Est et le procureur de la République d'Épinal.
Il existe un second outil juridique de protection de la zone d'émergence : la déclaration d'intérêt public (DIP) de la source d'eau minérale naturelle. Elle permet d'assigner un périmètre de protection plus large que le périmètre sanitaire d'émergence111(*). Elle doit être demandée par l'industriel minéralier au préfet. Il s'agit d'un périmètre de protection à l'intérieur duquel la réalisation de travaux, installations, activités, dépôts, ouvrages, aménagements ou occupation des sols de nature à nuire directement ou indirectement à la qualité des eaux est soumise à autorisation. Cet outil juridique est toutefois facultatif et il semble qu'il y soit rarement recouru dans les faits. Il existe ainsi 158 DIP en France dont 111 ont été attribuées entre 1857 et 1898112(*).
Ce périmètre de protection n'est pas obligatoire et n'est élaboré que sur la base du volontariat. Il est beaucoup plus large que le périmètre sanitaire d'émergence (PSE) et prend normalement en compte une partie du gisement d'eau minérale naturelle. Or, en France, seulement 11 % des émergences d'eaux minérales naturelles en exploitation bénéficient d'une DIP et 8 % des émergences d'eaux minérales naturelles en exploitation bénéficient d'un périmètre de protection institués par décret, ce qui est très insuffisant.
Le rapporteur préconise de réformer la règlementation des périmètres sanitaires d'émergence et des périmètres de protection afin de les étendre à des zones identifiées en fonction du risque de pollution anthropique. À ce titre, il pourrait être envisagé de redéfinir des périmètres de protection obligatoires qui s'étendent à l'ensemble du gisement d'eau minérale naturelle. La cartographie précise des périmètres de protection pourrait être établie par un hydrogéologue afin de bien prendre en compte les spécificités locales.
Cette proposition s'inspire notamment de la règlementation belge qui règlemente plus amplement le périmètre d'émergence, en le découpant en quatre zones, et qui y impose de surcroît des restrictions d'usage de produits phytosanitaires de nature à détériorer la qualité de l'eau. Les engrais azotés et les pesticides ne doivent pas dépasser une limite réglementaire.
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Recommandation |
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Destinataire |
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8 |
Revoir les dispositifs des périmètres sanitaires d'émergence (PSE) et rendre obligatoires les périmètres de protection à l'échelle de l'ensemble du gisement d'eau minérale naturelle en s'inspirant de la loi belge de 1991 et instaurer des restrictions d'usage de produits de nature à altérer la pureté originelle de l'eau sur la zone de périmètre encadrant les gisements |
Parlement Ministère chargé de l'environnement, direction générale de la prévention des risques et direction de l'eau et de la biodiversité |
2nd semestre 2025 |
Dispositions législatives et réglementaires |
3. Encadrer davantage les prélèvements
L'un des enjeux majeurs de la gestion de la ressource en eau consiste en l'anticipation des phénomènes de sécheresse liés au réchauffement climatique, et de préservation d'une ressource qui ira en se raréfiant dans certains territoires. Selon les prévisions de Jérôme Salomon, directeur général de la santé, « dans les 5 ans qui viennent, [...] certaines communes majeures [...] n'auront plus d'eau. À l'été prochain, on pourrait envoyer des camions-pompes ou des packs d'eau minérale. »
Si cet enjeu ne concerne pas les seuls minéraliers, mais l'ensemble des acteurs (industriels et agricoles notamment) qui utilisent la ressource, la part que représentent les prélèvements autorisés aux minéraliers parmi l'ensemble des prélèvements effectués justifie que leur impact sur les nappes soit parfaitement renseigné.
Comme cela a été vu, la directive 2000/60/CE, dite directive cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau, a imposé aux autorités nationales de recenser l'état de chaque type de masse d'eau, ce qui a conduit les agences de l'eau et l'office français de la biodiversité à réaliser un état des lieux des 12 bassins hydro-géographiques, qui sert de diagnostic initial sur lequel est élaboré un premier outil de planification de la gestion de l'eau que sont les schémas directeurs d'aménagement et gestion des eaux (SDAGE). Ces SDAGE fixent des objectifs de qualité et de quantité à atteindre à l'échéance d'un cycle de gestion. Ils sont adoptés dans des instances délibératives associant les parties prenantes au comité de bassin que sont les usagers économiques, les collectivités, l'État ainsi des associations de protection de l'environnement. Le Préfet coordonnateur du bassin définit les actions à réaliser pour atteindre ces objectifs.
À l'échelle du sous-bassin, le SDAGE peut se décliner en schémas d'aménagement de la gestion de l'eau (SAGE), qui reposent sur une démarche de concertation volontaire avec les élus locaux afin de concilier la gestion commune de l'eau entre les différents usages que sont l'eau potable, l'industrie ou encore l'agriculture, ainsi que la protection de la ressource et des milieux aquatiques.
Depuis 2021, les préfets coordonnateurs de bassin sont compétents pour encadrer les mesures à prendre pour concilier les autorisations d'exploitation du bassin et la capacité de renouvellement de la ressource.
Les autorisations d'exploitation, étudiées précédemment dans le rapport et qui comprennent des prescriptions relatives aux débits maximaux, sont accordées par le préfet de département qui s'appuient notamment sur les arrêtés du préfet coordonnateur de bassin arrêtant les volumes prélevables lorsque ceux-ci existent, ainsi que sur des études d'exploitation des volumes prélevables.
D'une part, il apparaît que les volumes maximaux de prélèvement autorisés fixés par le préfet coordinateur de bassin ne sont pas nécessairement revus à l'aune des périodes de sécheresse climatique. D'autre part, quand bien même ils le sont, les arrêtés sécheresse imposent des restrictions de prélèvements sur les seules eaux industrielles et l'extraction de CO2, qui sont les eaux destinées à l'entretien des tuyaux ou du nettoyage des bouteilles. Les restrictions de prélèvement d'eau en période de sécheresse qui s'imposent aux installations classées pour la protection de l'environnement ne s'appliquent ainsi pas aux installations nécessaires au captage, traitement et distribution d'eau conditionnée113(*). L'article 5 de l'arrêté ministériel du 30 juin 2023, qui fixe ce principe, prévoit toutefois que l'autorité administrative compétente en matière de police des installations ICPE puisse en adapter les dispositions en modifiant la liste des installations qui en sont exclues. Les préfectures peuvent ainsi prendre par arrêté départemental des mesures de restriction des usages de l'eau destinées à la production d'eau minérale naturelle. Cela a notamment été fait, dans le cadre d'un plan de sobriété hydrique, par la préfecture de Haute-Savoie afin de limiter les prélèvements effectués dans le lac Léman par la société anonyme d'exploitation d'Évian (SAEME) pour alimenter ses procédés industriels de production, et notamment le nettoyage des tuyaux et installations114(*).
Enfin, certains préfets promeuvent également des initiatives de réduction échelonnée des prélèvements d'eau industrielles autorisés aux minéraliers, et ce avec leur accord.
Tel est le cas dans le Puy de Dôme dont le Préfet, Joël Mathurin, a déclaré prévoir de réduire « l'autorisation de prélèvement de l'eau en 2025, 2026 et 2027, successivement de 10 %, 20 % et 25 %. ».
Comme il le décrit, « L'intérêt de ce dispositif, voulu par le préfet de région, repose précisément sur son caractère volontaire. Les entreprises et les opérateurs économiques sont invités à s'engager volontairement dans une démarche de qualité. Pour Volvic, il s'agit d'améliorer progressivement sa fonction de production pour consommer moins d'eau. Compte tenu des décrets parus l'an dernier sur la réutilisation de l'eau dans l'industrie agroalimentaire, l'entreprise pourra investir pour économiser l'eau dans son processus interne de nettoyage des bouteilles. »
La principale limite de ce dispositif réside toutefois dans le fait que l'objectif de réduction des prélèvements est pensé indépendamment de l'évolution réelle du niveau de la nappe, ce qui en relativise la portée.
Le rapporteur insiste sur le fait que les abaissements de prélèvements doivent nécessairement être corrélés à des connaissances sur le niveau effectif de la nappe, et les risques éventuels auxquels elle est soumise, de façon à en assurer effectivement la protection.
Le second enjeu du contrôle des prélèvements et la préservation de la ressource consiste en la lutte contre les prélèvements illégaux, à l'image de ceux qui étaient pratiqués par Nestlé Waters dans les Vosges115(*). Lors d'une enquête diligentée par le parquet d'Épinal, les enquêteurs du service départemental de la biodiversité ont ainsi constaté que neuf forages de la société NWSE ne disposaient pas d'autorisation au titre du code de l'environnement entre janvier 1992 et septembre 2019.
Le rapporteur rappelle que l'encadrement des prélèvements passe par un renforcement des contrôles de police administrative et judiciaire relative à l'eau et par une bonne coordination des différents services compétents. Il s'interroge sur l'effectivité du contrôle des arrêtés d'exploitation de forages fixant des niveaux maxima de prélèvements autorisés, ainsi que sur l'autorité désignée pour les effectuer. S'il pourrait s'agir des ARS, il semble toutefois dans les faits qu'un tel contrôle soit rarement effectué, de sorte que le niveau de prélèvement d'eau minérale effectué par les minéraliers dans les nappes est rarement renseigné.
Si l'application des arrêtés règlementant les installations classées pour la protection de l'environnement, dits ICPE, est effectué par la DREAL, la DDT est également amenée à exercer un contrôle des prélèvements d'eau au regard des compétences qui lui sont dévolues dans le domaine de la loi sur l'eau. L'articulation de ces contrôles pourrait être clarifiée.
Afin d'améliorer le suivi de l'ensemble des prélèvements d'eau effectués par les minéraliers, le rapporteur encourage les préfectures à détailler dans un seul et même arrêté ICPE le volume global d'eau pouvant être prélevé sur les différents forages, comme cela est actuellement à l'étude par la Préfecture de Haute-Savoie, ainsi qu'à titre industriel.
* 109 Il s'agit de puits contenant des instruments permettant de mesurer le niveau de l'eau.
* 110 Article R. 1322-16 du code de la santé publique.
* 111 Articles L. 1321-2 et L. 1322-3 à L. 1322-13 du code de la santé publique.
* 112 Informations transmises par Guillaume Pfund à la commission d'enquête en réponse au questionnaire du rapporteur.
* 113 Article 3 de l'arrêté ministériel du 30 juin 2023 relatif aux mesures de restriction, en période de sécheresse, portant sur le prélèvement d'eau et la consommation d'eau des installations classées pour la protection de l'environnement.
* 114 L'arrêté-cadre départemental du 7 mai 2024 instaure ainsi des exemptions spécifiques aux établissements disposant d'un plan de sobriété hydrique, comme c'est le cas de la société anonyme d'exploitation d'Évian (SAEME), et ce en fonction du niveau de gravité des périodes de sécheresse.
* 115 Ils figurent dans la convention judiciaire d'intérêt public environnementale signée entre Nestlé Waters Supply Est SAS (NWSE) et le procureur de la République d'Épinal.