I. LES COÛTS DE CONSTRUCTION PROGRESSENT BEAUCOUP PLUS VITE QUE LES RECETTES 8
II. LE FACTEUR « NORMES » PÈSE DANS CETTE FORTE PROGRESSION DES COÛTS DE LA CONSTRUCTION, SURTOUT DANS LE CADRE D'UNE RÉNOVATION D'UN BÂTIMENT EXISTANT 9
III. LES RÈGLES DE LA COMMANDE PUBLIQUE JOUENT ÉGALEMENT DANS CETTE FORTE PROGRESSION DES COÛTS DE LA CONSTRUCTION 12
IV. LES SIX RECOMMANDATIONS DE LA MISSION 12
LES SIX RECOMMANDATIONS DE LA MISSION 15
I. LE DIAGNOSTIC : DES COÛTS DE CONSTRUCTION QUI PROGRESSENT BEAUCOUP PLUS VITE QUE LES RECETTES, ENTRAVANT L'INDISPENSABLE CAPACITÉ D'ACTION DES ÉLUS 21
A. LES INQUIÉTUDES DES ÉLUS LOCAUX 21
B. LE DIAGNOSTIC DU PÔLE « SCIENCES DES DONNÉES » DU SÉNAT 21
C. UN COÛT DE CONSTRUCTION PUBLIQUE SUPÉRIEUR À CELUI DU PRIVÉ ? 26
D. UN RISQUE DE RENONCEMENT AUX TRAVAUX OU DE DÉGRADATION DE LA QUALITÉ DES BÂTIMENTS PUBLICS ? 28
II. LE FACTEUR « NORMES » PÈSE DANS CETTE FORTE PROGRESSION DES COÛTS DE LA CONSTRUCTION, SURTOUT DANS LE CADRE DE RÉNOVATION DE BÂTIMENTS EXISTANTS 28
A. POUR LES CONSTRUCTIONS NEUVES, LES NORMES GÉNÈRENT UN SURCOÛT IMPORTANT, TOUTEFOIS NEUTRALISÉ PAR UN « EFFET D'APPRENTISSAGE » AU BOUT D'ENVIRON 5 ANS 29
B. POUR LES RÉNOVATIONS, UN ALOURDISSEMENT FINANCIER RÉEL MAIS TRÈS DIFFICILE À ESTIMER 30
C. LE SIGNAL D'ALARME LANCÉ PAR LE CONSEIL NATIONAL D'ÉVALUATION DES NORMES 31
D. UNE INFLATION NORMATIVE NÉCESSAIREMENT GÉNÉRATRICE DE COÛTS DIRECTS ET INDIRECTS POUR LES COLLECTIVITÉS 34
E. LES NORMES PERÇUES COMME LES PLUS COÛTEUSES POUR LES COLLECTIVITÉS 36
1. Respect de l'environnement, accessibilité et performance énergétique : les exigences a priori les plus coûteuses pour les collectivités 36
2. Les autres normes, moins coûteuses : l'exemple des normes sismiques et d'archéologie préventive 42
F. DES SURTRANSPOSITIONS PÉNALISANTES POUR LES COLLECTIVITÉS 48
III. LES RÈGLES DE LA COMMANDE PUBLIQUE PÈSENT ÉGALEMENT DANS CETTE FORTE PROGRESSION DES COÛTS DE LA CONSTRUCTION 49
A. LA COMMISSION D'ENQUÊTE DU SÉNAT SUR LA COMMANDE PUBLIQUE : UN CONSTAT ACCABLANT 49
B. LES RECOMMANDATIONS DE LA COMMISSION D'ENQUÊTE TENDANT À SIMPLIFIER LE DROIT DE LA COMMANDE PUBLIQUE 50
C. DES RECOMMANDATIONS DONT LA PERTINENCE A ÉTÉ CONFIRMÉE LORS DES AUDITIONS DE LA MISSION D'INFORMATION 50
1. L'obligation actuelle de recourir à une procédure adaptée 50
2. L'interdiction actuelle de négocier dans le cadre d'un appel d'offre formalisé 53
3. L'extension du recours aux variantes 53
IV. LES RECOMMANDATIONS DE LA MISSION 54
A. ANTICIPER ET ÉVALUER L'IMPACT DES NOUVELLES NORMES DE CONSTRUCTION SUR LES FINANCES LOCALES 54
B. ALLÉGER CERTAINES NORMES APPLICABLES À LA CONSTRUCTION 57
1. Assouplir le calendrier de mise en oeuvre de la RE2020 57
2. Revoir le zonage sismique en 2027 59
3. Supprimer certaines études qui présentent un bilan intérêt/contraintes limité 59
4. Créer une 6ème catégorie d'ERP 60
5. Évaluer les lois d'exception avant d'envisager leur généralisation 61
C. SIMPLIFIER LES OUTILS DE LA COMMANDE PUBLIQUE 63
1. Supprimer la procédure adaptée, spécificité française non requise par le droit communautaire 64
2. Autoriser tous les pouvoirs adjudicateurs à recourir librement à une procédure formalisée avec négociation, sans avoir à le justifier 64
3. Inverser le régime actuel des variantes, en les autorisant par principe, sauf mention contraire 64
4. Mettre en place un « passeport commande publique » 65
D. MIEUX NÉGOCIER LA RÉMUNÉRATION DES MAITRES D'oeUVRES 65
1. Envisager une rémunération des maîtres d'oeuvres sans se fonder nécessairement sur le seul coût des travaux 65
2. Dispenser les acheteurs publics de l'obligation de recourir à un architecte pour les constructions de faible importance 67
3. Retenir plusieurs lauréats dans le cadre du concours d'architectes 68
E. AMÉLIORER LA CONNAISSANCE DES DONNÉES RELATIVES AUX COÛTS DE CONSTRUCTION PESANT SUR LES COLLECTIVITÉS LOCALES 69
F. ACTIONNER LES LEVIERS POUR MAÎTRISER LES COÛTS DE LA CONSTRUCTION 71
1. Une définition précise des besoins : une étape préalable essentielle 71
2. Inscrire les projets de construction dans le contexte local 71
3. Prendre en compte le coût global du projet 72
4. Renforcer l'expertise des acheteurs publics locaux 73
LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES 94
ANNEXE N°1 - NOTE SUR L'ÉVOLUTION DES PRIX DANS LE SECTEUR DE LA CONSTRUCTION, RÉALISÉE PAR LE PÔLE SCIENCE DES DONNÉES DU SÉNAT 99
ANNEXE N°2 - ÉVOLUTION DES PRESTATIONS NÉCESSITÉES PAR UNE OPÉRATION DE CONSTRUCTION NEUVE ENTRE 2009 ET 2025 (DOCUMENT FOURNI PAR L'AGENCE TECHNIQUE DÉPARTEMENTALE DE SAÔNE-ET-LOIRE) 124
L'ESSENTIEL
...le rapport d'information
« ÉLUS LOCAUX :
COMMENT
FAIRE FACE
AUX SURCOÛTS DE LA CONSTRUCTION PUBLIQUE
? »
Fabien GENET, Anne-Catherine LOISIER,
Cédric CHEVALIER, Patricia SHILLINGER
La construction des bâtiments publics est une compétence majeure des communes, qui assument la maîtrise d'ouvrage de nombreux équipements de proximité (écoles, gymnases, salle des fêtes, stades, halles...).
Alors que les communes sont soumises à une pression budgétaire de plus en plus lourde, de nombreux élus locaux s'inquiètent de la forte augmentation des coûts de construction au cours des deux dernières décennies. Ainsi, les « maires bâtisseurs » se verraient entravés dans leur capacité à construire ou à rénover les principaux bâtiments communaux dont ils ont la charge. Des collectivités sont même contraintes de renoncer à certains projets de construction devenus trop onéreux.
Cette interpellation des élus a conduit la délégation aux collectivités territoriales à lancer une mission transpartisane, avec plusieurs objectifs essentiels.
En premier lieu, elle a souhaité poser un diagnostic aussi précis que possible, afin d'objectiver la situation : peut-on quantifier l'aggravation dans le temps des coûts de construction qui pèsent sur les collectivités territoriales, et notamment sur les communes ?
En second lieu, la mission a cherché à identifier l'existence d'un éventuel lien de causalité entre ces surcoûts, ainsi estimés, et la multiplication des normes et des règles de la commande publique.
I. LES COÛTS DE CONSTRUCTION PROGRESSENT BEAUCOUP PLUS VITE QUE LES RECETTES
Les auditions menées par la mission ont confirmé les inquiétudes ressenties par les élus locaux concernant la forte progression des coûts de construction et d'aménagement depuis 20 ans. En outre, les édiles locaux regrettent l'allongement des délais de construction et la multiplication des acteurs, instances et agences impliqués dans les opérations de construction.
La mission a constaté qu'aucun des ministères interrogés n'a été capable de fournir à la mission des données précises sur l'évolution des coûts de construction pesant sur les communes. Chaque administration travaille « en silo » sur des normes poursuivant certes des intérêts légitimes mais sans se livrer à une réflexion globale sur le coût que ces normes, ajoutées les unes aux autres, font peser sur les finances locales.
La mission s'est donc tournée vers le pôle « science des données » du Sénat pour évaluer la progression des dépenses de construction des collectivités locales.
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Dépenses de construction des collectivités locales |
Coûts de production supportés par les entreprises du bâtiment |
Indice des prix à la consommation |
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Augmentation moyenne annuelle sur la période 2005-2024 |
+ 3,0 % |
+ 2,1 % |
+ 1,9 % |
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Augmentation sur la période 2005-2024 |
+ 66,8 % |
+ 49,4 % |
+ 42,6 % |
Source : pôle « science des données » du Sénat
Cette situation résulte principalement d'une forte croissance en 2023 des marges des entreprises du bâtiment, lesquelles ont plus que répercuté la hausse des coûts de production sur le prix de vente de leurs constructions.
S'agissant des recettes globales des collectivités territoriales1(*), entre 2020 et 2024, elles ont progressé moins vite que les dépenses d'investissement (de toutes natures) des collectivités.
En parallèle, sur cette même période, l'épargne brute des collectivités territoriales a progressé à un rythme nettement plus faible que leurs recettes ou leurs dépenses en investissement.
Graphique 1 - Évolution des dépenses en investissement des collectivités territoriales
Source : Eurostat
Tableau 1 - Évolution des principales données des collectivités entre 2020 et 2024
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2020 |
2024 |
Augmentation 2020/2024 |
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Dépenses en investissements (M€) |
48 484 |
67 793 |
39,8 % |
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Recettes totales (M€) |
262 440 |
312 944 |
19,2 % |
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Épargne brute (M€) |
45 138 |
50 437 |
11,7 % |
Source : pôle « science des données » du Sénat
* 1 Recettes totales au sens de la comptabilité nationale. Celles-ci incluent notamment les recettes fiscales et non fiscales.