N° 120
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026
Enregistré à la Présidence du Sénat le 12 novembre 2025
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la délégation aux
collectivités territoriales et à la décentralisation (1)
relatif aux surcoûts de
construction liés
aux normes et aux
règles
de la
commande publique,
Par M. Fabien GENET, Mme Anne-Catherine LOISIER,
M.
Cédric CHEVALIER et Mme Patricia SCHILLINGER,
Sénateurs et Sénatrice
(1) Cette délégation est composée de : M. Bernard Delcros, président ; M. Rémy Pointereau, premier vice-président ; Mme Pascale Gruny, MM. Cédric Vial, Fabien Genet, Mme Corinne Féret, MM. Éric Kerrouche, Didier Rambaud, Pierre Jean Rochette, Gérard Lahellec, Grégory Blanc, Mme Guylène Pantel, vice-présidents ; MM. Jean Pierre Vogel, Laurent Burgoa, Mme Sonia de La Provôté, M. Hervé Gillé, secrétaires ; M. Jean-Claude Anglars, Mmes Nadine Bellurot, Catherine Belrhiti, MM. François Bonhomme, Max Brisson, Mme Céline Brulin, MM. Bernard Buis, Cédric Chevalier, Thierry Cozic, Mme Catherine Di Folco, MM. Daniel Gueret, Joshua Hochart, Patrice Joly, Mmes Muriel Jourda, Anne-Catherine Loisier, MM. Jean-Jacques Lozach, Pascal Martin, Jean-Marie Mizzon, Franck Montaugé, Mme Sylviane Noël, M. Olivier Paccaud, Mme Anne-Sophie Patru, MM. Hervé Reynaud, Pierre-Alain Roiron, Jean-Yves Roux, Mmes Patricia Schillinger, Ghislaine Senée, Nadia Sollogoub, MM. Laurent Somon, Lucien Stanzione.
L'ESSENTIEL
...le rapport d'information
« ÉLUS LOCAUX :
COMMENT
FAIRE FACE
AUX SURCOÛTS DE LA CONSTRUCTION PUBLIQUE
? »
Fabien GENET, Anne-Catherine LOISIER,
Cédric CHEVALIER, Patricia SHILLINGER
La construction des bâtiments publics est une compétence majeure des communes, qui assument la maîtrise d'ouvrage de nombreux équipements de proximité (écoles, gymnases, salle des fêtes, stades, halles...).
Alors que les communes sont soumises à une pression budgétaire de plus en plus lourde, de nombreux élus locaux s'inquiètent de la forte augmentation des coûts de construction au cours des deux dernières décennies. Ainsi, les « maires bâtisseurs » se verraient entravés dans leur capacité à construire ou à rénover les principaux bâtiments communaux dont ils ont la charge. Des collectivités sont même contraintes de renoncer à certains projets de construction devenus trop onéreux.
Cette interpellation des élus a conduit la délégation aux collectivités territoriales à lancer une mission transpartisane, avec plusieurs objectifs essentiels.
En premier lieu, elle a souhaité poser un diagnostic aussi précis que possible, afin d'objectiver la situation : peut-on quantifier l'aggravation dans le temps des coûts de construction qui pèsent sur les collectivités territoriales, et notamment sur les communes ?
En second lieu, la mission a cherché à identifier l'existence d'un éventuel lien de causalité entre ces surcoûts, ainsi estimés, et la multiplication des normes et des règles de la commande publique.
I. LES COÛTS DE CONSTRUCTION PROGRESSENT BEAUCOUP PLUS VITE QUE LES RECETTES
Les auditions menées par la mission ont confirmé les inquiétudes ressenties par les élus locaux concernant la forte progression des coûts de construction et d'aménagement depuis 20 ans. En outre, les édiles locaux regrettent l'allongement des délais de construction et la multiplication des acteurs, instances et agences impliqués dans les opérations de construction.
La mission a constaté qu'aucun des ministères interrogés n'a été capable de fournir à la mission des données précises sur l'évolution des coûts de construction pesant sur les communes. Chaque administration travaille « en silo » sur des normes poursuivant certes des intérêts légitimes mais sans se livrer à une réflexion globale sur le coût que ces normes, ajoutées les unes aux autres, font peser sur les finances locales.
La mission s'est donc tournée vers le pôle « science des données » du Sénat pour évaluer la progression des dépenses de construction des collectivités locales.
|
Dépenses de construction des collectivités locales |
Coûts de production supportés par les entreprises du bâtiment |
Indice des prix à la consommation |
|
|
Augmentation moyenne annuelle sur la période 2005-2024 |
+ 3,0 % |
+ 2,1 % |
+ 1,9 % |
|
Augmentation sur la période 2005-2024 |
+ 66,8 % |
+ 49,4 % |
+ 42,6 % |
Source : pôle « science des données » du Sénat
Cette situation résulte principalement d'une forte croissance en 2023 des marges des entreprises du bâtiment, lesquelles ont plus que répercuté la hausse des coûts de production sur le prix de vente de leurs constructions.
S'agissant des recettes globales des collectivités territoriales1(*), entre 2020 et 2024, elles ont progressé moins vite que les dépenses d'investissement (de toutes natures) des collectivités.
En parallèle, sur cette même période, l'épargne brute des collectivités territoriales a progressé à un rythme nettement plus faible que leurs recettes ou leurs dépenses en investissement.
Graphique 1 - Évolution des dépenses en investissement des collectivités territoriales
Source : Eurostat
Tableau 1 - Évolution des principales données des collectivités entre 2020 et 2024
|
2020 |
2024 |
Augmentation 2020/2024 |
|
|
Dépenses en investissements (M€) |
48 484 |
67 793 |
39,8 % |
|
Recettes totales (M€) |
262 440 |
312 944 |
19,2 % |
|
Épargne brute (M€) |
45 138 |
50 437 |
11,7 % |
Source : pôle « science des données » du Sénat
* 1 Recettes totales au sens de la comptabilité nationale. Celles-ci incluent notamment les recettes fiscales et non fiscales.