II. LE FACTEUR « NORMES » PÈSE DANS CETTE FORTE PROGRESSION DES COÛTS DE LA CONSTRUCTION, SURTOUT DANS LE CADRE D'UNE RÉNOVATION D'UN BÂTIMENT EXISTANT
Aucune donnée ni aucune étude ne permet de déterminer précisément dans quelle mesure l'alourdissement normatif serait responsable de l'augmentation des coûts de construction supportés par les collectivités territoriales.
Toutefois :
- dans le cadre d'une construction neuve, un effet d'apprentissage semble, dans une large mesure, neutraliser, au bout d'environ 5 ans, le coût de la nouvelle norme de construction ;
- en revanche, dans le cadre d'une rénovation d'un bâtiment existant, l'alourdissement financier pesant sur les collectivités paraît réel, quoique difficile à estimer.
Par ailleurs, le Conseil national d'évaluation des normes (CNEN) a évalué à environ 1 milliard d'euros nets par an depuis 15 ans l'impact financier des normes applicables aux collectivités locales. Toutefois, il n'existe pas de données statistiques précises et complètes sur les normes qui ont un impact sur les coûts de construction à la charge des collectivités.
Le CNEN a émis, le 3 juillet 2025, un avis défavorable sur le projet de décret relatif aux performances énergétiques et environnementales des bâtiments d'activités. Ce texte élargit la réglementation environnementale 2020 (RE2020) aux bâtiments dits « tertiaires spécifiques » (piscines, gymnases...).
Si le collège des élus locaux du CNEN s'est dit favorable à l'objectif environnemental du texte, il a exprimé plusieurs objections tenant :
· aux surcoûts importants - estimés entre 6 et 12 % du coût total de la construction - pour les futurs équipements publics, du fait de l'application des nouvelles normes . Dans un contexte de tensions budgétaires, ces exigences sont jugées insoutenables sans soutien financier ;
· à un retour sur investissement trop lointain au regard de l'effort budgétaire nécessaire ;
· à la mise en oeuvre du décret, qui suppose un niveau d'expertise technique élevé.
Par ailleurs, l'inflation normative affecte particulièrement les cinq codes qui régissent principalement l'activité des maires « bâtisseurs ».
Tableau 2 - Évolution de certains codes en nombre de mots (2005 - 2025)
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Nombre de mots au 1er janvier 2005 |
Nombre de mots au 1er janvier 2025 |
Augmentation sur la période (en %) |
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Code de la construction et de l'habitation |
365 984 |
762 506 |
108 % |
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Code de l'urbanisme |
197 725 |
306 671 |
55 % |
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Code de l'environnement |
261 152 |
1 155 949 |
343 % |
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Code du patrimoine |
32 052 |
184 881 |
476 % |
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Code général des collectivités territoriales |
425 361 |
974 173 |
122 % |
Source : Sénat, à partir des données fournies par le Secrétariat général du Gouvernement
Les normes d'accessibilité, la protection de l'environnement, de performance énergétique et de sécurité sont les plus couramment pointées comme les plus coûteuses ou les plus « impactantes » pour les finances locales. Le rapport cite notamment l'étude dite « faune flore 4 saisons » qui représente un coût généralement compris entre 10 000 et 60 000 euros. En outre, la réglementation environnementale dite « RE2020 », entrée en vigueur le 1er janvier 2022, impose aux collectivités des normes coûteuses en matière de performance thermique pour certaines nouvelles constructions. Enfin, les normes de sécurité régissant le recours aux matériaux biosourcés (comme le bois) sont souvent décrites comme excessives ou disproportionnées, en particulier pour les bâtiments de faible hauteur. Cette situation pourrait expliquer le retard important que la France accuse dans la construction en bois par rapport à certains de ses voisins européens.
Notre pays a souvent tendance à en « faire trop » alors que le droit communautaire impose déjà des règles contraignantes en matière de construction. Deux exemples de telles surtranspositions ou surrèglementations ont été donnés lors des auditions : la RE2020 et la Responsabilité Élargie du Producteur (REP). Il s'agit de filières dans lesquelles les professionnels doivent organiser ou financer la collecte, le tri, le recyclage ou la valorisation des produits en fin de vie. La France a imposé une dizaine de « filières REP » supplémentaires, qui vont au-delà des exigences communautaires.