AVANT PROPOS
L'attaque de l'Ukraine par la Russie le 24 février 2022 constitue un moment historique tout comme la chute du mur de Berlin le 9 novembre 1989 et la chute des tours du World Trade Center le 11 septembre 2001. Ce basculement s'est accompagné de répliques. L'élection de Donald Trump en novembre 2024 porté par un discours isolationniste, une volonté d'opérer un retrait au moins partiel d'Europe et de tendre la main au président russe, Vladimir Poutine, constitue une réplique au 24 février 2022 au moins aussi forte que le séisme initial pour une Europe déjà affaiblie par ses divisions internes et le Brexit devenu effectif le 31 décembre 2020. Ce nouveau contexte pose la question du réarmement de l'Europe et donc celle de l'avenir de ses industries d'armement.
Les travaux de la mission d'information sur la base industrielle et technologique de défense européenne (BITDE) prolongent des réflexions de la commission développées en juillet 2019 dans un rapport d'information consacré à la défense européenne3(*) et poursuivies en juillet 2020 dans un autre rapport d'information consacré à la BITD4(*). Ces deux rapports insistaient à la fois sur la nécessité pour les Européens de prendre davantage en charge leur propre défense en développant une véritable « défense européenne » et, pour ce qui est de la France spécifiquement, le besoin de maintenir un effort d'investissement dans la durée accompagné d'une politique industrielle favorisant l'exportation.
La place de la BITD française en Europe demeure originale puisqu'elle est l'expression d'une volonté politique constante depuis 1945 de préserver notre souveraineté alors que la plupart de nos voisins ont fait le choix de s'en remettre à l'OTAN et donc in fine aux États-Unis pour assurer leur défense. Le pivot stratégique vers l'Asie engagé par le président Barack Obama en 2011 et amplifié par le président Donald Trump depuis son retour à la Maison Blanche ne laissent plus aujourd'hui aucun doute à l'ensemble des interlocuteurs rencontrés à Bruxelles, Berlin, Munich, Varsovie, Tallinn, Londres et Rome : les États-Unis ont commencé leur retrait d'Europe et si le rythme comme le caractère complet ou partiel de ce retrait demeurent inconnus, l'issue ne laisse plus d'autre choix que d'affronter une nouvelle réalité.
« Les États-Unis vont quitter l'Europe. Il faut se préparer pour leur permettre de partir en douceur. »
Un membre du Parlement britannique rencontré à Londres
Il ne peut cependant y avoir de défense de l'Europe crédible sans une souveraineté technologique suffisante, une liberté totale d'emploi des équipements d'origine extra européenne et la maîtrise de l'ensemble des capacités de commandement (renseignement, communications, mobilité...). Or force est de constater que si plusieurs programmes importants ont été lancés dans le cadre de coopérations européennes, les difficultés inhérentes à ces projets complexes (A400M, A330 MRTT, NH90, Tigre, FREMM) ont eu tendance à limiter le nombre des nouveaux projets, la France et l'Allemagne peinant à mettre en oeuvre leurs coopérations dans le segment des blindés lourds (MGCS) comme dans le chasseur de 6ème génération (NGF-SCAF).
Alors que depuis février 2022 l'état de la menace a radicalement changé en Europe, il apparaît de plus en plus clairement que les pays européens ont pris du temps pour prendre la mesure du risque que pouvait représenter la Russie pour l'Europe même et plus encore pour élaborer une réponse à la hauteur des enjeux. Si des engagements ont été pris pour augmenter les budgets d'équipements des armées et viser un effort de défense de 3,5 % du PIB à l'horizon 2035, le débat reste ouvert sur le choix entre « achats sur étagère » auprès de fournisseurs extra européens, achats auprès des états européens disposant d'une importante industrie de défense, développement par chaque état européen de ses propres capacités de production et la création d'une offre commune sur les segments capacitaires devant faire l'objet d'un renouvellement ou qui n'étaient pas pourvus.
Face à la nécessité de réarmer l'Europe, le présent rapport dresse donc différents constats sur : la réalité de la BITDE ; le contexte dans lequel elle évolue ; les attentes de nos principaux partenaires européens ; et les perspectives envisageables.
L'évolution du contexte géopolitique oblige à porter un regard nouveau sur l'organisation et le fonctionnement de la BITDE afin que la hausse des crédits consacrés à l'effort de défense en Europe permette - outre le réarmement du continent - le renforcement de son autonomie stratégique en réduisant sa dépendance à des pays tiers, le soutien à la croissance et à la réindustrialisation et une amélioration des processus de production (rapport qualité/prix, délais, maîtrise technologique).
Alors que les besoins sont considérables et qu'une demande solvable se développe en Europe et dans le monde, une nouvelle approche est nécessaire. Il convient de privilégier de véritables projets industriels, répondant aux attentes des États et de leurs armées, fondés sur les perspectives de commandes tant nationales qu'à l'exportation plutôt que de grands programmes initiés par les États pour mutualiser des investissements comme c'était le cas dans la période de réduction drastique des budgets militaires.
Ce changement de paradigme pourrait avoir des conséquences sur la poursuite de certains programmes qui peinent à aboutir dans le nouveau contexte économique, mais il devrait aussi permettre d'envisager d'avancer collectivement vers les nouvelles frontières que sont l'IA, le cyber, le quantique et l'espace.
I. LA BITDE : UN PROJET ENCORE INACHEVÉ
Les coopérations européennes en matière technologique sont anciennes et ont connu de belles réussites. Calvin Bailey, membre du Parlement britannique, a ainsi rappelé à la mission d'information lors du déplacement à Londres que la coopération franco-britannique avait permis de concevoir et produire le Concorde dans les années 1960 mais que cette coopération s'était étiolée jusqu'à disparaitre dans les années 1990 avant d'être relancée par les accords de Lancaster House du 2 novembre 2010.
Si le Brexit a amené la France à explorer d'autres voies, notamment avec l'Allemagne, et si l'annulation du contrat des sous-marins australiens a fragilisé la confiance des deux côtés de la Manche, le changement de contexte stratégique en Europe invite aujourd'hui tous les décideurs à renforcer vigoureusement les industries de défense pour affronter les périls à venir.
Le concept de BITD a été développé en France dans les années 1960 en s'inspirant du modèle américain des fournisseurs du Pentagone. Il renvoie à une réalité bien identifiée constituée par 9 grands donneurs d'ordres et près de 4000 entreprises de plus petite taille qui répondent aux besoins capacitaires des armées tels qu'ils sont formulés par la DGA dans ses commandes de gré à gré ou à travers des appels d'offres.
La BITD repose donc sur une organisation fortement administrée du marché des matériels de défense au travers des commandes publiques d'une part et des exportations d'autre part qui doivent toutes faire l'objet d'une autorisation gouvernementale et, le plus souvent, d'un soutien politique.
Cette organisation très centralisée n'existe pas à ce point dans les autres pays européens, ce qui rend la notion de BITDE pas toujours simple à comprendre pour nos partenaires ceci d'autant plus qu'ils partagent rarement la même culture de l'économie administrée. Cette différence culturelle s'accompagne d'un soupçon consistant de la part de certains de nos partenaires à craindre que la France, en défendant son modèle, souhaite ainsi favoriser ses entreprises et ses matériels. Afin d'éviter un malentendu il est donc indispensable d'essayer de clarifier la notion même de BITDE.
A. UNE DÉFINITION DE LA BITDE ÉVOLUTIVE ET AMBIGüE
1. Les différents aspects de la BITDE
Dans une acception la plus simple, pour qu'un produit puisse être considéré comme européen il doit être conçu, développé et produit en Europe. Ces caractéristiques permettent de conserver la propriété intellectuelle en Europe et de s'assurer que l'entreprise ne sera pas soumise à des restrictions d'usage définies par un État étranger ou qu'elle pourra développer une alternative sans restriction de la part de ce dernier.
L'appartenance à la BITDE ne s'obtient donc pas seulement par l'implantation sur le territoire de l'Union européenne, elle implique que les actionnaires non européens ne puissent pas prendre des décisions contraires aux intérêts européens. Si la production sur le sol européen est donc une condition nécessaire pour faire partie de la BITDE, elle n'est pas suffisante compte tenu des licences de production accordées par des pays tiers.
La définition de la base industrielle et technologique de défense européenne repose dès lors sur deux caractéristiques complémentaires :
- elle désigne tout d'abord l'ensemble des entreprises, infrastructures, savoir-faire et capacités industrielles impliqués dans la conception, la production et le maintien des équipements et technologies de défense à l'échelle de l'Union européenne ;
- elle est, par ailleurs, composée d'entreprises dont les sièges sont localisés sur le territoire de l'Union européenne et qui ne sont pas contrôlées depuis l'extérieur de l'Union européenne.
L'économiste de la défense Gaspard Schnitzler, auditionné par la mission, souligne, pour sa part, que la notion de BITDE revêt une dimension d'intégration qui existe seulement dans les missiles (MBDA) et dans l'aéronautique (Airbus), mais pas dans les véhicules terrestres ou la construction navale ce qui ne permet pas selon lui de parler d'une véritable BITDE « si on comprend cette dernière comme un ensemble intégré et cohérent, au service d'un objectif clairement défini ».
Une approche intermédiaire, tenant compte des projets menés en coopération, notamment dans le cadre d'organisations intergouvernementales ad hoc telles que l'Organisation conjointe de coopération en matière d'armement (OCCar) et l'Agence européenne de défense (AED) peut être retenue.
Ainsi, considérant qu'il existe bien un ensemble d'entreprises de défense, parfois intégrées, qui contribuent à concevoir et produire des équipements pour les armées européennes, parfois en coopération, et malgré de multiples freins à sa constitution, les rapporteurs estiment que la BITDE est à la fois un horizon et une réalité embryonnaire, partielle et fragmentée. Elle repose encore largement sur des industries nationales aux niveaux de coopération variables, sans constituer un ensemble intégré et harmonisé à l'échelle de l'UE.
Cette définition mérite toutefois d'être complétée tant sur le plan du périmètre que sur le plan du contrôle. Sur le plan du périmètre, les travaux de la mission ont mis en évidence la nécessité de ne pas limiter la BITDE aux membres de l'Union européenne. Le Royaume-Uni a, en effet, aujourd'hui vocation à être un acteur majeur de la BITDE compte tenu d'une vision stratégique largement partagée et du savoir-faire de ses industriels de la défense. D'autres pays européens comme la Norvège et la Suisse - non membres de l'UE - constituent également des partenaires de choix pour participer à certains programmes. Le cas de la Turquie doit également être pris en compte, du fait de son appartenance à l'OTAN, de la puissance de son industrie de l'armement, de sa localisation dans une région où se déroulent la plupart des conflits qui menacent l'Europe et de sa volonté de nouer des partenariats équilibrés exprimée à de nombreuses reprises5(*). Enfin, l'Ukraine compte tenu de sa BITD en plein développement et de son expérience des combats constitue un partenaire incontournable pour concevoir les systèmes d'armes du futur mais également les réponses aux menaces des conflits contemporains (renseignement, drones, brouillage, feux de profondeur...).
Concernant ensuite la nature des entreprises de la BITDE il ne suffit pas qu'elles soient contrôlées par des actionnaires européens pour contribuer à l'autonomie industrielle et stratégique du continent. Encore faut-il que ces entreprises aient la capacité d'investir dans la recherche et le développement afin de ne pas se contenter de produire des matériels sous licence extra-européenne qui viennent concurrencer les matériels véritablement européens. A contrario, des partenariats avec des entreprises extra-européennes reposant sur des dépendances réciproques peuvent également être mutuellement bénéfiques et permettre de considérer que la BITDE peut aussi comprendre des entreprises issues d'autres continents qui concourent à la souveraineté stratégique de l'Europe.
Ø La BITDE peut ainsi être définie comme l'ensemble des acteurs impliqués dans la conception, le développement, la production, la maintenance et la modernisation des équipements de défense, au degré d'intégration variable, présents dans l'Espace économique européen6(*), au Royaume-Uni et en Ukraine, disposant d'une capacité à investir et innover et de l'autorité de conception sur leurs produits.
2. Une notion indissociable des États membres
La BITDE constitue donc une notion complexe, évolutive et ambivalente. Elle est un élément stratégique pour l'autonomie et la souveraineté européenne en matière de défense puisqu'elle vise à garantir l'indépendance technologique et stratégique de l'Europe, en développant une industrie compétitive et innovante, capable de fournir des équipements de défense modernes tout en assurant la résilience des chaînes d'approvisionnement militaires.
La BITDE est par ailleurs indissociable de l'action des donneurs d'ordre publics c'est-à-dire des États membres, souverains en matière de défense, qui conservent la responsabilité de l'expression des besoins capacitaires et leur liberté dans la commande de matériels, y compris dans le cadre d'acquisitions conjointes. La logique intergouvernementale demeure donc centrale dans la structuration de la BITDE et le ministère des Armées a rappelé lors de son audition que « la France, à ce titre, est particulièrement attentive à ce que le contrôle des exportations d'équipements financés au niveau européen demeure une prérogative des États ».
La consolidation de la BITDE constitue ainsi un enjeu majeur pour l'Union européenne face aux tensions géopolitiques et à la nécessité de réduire la fragmentation des capacités industrielles de défense entre les États membres. Cette consolidation peut néanmoins prendre plusieurs formes et, comme les travaux de la mission ont permis de le constater, le nouveau contexte géopolitique rebat les cartes des modes de coopérations industrielles en favorisant les processus les plus cohérents et efficaces par rapport aux coopérations fondées sur la répartition des tâches au prorata des participations.
* 3 https://www.senat.fr/rap/r18-626-1/r18-626-1.html
* 4 https://www.senat.fr/rap/r19-605/r19-605.html
* 5 Voir à cet égard le rapport d'information de la commission à l'issue d'un déplacement en Turquie en octobre 2024 - https://www.senat.fr/rap/r24-257/r24-257.html
* 6 L'EEE comprend l'Union européenne, l'Islande, la Norvège et le Liechtenstein.