A. REFONDER LA MÉTHODE D'ÉLABORATION DE LA CARTE SCOLAIRE EN PROMOUVANT UNE APPROCHE ASCENDANTE
L'élaboration d'une carte scolaire pluriannuelle, triennale, et contractuelle serait de nature à répondre aux attentes des élus, qui souhaitent disposer de davantage de stabilité et de prévisibilité. Dans son rapport remis en 2016 au Premier ministre, notre collègue Alain Duran prônait déjà une contractualisation de la même nature.
Le processus de conventionnement, qui a vocation à être généralisé à horizon 2033, entrerait en oeuvre progressivement. La première étape, dès la rentrée 2027, concernerait les écoles comptant 3 classes et moins, ainsi que les écoles situées dans les zones « France Ruralités Revitalisation » (FRR).
Au sein de ces établissements, et compte tenu de leur vulnérabilité, les fermetures de classes seraient neutralisées pour les deux premières années du conventionnement.
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Principes proposés pour une contractualisation équitable La démarche procèderait d'engagements réciproques entre l'état et les collectivités territoriales. Cette contractualisation : Ø reposerait sur un diagnostic partagé des prévisions démographiques ; Ø inclurait des engagements réciproques entre l'État et les collectivités autour d'objectifs pédagogiques et périscolaires ; Ø revêtirait une valeur juridique opposable ; Ø devrait, dans un premier temps, être mise en oeuvre de manière ciblée, afin d'amorcer la prévisibilité triennale sans instaurer de moratoire national sur les retraits de postes. |
Recommandations :
- Établir des conventions triennales offrant une prévisibilité pluriannuelle, à horizon de trois ans, sur les évolutions de la carte scolaire en contrepartie d'un engagement des acteurs locaux sur une réflexion sur l'organisation du tissu scolaire.
- Prévoir, au sein du CDEN, une formation dédiée au suivi régulier des conventions triennales, chargé de l'évaluation des engagements réciproques.
B. ADAPTER LA CARTE SCOLAIRE AUX RÉALITÉS DES TERRITOIRES, EN TENANT COMPTE DE CRITÈRES COMPLÉMENTAIRES AU « P/E »
La prépondérance du ratio « P/E » ne permet pas de tenir suffisamment compte des spécificités territoriales, des conditions d'enseignement (part des classes multi-niveaux dans l'école, nombre de niveaux par classe) et, in fine, des conditions de scolarisation effectives des élèves.
Proportion de classes multiniveaux au sein des écoles publiques en fonction des départements
Source : Sénat, d'après DEPP
Nombre moyen de niveaux dans les classes à niveaux multiples par département
Source : Sénat, d'après DEPP
Les décisions présidant à l'élaboration de la carte scolaire devraient davantage tenir compte de critères qualitatifs, dont une liste est proposée ci-dessous :
Les 8 critères complémentaires au « P/E » proposés par la mission
1. La proportion de classes multiniveaux et le nombre de niveaux par classe
Une école comptant une forte proportion de classes multiniveaux, ou dont le nombre de niveaux par classe est particulièrement élevé, ne saurait être considérée comme « surdotée » en postes.
2. Les temps de transport et les temps d'attente des écoliers
Le critère d'accessibilité temporelle constitue une dimension cruciale pour les conditions de scolarisation des enfants. Au-delà du temps de trajet et de la distance kilométrique, il s'agit bien de tenir compte du temps réel entre le moment où l'enfant quitte son domicile et le début effectif de la classe, en incluant l'attente éventuellement subie une fois l'élève arrivé à l'école.
3. La stabilité des équipes d'enseignants
Un taux de rotation élevé des enseignants peut nuire à la continuité des projets pédagogiques. Les zones rurales « éloignées » souffrent d'un déficit d'attractivité pour les enseignants titulaires expérimentés.
4. Le rôle de l'école dans la vitalité locale
Le maintien d'une école constitue un facteur décisif d'attractivité et de vitalité pour les territoires ruraux. À ce titre, la disparition de l'école marque un point de non-retour dans la désertification du territoire, alimentant un sentiment d'abandon. Des études d'impact devraient être systématiquement menées avant d'envisager des fermetures de postes, tout particulièrement dans les écoles de trois classes et moins.
5. La part d'élèves à besoin éducatif particuliers
En 2020, environ 3 % des écoliers du premier degré étaient en situation de handicap, ce qui implique de pouvoir garantir - partout sur le territoire - un accompagnement à la hauteur des besoins.
6. La part d'élèves allophones
Les élèves allophones représentaient 0,9 % des élèves scolarisés pour l'année scolaire 2022-2023, avec une variation importante selon les départements. Les territoires les plus urbains et les plus ruraux scolarisant une part relativement importante de ces écoliers, qui ont besoin d'un accompagnement pédagogique spécifique.
7. Les projets de la commune susceptibles d'influer sur les effectifs futurs (lotissements, logements locatifs, accueil de familles, etc.)
La définition des prévisions d'effectifs scolaires devrait tenir pleinement compte des dynamiques locales de développement et des investissements engagés par les communes, en particulier lorsque ces investissements sont susceptibles de déboucher sur une croissance démographique.
8. Les projets pédagogiques
La loi d'orientation pour l'avenir de l'école de 2005 a consacré le principe de projets pédagogiques mis en oeuvre à l'échelle de chaque école, pour une période de 3 à 5 ans. Les décisions liées à la carte scolaire devraient garantir les moyens nécessaires à la mise en oeuvre, jusqu'à leur terme, de ces projets pédagogiques.
Les 14 recommandations des rapporteurs
I. CONSACRER UNE MÉTHODE D'ÉLABORATION DE LA CARTE SCOLAIRE POUR LA RENDRE COHÉRENTE ET PRÉVISIBLE
Recommandation n°1 :
Dépasser une vision court-termiste nuisant à la bonne gestion de l'école en adoptant, tous les six ans, une loi de programmation proposant une stratégie pour l'école du premier degré.
Recommandation n°2 :
- Initier une démarche de conventionnement triennal en contrepartie d'un engagement des acteurs locaux sur une réflexion relative à l'organisation du tissu scolaire.
- Confier au conseil départemental de l'Éducation nationale (CDEN) la responsabilité du suivi régulier et de l'évaluation des engagements réciproques.
Ce processus de conventionnement serait mis en oeuvre progressivement, afin de le généraliser à échéance de 2033. Il débuterait dès la rentrée 2027 pour les écoles de petite dimension (3 classes et moins) ainsi que dans les communes classées en zone FRR, pour lesquelles les fermetures de classe seraient neutralisées pour les deux premières années de la convention.
Recommandation n°3 :
Supprimer l'écart entre les seuils d'ouverture et de fermeture de classes, afin qu'une école ayant subi une fermeture de classe puisse en obtenir la réouverture lorsque ses effectifs retrouvent leur niveau antérieur.
Recommandation n°4 :
Réviser le règlement intérieur des CDEN pour permettre la fixation de points à l'ordre du jour à l'initiative des élus locaux.
Recommandation n°5 :
Garantir l'application effective de l'article L. 113-1 du code de l'éducation, qui prévoit la prise en compte systématique, dans les prévisions d'effectif scolaires, des enfants de moins de 3 ans dans les zones concernées.
Recommandation n°6 :
Permettre aux communes membres d'un regroupement pédagogique intercommunal (RPI) constitué sous forme d'entente communale, lorsque leur convention le prévoit, d'être dispensées du versement de la contribution liée à la scolarisation d'élèves non-résidents.
II. COMPLÉTER LES CRITÈRES D'ÉLABORATION DE LA CARTE SCOLAIRE ET REVOIR LEUR PONDÉRATION
Recommandation n°7 :
Intégrer les temps de l'enfant dans l'élaboration de la carte scolaire, en consacrant un critère d'accessibilité temporelle (entre le départ du domicile et le début de la classe) :
- lorsque des circonstances locales le justifient, sanctuariser les écoles dont la disparition imposerait des temps de transport et d'attente subis par les élèves supérieurs au seuil de 30 minutes ;
- veiller à la bonne coordination de la carte scolaire avec l'organisation des transports (horaires de bus, liaisons avec les collèges, etc.).
Recommandation n°8 :
Adapter les critères de répartition des postes d'enseignant en tenant davantage compte de la proportion de classes multi-niveaux, et du nombre de niveaux par classe.
Recommandation n°9 :
Tenir compte de la dimension pluriannuelle des projets pédagogiques - conformément à la loi d'orientation pour l'avenir de l'école de 2005 - afin de garantir jusqu'à leur terme les moyens nécessaires à leur mise en oeuvre.
Recommandation n°10 :
Pour favoriser la stabilité des enseignants, faire en sorte que le recours aux postes provisoires reste exceptionnel. Intégrer les forts taux de rotation constatés lors des premières années d'exercice de l'activité d'enseignant parmi les critères d'élaboration de la carte scolaire, en tenant compte du turn-over à un ou deux ans.
Recommandation n°11 :
Prendre réellement en compte le rôle de l'école dans la vitalité locale. Évaluer systématiquement, avant toute fermeture de classe, et prioritairement dans les écoles de 5 classes et moins, l'impact :
- sur le risque, à terme, de fragilisation de l'école ;
- sur le maillage scolaire du territoire ;
- sur l'équilibre socio-économique et l'attractivité de la commune.
Recommandation n°12 :
Tenir compte systématiquement, pour l'élaboration de la carte scolaire, des projets des communes intervenant en matière d'aménagement et de construction (tels que l'installation de nouveaux lotissements, la création de logements locatifs, ou les opérations de revitalisation), susceptibles d'accroître les effectifs scolaires.
Recommandation n°13 :
Réviser à la hausse les dotations en postes dans les territoires accueillant une proportion d'élèves en situation de handicap supérieure à la moyenne nationale.
Recommandation n°14 :
Tenir compte de la répartition des écoliers allophones dans les décisions de carte scolaire, au travers d'une cartographie actualisée, en prévoyant des moyens adaptés à leur accompagnement.
