LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DES RAPPORTEURS
SPÉCIAUX
I. UN DISPOSITIF DE SECOURS EN MONTAGNE REPOSANT SUR UNE PLURALITÉ D'ACTEURS, DONT L'EFFICACITÉ OPÉRATIONNELLE EST RECONNUE
Le secours en montagne constitue une politique publique à forte intensité opérationnelle, exercée dans des milieux difficiles et parfois à haut niveau de risque. En France, il repose sur une pluralité d'acteurs, placés sous l'autorité du préfet dans le cadre des opérations de secours.
La définition du secours en montagne
Le secours en montagne désigne toute opération de secours à la personne réalisée en zone de montagne et nécessitant une formation particulière des personnels intervenants, ainsi que la mise en oeuvre de techniques et de matériels spécifiques aux activités de montagne, comme ceux de l'alpinisme5(*).
Il s'exerce sur deux espaces :
- le domaine skiable, où l'organisation des secours relève du maire, le plus souvent déléguée au gestionnaire du domaine ;
- le « secours en montagne » stricto sensu, où l'État organise les opérations sous l'autorité du préfet, sur la base d'un plan départemental spécifique. C'est sur ce second champ que se concentre le rapport de la Cour, tout en tenant compte des interactions avec le domaine skiable.
Source : commission des finances, d'après l'enquête de la Cour
Malgré une organisation raffinée, les travaux de la Cour montrent que le dispositif, doté de moyens humains notables, permet d'atteindre ses objectifs opérationnels, les interventions étant réalisées dans des délais satisfaisants démontrant un haut niveau de professionnalisme, avec une priorité constante donnée à la sécurité des victimes et des intervenants.
Bref historique du secours en montagne
D'abord largement fondé sur le bénévolat, le secours en montagne est progressivement structuré par l'Etat après plusieurs drames marquants, dont celui des alpinistes Vincendon et Henry (1956). La circulaire du 21 août 1958 intègre le secours en montagne au plan ORSEC6(*) sous l'autorité du préfet. Les compagnies républicaines de sécurité (CRS) de la police nationale sont intégrées au dispositif et la gendarmerie crée ses premières unités spécialisées dès 1958. La croissance des sports d'hiver conduit ensuite à une clarification des périmètres d'intervention (circulaire de 1978, puis loi Montagne de 19857(*)). Les décennies suivantes sont marquées par la montée en puissance des sapeurs-pompiers des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS). Enfin, la circulaire du 6 juin 20118(*), qui a contribué à apaiser les concurrences entre forces, constitue le cadre de référence actuel.
Source : commission des finances, d'après l'enquête de la Cour
A. UN DISPOSITIF FONDÉ SUR UNE ARTICULATION DE COMPÉTENCES ET DE MOYENS ENTRE TROIS FORCES
Le secours en montagne est assuré par la gendarmerie nationale (pelotons de gendarmerie de haute montagne, PGHM), la police nationale (CRS Montagne) et les sapeurs-pompiers spécialisés des SDIS (groupes montagne des sapeurs-pompiers, GMSP). Selon les situations, les SAMU9(*) sont sollicités pour la médicalisation, tandis que le recours au vecteur héliporté mobilise la gendarmerie et la sécurité civile, voire, ponctuellement, des moyens privés.
L'organisation du secours en montagne dans certains pays voisins
L'analyse des dispositifs européens de secours en montagne, sollicitée par les rapporteurs spéciaux et réalisée par la Cour, met en évidence une grande diversité de modèles, structurés autour de deux logiques principales : une prise en charge étatique directe par des professionnels et une délégation, plus ou moins large, à des structures associatives et aux bénévoles.
À l'exception de la France et, dans une certaine mesure, de l'Espagne, où la Garde civile a longtemps joué un rôle central avant une décentralisation partielle au profit des régions, la plupart des États de l'arc alpin ont opté pour des organisations décentralisées, souvent liées à leur structure fédérale ou régionale, confiant une place prépondérante aux associations de secours (Allemagne, Autriche, Italie), bien que certaines régions conservent une implication directe des autorités publiques.
Cette diversité se retrouve également dans l'organisation des moyens héliportés, qui vont de flottes publiques intégrées (Espagne, Italie) à une externalisation quasi-complète auprès d'opérateurs privés (Autriche), l'Allemagne combinant ces deux solutions.
Ces comparaisons soulignent l'absence de modèle unique et le poids des choix historiques, institutionnels et territoriaux dans l'organisation des secours en montagne.
Source : commission des finances, d'après l'enquête de la Cour
1. Le secours en montagne, une compétence partagée entre trois forces, complétée par l'intervention d'autres acteurs
Le dispositif de secours en montagne repose sur l'intervention de trois forces disposant de compétences spécialisées reconnues. Les CRS Montagne et les PGHM constituent les acteurs historiques, organisés en filières d'excellence. Les GMSP se sont intégrés plus tardivement, dans le cadre de la départementalisation des sapeurs-pompiers de 1996 et du renforcement de leur rôle par la loi de modernisation de la sécurité civile du 13 août 200410(*), qui prévoit une primauté des SDIS dans la mission de sécurité civile.
a) Les forces de gendarmerie
La gendarmerie nationale mobilise un dispositif articulant unités spécialisées, composantes territoriales et appuis aériens. Elle s'appuie d'abord sur 21 pelotons de gendarmerie de haute montagne (PGHM), regroupant un peu moins de 300 secouristes, implantés dans l'ensemble des massifs métropolitains (Alpes, Pyrénées, Vosges, Jura, Massif central), ainsi qu'en Corse et à La Réunion. Rattachés aux groupements départementaux, ces pelotons constituent le coeur de la capacité spécialisée11(*).
À ces unités s'ajoutent des groupes montagne de la gendarmerie départementale (GMGD, environ 500 gendarmes), intégrés aux brigades ou unités implantées en zone de montagne, susceptibles d'appuyer les PGHM lors d'opérations de grande ampleur. Une composante mobile complète le dispositif, avec près de 200 gendarmes au sein des groupes montagne de la gendarmerie mobile (GMGM), rattachés à des escadrons stationnés en zone de montagne et disposant de qualifications comparables. La gendarmerie recourt enfin à des dispositifs de renfort en période de forte saisonnalité (hiver comme été), reposant sur des détachements et l'emploi de la réserve.
Le centre national d'instruction de ski et d'alpinisme de la gendarmerie (CNISAG), implanté à Chamonix, assure la formation spécialisée (environ une trentaine d'agents).
Le dispositif s'appuie enfin sur une composante aérienne, les sections aériennes de gendarmerie (SAG), positionnées à proximité des massifs et déterminantes pour l'efficacité des interventions12(*).
Au-delà des missions de secours, les unités de montagne de la gendarmerie exercent également des missions connexes (notamment police judiciaire, comme les CRS Montagne depuis 2012, police de l'environnement et, selon les territoires, lutte contre l'immigration irrégulière).
b) Les CRS Montagne
La police nationale intervient en secours en montagne exclusivement au moyen d'unités spécialisées, les CRS Montagne, présentes dans un nombre de départements plus limité que les PGHM. Elles regroupent environ 200 agents (dont près de 30 au sein du centre de formation) et sont organisées autour de deux compagnies :
- la CRS Alpes, basée à Grenoble avec des détachements à Albertville, Briançon et Nice ;
- la CRS Pyrénées, basée à Lannemezan, avec un détachement à Perpignan.
Ce dispositif est complété par des postes avancés implantés au coeur des massifs, notamment à Bagnères-de-Luchon, Saint-Lary-Soulan et Gavarnie pour le détachement de Lannemezan.
La formation est assurée par le centre national d'entraînement à l'alpinisme et au ski (CNEAS), situé à Chamonix, comme le CNISAG pour la gendarmerie.
c) Les SDIS
L'implication des SDIS dans le secours en montagne est plus hétérogène. Elle varie fortement selon les départements, en fonction du degré de participation des sapeurs-pompiers au dispositif de secours en montagne.
Elle repose sur un modèle de polyvalence, dans lequel des sapeurs-pompiers - majoritairement professionnels - acquièrent des compétences montagne tout en conservant leurs missions de droit commun. Une exception notable est observée en Haute-Savoie, où le SDIS a fait le choix d'équipes professionnelles davantage dédiées au secours en montagne, selon un modèle proche de celui des autres unités spécialisées de l'État.
Les SDIS s'appuient sur des groupes montagne des sapeurs-pompiers (GMSP), qui cumulent fréquemment les missions montagne et celles des groupes de reconnaissance et d'intervention en milieu périlleux (GRIMP), en y ajoutant des compétences spécifiques aux environnements enneigés ou glacés. Dans les départements dépourvus d'unités spécialisées de l'État, ils assurent seuls le secours en montagne. Le cadre de formation prévoit trois niveaux de spécialisation, seuls les niveaux les plus élevés permettant l'inscription sur liste d'aptitude préfectorale ; en 2024, près de 300 sapeurs-pompiers disposaient d'une qualification montagne avancée.
La formation des secouristes en montagne
La formation des acteurs du secours en montagne repose aujourd'hui sur des approches différenciées, liées aux modèles opérationnels et aux missions confiées à chaque force. Les PGHM et les CRS Montagne relèvent d'un modèle de spécialisation poussée, fondé sur des cursus longs et sélectifs dispensés au CNISAG et au CNEAS, cohérent avec un engagement majoritaire sur des interventions techniques. Les sapeurs-pompiers relèvent davantage d'une logique de polyvalence et d'adaptation aux besoins territoriaux, la compétence montagne complétant les missions de sécurité civile de droit commun, particulièrement en basse et moyenne montagne. La formation au secours en montagne constitue ainsi globalement un complément à leurs missions générales de sécurité civile, sauf exceptions.
Ces différences de conception ont limité les avancées en matière d'harmonisation des formations depuis la circulaire de 2011. Les travaux engagés ont permis d'aboutir à un référentiel commun des emplois et des compétences et à quelques formations communes, sans convergence importante sur les contenus, les durées de formation ou les modalités d'évaluation.
Source : commission des finances, d'après l'enquête de la Cour
d) Les moyens aériens, les SAMU et les autres acteurs
Le dispositif de secours en montagne s'appuie de manière déterminante sur des moyens héliportés, indispensables pour l'accès rapide aux zones isolées, l'évacuation des victimes et le déploiement des équipes. Sont concernés les hélicoptères de la gendarmerie nationale et de la sécurité civile13(*), et, plus ponctuellement, les appareils des structures mobiles d'urgence et de réanimation (HéliSMUR) ainsi que les opérateurs privés.
En outre, les interventions s'inscrivent dans une chaîne associant étroitement les SAMU, qui assurent la régulation médicale et la médicalisation, notamment par l'embarquement de médecins.
Par ailleurs, des sociétés départementales de secours en montagne (dont la Chamoniarde) constituent un renfort utile lors de recherches d'ampleur et sont intégrées aux plans départementaux. Plusieurs contribuent également à la couverture radioélectrique des massifs14(*) et mènent des actions de prévention.
2. Des moyens humains notables au sein des trois forces, permettant de faire face à des crises d'ampleur
Le dispositif de secours en montagne mobilise, au sein des trois forces compétentes et des services d'aide médicale urgente (SAMU), des moyens humains significatifs, adaptés à des interventions techniquement exigeantes et susceptibles de nécessiter une montée en puissance rapide en cas de crise.
Selon les chiffres de la Cour des comptes, au 1er janvier 2025, 1 093 agents concourent au secours en montagne au sein de la police nationale, de la gendarmerie, des SDIS et des SAMU, dont 752 secouristes, 226 pilotes et mécaniciens d'hélicoptères et 132 médecins urgentistes. La Cour précise toutefois que ces derniers ne sont mobilisés que ponctuellement, pour un volume équivalant à 7 équivalents temps plein par an.
Effectifs
déployés pour le secours en montagne par service
compétent,
au 1er janvier 2025
Source : présente enquête de la Cour des comptes. Note : les effectifs des SAMU comptabilisés sont des médecins urgentistes
La Cour considère que cette dotation globale fait apparaître des marges d'optimisation. Elle met en évidence des situations contrastées selon les territoires pour l'ensemble des acteurs du secours en montagne, liées moins au volume global des effectifs qu'à leur répartition et à leur niveau de sollicitation. Elle estime que la coexistence de plusieurs forces peut conduire localement à des chevauchements ou à des redondances, notamment lorsque des capacités spécialisées sont maintenues pour un volume d'interventions limité. Or, comme pour le personnel médical, un volume minimal d'interventions est nécessaire pour maintenir une compétence technique forte. La Cour souligne globalement la nécessité de rechercher un équilibre dans le dimensionnement des équipes.
Pour ce qui concerne la gendarmerie nationale, la Cour identifie des écarts d'activité prononcés entre PGHM, tandis que s'agissant des CRS Montagne, elle relève que ces dernières disposent, pour couvrir une même zone géographique que les PGHM, d'effectifs sensiblement supérieurs, avec 41 % de secouristes en plus. En outre, plusieurs SDIS continueraient à maintenir des groupes de montagne et des qualifications spécifiques alors même qu'ils ne participent pas, ou quasiment pas, au dispositif départemental de secours en montagne. Enfin, pour les SAMU, elle souligne la nécessité de ne pas multiplier les effectifs de médecins susceptibles d'être embarqués dans les hélicoptères, afin d'assurer un niveau d'activité suffisant pour chacun d'eux, garant du maintien de leurs compétences et de maîtrise globale des coûts.
Les rapporteurs spéciaux estiment que ces constats appellent avant tout un pilotage renforcé et une logique de juste suffisance, afin de préserver durablement la qualité, la sécurité et la capacité de montée en charge du dispositif.
* 5 Selon la définition posée par le circulaire du 6 juin 2011 relative aux orientations générales pour la mise en oeuvre des moyens publics concourant au secours en montagne et sa formalisation dans le cadre d'une disposition spécifique ORSEC.
* 6 Planification de l'organisation de la réponse de sécurité civile.
* 7 Loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne.
* 8 Circulaire du 6 juin 2011 relative aux orientations générales pour la mise en oeuvre des moyens publics concourant au secours en montagne et sa formalisation dans le cadre d'une disposition spécifique ORSEC.
* 9 Service d'aide médicale urgente.
* 10 Loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile.
* 11 Un arrêté du 13 avril 2023 a harmonisé l'appellation et les compétences de ces unités, en transformant cinq pelotons de gendarmerie de montagne en PGHM, chacun pouvant comprendre jusqu'à deux détachements.
* 12 Voir infra.
* 13 Les CRS Montagne s'appuient ainsi, selon les cas, sur les hélicoptères de la gendarmerie ou de la sécurité civile et, plus rarement, sur des hélicoptères privés.
* 14 Voir infra.