B. UNE ORGANISATION CLARIFIÉE DEPUIS 2011, BIEN QU'UNE CERTAINE COMPLEXITÉ DEMEURE
1. La circulaire de 2011 : une clarification bienvenue de l'organisation du secours en montagne
Avant 2011, l'absence de règles suffisamment précises quant aux champs d'intervention respectifs des forces compétentes pouvait conduire à des situations de chevauchement, voire de concurrence opérationnelle.
Sans procéder à une remise à plat du dispositif ni remettre en cause la compétence des trois forces spécialisées, la circulaire du 6 juin 2011 a précisé les principes d'organisation des secours en montagne, rappelé le rôle central du préfet dans la conduite des opérations et clarifié les modalités d'engagement des différents services.
Plus généralement, elle rappelle que la rapidité de mise en place des moyens d'intervention doit prévaloir, sans préjudice d'une coordination indispensable des services d'urgence potentiellement concernés. À cet égard, la circulaire énonce que la finalité première du secours en montagne demeure le secours à la personne, soit la soustraction des personnes « d'un péril direct ou imminent et avéré », et donc que l'intérêt de la victime doit toujours être au coeur du dispositif.
a) Un rôle cardinal confié aux préfets, à l'échelle départementale
Conformément à un cadre juridique demeuré globalement inchangé depuis la circulaire de 1958, le préfet est chargé d'organiser et de coordonner les secours en montagne en cas d'accident, de sinistre ou de catastrophe dont les conséquences dépassent les capacités d'une commune. À ce titre, il élabore et met en oeuvre le plan départemental de secours en montagne (PDSM) et exerce la fonction de directeur des opérations de secours, qu'il peut le cas échéant déléguer. Ce rôle central a été confirmé par la loi du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile15(*).
Chaque département concerné dispose ainsi, au sein du dispositif ORSEC, d'un PDSM, régulièrement actualisé afin de tenir compte des spécificités territoriales et des évolutions réglementaires. La circulaire précise que le PDSM doit notamment délimiter les zones à risques, définir les modalités d'alerte et d'acheminement des secours, et prévoir le recours à l'échelon national en cas d'insuffisance des moyens locaux.
b) Un rôle central confié au CODIS dans la régulation des alertes
La circulaire du 6 juin 2011 a clarifié l'organisation de la réception et du traitement des alertes en matière de secours en montagne en désignant le 112 comme numéro de référence exclusif, les numéros directs des unités spécialisées n'ayant pas vocation à faire l'objet d'une communication spécifique. En tout état de cause, quelle que soit la voie d'entrée de l'alerte (112, 15, 17, 18 ou numéro à dix chiffres des unités spécialisées), l'alerte doit être immédiatement partagée entre l'ensemble des services concernés.
Le traitement opérationnel repose sur le centre opérationnel départemental d'incendie et de secours (CODIS), chargé de qualifier la situation, de décider de l'engagement des moyens dans une logique de « juste suffisance », en lien avec les unités spécialisées (compétentes pour l'engagement de moyens spécialisés de secours en montagne) et le SAMU, et d'assurer l'interconnexion entre services. La circulaire prévoit enfin une information systématique du préfet, qui assume la direction des opérations de secours.
c) Une clarification de la qualification de secours en montagne
La circulaire du 6 juin 2011 a clarifié la qualification du secours en montagne, notamment afin d'apaiser les tensions entre acteurs, en le définissant comme « toute opération de secours à la personne (...) en zone de montagne nécessitant une formation particulière des personnels intervenants ainsi que la mise en oeuvre de techniques et de matériels spécifiques aux activités de montagne, comme ceux de l'alpinisme. »
La distinction entre secours de droit commun en zone de montagne et secours en montagne repose sur deux critères cumulatifs :
- la localisation en zone de montagne, dont la délimitation est laissée à l'appréciation préfectorale, selon des modalités variables d'un département à l'autre. En cas de présence du requérant dans cette zone, le centre de régulation doit solliciter l'unité de secours spécialisée en alerte pour évaluer la technicité de l'intervention, et donc la nécessité de recourir à ces moyens spécialisés. En dehors de cette zone, les moyens de secours à personne de droit commun sont engagés ;
- et le degré de technicité de l'intervention, apprécié notamment au regard de la nécessité de recourir à des techniques et matériels spécifiques mais aussi des conditions d'accès, du terrain, de la météo ou encore du nombre et de l'état de la victime.
Pour faciliter la prise de décision à l'échelle locale, un arbre décisionnel de qualification des opérations de secours en montagne a été élaboré en 2017 et validé par les trois directions générales compétentes.
Arbre décisionnel de qualification des opérations de secours en montagne
Source : Direction générale de la gendarmerie nationale
2. Une répartition des zones d'intervention demeurant sophistiquée
Selon les données de la Cour des comptes, parmi les départements disposant d'une zone montagne au sens de la loi Montagne, le secours en montagne est assuré par des unités spécialisées (PGHM et, en outre, selon les départements, CRS Montagne ou GMSP) dans 19 d'entre eux, et par les SDIS de droit commun dans 17 autres.
Dans les départements où des unités spécialisées sont présentes, l'organisation du secours en montagne repose sur une répartition des zones d'intervention et des modalités de mobilisation des unités de secours, des moyens aériens et des équipes médicales qui présentent une diversité importante.
a) Les quatre modèles d'organisation de l'engagement des forces de secours en montagne
La circulaire du 6 juin 2011 laisse aux préfets l'appréciation de la définition des modalités d'organisation du secours en montagne, afin d'assurer la permanence opérationnelle et l'efficacité des interventions des unités spécialisées. Il en résulte l'existence de quatre grands modèles d'organisation, reflétant des choix territoriaux différenciés :
- le premier modèle repose sur la présence d'une seule unité spécialisée compétente pour le secours en montagne, en pratique le peloton de gendarmerie de haute montagne (PGHM), comme en Ariège, dans le Cantal, le Puy-de-Dôme ou à La Réunion ;
- le deuxième modèle est fondé sur une alternance des permanences entre unités spécialisées. Cette alternance peut intervenir, d'une part, entre les PGHM et les CRS Montagne, notamment dans les Hautes-Alpes, les Alpes-Maritimes, l'Isère, et plusieurs départements pyrénéens, ou, d'autre part, entre les PGHM et les GMSP, notamment en Corse, dans les massifs jurassien et vosgien ainsi que dans les Pyrénées-Atlantiques ;
- le troisième modèle repose sur une répartition géographique des compétences entre unités spécialisées, chaque service intervenant sur un secteur déterminé du département, comme c'est le cas notamment en Savoie, en Haute-Savoie pour le massif du Mont-Blanc ou dans les Alpes-de-Haute-Provence ;
- enfin, un dernier modèle prévoit la constitution d'équipes de permanence mixtes associant des personnels des PGHM et des GMSP, organisation retenue notamment dans le Haut-Rhin et en Haute-Savoie, à l'exception du massif du Mont-Blanc, qui relève du PGHM.
Organisation des moyens de secours en montagne à ce jour
Source : présente enquête de la Cour des comptes
Quel que soit le modèle retenu, les dispositifs ORSEC permettent, en cas de nécessité, de mobiliser les unités spécialisées qui ne sont pas de permanence, celles des départements limitrophes, ou, en renfort, des acteurs moins spécialisés tels que les sapeurs-pompiers, les guides et les professionnels (notamment les pisteurs-secouristes).
b) L'engagement des forces aériennes
Selon les départements, plusieurs modèles coexistent pour l'engagement des moyens aériens de la gendarmerie ou de la sécurité civile.
Dans certains territoires dépourvus de moyens aériens, le secours nécessite le recours à des appareils stationnés dans des départements limitrophes. Dans d'autres, un seul acteur, la gendarmerie ou la sécurité civile, assure les missions héliportées en embarquant des équipages spécialisés dont la composition varie selon l'organisation locale. Enfin, certains départements disposent de plusieurs moyens aériens, ce qui conduit à une répartition géographique des zones d'intervention parfois complexe, comme en Haute-Savoie.
En complément, les plans départementaux prévoient systématiquement, lorsque cela est nécessaire, la mobilisation de moyens aériens provenant de départements voisins ou de zones géographiquement proches afin de garantir la continuité des secours.
* 15 Loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile.